CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., 19 de junio de 2024 Número único: 11001-03-06-000-2023-00047-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias. Partes: Comisión Nacional de Disciplina Judicial - seccional Tolima y Procuraduría General de la Nación - Provincial de Instrucción de Honda, Tolima.
Asunto: Autoridad competente para investigar disciplinariamente a un juez penal militar y policial. Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confieren los artículos 39 y 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la información que obra en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. La Unidad Administrativa Especial de la Justicia Penal Militar y Policial remitió a la Procuraduría General de la Nación el oficio COMAN-SUBCO-38.10 – 103172 del 13 de agosto de 2022, mediante el cual, el comandante del departamento de Policía del Tolima informó sobre presuntas irregularidades en las que incurrió el señor Jesús Daniel Prado Ramírez, en su condición de juez penal militar y policial de Fresno, Tolima, al no atender de forma presencial el día 10 de agosto de 2022, el trámite relacionado con el deceso del señor Miguel Mateo Guzmán Velázquez, actividad policial propia de su cargo para el cual fue requerido. 2.
La Procuraduría Provincial de Instrucción de Honda, Tolima, a la cual correspondió por reparto el conocimiento del asunto, mediante proveído del 13 de septiembre de 2023 manifestó no ser la autoridad competente para tramitar la queja, en consideración a que, el caso versaba sobre una posible conducta disciplinaria cometida por un juez, en atención a lo cual, la competencia correspondería a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Tolima, autoridad a la cual remitió dicho asunto.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00047-00 3. Mediante Auto del 24 de octubre de 2023, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Tolima manifestó no tener la competencia para adelantar la actuación disciplinaria, al considerar que, por tratarse de una queja contra un juez penal militar y policial, debería aplicarse la norma especial contenida en el artículo 86 de la Ley 1765 de 20151, conforme el cual, «Los miembros del Cuerpo Autónomo de la Justicia Penal Militar y Policial solo podrán ser disciplinados por la Procuraduría General de la Nación por faltas en el ejercicio de sus funciones judiciales».
Con fundamento en lo anterior, en el mismo documento propuso ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, conflicto de competencia administrativa entre dicha autoridad y la Procuraduría Provincial de Instrucción de Honda. II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento de lo previsto en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, y se fijó el edicto número 047 en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que aquellos presentaran sus alegatos o consideraciones.
Según constancia secretarial del 8 de febrero de 2024, se informó sobre el presente conflicto a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Provincial de Instrucción Honda, Tolima, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Tolima, y a los señores Jesús Daniel Prado Ramírez (posible disciplinado) y Néstor Raúl Cepeda Cifuentes (quejoso - comandante del Departamento de Policía del Tolima).
En informe secretarial del 16 de febrero de 2024, consta que, dentro del término de la fijación del edicto la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Tolima presentó consideraciones dentro del presente trámite. Mediante Auto para mejor proveer del 15 de abril de 2024, el Despacho ponente ordenó vincular al trámite del conflicto a la Unidad Administrativa Especial de la Justicia Penal Militar y Policial (UAEJPMP), y solicitó a dicha entidad presentar sus consideraciones sobre el asunto.
No obstante, según informe secretarial del 23 de abril de 2024 la autoridad vinculada guardó silencio. 1 «Por la cual se reestructura la Justicia Penal Militar y Policial, se establecen requisitos para el desempeño de sus cargos, se implementa su Fiscalía General Penal Militar y Policial, se organiza su cuerpo técnico de investigación, se señalan disposiciones sobre competencia para el tránsito al sistema penal acusatorio y para garantizar su plena operatividad en la Jurisdicción Especializada y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00047-00 III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1. Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Tolima Manifiesta que, con ocasión de la expedición del Acto Legislativo 02 de 2015 se rediseñó la jurisdicción disciplinaria en el ordenamiento jurídico colombiano, en razón a lo cual, fue creada la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales, organismos a los cuales se asignó la función de disciplinar a los empleados y funcionarios de la rama judicial, y a los abogados en ejercicio de su profesión. De otro lado expuso que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 1765 de 2015, el titular de la acción disciplinaria frente a los miembros de la Jurisdicción Penal Militar y Policial es la Procuraduría General de la Nación, en lo referente a faltas en el ejercicio de sus funciones. 3.2.
Procuraduría Provincial de Instrucción Honda (Tolima) No presentó consideraciones, por lo que se toman los argumentos que expuso en el Auto del 13 de septiembre de 2023, en el que manifestó no ser competente para conocer la actuación disciplinaria en contra del juez penal militar y policial Jesús Daniel Prado Ramírez, por cuanto, en tal calidad es sujeto disciplinable por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, autoridad encargada de investigar a los empleados y funcionarios judiciales.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios según la Ley 1952 de 2019 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por la norma especial contenida en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019 – Código General Disciplinario, que dispone: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, Radicación: 11001-03-06-000-2024-00047-00 con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, no aplica la citada disposición debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Procuraduría General de la Nación - Provincial de Instrucción de Honda, Tolima, y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Tolima no tienen un superior común. Ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), en particular, aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades. 1.2.
Regla general de resolución de los conflictos de competencia administrativa La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»2 están reguladas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 20213, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades 2 Ley 1437 de 2011. Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.
En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». 3 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00047-00 territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021 dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.
Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular. La Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Tolima y la Procuraduría General de la Nación, a través de, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Honda han negado tener la competencia para investigar disciplinariamente al juez penal militar y policial Jesús Daniel Prado Ramírez. ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
El presente caso involucra a dos autoridades del orden nacional: la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Tolima (autoridad desconcentrada territorialmente, que forma parte de la Jurisdicción Disciplinaria), y la Procuraduría General de la Nación, a través de, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Honda, Tolima. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
El conflicto versa de manera particular sobre la competencia para investigar disciplinariamente al señor Jesús Daniel Prado Ramírez, juez penal militar y policial, por presuntamente haber omitido sus deberes en relación con el trámite con ocasión del deceso del señor Miguel Mateo Guzmán Velázquez, el día 10 de agosto de 2022. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00047-00 Sobre la naturaleza del asunto, es de advertir que el conflicto negativo de competencias en estudio involucra una autoridad que, de ser declarada competente, ejercería función jurisdiccional (Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Tolima), mientras que la otra, en el mismo evento, ejercería función administrativa4 (Procuraduría Provincial de Instrucción de Honda, Tolima).
Sobre los conflictos de competencia entre una autoridad que cumple función jurisdiccional y otras que cumplen función administrativa, la Sala ha manifestado las siguientes consideraciones5: • De una parte, ha precisado que un conflicto de tal naturaleza no es un conflicto entre jurisdicciones, ni un conflicto de competencias entre autoridades que ejerzan (todas) función judicial, caso en el cual sería la Corte Constitucional la autoridad competente, en ejercicio de la función prevista en el artículo 241 numeral 11, de la Constitución Política6, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015. • En atención a lo anterior, y pese a las funciones jurisdiccionales de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial conferidas por el artículo 257A de la Constitución Política, también ha señalado la Sala7 que una de las garantías del debido proceso es que la autoridad que adelanta la actuación sea competente.
En el presente caso las autoridades en conflicto han negado simultáneamente su competencia para adelantar la actuación disciplinaria, por lo que resulta imprescindible que la Sala decida dicho conflicto negativo, pues la indefinición de la autoridad competente o la duda sobre la misma afecta los derechos fundamentales constitucionales del quejoso, y en general, de cualquier sujeto sometido al jus puniendi estatal, máximo cuando la acción disciplinaria constituye una forma de reparación frente a los posibles 4 La Ley 2094 de 2021 en su artículo 1° otorgó funciones jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación, lo cual fue replicado en sus artículos 54, 73 y 74 que modificaron los artículos 2°, 238A, 265 de la Ley 1952 de 2019.
Sin embargo, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-30 de 2023 declaró la inexequibilidad de las funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación atribuidas por las referidas normas. 5 Decisión del 25 de enero de 2023 radicación 2022-211; Decisión del 20 de septiembre de 2022 radicación 2022-00130; entre otras. 6 Artículo 241.
A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. […] [Resalta la Sala] 7Decisión del 25 de enero de 2023 radicación 2022-211;
Decisión del 20 de septiembre de 2022 radicación 2022-00130; entre otras. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00047-00 daños o lesiones causados a quienes hayan sido afectados por la conducta sancionable. En consecuencia, resulta un imperativo constitucional y legal que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto negativo de competencias planteado, en atención al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 de la Carta Política, así como de los artículos 3°, 39 y 112 del CPACA, y de los artículos 2° y 93 de la Ley 1952 de 2019.
Visto lo anterior, la Sala ha considerado8 que, en ejercicio de su función legal, mantiene la competencia para resolver este tipo de controversias. Lo anterior, en la medida en que, primero, por disposición del artículo 3º de la Ley 1437 de 2011, «las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, […] evitarán decisiones inhibitorias […]», y, segundo, en este tipo de casos, para identificar la autoridad que sea competente, debe agotarse el respectivo análisis de fondo.
Así las cosas, se reitera, la Sala en el marco de sus funciones, está llamada y es su deber constitucional y legal, estudiar de fondo el asunto, con el fin de decidir cuál es la autoridad competente para continuar la actuación disciplinaria, lo que implica realizar el análisis del marco jurídico pertinente. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»9.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 8 Decisión del 18 de septiembre de 2014 radicación 2014-00168;
Decisión del 16 de mayo de 2018 radicación 2017-00200; Decisión del 18 de junio de 2019 radicación 2019-00063, entre otras. 9 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00047-00 Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3º, por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.
Síntesis del caso y problema jurídico La Sala debe definir cuál es la autoridad competente para investigar disciplinariamente al señor Jesús Daniel Prado Ramírez, en su condición de juez penal militar y policial, por la presunta omisión de sus deberes referidos a los trámites relacionados con el deceso del señor Miguel Mateo Guzmán Velázquez, el día 10 de agosto de 2022.
La Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Tolima ha negado estar facultada para conocer de la actuación, porque, a su juicio, el artículo 86 de la Ley 1765 de 2015 asigna expresamente a la Procuraduría General de la Nación la competencia para disciplinar a los miembros de la Jurisdicción Penal Militar y Policial. Por su parte, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Honda manifiesta no ser competente para adelantar la actuación, en tanto, el sujeto denunciado es un juez de la República, disciplinable por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Tolima en los términos previstos en los artículos 257A de la Constitución Política y 2° de la Ley 1952 de 2019.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: Radicación: 11001-03-06-000-2024-00047-00 i) La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración. ii) Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal. Reiteración. iii) La Jurisdicción Penal Militar.
Reiteración iv) Regla de competencia disciplinaria frente los jueces penales militares y policiales. Reiteración v) El caso concreto 5. Análisis de la normativa aplicable al caso concreto 5.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración10 La potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que, en el ejercicio de sus funciones, tales personas actúen con observancia de los principios constitucionales de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa.
La Ley 1952 de 2019 reconoce al Estado como titular de la potestad disciplinaria. Así mismo, radica la titularidad para el ejercicio de dicha potestad (acción disciplinaria) en la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas, los funcionarios con potestad disciplinaria de todas las ramas, órganos y entidades del Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales17. 5.2.
Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal. Reiteración11 En materia disciplinaria, la competencia es entendida como la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto. Esta se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los factores 10 En este acápite se reitera lo señalado por la Sala en las siguientes decisiones: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 30 de junio de 2022, radicación 11001 03 06 000 2022 00080 00; Decisión del 14 de junio de 2022, radicación 11001-03-06-000-2022-00069-00; Decisión del 2 de junio de 2022, radicación 11001-03-06-000-2022-00055-00; Decisión del 21 de junio de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023-00041-00, entre otras. 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 21 de junio de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023-00037-00 y Decisión del 28 de septiembre de 2022, radicación 11001030600020220017800.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00047-00 o criterios siguientes: i) la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo); ii) la naturaleza del hecho (factor objetivo o material); iii) el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial); iv) la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional); y v) el factor de conexidad.
En relación con el sujeto disciplinable, el inciso sexto del artículo 2° de la citada ley prevé que «[a] la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente».
Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable. [Resalta la Sala].
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00047-00 Así, los criterios que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir la competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o el particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público, o la función que cumple o cumplió el particular investido de funciones públicas, y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor, o para el cual presta o prestó sus servicios el particular. 5.3.
La Jurisdicción Penal Militar. Reiteración12 La Carta Política, en el artículo 11613 establece que en Colombia administran justicia, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales, los jueces, la jurisdicción agraria y rural y la justicia penal militar.
La justicia penal militar, según lo establecido por el artículo 1° de la Ley 1407 de 201014, está instituida para investigar y juzgar «los delitos cometidos por los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo, y en relación con el mismo servicio» y la integran «miembros de la Fuerza Pública en servicio activo o en retiro». Según el artículo 2° de la Ley 1407 de 2007 son delitos relacionados con el servicio «aquellos cometidos por los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo dentro o fuera del territorio nacional, cuando los mismos se deriven directamente de la función militar o policial que la Constitución, la ley y los reglamentos les ha asignado».
En esa medida, puede afirmarse que la justicia penal militar es el cuerpo de justicia instituido por la Constitución y la ley para investigar y juzgar a los miembros del ejército, la armada, la fuerza aérea y la policía nacional que incurran en conductas criminales que deriven directamente o tengan relación con la función militar o policial.
Ahora bien, los jueces penales militares no hacen parte de la Rama Judicial del Poder Público, porque, como lo manifestó la Corte Constitucional, en ejercicio del control previo efectuado al proyecto de ley «58/94 Senado y 264/95 Cámara, 12 Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Decisión del 14 de junio de 2024 núm. 11001030600020240015700. 13 Artículo 116.
La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar y la Jurisdicción Agraria y Rural […]. 14 «Por la cual se expide el Código Penal Militar».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00047-00 “Estatutaria de la Administración de Justicia”», del cual derivó en la Ley 270 de 1996, no están previstos por el Título VIII del Texto Superior como órganos judiciales. Sobre el punto, la Sentencia C-037 de 1996 precisa: El literal f) establece que la jurisdicción penal militar hace parte de la rama judicial.
Al respecto, baste manifestar que este es uno de los casos en que a pesar de que se administra justicia (Arts. 116 y 221 C.P.), los jueces penales militares no integran esta rama del poder público, pues -conviene repetirlo- no se encuentran incluidos dentro de los órganos previstos en el Título VIII superior. Por lo demás, no sobra advertir que en providencia de esta Corporación ya se han definido los alcances del artículo 221 superior -que se encuentra dentro del Capítulo sobre la fuerza pública- al establecer que la justicia penal militar únicamente juzga a “los miembros de la fuerza pública en servicio activo, y sólo por delitos cometidos en relación con el mismo servicio”.
En esa misma providencia se concluyó: “Es verdad que la Justicia Penal Militar, según lo dice el artículo 116 de la Constitución, administra justicia. Pero lo hace de manera restringida, no sólo por los sujetos llamada a juzgar, sino por los asuntos de los cuales conoce” […]. Así las cosas, la categoría de juez penal militar y de policía no es equiparable a la de los jueces de la República a la que alude el artículo 12515 de la Ley 270 de 1996.
Este punto también fue objeto de análisis por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-928 de 2007, de la cual se extraen las siguientes consideraciones: […] lo que ha hecho el constituyente con la justicia penal militar no es configurarla como una jurisdicción especial dentro de la administración de justicia, tal como lo ha hecho con la jurisdicción indígena o con los jueces de paz, sino tener en cuenta las particularidades implícitas en los delitos cometidos por miembros de la fuerza pública en servicio activo y en relación con el servicio y concebir, en la estructura de ella, un ámbito funcional legitimado para conocer de tales delitos[27];
(x) es la misma Carta la que establece una clara diferenciación entre la jurisdicción ordinaria y la justicia penal militar…mientras aquélla hace parte de la rama judicial, ésta está adscrita a la rama ejecutiva del poder público, sólo que por voluntad del constituyente cumple una definida función judicial[28]; (xi) en la estructura del Estado colombiano, la justicia penal militar está adscrita a la fuerza pública y hace parte de la rama ejecutiva del poder público… no obstante, administra justicia y así lo reitera el artículo 116 superior… pero el cumplimiento de esta función, si bien la sujeta a los principios constitucionales que rigen la administración de justicia, no trastoca su naturaleza, es decir, no hace a la justicia penal militar parte de la rama judicial del poder público […]. [Resalta la Sala]. 15 Artículo 125.
De los servidores de la rama judicial según la naturaleza de sus funciones. Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial […].
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00047-00 En suma, los jueces penales militares y de policía no están sujetos a las mismas reglas de competencia disciplinaria que recaen sobre los jueces, magistrados y empleados que hacen parte de la Rama Judicial, aspecto sobre el que se ahondará en el siguiente capítulo. 5.4. Regla de competencia disciplinaria frente los jueces penales militares y policiales.
Reiteración16 El artículo 58 de la Ley 1765 de 2015, de rango estatutario, dispone que la Procuraduría General de la Nación ostenta la potestad disciplinaria sobre los servidores públicos que desempeñen los cargos de jueces y fiscales de la justicia penal militar por conductas derivadas del ejercicio de sus funciones, y que los demás servidores del referido cuerpo serán disciplinados por la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Unidad Administrativa Especial de la Justicia Penal Militar, sin perjuicio del poder preferente que la Carta Política le asigna a la Procuraduría: Artículo 58.
Autoridad Disciplinaria: Los servidores públicos que desempeñen cargos de jueces y fiscales de la Justicia Penal Militar y Policial, serán investigados disciplinariamente por conductas derivadas del ejercicio de sus funciones por la Procuraduría General de la Nación y, los demás servidores por la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Unidad Administrativa Especial de la Justicia Penal Militar y Policial; sin perjuicio en este último caso, del ejercicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. [Resalta la Sala].
La ley en mención fue expedida en vigencia del derogado Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2022), norma que no contenía referencia alguna a la función disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación sobre los jueces y fiscales de la justicia penal militar. Sin embargo, el Decreto Ley 262 de 200017 previó el régimen específico de competencias de la Procuraduría General de la Nación. En su artículo 76 dispone que las procuradurías distritales y provinciales son competentes para conocer en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten en contra de los jueces de instrucción penal militar: Artículo 76.
Funciones. Las procuradurías distritales y provinciales, dentro de su circunscripción territorial, tienen las siguientes funciones, cuando lo determine el 16 Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Decisión del 14 de junio de 2024 núm. 11001030600020240015700. 17 «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00047-00 Procurador General en virtud de las facultades contenidas en el artículo 7 de este decreto: 1. Conocer en primera instancia, salvo que la competencia esté asignada a otra dependencia de la Procuraduría, los procesos disciplinarios que se adelanten contra: […]. e) Los jueces municipales, fiscales locales, empleados de la Fiscalía General de la Nación y de las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, jueces de paz, jueces de instrucción penal militar, auditores principales y auxiliares de guerra, conciliadores, y auxiliares de la justicia. Así las cosas, es claro para la Sala que, en vigencia del régimen disciplinario de los servidores públicos, el cual regía antes de la expedición de la Ley 1952 de 2019, la Procuraduría General de la Nación, a través de las procuradurías distritales y provinciales, era la autoridad competente para investigar disciplinariamente a los jueces de instrucción penal militar.
Ahora bien, la Ley 1952 de 2019 deroga la Ley 734 de 2002 y establece una nueva concepción de la función disciplinaria encaminada, entre otras, a garantizar la concreción de preceptos fundamentales derivados del debido proceso y de la ratificación de la Convención Americana de Derechos Humanos, tales como la separación de las funciones de instrucción y juzgamiento y la doble instancia en los procesos disciplinarios adelantados en contra de lo servidores públicos.
Esta ley no se refiere de manera específica al poder disciplinario frente a los miembros de la justicia penal militar, y tampoco deroga la regla especial de competencia prevista en la Ley 1765 de 2015 para disciplinar a los jueces de la justicia penal militar, la cual se entiende entonces vigente. En efecto, en concordancia con la regla de competencia de la Ley 1765 de 2015, el Decreto Ley 1851 de 2021, que establece el régimen de competencias internas de la Procuraduría General de la Nación y deroga apartes del Decreto Ley 262 de 2000, también asigna a las procuradurías provinciales y distritales, esta vez para la etapa de instrucción, la competencia de disciplinaria respecto de los jueces de instrucción penal militar, así: Artículo 76.
Procuradurías provinciales y distritales de instrucción. Las procuradurías provinciales y distritales de instrucción cumplen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes funciones: 1. Conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, contra los siguientes sujetos disciplinables: Radicación: 11001-03-06-000-2024-00047-00 […]. e. Los jueces de instrucción penal militar, auditores principales y auxiliares de guerra. […].
De allí que, el titular del poder disciplinario sobre los jueces penales militares y policiales es la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo previsto en la Ley 1765 de 2015 y el Decreto Ley 1851 de 2021. En efecto, la referida autoridad ha investigado y proferido decisiones en contra de miembros del referido sistema de justicia, tanto en vigencia de la Ley 734 de 200218 como también de la Ley 1952 de 201919. 6.
Caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Procuraduría Provincial de Instrucción de 18 En fallo de segunda instancia del 1° de marzo de 2007, dentro del proceso radicado bajo el número 161-3031 (011-84930/2003), la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación manifestó: «Ahora bien, siguiendo los términos de la sentencia antes indicada, el conocimiento de las faltas disciplinarias cometidas por los servidores públicos que administran justicia en lo penal militar, y por tanto su investigación y juzgamiento le corresponde a la Procuraduría General de la Nación». 19 En Auto del 20 de octubre de 2023, dictado dentro del proceso radicado bajo el número IUS E- 2019-444800/IUC D-2019-1358494, la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 2, Segunda para la Vigilancia Administrativa, precisó: «Con la promulgación y entrada en vigor de la Ley 1952 de 2019 -Código General Disciplinario- y la Ley 2094 de 2021, que la modificó, así como con la expedición del Decreto Ley 1851 de 24 de diciembre de 2021 que, a su vez, varió algunos apartes del Decreto Ley 262 de 2000, las competencias para conocer de los procesos contra funcionarios de justicia penal militar variaron, así: El artículo 25 numeral 1 literal g) del actual Decreto 262 de 2000, señala que las procuradurías delegadas de Instrucción son competentes para: 1.
Conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, contra los siguientes sujetos disciplinables: (…) g) Los Magistrados del Tribunal Superior Militar y demás funcionarios de la misma jerarquía que cree la ley. h) Los jueces de conocimiento de la justicia penal militar y auditores superiores y principales de guerra » Por su parte, en el artículo 76 de la misma normatividad dispone: «Las procuradurías provinciales y distritales de instrucción cumplen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes funciones: 1.
Conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, contra los siguientes sujetos disciplinables: (…) e) Los jueces de instrucción penal militar, auditores principales y auxiliares de guerra». [Comillas del texto citado]. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00047-00 Honda es la autoridad competente para investigar disciplinariamente a Jesús Daniel Prado Ramírez, juez penal militar y policial, por la presunta falta en que incurrió al no realizar actividades propias de su cargo referidas a los trámites relacionados con el deceso del señor Miguel Mateo Guzmán Velázquez el 10 de agosto de 2022, pese a haber sido requerido para ello.
Lo anterior, por las siguientes razones: i) La Unidad Administrativa Especial de la Justicia Penal Militar y Policial remitió a la Procuraduría General de la Nación el oficio COMAN-SUBCO- 38.10 – 103172 del 13 de agosto de 2022, mediante el cual, el comandante del departamento de Policía del Tolima informó sobre las presuntas irregularidades en que incurrió el señor Jesús Daniel Prado Ramírez. ii) La justicia penal militar es el cuerpo de justicia instituido por la Constitución y la ley para investigar y juzgar a los miembros del ejército, la armada, la fuerza aérea y la policía nacional que incurran en conductas criminales que deriven directamente o tengan relación con la función militar o policial. iii) La categoría de juez penal militar no es equiparable a la de jueces de la República a la que alude el artículo 125 de la Ley 270 de 1996, de la cual hacen parte los jueces de paz y la jurisdicción indígena, porque los primeros hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público, mientras que los otros, de la Rama Judicial. iv) Dado que los jueces penales militares hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público, y no de la Rama Judicial, están por fuera de la esfera competencial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de sus seccionales. v) La Ley 1765 de 2015, y el Decreto Ley 1851 de 2021, establecen de manera expresa que la Procuraduría General de la Nación es competente, a través de las procuradurías provinciales y distritales, para investigar disciplinariamente a los jueces de instrucción penal militar.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Honda, Tolima para investigar disciplinariamente a Jesús Daniel Prado Ramírez, en su condición de juez penal militar y policial, por la presunta falta en que incurrió al no realizar actividades propias de su cargo referidas a los trámites relacionados Radicación: 11001-03-06-000-2024-00047-00 con el deceso del señor Miguel Mateo Guzmán Velázquez el 10 de agosto de 2022, pese a haber sido requerido para ello.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Honda, Tolima, para los fines señalados en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Honda, Tolima, a la Procuraduría General de la Nación, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Tolima, y a los señores Jesús Daniel Prado Ramírez (posible disciplinado) y Néstor Raúl Cepeda Cifuentes (quejoso - comandante del Departamento de Policía del Tolima).
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.