CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., 7 de diciembre de dos mil veintidós (2022) Radicado: 170012333000201800539 01 No. Interno: 2287 – 2020 Demandante: JAIBER GARCIA CARRIZOSA Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reclamación de intereses moratorios con ocasión de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia del 7 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que declaró fundada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva material formulada por el Departamento de Caldas; negó las pretensiones de la demanda; y, reconoció que por “RAZONES DE EQUIDAD Y JUSTICIA, que por parte de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, se le reconozca al actor JAIBER GARCÍA CARRIZOSA una indexación teniendo como base para indexar de $36.949.927.oo los cuales se deberán indexar desde el 1 de enero de 2003 fecha de inicio y hasta el 14 de mayo de 2013”.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones El señor Jaiber García Carrizosa, a través de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para se declare la nulidad del acto administrativo contenido en las Resoluciones 6588 – 6 del 4 de septiembre de 2017 y 7275 – 6 del 4 de octubre de 2017, expedidas por el Secretario de Educación del Departamento de Caldas, a través de las cuales negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial.

A título de restablecimiento del derecho pidió que se condene a la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas y/o a la Nación, Ministerio de Educación Nacional al reconocimiento y pago de los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación, esto es, desde el 10 de febrero de 1997 al año 2002, y en adelante hasta el día en que se hizo efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, es decir, el 15 de mayo de 2013.

De la misma forma, solicitó el pago de los intereses moratorios a los que tiene derecho, liquidados con base al interés bancario corriente desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago; en consideración a que el pago de la nivelación salarial debe hacerse al igual que el salario, por períodos de 30 días, por tanto, una vez ocurrió dicho vencimiento, su no pago genera automáticamente la obligación de cancelar los intereses aludidos.

Por otro lado, peticionó que se ordene liquidar y pagar los intereses reclamados con base al capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se reconoció. También requirió que el fallo se cumpla en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA; se ordene el pago de los intereses moratorios; y que se condene en costas a la entidad demandada. 1.2.

Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda (ff. 2 - 14), en síntesis, son los siguientes: El señor Jaiber García Carrizosa prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en calidad de personal administrativo. Adujo que, en atención a lo dispuesto en la Directiva Ministerial 10 de 2005 y en la resolución 2171 del 17 de mayo de 2006, proferidas por el Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas se pronunció acerca de la viabilidad de la homologación de los funcionarios administrativos del sector educativo como consecuencia de la descentralización de dicho sector, con base en la consulta elevada ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

Relató que, mediante la Resolución 1759 – 6 de 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4179 – 6 del 26 de junio de 2013 y modificada por la Resolución 8936 – 6 del 11 de diciembre de 2014, el Ministerio de Educación Nacional a través de la Secretaría de Educación de Caldas, reconoció y ordenó el pago del valor retroactivo causado por la homologación y nivelación salarial, desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009, por la suma de $71.142.199, en donde la entidad reconoció como valor neto sin indexación $37.060.770; por lo que los intereses reclamados deben reconocer y calculase con base en este último valor..

Mediante derecho de petición radicado el 31 de marzo de 2017, ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, se solicitó el reconocimiento y pago de intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito a la Secretaría de Educación, así como la revisión y ajuste de la indexación. La Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, mediante los actos administrativos demandados, negó la solicitud presentada por la demandante, es decir, el reconocimiento y pago de los intereses, así como el ajuste a la indexación con base en la última tabla que para el efecto emite la Superintendencia Financiera.

De la misma forma, sostuvo que no hay lugar a la exigencia de intereses moratorios, en cuanto no existe mora en el pago de las obligaciones laborales. 1.3. Normas violadas y concepto de violación En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política; artículos 1608 numerales 1° y 2°, 1617, 1649 del Código Civil; artículo 177 del Decreto 01 de 1984 y la sentencia C-367 del 16 de agosto de 1995 de la Corte Constitucional.

Como concepto de violación alegó que se desconoció su derecho a la igualdad, pues el reconocimiento de la nivelación salarial debió realizarse una vez se efectuó su incorporación al ente territorial, lo que conllevó a una desigualdad con los trabajadores que pertenecían al departamento. Afirmó que se pretende el reconocimiento de intereses moratorios porque la nivelación salarial fue cancelada varios años después de haberse causado, es así, que los actos acusados ordenaron el pago de la nivelación desde la vinculación en planta, pero la obligación solo se canceló hasta el 15 de mayo de 2013. 2.

Contestación de la demanda 2.1. Por parte de la Nación, Ministerio de Educación Nacional La Nación, Ministerio de Educación Nacional mediante escrito visible a folios 72 a 90 del expediente, manifestó que las pretensiones de la demandante resultan infundadas teniendo en cuenta que no es el titular de las obligaciones pretendidas por vía de restablecimiento del derecho.

Señaló que los trámites de reclamaciones, los cuales se encuentran a cargo de la entidad territorial correspondientes a la cual se encuentra vinculado el docente, sin que haya lugar a que se interprete como una delegación y que estén actuando a nombre del Ministerio de Educación, en cuanto el pago le corresponde a Fiduprevisora S.A., por ser la administradora de los recursos.

Señaló que los artículos 34 y 38 de la Ley 715 establecieron el procedimiento para incorporar las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones a las plantas de personal de las entidades del orden territorial y, en el caso bajo análisis, tal procedimiento se cumplió mediante la incorporación y homologación de cargos, lo que generó los costos derivados del estudio técnico.

Luego, en el Acto Legislativo 01 de 2005 se dispuso que los recursos de participación para la educación serían destinados para financiar la prestación del servicio educativo y el pago del personal docente y administrativo de las instituciones públicas. Y a través de la Directiva Ministerial 10 de 30 de junio de 2005, se establecieron las directrices orientadas a que se produjera la homologación, así como los criterios y procedimiento necesarios para el efecto; además, se impuso en las entidades territoriales, la obligación de ajustar sus plantas de personal y todo ese proceso se siguió en el caso analizado, sin que ello dé lugar al reconocimiento de los intereses pretendidos.

Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de educación Nacional, ineptitud de la demanda, caducidad y prescripción. 2.2. Por parte del Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Mediante memorial visible a folios 94 a 96 reverso del expediente, el Departamento de Caldas se opuso a las pretensiones de la demanda.

Sostuvo que la única responsabilidad del Departamento de Caldas, fue la de realizar el estudio técnico, toda vez que era quien tenía la información del personal administrativo a homologar, y los recursos con los que se realizó, correspondían directamente al Ministerio de Educación Nacional. Refirió que el demandante por la homologación del cargo, recibió desde 1997 hasta el año 2009, la suma de dinero debidamente indexada, conforme a los actos administrativos demandados.

Advirtió que lo que recibió la demandante fueron dineros dentro del proceso de homologación y nivelación salarial que al estar indexado no le da derecho a la parte demandante a reclamar sanción moratoria, en calidad de intereses, ya que se estaría pretendiendo que el Departamento incurra en doble sanción. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, buena fe, inexistencia de la obligación con fundamento en la ley e inaplicabilidad de los intereses moratorio. 3.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 7 de noviembre de 2019 (ff. 134 – 142), declaró fundada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Departamento de Caldas, negó las pretensiones de la demanda. Sin embargo, reconoció que por “RAZONES DE EQUIDAD Y JUSTICIA, que por parte de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, se le reconozca al actor JAIBER GARCÍA CARRIZOSA una indexación teniendo como base para indexar de $36.949.927.oo los cuales se deberán indexar desde el 1 de enero de 2003 fecha de inicio y hasta el 14 de mayo de 2013”.

Luego de realizar un análisis normativo del proceso de homologación y nivelación salarial para los empleados del área administrativa de los establecimientos educativos oficiales, consideró que el proceso de nivelación salarial tuvo fundamento en la necesidad legal de incorporar el empleo de la parte demandante, que era de orden nacional, a la planta de cargos del municipio, y ante la diferencia salarial y prestacional entre ellos, debía reconocerse los mayores valores resultantes de la homologación actualizados al momento del pago, sin que tuviera la connotación de pago tardío de una obligación. Y en relación con el reconocimiento de los intereses moratorios, encontró que no son acumulables con la indexación, en cuanto que inician con la mora en el crédito u obligación, en tanto el período de la indexación está dado entre la fecha del crédito, capital y obligación y la fecha en que se quiere actualizar, no siendo relevante la existencia de la mora.

Señaló que el pago de intereses moratorios dentro de una relación laboral legal y reglamentaria, corresponde a una prestación social, puesto que no tiene las características de salario, atendiendo la naturaleza indemnizatoria. Mencionó que revisadas las normas que regulan el sistema prestacional, se observa que no regulan de manera expresa y concreta, el derecho a reclamar intereses moratorios por pago tardío de una homologación y nivelación salarial, motivo por el cual, el demandante no tiene derecho al reconocimiento pretendido.

Señaló que a la parte demandante le fueron indexadas las sumas reconocidas a título de nivelación salarial, por lo que resulta improcedente ordenar el reconocimiento de intereses moratorios sobre los valores ya indexados, dada la incompatibilidad que existe entre estos dos conceptos. Refirió que “por razones de equidad y justicia, los valores que se deben pagar a los trabajadores, deber ser indexados si se pagan en fecha posterior a lo expresado en los actos administrativos, para actualizar el valor adeudado a valor presente al momento del pago (…).” Sostuvo que conforme al concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, “el proceso de homologación y nivelación salarial adelantado en el Departamento de Caldas para el personal administrativo de los establecimientos educativos, se realizó de manera concertada entre la NACIÓN y el DEPARTAMENTO DE CALDAS, razón por la cual quien estaría llamada a reconocer y pagar – en caso de proceder – los intereses de mora sobre la liquidación del retroactivo de nivelación salarial, aquí reclamados, sería la Nación, representada por el Ministerio de Educación Nacional, pues en los términos tanto del Concepto del Consejo de Estado como de la Directiva Ministerial citados, se trataría del pago de un mayor valor pagado a título de reajuste o nivelación salarial, lo que implica declarar probada la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por el DEPARTAMENTO DE CALDAS y no fundada frente al Ministerio de Educación Nacional.” Y con relación a la indexación, consideró que según la Resolución 4179 – 6 del 26 de junio de 2013, liquidó hasta el 31 de diciembre de 2010, pro el pago se realizó el 15 de mayo de 2013, y posteriormente mediante la resolución 8936 – 6 del 11 de diciembre de 2014, se reliquidó la indexación gasta el 31 de diciembre de 2013, por lo que tiene derecho a que se le indexe los valores desde el 1 de enero de 2013 hasta el 14 de mayo de ese año, día anterior al pago de la homologación. 4.

Fundamento del recurso de apelación 4.1. Por la Nación, Ministerio de Educación Nacional Por su parte, la Nación, Ministerio de Educación Nacional presentó recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia a través de la cual se condenó al pago de una indexación sobre el valor pagado a título de retroactivo menos el valor correspondiente a la indexación ya reconocida, y como consecuencia, exonerarla del pago de la indexación monetaria por la tardanza en la cancelación del retroactivo por parte de la administración. Aclaró que, si bien, tiene a su cargo la guarda de los recursos que hacen parte del sistema general de participaciones, son las entidades territoriales las que reciben directamente dichos recursos con destinación específica para el sector educativo y quienes son responsables de su administración, distribución y manejo.

Manifestó que el reconocimiento del pago de indexación es improcedente, puesto que es utilizado como herramienta para actualizar sumas de dinero y en este caso, se ha determinado reconocer dicha prestación que en el ordenamiento jurídico y conforme a lo determinado en la norma y la jurisprudencia no es procedente, ya que no existió solicitud ni agotamiento de la vía administrativa, por tanto se deduce que la condena extra petita se desvía de la homologación y nivelación salarial solicitada por el demandante.

En relación con la falta de legitimación en la causa por pasiva sostuvo que quien suscribió los actos administrativos demandados fue la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, y el Ministerio de Educación Nacional no es el titular de la obligación que se demanda, al no tener injerencia en los hechos que generaron la demanda ni en los trámites administrativos para el reconocimiento y pago de obligaciones, como tampoco en la atención de las reclamaciones posteriores. 4.2.

Por la parte demandante El apoderado de la demandante solicita que se revoque la sentencia de primera instancia, por medio del cual se niegan las pretensiones de la demanda, y como consecuencia de ello, se accedan, con los siguientes razonamientos: Sostuvo sobre la incompatibilidad entre la indexación y los intereses de mora, que la naturaleza de las dos figuras es diferente, toda vez que la mora es la sanción por no cancelar oportunamente una obligación, y la indexación se refiere a la actualización de la deuda por la pérdida del valor adquisitivo de la moneda con el paso del tiempo; en tal virtud, deben ser reconocidas ambas acreencias, pues cada una corresponde a conceptos diferentes.

Destacó que si bien, le fueron reconocidos unos valores por concepto de indexación, no se puede desconocer el reconocimiento de intereses moratorios por el retardo en el pago de la homologación salarial a la que tenía derecho desde el año 1997. Agregó que la indexación correspondió a una suma ínfima e inferior a la que realmente se le debe pagar por los perjuicios a que fue sometido de manera injustificada.

Indicó que el desconocimiento de los intereses moratorios, constituye un enriquecimiento sin causa a favor de la administración. Precisó que, no es posible que ahora el operado judicial exija una norma que regule el pago de intereses de mora para los retroactivos que se cancelen por homologación y nivelación salarial, cuando la ley no ha regulado la materia; sin bien no hay norma que contenga el pago de retroactivos por este concepto, también lo es que, por esta sola razón, el trabajador no tenga derecho a reclamar el pago cumplido y completo en condiciones de igualdad y equidad.

Afirmó que con el presente proceso se pretende que se declare que el demandante tiene derecho al pago de los intereses moratorios sobre el retroactivo por homologación por resultar estos más favorables que la indexación ya cancelada. No se hace con la intención de que se paguen sobre la misma obligación, indexación e intereses moratorios por los mismos espacios de tiempo o que se paguen intereses sobre la indexación, como lo consideró el a quo. 5.

Alegatos de conclusión Mediante escrito allegado vía correo electrónico, adjuntado a SAMAI, visible en el índice 18, Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional descorrió el traslado para alegar conclusión, en el índice 17 adjuntado a SAMAI, en el cual manifestó que los valores reconocidos al demandante a través de la Resolución 1759 – 6 del 22 de marzo de 2013, por retroactivo por homologación salarial, fueron pagados en el mes de mayo de ese mismo año, por lo que no había transcurrido más de un mes entre el reconocimiento y el pago efectivo a su beneficiario, motivo por el cual es inexistente la pérdida de poder adquisitivo del dinero reconocido en perjuicio del interesado, y por ende, no hay lugar a reconocer suma alguna inclusive por razones de justicia y equidad como se hizo en primera instancia. Refirió que el Ministerio de Educación Nacional no es titular, conforme con la ley, de la obligación que demanda el actor, toda vez que la entidad no fue la emisora del acto administrativo del cual se pretende se declare la nulidad, en cuanto la entidad que suscribió los actos administrativos cuya ilegalidad se demanda, fue la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas.

Señaló que el titular del acto administrativo es una persona jurídica totalmente diferente al Ministerio de Educación Nacional, por lo que una eventual condena equivaldría a sancionarla por actos que no le pueden ser legalmente imputados a la misma. Vencido el término de traslado para alegar de conclusión, en el curso de la segunda instancia, el demandante y el agente del Ministerio Público, se abstuvieron de realizar pronunciamiento al respecto.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, le corresponde al Consejo de Estado conocer en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos. En el presente caso, ambas partes presentaron recurso de apelación, por lo que se resolverá sin limitación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si en los términos de los recursos de apelación presentados por las partes, procede revocar o modificar la sentencia de primera instancia que negó la pretensión de reconocimiento y pago de intereses moratorios, pero que de forma extra petita reconoció la indexación de unas sumas de dinero a favor del demandante.

Para el efecto, se determinará si: (i) El demandante tiene derecho al pago de intereses moratorios sobre el valor que le canceló la Secretaría de Educación de Caldas por la homologación y nivelación salarial del cargo, realizado en virtud del proceso de descentralización del servicio educativo. (ii) Y si procede la decisión extra petita del Tribunal consistente en reconocer la indexación de unas sumas de dinero a favor del interesado, que no fueron solicitadas en la demanda.

Con el fin de abordar el problema jurídico se tratarán los siguientes aspectos 2.1. Homologación del personal administrativo y proceso de descentralización del servicio educativo; 2.2. Pruebas relevantes recaudadas; y 2.3. Solución al caso concreto. 2.1. Homologación del personal administrativo y proceso de descentralización del servicio educativo La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 7 de diciembre de 2004 expuso el proceso de descentralización del sector educativo, dispuesto en las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, en virtud del cual las entidades territoriales (departamentos y municipios) debieron recibir el personal administrativo vinculado previamente con la Nación, mediante un proceso de homologación de los cargos, funciones y salarios, que sirvió de base para su incorporación a las plantas territoriales de personal.

En el marco de dicha explicación, la Sala de Consulta expuso que la Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria que antes era prestada por los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarias, resaltando que en consecuencia los gastos de la prestación servicio educativo serían a cargo de la Nación. Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 1993, con fundamento en los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política que implementó la descentralización del servicio educativo, y por ende, se desmontó la nacionalización prevista en la Ley 43 de 1975, ordenándose que la Nación entregaría a los departamentos y municipios los bienes, el personal y los establecimientos educativos.

En el numeral 5 del artículo 3º ídem se dispuso que correspondería a los departamentos administrar los recursos cedidos por la Nación para la prestación del servicio de educación, y en su inciso 5º que, en virtud de la incorporación, las plantas de personal serían departamentales, administradas en los términos del artículo 6º, según el cual sus escalas salariales serían las de orden departamental, distrital o municipal: “ARTICULO 6o.

Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales. Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte.

Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute. El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones.

El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. Las sumas por concepto de provisiones y aportes para la atención del pago de las prestaciones del personal docente del orden territorial, a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán giradas al mismo por las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones de la presente ley.

El valor actuarial del pasivo prestacional de las entidades territoriales, que deberán trasladar al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, se determinará, para estos efectos, con base en la liquidación que se realice con cada una de ellas, y será financiado con sus propios recursos. El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial, de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen.

Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992. Las funciones de dirección del sistema de salud, se realizará a través de las direcciones locales, distritales y seccionales según las competencias definidas en la presente ley. Las entidades prestadoras de servicios de salud, estarán dotadas de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, en concordancia con el parágrafo 1o del artículo 19 de la ley 10 de 1990, y se les aplicará el régimen de personal previsto en el artículo 26 de dicha ley.

(…)”. El personal administrativo del sector educativo que laboraba para la Nación también debió entregarse a los entes territoriales, mediante un proceso de incorporación que para materializarse exigía “de la homologación de cargos (comparación de los requisitos, funciones, clasificación, etc. previstos en la planta de la Nación con los exigidos para desempeñar los de la planta de personal de los departamentos), procedimiento que en el caso del personal administrativo revestía características particulares, pues era el producto de la descentralización del servicio educativo hacia un ente territorial.

Cabe recordar que según el decreto 2400 de 1968 - art. 48 -, la incorporación operaba por reorganización de dependencias o el traslado de funciones de una entidad a otra o por la supresión de cargos de carrera y, conforme a la ley 443 de 1998, también por la supresión del empleo de carrera o por fusión o supresión de entidades o traslado de una entidad a otra o modificación de planta”.

Cabe destacar que la homologación e incorporación de los cargos de quienes venían del nivel nacional, requirió de la nivelación de salarios cuando no existían cargos iguales, y el reajuste de la estructura de las entidades territoriales para prestar el servicio educativo, para lo cual tuvieron que tener en cuenta la clasificación, funciones, grado de responsabilidad y requisitos para el ejercicio de los empleos, para así fijar la remuneración. A su turno, la Ley 715 de 2001 estableció que los departamentos certificarían a los municipios para que bajo el cumplimiento de ciertos requisitos también administraran recursos del Sistema General de Participaciones, con la obligación de recibir el personal de los departamentos y, reguló la incorporación a las plantas de personal así: “Artículo 34.

Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.

Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan”.

Artículo 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo.

Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo. A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta.

(…)”. 2.2. Pruebas relevantes aportadas al proceso - Copia de la Resolución 1759 - 6 del 22 de marzo 2013, expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, en la que se reconoció y ordenó el pago a favor del señor Jaiber García Carrizosa la suma indexada de $66.884.426 y un valor neto de $49.357.875, por concepto de retroactivo dentro del proceso de homologación de cargos y nivelación salarial, por el periodo comprendido del 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009. - Copia de la Resolución 4179 – 6 del 26 de junio de 2013, a través de la cual la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas aclaró la Resolución 1759 – 6 del 22 de marzo de 2013, en el sentido de ajustar la liquidación de la indexación, dado que “el Ministerio de Educación determinó que el índice inicial con el cual se calcularía el pago de la homologación salarial sería el mes de enero de 1997”, en lugar de febrero.

Por lo tanto, se reconoció la suma indexada de $65.078.347 y un valor neto de $49.494.379. - Copia de la Resolución 8936 – 6 del 11 de diciembre de 2014, por medio de la cual se modificó la Resolución 4179 – 6 del 26 de junio de 2013, en la cual se liquidó y ordenó el pago por concepto de homologación y nivelación salarial, la suma de $67.020.929 y un valor neto de $49.494.379. de la misma forma, por concepto de actualización de indexación y diferencias salariales dejadas de percibir en el proceso de nivelación salarial, la suma de $5.927.345, y neto a pagar la suma de $4.714.576. - Copia de la reclamación administrativa presentada por el apoderado del accionante ante la Secretaría de Educación de Caldas y la Nación – Ministerio de Educación Nacional para obtener el pago de intereses moratorios, causados sobre las sumas previamente canceladas por concepto de homologación y nivelación salarial. - Copia de la Resolución 6688 – 6 de 4 de septiembre de 2017, por medio del cual la Secretaría de Educación del Departamento del Caldas negó el pago de los intereses moratorios reclamados por el demandante.

En contra de esta decisión, se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, el cual fue decidido mediante la Resolución 7275 – 6 del 4 de octubre de 2017, confirmando el acto recurrido. - Copia de la certificación suscrita por la Secretaria de Educación de Caldas expedida el 15 de mayo de 2013, donde se indicó que al señor Jaiber García Carrizosa “mediante resolución número: 1759 – 6 del 22 de marzo de 2013 y resolución aclaratoria número 4179 del 26 de junio de 2013 le fueron reconocidos y pagados por concepto de retroactivo de homologación y nivelación salarial, como personal administrativo de los establecimientos educativos pagados con recursos del Sistema General de Participaciones del sector educativo adscrito a la planta de personal del departamento de Caldas a partir del año 10/02/1997, los siguientes ingresos que a continuación se detallan: Los anteriores dineros fueron cancelados en Mayo 15 de 2013”. 2.3.

Solución al caso concreto El señor Jaiber García Carrizosa solicita la nulidad de los actos administrativos que le negó el pago de los intereses moratorios presuntamente originados sobre las sumas que le canceló la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas por concepto de nivelación y homologación salarial como empleado administrativo de la planta de personal de dicho departamento.

El Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones al considerar que es improcedente la cancelación de intereses moratorios por cuanto: (i) las sumas pagadas le habían sido indexadas y, (ii) porque consideró que el reconocimiento de estos no se encuentra expresamente señalado en las disposiciones que reglamentan este régimen prestacional; sin embargo, en uso de sus facultades extra petita ordenó a La Nación – Ministerio de Educación Nacional reconocer y pagar a su favor una indexación teniendo como base la suma de $36.949.927 y como límites temporales para la liquidación del 1 de enero de 2013 al 14 de mayo de 2013.

Inconformes con esta decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, alegando que no existe incompatibilidad alguna entre los intereses en mora y la indexación. Por su parte, la Nación – Ministerio de Educación Nacional reiteró que no es el llamado a responder por las pretensiones de la demanda y aclaró que es improcedente la decisión extra petita del Tribunal, en cuanto esto no fue controvertido en sede administrativa.

En primer lugar, la Sala advierte que en el proceso no se discute que el señor Jaiber García Carrizosa, en virtud del proceso de descentralización de la educación, fue incorporado como empleado de la planta administrativa de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones, y que mediante la Resolución 1759 - 6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4179 - 6 del 26 de junio de 2013 y modificada por la Resolución 8936 – 6 del 11 de diciembre de 2014, le fueron reconocidas y pagadas unas sumas de dinero por concepto de retroactivo del proceso nivelación y homologación, que se causaron de los años 1997 a 2009, que fueron debidamente indexadas.

Sin embargo, lo reclamado por el demandante es el pago de los intereses moratorios que, en su criterio, se causaron porque la administración no asumió el pago de sus obligaciones salariales de manera inmediata, sino que lo hizo tiempo después. Sobre el particular, se reitera que la Ley 60 de 1993 descentralizó el servicio educativo que estaba a cargo de la Nación, por ello, los empleados administrativos de sus plantas de personal se incorporaron a las entidades territoriales, ya que éstas en adelante prestarían dicho servicio administrando los recursos cedidos por la Nación. La incorporación fue regulada por los artículos 34 y 38 de Ley 715 de 2001.

Ahora bien, se tiene que el Departamento con la expedición del Decreto 0399 de 20 de abril de 2007, homologó y niveló los cargos administrativos de la planta de personal del Departamento de Caldas; sin embargo, solicitó al Ministerio de Educación Nacional un ajuste o modificación al estudio técnico del proceso, el cual fue aprobado el 1 de junio de 2009, a través de Oficio 2009EE29765.

Ello, demuestra que se surtieron diversas etapas necesarias para efectuar la cancelación de la suma reconocida al actor, procedimiento que requirió de varios ajustes y modificaciones. Siendo este el contexto fáctico y jurídico en el que se dio la nivelación salarial del demandante, se señala que esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la procedencia del pago de intereses moratorios presuntamente causados en razón de la nivelación salarial que se efectuó en el proceso de homologación de los cargos del personal administrativo del sector educativo que dependían de la Nación y pasaron a las entidades territoriales, en desarrollo del proceso de descentralización del referido sector ordenado por la Ley 60 de 1993.

Así pues, en sentencia del 28 de septiembre de 2017 se partió de la fecha de los actos administrativos de reconocimiento del retroactivo de la nivelación salarial respecto del pago efectivo, indicando que “trascurrió tan solo 1 mes entre el acto administrativo que reconoció el derecho y el que ordenó el pago, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial”.

En el mismo sentido, en providencia del 7 de diciembre de 2017 se indicó que no es procedente acceder al reconocimiento de los intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, porque tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, así: “Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.

Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. Recordemos que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto”.

Siguiendo esta línea hermenéutica, en sentencia del 23 de agosto de 2018, se reiteró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento. Así las cosas, teniendo en cuenta que en el sub lite el pago de la nivelación salarial se efectuó el 15 de mayo de 2013, según se indicó en la certificación emitida por la gobernación de Caldas, y que la Resolución 1759 – 6 que reconoció y ordenó el pago de la nivelación data del 22 de marzo de 2013, se evidencia que no pasó ni un mes, de modo que no es procedente la condena por el pago de intereses moratorios, en tanto se considera un plazo prudencial, sin que se haya incurrido en una dilación injustificada, dada la magnitud de los trámites económicos y administrativos para terminar el proceso de homologación y nivelación salarial, tal como se indicó en los antecedentes jurisprudenciales previamente citados.

Ahora bien, en cuanto a la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas de reconocer extra petita una suma por concepto de indexación a favor del demandante, la Sala considera que esta desconoce el principio de congruencia; en primer lugar, porque dicha pretensión no fue alegada en la reclamación administrativa y en la demanda y, en segundo lugar, porque la parte demandada no pudo ejercer sobre ella su derecho de contradicción y defensa.

Respecto al principio de congruencia procesal, debe decir la Sala que está ligado a la coherencia de la sentencia, y se ha definido como aquel “que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes (en lo civil, laboral, y contencioso-administrativo) (…), para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas”.

En otras palabras, el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones, debiendo existir identidad frente a lo decidido por el fallador. Este principio de congruencia se encuentra regulado en el artículo 281 del Código General de Proceso, norma aplicable por remisión a la jurisdicción administrativa de acuerdo con el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.

La citada norma procesal define el principio, así: “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. (…)” En ese mismo sentido, esta Corporación, en un caso análogo al presente, realizó el siguiente análisis: “En lo atañedero a la presunta facultad que se atribuye el a quo, para decidir extra petita, la Corte Constitucional, en fallo T-873 de 16 de agosto de 200111, indicó que «[a]l contrario de los procesos laborales a los cuales asimila el demandante su asunto, el ejercicio de la función judicial en materia contencioso administrativa12, la competencia del juez al momento de fallar no le permite decidir ultra petita o extra petita, porque la resolución judicial que se extienda más allá de lo pedido o que se tome fuera del petitum de la demanda, a más de resultar violatoria del derecho de defensa de la contraparte sería contraria a la estructura misma del proceso que en esta materia se guía por el principio de que la materia del litigio se define por las partes y, estas al hacerlo, delimitan la competencia del juzgador».

En similar sentido, se pronunció esta Corporación el 20 de mayo de 2010, al sostener que «[l]a sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo, a su turno, debe ser motivada y resolver todos los puntos objeto de controversia formulados por las partes demandante y demandada dentro de la oportunidad procesal respectiva. En este sentido, a la luz de lo establecido en el artículo 170 del C.C.A.14 [hoy 187 del CPACA], debe concluirse que la sentencia proferida por el juez de lo contencioso administrativo no puede ser infra, extra o ultra petita, sino, en virtud de la naturaleza predominantemente rogada de la jurisdicción, sujetarse a todos y cada uno de los aspectos sometidos a su decisión».

Derrotero reiterado por esta sala el 17 de octubre de 2017, al precisar que «[…] el juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso. Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento, por ello, el principio de congruencia de la sentencia garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para tal propósito».

En ese orden de ideas, conforme a lo anterior, resultaría contrario a la naturaleza de esta jurisdicción admitir la aplicación de las facultades ultra y extra petita, que invocó el Tribunal de instancia, como sí opera en la jurisdicción ordinaria laboral, dado que ello vulneraría el principio de justicia rogada, el cual impone la carga a la persona que acude al aparato jurisdiccional de solicitar en la demanda, de manera específica, lo que se quiere; así como el de congruencia, que consiste en la obligación que tiene la autoridad judicial de decidir de acuerdo con lo pedido y probado; por lo tanto, deberá revocarse la orden impuesta en el fallo apelado, al constatarse que lo pretendido por el actor era el pago de los intereses moratorios, en los términos analizados en precedencia, y no la indexación dispuesta por el a quo”.

Así las cosas, para la Sala se impone revocar la decisión emitida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en cuanto al reconocimiento de la indexación sobre la base de $36.949.927, entre el 1 de enero de 2013 y el 14 de mayo de 2013, en consideración a que desconoce el principio de congruencia y de justicia rogada. En relación con la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Por ello, al observar que en el trámite del proceso no se causaron, esta Sala no condenará en costas. II. DECISIÓN En atención a estas consideraciones, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Caldas en cuanto negó las pretensiones de la demanda, salvo el numeral segundo que se revocará conforme lo indicado en precedencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de 7 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en cuanto negó las pretensiones de la demanda, salvo el numeral segundo que se revoca, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas TERCERO.- Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS Ausente con excusa (Firmado electrónicamente) WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) CARMELO PERDOMO CUÉTER