Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 52001-23-33-000-2021-00086-02 Accionantes: Defensoría del Pueblo – Regional Putumayo, José Gilberto Melo, Dilio Vallejo Ceballos, William Andrés Ramírez y Freddy Jair Tovar Demandados: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho;
Ministerio de Hacienda y Crédito Público; Municipio de Mocoa; Departamento del Putumayo; Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-; Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- y Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD Asunto: Resuelve una consulta de incidente de desacato AUTO INTERLOCUTORIO DE SALA La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta frente al auto de 12 de diciembre de 20251, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante el cual se sancionó por desacato al alcalde del municipio de Mocoa; a los directores de la UNGRD, el INPEC y la USPEC, y a los supervisores designados para la ejecución del Convenio Interadministrativo 9677-PPAL001- 1292-2021. 1 Cfr. Índice 2 d3ED_Autoresuelve(.pdf) NroActua 2el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
Archivo denominado: “[…] 3ED_AutoDecide(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2 […]”. 2 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES Demanda 1. Los señores José Gilberto Melo, Dilio Vallejo Ceballos, William Andrés Ramírez, Freddy Jair Tovar y la Defensoría del Pueblo – Regional Putumayo, instauraron demanda en ejercicio de la acción popular contra la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho; el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; el Municipio de Mocoa; el Departamento del Putumayo; el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-; la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD, tendiente a la protección de los derechos e intereses colectivos previstos en los literales b) y e) del artículo 4 de la Ley 472 de 19982. 2.
La parte actora estimó vulnerados los referidos derechos colectivos a causa de la avalancha torrencial ocurrida los días 31 de marzo y 1 de abril de 2017 en el Municipio de Mocoa, situación que motivó que el Gobierno Nacional declarara la emergencia económica, social y ecológica mediante la expedición del Decreto 601 de 6 de abril de 2017.
Aseguró que con ocasión de la avalancha se produjo la caída de un muro del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Mocoa3. 3. Indicó que el Consejo Directivo del INPEC, en sesión del 9 de abril de 2018, decidió suspender y cerrar el establecimiento penitenciario de Mocoa. 4. Adujo que las entidades accionadas mantuvieron una conducta omisiva respecto de la ejecución del proyecto de reubicación y reconstrucción del establecimiento carcelario, lo que ha generado consecuencias en el sistema penitenciario del departamento como: i) el traslado masivo de internos a otros 2 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones” […]”.
“[…] Artículo 4°. Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: b) La moralidad administrativa; […] e) La defensa del patrimonio público; […]”. 3 “[…] Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa […]”. 3 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecimientos del país; ii) el agravamiento de las condiciones de hacinamiento; iii) la afectación del vínculo familiar de los reclusos; y iv) el desarrollo de los procesos judiciales.
Providencias en las que se impartieron las órdenes objeto del desacato 5. El Tribunal Administrativo de Nariño profirió sentencia del 30 de marzo de 20224, en la cual resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: APROBAR el pacto de cumplimiento formulado por la UNGRD, el Municipio de Mocoa, el INPEC y la USPEC, en la audiencia que trata el art. 27 de la Ley 472 de 1998, el cual se formuló en razón del Convenio Interadministrativo N°9677-PPAL001- 1292-2021, entre ellas suscrito el día 26 de agosto de 2021 y la manifestación realizada por el Comité de Conciliación de la USPEC en sesión virtual del día 25 de noviembre de 2021, (archivo 0082 del expediente digitalizado), según la cual formuló proyecto de pacto de cumplimiento, aceptando como plazo o tiempo de cuatro (4) a cinco (5) años para la construcción del ERON en el Municipio de Moca (sic) en el Departamento del Putumayo, contado este último plazo a partir del 19 de junio de 2022, según la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: El comité de verificación de cumplimiento de la fórmula de pacto de cumplimiento (sic) que se aprueba quedará conformado por SOLANJHE VALENCIA SANTANDER, JHOSSER ALEXANDER BARRERA ARCINIEGAS, JAVIER ALEXANDER SANCHEZ ZULUAGA, MARIA CONSTANZA MEJÍA CONTRERAS, en su condición de supervisores designados para la ejecución del Convenio Interadministrativo N°9677 PPAL001- 1292-2021, en su orden por la UNGRD, el Municipio de Mocoa, el INPEC y la USPEC, o por las personas que se designen en su sustitución o reemplazo; las o los Directores(as) de la UNGRD, el INPEC y la USPEC, junto con el Alcalde del Municipio de Mocoa - Putumayo; el Contralor General de la República o su delegado; el o la Contralor(a) General Departamental del Putumayo; el o la Defensor(a) del Pueblo Regional Putumayo; el Personero Municipal de Mocoa Putumayo y el señor Procurador 35 Judicial II, Delegado ante el Tribunal Administrativo de Nariño. Actuará como coordinador del comité de verificación de cumplimiento de la fórmula de pacto de cumplimiento el señor Director de la UNGRD o su delegado.
TERCERO: El comité de verificación de cumplimiento de la fórmula de pacto de cumplimiento rendirá un informe de seguimiento y cumplimiento cada seis (6) meses. El primer informe se rendirá el 30 de junio de 2022.
CUARTO: CONDENAR en costas procesales, en un 20%, a la UNGRD, el Municipio de Mocoa - Putumayo, el INPEC y la USPEC, por partes iguales, en 4 Cfr. índice 15 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 0093Sentencia1eraInstancia-ApruebaPactoDeCumplimiento(.pdf) NroActua 15(.pdf) NroActua 15(.pdf) NroActua 15 […]”. 4 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co favor de la parte accionante, conforme a la parte considerativa de esta providencia.
QUINTO: Las partes accionadas, UNGRD, Municipio de Mocoa, INPEC y la USPEC publicarán a su costa la parte resolutiva de esta sentencia en un diario de amplia circulación nacional.
SEXTO: Remítase copia de la sentencia a la Defensoría del Pueblo en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 80 de la Ley 472 de 1998 y de los demás documentos del proceso que en esa misma norma se señalan. Igualmente, a costa de las partes expídaseles copia auténtica de esta providencia, si lo solicitaren.
SÉPTIMO: Háganse las notas respectivas en el programa informático “Justicia Siglo XXI” y/o en la herramienta informática con la que cuente el Tribunal. […]”. 6. La Sección Primera del Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia el día 2 de noviembre de 20235, en la que resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: REVOCAR el ordinal cuarto de la sentencia proferida el 30 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal segundo de la sentencia proferida el 30 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño, el cual quedará así: “[…]
SEGUNDO: El comité de verificación de cumplimiento de la fórmula de pacto de cumplimiento que se aprueba quedará conformado por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Nariño, quien lo presidirá, adicionalmente por los señores SOLANJHE VALENCIA SANTANDER, JHOSSER ALEXANDER BARRERA ARCINIEGAS, JAVIER ALEXANDER SANCHEZ ZULUAGA, MARIA CONSTANZA MEJÍA CONTRERAS, en su condición de supervisores designados para la ejecución del Convenio Interadministrativo N°9677- PPAL001- 1292-2021, en su orden por la UNGRD, el Municipio de Mocoa, el INPEC y la USPEC, o por las personas que se designen en su sustitución o reemplazo; las o los Directores(as) de la UNGRD, el INPEC y la USPEC, junto con el Alcalde del Municipio de Mocoa - Putumayo; el Contralor General de la República o su delegado; el o la Contralor(a) General Departamental del Putumayo; el o la Defensor(a) del Pueblo- Regional Putumayo; el Personero Municipal de Mocoa Putumayo y el señor Procurador 35 Judicial II, Delegado ante el Tribunal Administrativo de Nariño […]”. 5 Cfr. índice 23 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 0115COPIASENTENCIA2D(.pdf) NroActua 23(.pdf) NroActua 23 […]”. 5 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida el 30 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”.
Solicitud de apertura del incidente de desacato 7. La parte actora presentó escrito de 4 de octubre de 20246 en el que solicitó la apertura de un incidente de desacato por el incumplimiento de las órdenes impartidas en las sentencias de 30 de marzo de 2022 y 2 de noviembre de 2023 proferidas por el Tribunal Administrativo de Nariño y por esta Sección, respectivamente. 8.
Sostuvo que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD informó que el convenio interadministrativo 9677PPAL001-1292-2021 finalizó el 18 de junio de 2022, sin que el Municipio de Mocoa hubiera adquirido el predio El Naranjito, destinado a la construcción del nuevo ERON de Mocoa, por lo que el convenio se encontraba en fase de liquidación. Auto de 15 de julio de 2025 9.
El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Nariño profirió auto de 15 de julio de 20257, mediante el cual requirió a la UNGRD, al Municipio de Mocoa, al INPEC y a la USPEC para que informaran sobre las acciones adelantadas para dar cumplimiento a las órdenes judiciales contenidas en las referidas sentencias. Intervención de las entidades que fueron requeridas 10.
El Municipio de Mocoa, a través del jefe de la oficina jurídica, presentó escrito de 23 de julio de 20258, mediante el cual allegó informe de 6 Cfr. Índice 28 del sistema de gestión judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 0121SolicitudAperturaIncidenteDeDesacato-Defensoría(.pdf) NroActua 28(.pdf) NroActua 28(.pdf) NroActua 28 […]”. 7 Crf.
Índice 38 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 0140AutoDisponeObedecerAlSuperior-RequiereCumplimientoSentencia(.pdf) NroActua 38(.pdf) NroActua 38 […]”. 8 Cfr. Índice 43 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 0146_43_MemorialWeb_Otro-CUMPLIMIENTOAUTODE(.pdf) NroActua 43(.pdf) NroActua 43(.pdf) NroActua 43 […]”. 6 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento SOIM-0520/2025 elaborado por la Secretaría de Obras e Infraestructura y Gestión del Riesgo Municipal de Mocoa, en el que señaló que en el mes de junio de 2024 se planteó la reapertura del Establecimiento de Reclusión del Orden Nacional – ERON de Mocoa y la búsqueda de alternativas para la construcción de un nuevo centro carcelario y allegó información relacionada con el estudio de viabilidad de las dos opciones. 11.
El INPEC allegó escrito en el que hizo un recuento de la situación presentada en el ERON de Mocoa y señaló algunos predios visitados y propuestos para su reubicación9. 12. La UNGRD allegó copia del informe final del convenio 9677-PPAL001- 1292-202110. Apertura del incidente de desacato 13. El Tribunal Administrativo de Nariño profirió auto de 22 de agosto de 202511 en el que, entre otras cosas, resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO. ABRIR incidente de desacato en contra de los señores SOLANJHE VALENCIA SANTANDER, JHOSSER ALEXANDER BARRERA ARCINIEGAS, JAVIER ALEXANDER SANCHEZ ZULUAGA, MARIA CONSTANZA MEJÍA CONTRERAS, en su condición de supervisores designados para la ejecución del Convenio Interadministrativo N°9677- PPAL001- 1292-2021, en su orden por la UNGRD, el Municipio de Mocoa, el INPEC y la USPEC, o por las personas que se designen en su sustitución o reemplazo; así como contra el señor CARLOS ALBERTO CARRILLO ARENAS en calidad de Director de la UNGRD, contra el señor TENIENTE CORONEL DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ ROJAS en calidad de Director del INPEC, el señor FIDEL IGNACIO ESPITIA ORDÓÑEZ en su calidad de Director de la USPEC, y el señor Alcalde del Municipio de Mocoa CARLOS HUGO PIEDRAHITA PÉREZ […]”. 9 Cfr. Índices 44 y 45 del Sistema de Gestión Judicial.
SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 0147_44_MemorialWeb_Respuesta-SEGUIMIENTOPROCESO(.docx) NroActua 44(.docx) NroActua 44(.docx) NroActua 44 […]”. 10 Cfr. Índice 46 del Sistema de Gestion Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…]” 0152_49_MemorialWeb_Respuesta-INFORMEFINALCIERRE(.pdf) NroActua 46(.pdf) NroActua 46(.pdf) NroActua 46 […]”. 11 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión judicial, SAMAI.
Archivo denominado: “[…] 2ED_Autoiniciainc_0154A(.pdf) NroActua 2 […]”. 7 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14. El Tribunal consideró que los informes rendidos por las entidades accionadas daban cuenta de que el objeto del convenio interadministrativo no se había materializado y que, por el contrario, éste se encontraba en proceso de liquidación sin ejecución financiera, circunstancia que podría comprometer el cumplimiento del pacto aprobado en la sentencia de 30 de marzo de 2022.
Intervención del Municipio de Mocoa 15. El Municipio de Mocoa12 presentó escrito de 28 de agosto de 202513, en el que allegó informe señalando que la inobservancia del pacto de cumplimiento tiene que ver con causas ajenas al Municipio, tales como: i) la negativa del Concejo Municipal de Mocoa de autorizar la compra del predio “El Naranjito”; ii) la oposición de la comunidad a la construcción del ERON; iii) la imposibilidad de cesión del predio militar en “Planadas” (competencia del Ministerio de Defensa); iv) la liquidación del convenio interadministrativo y reintegro de recursos al Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y v) las restricciones técnicas y presupuestales del Ministerio de Defensa Nacional y del INPEC. 16.
El 1 de octubre de 2025 allegó otro escrito14 en el que confirmó la inexistencia de un nuevo convenio interadministrativo, destacó que se está realizando un proceso de actualización del PBOT del Municipio, y que los recursos del convenio interadministrativo 9677-PPAL001-1292-2021 se encuentran bajo la protección de la FIDUPREVISORA S.A. Asimismo, adujo que no era procedente sancionar al Municipio de Mocoa, por cuanto el ente territorial ha mantenido una conducta diligente y de buena fe y, en ese sentido, precisó que el incumplimiento tiene que ver con circunstancias externas a la entidad. 12 Mediante apoderado judicial. 13 Cfr. índice 55 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 74_MemorialWeb_0177Anexos(.pdf) NroActua 55(.pdf) NroActua 55 […]”. 14 Cfr. índice 65 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 95_MemorialWeb_0194OficioRespondeRequerimientoMunicipioMocoa(.pdf) NroActua 65 […]” 8 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Intervención del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC 17.
El INPEC15 allegó escrito de 28 de agosto de 202516 en el que expuso que, de conformidad con el Decreto 4150 de 201117, las funciones de infraestructura penitenciaria fueron asignadas a la USPEC y, en ese sentido, indicó que el INPEC carece de competencia en materia de presupuesto y funciones para cumplir las órdenes judiciales. 18.
Adujo que el predio para la construcción del establecimiento penitenciario no ha sido entregado por el Municipio de Mocoa, lo que impide al INPEC ejecutar la construcción de la infraestructura. 19. Señaló que en ningún momento ha desconocido sus obligaciones, así como tampoco ha dejado de solicitar el cumplimiento de las órdenes impartidas a la entidad que a la fecha desarrolla las funciones de contratación para los asuntos de infraestructura. 20.
Aportó los informes rendidos entre los años 2017 y 2019, y las actas de seguimiento al convenio interadministrativo 9677-PPAL001-1292-2021 elaboradas entre el 26 de octubre de 2021 y el 7 de marzo de 2022, por lo que solicitó tener en cuenta los trámites y diligencias realizadas por la entidad con el objeto de no sancionar a los funcionarios respecto de los cuales se abrió el incidente de desacato.
Intervención de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD 21. La UNGRD18 allegó escrito de 3 de septiembre de 202519, en el que manifestó que el convenio interadministrativo 9677.PPAL001-1292-2021 15 Mediante apoderado judicial. 16 Cfr. índice 16 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 58_MemorialWeb_0161OficioInformeIncidenteDesacatoINPEC(.pdf) NroActua 52(.pdf) NroActua 52 […]” 17 “Por el cual se crea la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, se determina su objeto y estructura.” 18 Mediante apoderado judicial. 19 Cfr. Índice 57 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 77_MemorialWeb_0180Respuesta-Respuestaincidente(.pdf) NroActua 57(.pdf) NroActua 57 […]”. 9 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co terminó el 18 de junio de 2022 y que su objeto, que consistía en la adquisición del predio “El Naranjito”, no pudo materializarse debido a: i) la negativa del Concejo Municipal de aprobar la compra del predio; ii) la oposición de la comunidad para la construcción del ERON; y iii) la imposibilidad jurídica de concretar la adquisición del inmueble. 22.
Manifestó que, ante la imposibilidad de ejecutar el objeto contractual, se procedió al cierre financiero y administrativo del convenio, así como al reintegro de los recursos no ejecutados al Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. 23. Afirmó que actualmente se adelantan gestiones técnicas, jurídicas y financieras para estructurar un nuevo instrumento jurídico que permita continuar con el proyecto en cumplimiento del Plan de Acción Específico 2017 y del CONPES 390420.
Intervención de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC 24. La USPEC21 allegó escrito de 28 de agosto de 202522, en el cual expuso que asistió a diferentes comités de seguimiento para atender lo acordado en el pacto de cumplimiento. 25. Señaló que el predio denominado “El Naranjito” objeto del convenio interadministrativo, no pudo ser adquirido, razón por la cual no se contaba con un inmueble disponible para la construcción del Establecimiento de Reclusión del Orden Nacional (ERON) dentro del plazo inicialmente establecido. 26.
El 8 de octubre de 2025 allegó un nuevo escrito al que anexó copia del memorando I-2025-003941 suscrito por el subdirector de seguimiento a la 20 CONPES 3904 de 31 de octubre de 2017 “[…] Plan para la reconstrucción del Municipio de Mocoa, 2017-2022, concepto favorable a la Nación para contratar un empréstito externo hasta por la suma de USD 30 millones, o su equivalente en otras monedas.
Para financiar la implementación del Plan Maestro de Alcantarillado del Municipio de Mocoa (Fase I), y declaración de importancia estratégica del Plan Maestro de Alcantarillado del Municipio de Mocoa (Fase I) […]”. 21 Mediante apoderado judicial. 22 Cfr. Índice 54 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 67_MemorialWeb_0170MemorandoUSPECRespondeRequerimiento(.pdf) NroActua 54(.pdf) NroActua 54(.pdf) NroActua 54 […] “. 10 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co infraestructura de la USPEC23 en el que indicó que no fue posible cumplir con el objeto contractual del precitado convenio interadministrativo, el cual está en fase de liquidación, sin que se encuentre en curso la suscripción de un nuevo convenio para la construcción del ERON.
Departamento del Putumayo 27. El 28 de agosto de 202524 el Departamento del Putumayo allegó escrito25, en el que manifestó no encontrarse obligado al cumplimiento de las órdenes relacionadas con la ejecución de obras de infraestructura destinadas al funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios. Por lo que señaló que no ha incurrido en incumplimiento de orden judicial alguna que conlleve a la imposición de la sanción, toda vez que no hace parte del convenio interadministrativo suscrito entre las entidades INPEC, USPEC, UNGRD y el Municipio de Mocoa.
Auto de 23 de septiembre de 2025 28. El Tribunal Administrativo de Nariño profirió auto de 23 de septiembre de 202526 en el que realizó varios requerimientos probatorios previos a resolver el incidente de desacato. 29. La UNGRD27, la USPEC28, el Municipio de Mocoa29, el Concejo Municipal de Mocoa30 y Fiduciaria La Previsora S.A. – FIDUPREVISORA 23 Cfr. Índice 67 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 101_MemorialWeb_0198MemorandoRespondeRequerimientoUSPEC(.pdf) NroActua 67 […]”. 24 Mediante apoderado judicial. 25 Cfr. Índice 53 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 66_MemorialWeb_0169OficioInformeDepartamentoPutumayo(.pdf) NroActua 53(.pdf) NroActua 53 […]”. 26 Cfr. Índice 59 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 0185AutoDecretaPruebasIncidentePopular(.pdf) NroActua 59(.pdf) NroActua 59 […]”. 27 Cfr. Índice 69 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 104_MemorialWeb_0203OficioRespondeRequerimientoUNGRDRespuesta-RespuestaautoDes04(.pdf) NroActua 69 […]” 28 Cfr. Índice 67 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 101_MemorialWeb_0198MemorandoRespondeRequerimientoUSPEC(.pdf) NroActua 67 […]” 29 Cfr. Índice 65 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 95_MemorialWeb_0194OficioRespondeRequerimientoMunicipioMocoa(.pdf) NroActua 65 […]”. 30 Cfr. Índice 64 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 94_MemorialWeb_0193OficioRespondeRequerimientoConcejo(.pdf) NroActua 64 […]”. 11 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co S.A.31, presentaron escritos en los que indicaron las actuaciones administrativas realizadas, con el objeto de dar cumplimiento a las órdenes judiciales impartidas.
Fundamentos de la providencia consultada 30. El Tribunal Administrativo de Nariño profirió auto de 12 de diciembre de 2025 en el que resolvió lo siguiente32: “[…]
PRIMERO. DECLARAR configurado el desacato de la providencia de fecha treinta (30) de marzo de dos mil veintidós (2022), proferida en primera instancia por este Tribunal, modificada por la sentencia del dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) expedida por el Consejo de Estado, dentro de la Acción Popular de la referencia, por parte de los señores SOLANJHE VALENCIA SANTANDER, JHOSSER ALEXANDER BARRERA ARCINIEGAS, JAVIER ALEXANDER SANCHEZ ZULUAGA, MARIA CONSTANZA MEJÍA CONTRERAS, en su condición de supervisores designados para la ejecución del Convenio Interadministrativo N°9677 PPAL001- 1292-2021, en su orden por la UNGRD, el Municipio de Mocoa, el INPEC y la USPEC, o por las personas que se designen en su sustitución o reemplazo; así como contra el señor CARLOS ALBERTO CARRILLO ARENAS en calidad de Director de la UNGRD, contra el señor TENIENTE CORONEL DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ ROJAS en calidad de Director del INPEC, el señor FIDEL IGNACIO ESPITIA ORDÓÑEZ en su calidad de Director de la USPEC, y el señor Alcalde del Municipio de Mocoa CARLOS HUGO PIEDRAHITA PÉREZ.
Lo anterior, según lo indicado en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, imponer a cada una de las personas arriba reseñadas, sanción de multa de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo Regional - Putumayo.
La sanción de multa podrá ser conmutable de (sic) arresto hasta de seis (06) meses. En tal evento la sanción se cumplirá en las instalaciones de la Policía Nacional – sede Mocoa – Putumayo, atendiendo el domicilio o sede de las autoridades mencionadas. Ofíciese al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo Regional Putumayo, agregando copia de esta providencia, para los fines a que hubiere lugar.
Las respectivas consignaciones se deben efectuar dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la presente decisión de sanción […]”. (Destacado fuera de texto). 31. El Tribunal Administrativo de Nariño consideró que estaban acreditados los presupuestos necesarios para imponer sanción por desacato, toda vez que 31 Cfr. Índice 71 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 108_MemorialWeb_0207OficioRespondeRequerimientoFondoNGRD(.pdf) NroActua 71 […]”. 32 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Archivo denominado: “[…] 3ED_AutoDecide(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2 […]”. 12 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de acuerdo con los informes rendidos por las entidades accionadas, desde el mes de junio de 2022 ya se encontraba prevista la liquidación del convenio interadministrativo 96-77-PPAL001-1292-2021, cuyo objeto fue “[…] Aunar esfuerzos institucionales, técnicos, administrativos, jurídicos y financieros para adelantar el proceso de adquisición del predio destinado a la construcción de un Establecimiento de Reclusión del Orden Nacional - ERON- en el municipio de Mocoa, Putumayo, en cumplimiento de los objetivos del SNGRD […]”.
Destacó que las entidades demandadas no presentaron los informes semestrales exigidos en la sentencia ni acreditaron avances claros y efectivos en la ejecución de las obligaciones derivadas del pacto de cumplimiento. 32. Indicó que el incumplimiento no se limitaba a la no materialización del objeto contractual, sino que se extendía a la ausencia de acciones concretas orientadas a la protección de los derechos colectivos amparados, pues, a juicio del Tribunal, las actividades reportadas no se traducen en ejecuciones reales. 33.
Consideró que se encontraban configurados los elementos objetivo y subjetivo del desacato. En relación con el primero, sostuvo que no se rindieron los informes de seguimiento ni se ejecutó el objeto del convenio interadministrativo que sirvió de fundamento de la sentencia, no informaron oportunamente al Tribunal la situación que se estaba presentando, ni promovieron la modulación de las órdenes impartidas, limitándose, por el contrario, a gestionar la liquidación del convenio. 34.
El Tribunal destacó que, según la documentación aportada al expediente, las dificultades relacionadas con la adquisición del predio “El Naranjito”, eran conocidas por las entidades incluso antes de que se profiriera la sentencia de primera instancia, razón por la cual, descartó que se constituyeran justificaciones válidas del incumplimiento. 35.
Si bien, reconoció la existencia de obstáculos técnicos, administrativos y sociales, consideró que la conducta desplegada por las entidades sancionadas evidenciaba falta de voluntad efectiva del cumplimiento a lo ordenado, al no acreditarse actuaciones idóneas ni oportunas dirigidas a garantizar la ejecución del pacto aprobado judicialmente. 13 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Intervenciones posteriores al auto consultado 36.
El Municipio de Mocoa33, la UNGRD34, el INPEC35 y el señor Jhosser Alexander Barrera Arciniengas36, presentaron escritos en los que indicaron las actuaciones administrativas realizadas, con el objeto de dar cumplimiento a las órdenes impartidas en las referidas sentencias y solicitaron la revocatoria de la sanción. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 37.
La Sala procederá al estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) los problemas jurídicos; iii) el incidente de desacato y el grado jurisdiccional de consulta en las acciones populares; y iv) el análisis del caso concreto. Competencia 38. De acuerdo con lo previsto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, referente al incidente de desacato en las acciones populares y, el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201937, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, sobre la distribución de asuntos entre las secciones, corresponde a la Sección Primera del Consejo de Estado conocer de la consulta de la sanción por desacato impuesta mediante auto del 12 de diciembre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño. 39.
Agotados los procedimientos propios del incidente de desacato, y no advirtiéndose causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a 33 Cfr. Índice 75 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 115_MemorialWeb_0214MemorialConsultaMunicipio(.pdf) NroActua 75 […]”. 34 Cfr. Índice 78 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 137_MemorialWeb_0236Otro-2026EE005091(.pdf) NroActua 78 […]”. 35 Cfr. Índice 77 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 120_MemorialWeb_0219MemorialConsultaINPEC(.pdf) NroActua 77 […]”. 36 Cfr. Índice 76 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal.
Archivo denominado: “[…] 118_MemorialWeb_0217MemorialConsultaJhosserBarrera(.pdf) NroActua 76 […]”. 37 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. Modificado por el artículo 1.º del Acuerdo 434 de 10 de diciembre de 2024 “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 14 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resolver la consulta de la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo de Nariño. Problemas jurídicos 40.
Corresponde a la Sala determinar si los señores Solanjhe Valencia Santander, Jhosser Alexander Barrera Arciniegas, Javier Alexander Sánchez Zuluaga, María Constanza Mejía Contreras, en calidad de supervisores designados para la ejecución del convenio interadministrativo 9677-PPAL001-1292-2021, así como el señor Carlos Alberto Carrillo Arenas, director de la UNGRD; el señor Daniel Fernando Gutiérrez Rojas, director del INPEC; el señor Fidel Ignacio Espitia Ordoñez, director de la USPEC y el señor alcalde del municipio de Mocoa Carlos Hugo Piedrahita Pérez, ejercen actualmente el cargo y si, en el incidente de desacato, se les garantizó el debido proceso. 41.
Seguidamente, la Sala analizará si se encuentran configurados los elementos objetivo y subjetivo, propios del régimen sancionatorio aplicable al desacato. 42. Posteriormente, si la configuración a la que alude el numeral anterior se verifica, la Sala deberá decidir si las sanciones impuestas resultan proporcionales. 43. Finalmente, la Sala resolverá si corresponde confirmar, modificar o revocar el auto objeto de la consulta.
El incidente de desacato y el grado jurisdiccional de consulta en las acciones populares 44. El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 establece que “[…] [l]a persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses […]”. 15 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico. 46. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado38, la sanción por desacato de una orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, es decir, es personal y no institucional; en consecuencia, el trámite debe garantizar al incidentado sus derechos de contradicción y de defensa. 47.
Asimismo, el juez, al resolver el incidente de desacato, debe verificar la configuración de los siguientes elementos: a. El elemento objetivo que exige determinar el alcance de la orden judicial objeto de cumplimiento, las personas que deben cumplirla, así como el plazo previsto para el efecto. b. El elemento subjetivo, en virtud del cual, el juez determinará si se probó la renuencia, negligencia o desidia en acatar la orden judicial.
En efecto, se debe tener en cuenta el grado de responsabilidad a título de culpa o dolo, así como las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta. 48. La Corte Constitucional, mediante la sentencia SU-034 de 2018, se refirió a los elementos objetivo y subjetivo en los siguientes términos: “[…] De lo expuesto, se colige que, al momento de resolver un incidente de desacato, la autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario.
Entre los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento. 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 20 de febrero de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 850012333000201500323-05. 16 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento.
Vale anotar que los factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela […]”39. 49. En síntesis, el desacato tiene como finalidad lograr el acatamiento de la orden impartida por el juez constitucional, para lo cual cuenta con la posibilidad de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento, teniendo en consideración los elementos objetivo y el subjetivo de la responsabilidad, en razón a que resulta necesario determinar la inobservancia de la orden, así como el grado de tal responsabilidad, a título de culpa o dolo, de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia. 50.
El trámite del incidente de desacato, en el marco de las acciones populares, debe cumplir con las reglas que se exponen a continuación40: 51. El incidente de desacato procede de oficio o a solicitud de parte. 52. El trámite se inicia con el auto de apertura del incidente de desacato contra la persona natural encargada de cumplir la orden impartida por el juez de la acción popular o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; por lo tanto, en esa providencia se debe individualizar, en debida forma, a la persona responsable del cumplimiento para efectos de garantizar el debido ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa.
Es importante recordar que la sanción por desacato es personal y no institucional, es decir, la apertura del incidente no se debe realizar contra la institución, la dependencia o el cargo en abstracto, sino individualizada respecto de quien está obligado al cumplimiento de la orden impartida en la providencia presuntamente incumplida. 39 Corte Constitucional, sentencia SU-034 del 3 de mayo de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 20 de febrero de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 850012333000201500323- 05. 17 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53.
La providencia debe conceder un plazo razonable para que la persona dé cuenta de la razón por la cual no ha cumplido la orden impartida y presente sus argumentos de defensa. 54. La providencia de apertura del incidente debe ser notificada en debida forma a la persona contra la cual se haya iniciado el respectivo trámite incidental. 55.
En el evento en que se haya solicitado la práctica de pruebas, el juez deberá proveer sobre estas, para lo cual determinará si son conducentes, pertinentes y útiles. Asimismo, decretadas las pruebas, el juez fijará un plazo para su práctica, acorde con los principios que rigen el trámite de las acciones populares. 56. Una vez practicadas las pruebas, el juez procederá a resolver el incidente de desacato, conforme a los parámetros expuestos en esta providencia, para lo cual deberá verificar si se acreditan los elementos objetivo y subjetivo. 57.
La sanción que se imponga debe ser personal, proporcional, y establecer en forma precisa su monto. Asimismo, solamente se podrá sancionar la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato, garantizándole sus derechos de contradicción y de defensa. 58. La providencia que resuelva el incidente de desacato deberá ser notificada en debida forma. 59.
En caso de haberse impuesto sanción, el juez deberá remitir el expediente para surtir la consulta prevista en la Ley 472 de 1998. 60. El trámite de desacato tiene por objeto el cumplimiento de las órdenes impartidas en la providencia y no la sanción en sí misma. 18 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Análisis del caso concreto Constatación del ejercicio actual del cargo y garantía del debido proceso en el trámite del incidente de desacato 61.
Esta Sección ha considerado que la sanción por desacato debe recaer sobre las personas naturales que tengan la capacidad de dar cumplimiento a las órdenes judiciales, toda vez que el objeto del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma sino el cumplimiento de lo ordenado. Al respecto ha sostenido la Sección Primera del Consejo de Estado lo siguiente: “[…] En el presente asunto sería del caso estudiar si concurren los elementos objetivo y subjetivo, para efectos de analizar si se confirma o no la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo del Huila al señor […].
Sin embargo, la Sala constató que el sancionado ya no ostenta el cargo de Alcalde del municipio de Neiva, por cuanto este cargo es ejercido actualmente por el señor […]. Recuerda la Sala que el objetivo del desacato no es el de imponer una sanción, sino el de lograr el restablecimiento del derecho vulnerado, para lo cual corresponde verificar no solo si la orden fue cumplida, sino, en el evento de un incumplimiento total o parcial, las razones que lo motivaron, con lo cual el juez encargado del incidente de desacato en acción popular, en uso de sus potestades, podrá desplegar las actuaciones necesarias y pertinentes para lograr la ejecución efectiva de la orden impartida, sin desmedro de la protección concedida en virtud del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.
Así las cosas, y teniendo en cuenta que el señor […] no ostenta en la actualidad el empleo público […], para la Sala es claro que esta persona no puede ser sujeto pasivo de la sanción interpuesta inicialmente por el a quo, en tanto que se encuentran imposibilitados para dar cumplimiento a las sentencias proferidas dentro del proceso que nos ocupa.
Lo anterior, en razón a que la ejecución de las órdenes judiciales incumplidas se encuentra directamente relacionada con la investidura del cargo que ocupaba el sancionado al momento de aperturarse el incidente de desacato […]”. (Destacado fuera de texto). 62. La Sala destaca que respecto de las ocho personas que fueron sancionadas en el auto objeto de consulta, cuatro de ellas, corresponden a los supervisores designados por la UNGRD, el Municipio de Mocoa, el INPEC y la USPEC para la ejecución del convenio interadministrativo 9677PPAL001- 1292-2021, objeto del pacto de cumplimiento que fue aprobado en la sentencia 19 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 30 de marzo de 2022 y confirmada, en ese específico punto, en la sentencia de 2 de noviembre de 2023, proferidas por el Tribunal y por esta Sección, respectivamente. 63.
La Sala destaca que al expediente se allegaron escritos de 19 de diciembre de 2025, en los que se indicó que los señores Jhosser Alexander Barrera Arciniegas41 y Javier Alexander Sánchez Zuluaga42, no ejercen en la actualidad los cargos en virtud de los cuales fueron designados como supervisores del referido convenio interadministrativo por parte del Municipio de Mocoa y del INPEC. 64.
En concreto, se acreditó que el señor Jhosser Alexander Barrera Arciniegas, en la actualidad, no ejerce el cargo de Secretario de Obras e Infraestructura Municipal43, con ocasión del cual realizó la supervisión del mencionado convenio interadministrativo, por lo que no tiene la capacidad de cumplir la orden judicial44. 65. Asimismo, la Sala advierte, que de conformidad con lo informado por el INPEC, el señor Javier Alexander Sánchez Zuluaga, en la actualidad, no ejerce las funciones ni ostentaba vínculo alguno con esa entidad, toda vez que se encuentra retirado del servicio por haber obtenido su derecho a pensión. 66.
La Sala precisa que la finalidad del incidente de desacato en las acciones populares es asegurar el cumplimiento efectivo de lo ordenado judicialmente. En consecuencia, al no encontrarse los señores Jhosser Alexander Barrera Arciniegas y Javier Alexander Sánchez Zuluaga, facultados para ejecutar la orden impartida, por cuanto ya no ejercen el cargo por el cual fueron designados como supervisores del convenio interadministrativo 9677PPAL-001-1292-2021, la sanción impuesta carece de fundamento jurídico. 41 Cfr. Índice 76 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 118_MemorialWeb_0217MemorialConsultaJhosserBarrera(.pdf) NroActua 76 […]” 42 Mediante apoderado. 43 Mediante el Decreto Municipal 352 de 29 de diciembre de 2023 se aceptó la renuncia del señor Jhosser Alexander Barrera Arciniegas al cargo de Secretario de Obras e Infraestructura Municipal. 44 Cfr. índice 76. del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 118_MemorialWeb_0217MemorialConsultaJhosserBarrera(.pdf) NroActua 76 […]” 20 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 67.
En el mismo sentido, respecto de las señoras María Constanza Mejía Contreras y Solanjhe Valencia Santander, supervisoras designadas por la UNGRD y por la USPEC, respectivamente, para la ejecución del convenio interadministrativo referido, la Sala considera que, una vez revisadas las bases de datos oficiales de Función Pública y de las entidades que cada una representaba en su calidad de supervisoras, no fue posible verificar si actualmente se encuentran ejerciendo el cargo por el cual fueron vinculadas al presente incidente. 68.
Adicionalmente, la Sala resalta que según la información reportada por las entidades demandadas y allegada al trámite incidental, el convenio interadministrativo 9677PPAL-001-1292-2021 no se ejecutó y, se encuentra en estado de liquidación, por lo que la sanción a las cuatro personas con ocasión de su condición de supervisores del convenio carece de fundamento respecto de la capacidad para garantizar los derechos e intereses colectivos que fueron amparados en las sentencias proferidas en el curso del proceso de la referencia. 69.
En consecuencia, la Sala revocará la sanción impuesta a los cuatro supervisores del convenio interadministrativo designados por las entidades encargadas del cumplimiento de la orden judicial, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 70. Por otro lado, la Sala destaca que los señores Carlos Alberto Carrillo Arenas45, Daniel Fernando Gutiérrez Rojas46, Fidel Ignacio Espitia Ordóñez47 y Carlos Hugo Piedrahita Pérez48, en sus calidades de directores generales de la UNGRD, del INPEC y de la USPEC, y de alcalde municipal de Mocoa, respectivamente, ejercen actualmente los cargos en virtud de los cuales fueron vinculados al trámite incidental y sancionados, circunstancia que 45 https://portal.gestiondelriesgo.gov.co/Paginas/Director.aspx.
Consulta realizada el 28 de mayo de 2026. 46 https://www.inpec.gov.co/institucion/directivos/direccion-general. Consulta realizada el 28 de mayo de 2026. 47 https://www.uspec.gov.co/node/537. Consulta realizada el 28 de mayo de 2026. 48 https://mocoa-putumayo.gov.co/NuestraAlcaldia/Dependencias/Paginas/Despacho-del-Alcalde.aspx. Consulta realizada el 28 de mayo de 2026. 21 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se constata a partir de la información allegada al expediente y por la consulta realizada en las páginas web de las entidades que representan. 71.
Es necesario precisar que esta Sección ha admitido en estos casos que la información sobre los nombramientos de los funcionarios responsables de cumplir con la orden judicial sea obtenida de las páginas web de las entidades49. 72. La Sala observa que los funcionarios fueron individualizados con nombre y apellido en las providencias mediante las cuales se dio apertura y se resolvió el incidente de desacato. 73.
Ahora bien, en materia de notificación personal de las providencias proferidas en el trámite incidental, la Sala observa que las notificaciones se surtieron mediante envío de las providencias a los correos electrónicos registrados en el expediente50: 74. La Sala reitera las consideraciones realizadas por esta Sección en el auto de 11 de diciembre de 2025, en el que se indicó lo siguiente51: “[…] La Sala destaca que de conformidad con lo previsto en el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 y los artículos 196, 197 y 198 de la Ley 1437 de 2011, las entidades públicas de todos los niveles, las privadas que cumplan funciones públicas y el Ministerio Público que actúe ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, deben tener un buzón de correo electrónico exclusivamente para recibir notificaciones judiciales. 79.
Según lo establecido en los artículos 5 y 9 de la Ley 1712 de 2014, cualquier persona natural, jurídica o dependencia de persona jurídica que desempeñe función pública o de autoridad pública, respecto de la información directamente relacionada con el desempeño de su función, está obligada a publicar la información mínima obligatoria de manera proactiva en los sistemas de información del Estado o herramientas que lo sustituyan, entre otras cosas, debe publicar un directorio que incluya el cargo y la dirección de correo electrónico. 49 Ver entre otros: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;
C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés; auto de 21 de mayo de 2020; núm. único de radicación: 410012331000200300658-03 (AP)A. 50 Cfr. índice 74 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: Acuse Entregados Recibo Notificación/Comunicación 2025-12-18T04:39:06.623 (.zip)(.zip) NroActua 74 […]”. 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 11 de diciembre de 2025, CP.
Pablo Andrés Córdoba Acosta, número único de radicación: 68001-23-33-000-2017-00376- 02. 22 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 80. Asimismo, de conformidad con lo previsto en el artículo 3 de la Ley 2213 de 2022, sobre los deberes de los sujetos procesales en relación con las tecnologías de la información y comunicaciones, corresponde a estos realizar sus actuaciones y asistir a las audiencias y diligencias a través de medios electrónicos, para lo cual, deberán suministrar a la autoridad judicial competente, y a todos los demás sujetos procesales, los canales digitales elegidos para los fines del proceso. 81.
La Sala encuentra entonces necesario precisar las reglas que deben seguirse en materia de notificación personal en el trámite del incidente de desacato en las acciones populares, en razón a que la omisión o desidia de las entidades públicas en su deber de suministrar el correo electrónico del funcionario encargado de dar cumplimiento a la orden judicial en la entidad afecta el objeto del desacato, que no es otro que conminar a la autoridad encargada de cumplir la orden judicial a que la cumpla en procura de proteger los derechos e intereses colectivos amparados que tienen primacía en el orden jurídico. 82.
Por lo anterior, y con el fin de garantizar la efectividad de la protección de los derechos e intereses colectivos, la Sala precisa que, en materia de notificación de las providencias proferidas en el trámite de los incidentes de desacato en las acciones populares, deben seguirse las siguientes reglas: 82.1. La notificación de las providencias judiciales mediante las cuales se da apertura y se resuelve el incidente de desacato en las acciones populares debe hacerse al correo electrónico personal o personal institucional del funcionario incidentado, esto es, siguiendo la regla que ha mantenido la Sección en su jurisprudencia. 82.2.
No obstante lo anterior, en caso de que revisado el expediente y consultada la página web de la entidad a la que pertenece el funcionario incidentado, no sea posible obtener su correo electrónico personal o personal institucional, el juez de la acción popular podrá acudir a otros sistemas de información, como el directorio que deben publicar las autoridades que desempeñen función pública, o cualquier otro sistema de información del Estado en el que pueda obtener el correo personal o personal institucional del funcionario incidentado. 82.3.
En todo caso, de no poderse obtener el correo personal o personal institucional del funcionario incidentado, la notificación de las providencias mediante las cuales se da apertura y se resuelve el incidente de desacato se entenderá debidamente realizada cuando se remitan las providencias al buzón de correo electrónico para recibir notificaciones judiciales que deben tener las entidades públicas de acuerdo con lo previsto en el artículo 197 del CPACA. 83.
Finalmente, la Sala advierte que las reglas expuestas, de ninguna manera relevan a las partes procesales ni a los funcionarios públicos encargados de cumplir las órdenes judiciales del deber de actuar con buena fe, diligencia, decoro y colaboración con la justicia. Asimismo, el cumplimiento de estas reglas no impide al juez popular que pueda utilizar sus poderes de ordenación, instrucción y corrección, cuando existan razones que justifiquen su ejercicio […]”.
(Destacado fuera de texto). 23 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 75. En relación con el señor Daniel Fernando Gutiérrez Rojas, la Sala advierte que, en escrito del 19 de diciembre de 2025 allegado por el INPEC52, la entidad adujo que durante el trámite incidental no se surtió la notificación personal en debida forma al director general.
Sin embargo, de acuerdo con la jurisprudencia transcrita, la Sala evidencia que el auto del 22 de agosto de 202553, mediante el cual se ordenó la apertura del incidente de desacato; el auto del 23 de septiembre de 202554, por medio del cual se decretaron pruebas; y el auto del 12 de diciembre de 202555, que resolvió dicho incidente, fueron debidamente notificados, entre otros a las direcciones electrónicas: juridica@inpec.gov.co y notificaciones@inpec.gov.co. 76.
Frente a los señores Carlos Alberto Carrillo Arenas56, Fidel Ignacio Espitia Ordoñez57 y Carlos Hugo Piedrahíta Pérez58, en calidad de directores generales de la UNGRD y de la USPEC, y de alcalde municipal de Mocoa, la Sala considera que la notificación de las providencias judiciales proferidas en el trámite del incidente de desacato también se practicó en debida forma. 77.
Así las cosas, acreditada la garantía del debido proceso en el trámite incidental, la Sala continuará con el análisis de los elementos objetivo y subjetivo respecto de los precitados funcionarios. 52 Mediante apoderado. 53 Cfr. índice 51 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 0156Soporte notificación Auto inicia incident(.pdf) NroActua 51(.pdf) NroActua 51(.pdf) NroActua 51 […]” 54 Cfr. índice 61 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] Soporte notificación Auto que decreta pru(.pdf) NroActua 61 […]” 55 Cfr. índice 74 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] Soporte notificación Auto decide incident(.pdf) NroActua 74 […]” 56 Las providencias judiciales proferidas en el trámite incidental se notificaron al correo: notificacionesjudiciales@gestiondelriesgo.gov.co. 57 Las providencias judiciales proferidas en el trámite incidental se notificaron al correo: buzonjudicial@uspec.gov.co. 58 Las providencias judiciales proferidas en el trámite incidental se notificaron al correo: notificacionjudicial@mocoa-putumayo.gov.co. 24 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Análisis de los elementos de la responsabilidad en el caso concreto Elemento objetivo 78.
El elemento objetivo exige determinar el alcance de la orden judicial objeto de cumplimiento, las autoridades obligadas a acatarla, así como el plazo previsto para su ejecución. 79. Para verificar el cumplimiento de este requisito, la Sala destaca que en la sentencia proferida el 2 de noviembre de 2023 por esta Sección, se confirmaron las órdenes impartidas por el Tribunal Administrativo de Nariño en la sentencia de 30 de marzo de 2022, las cuales se transcriben a continuación59: “[…]
PRIMERO: APROBAR el pacto de cumplimiento formulado por la UNGRD, el Municipio de Mocoa, el INPEC y la USPEC, en la audiencia que trata el art. 27 de la Ley 472 de 1998, el cual se formuló en razón del Convenio Interadministrativo N°9677-PPAL001- 1292-2021, entre ellas suscrito el día 26 de agosto de 2021 y la manifestación realizada por el Comité de Conciliación de la USPEC en sesión virtual del día 25 noviembre de 2021, (archivo 0082 del expediente digitalizado), según la cual formuló proyecto de pacto de cumplimiento, aceptando como plazo o tiempo de cuatro (4) a cinco (5) años para la construcción del ERON en el Municipio de Mocoa en el Departamento del Putumayo, contado este último plazo a partir del 19 de junio de 2022, según la parte motiva de esta providencia […]”.
(Destacado fuera de texto). 80. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Nariño, en el trámite de la primera instancia en la acción popular de la referencia, llevó a cabo la audiencia especial de pacto de cumplimiento, prevista en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se desarrolló en tres sesiones sucesivas llevadas a cabo los días 15 de julio60, 30 de septiembre61 y 9 de diciembre de 202162, dicha diligencia culminó con la suscripción y formulación de un pacto 59 Cfr. Índice 170 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 16_ED_LINKEXPEDIENTEACTU(.docx) NroActua 170 […]”. 60 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] ED_0041ACTAAUDIENCIADE(.pdf) NroActua 2 […]” 61 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] ED_0054ACTACONTINUACION(.pdf) NroActua 2 […]” 62 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: “[…] ED_0087ACTACONTINUACION (.pdf) NroActua 2 […]” 25 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de cumplimiento convenido entre las partes63.
El objeto del pacto de cumplimiento fue el siguiente: “[…] PRIMERA - OBJETO: Aunar esfuerzos institucionales, técnicos, administrativos, jurídicos y financieros para adelantar el proceso de adquisición del predio destinado a la construcción de un Establecimiento de Reclusión del Orden Nacional - ERON- en el municipio de Mocoa, Putumayo, en cumplimiento de los objetivos del SNGRD.
PARÁGRAFO PRIMERO. - ALCANCE DEL OBJETO: La celebración del presente convenio tendrá́ como resultado la adquisición del predio denominado "El Naranjito" ubicado en el Municipio de Mocoa, el cual será́ destinado posteriormente para la construcción del Establecimiento de Reclusión del Orden Nacional -ERON del Municipio, a fin de realizar las actividades necesarias para la ejecución de los proyectos establecidos en el Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES N° 3904 del 31 de octubre de 2017. específicamente en la línea de acción estratégicas "Reubicación y Reconstrucción del Establecimiento Carcelario" […]”.
(Destacado fuera de texto). 81. El Convenio Interadministrativo 9677-PPAL001-1292-2021 fue suscrito el 26 de agosto de 2021 por el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, actuando por conducto de Fiduprevisora S.A., el Municipio de Mocoa, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC. 82.
La cláusula segunda del convenio interadministrativo contiene los compromisos generales de las partes, así: “[…] 63 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] ED_0093SENTENCIA1ERAINS(.pdf) NroActua 2 […]” 26 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]”. 83.
Como se desprende de la cláusula segunda del convenio interadministrativo las partes se obligaron, entre otras cosas, a cumplir de manera oportuna con el objeto del convenio y brindar seguimiento a los compromisos que de este se deriven; suscribir el acta de inicio del convenio; garantizar el cumplimiento del objeto del convenio y facilitar todos los medios necesarios para el óptimo y oportuno desarrollo del mismo; comunicar oportunamente sobre cualquier anomalía o dificultad que se presente dentro de la ejecución del convenio y proponer alternativas de solución a las mismas; y obrar con lealtad y buena fe, evitando las dilaciones y entrabamientos que pudieran presentarse en la ejecución del convenio. 84.
En las cláusulas tercera, cuarta, séptima y octava del precitado convenio interadministrativo se acordó lo siguiente: 27 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
3.1. COMPROMISOS DEL MUNICIPIO (sic). Compromisos de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD en su calidad de Ordenadora del Gasto del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. En virtud del presente convenio, la UNGRD se compromete a: 1. Instruir a FIDUPREVISORA S.A. la apertura del Fondo de Inversión Colectiva (FIC) en el que se depositarán los recursos del convenio. […] 3.
Consolidar la información contractual y financiera con los soportes respectivos, que sean resultado de la ejecución del convenio, para ser presentada al Comité Técnico – Administrativo, en la periodicidad definida por el mismo y/o extraordinarias, dando cumplimiento a los términos establecidos en el convenio. […] 6. Recibir, previo visto bueno del supervisor del convenio por parte del MUNICIPIO DE MOCOA, todos y cada uno de los productos que resulten del cumplimiento del objeto de este convenio. […] 9.
Realizar seguimiento, vigilancia y control del componente técnico y financiero relacionado con el cumplimiento del objeto del convenio. […] 3.2. Compromisos de FIDUPREVISORA S.A. en su calidad de vocera y administradora del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. En virtud del presente convenio, FIDUPREVISORA S.A. se compromete a previa instrucción de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, a: 1.
Aportar al convenio en un único desembolso la suma de MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MILLONES NOVECIENTOS VEINTIUN MIL PESOS M/CTE ($1.257.921,00) (sic), previa instrucción del ordenador del gasto. 2. Aportar al convenio en único desembolso la suma de CINCUENTA Y TRES MILLONES DE PESOS M/CTE ($53.000.000) previa instrucción del ordenador del gasto. […]”. 3.3. - Compromisos de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC.
En virtud del presente convenio, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC se compromete a: 1. Adelantar, posterior a la cesión del predio a nombre del INPEC, la gestión de los recursos para la construcción del ERON, atendiendo los requisitos para la estructuración de los Proyectos de Inversión y una vez se cuente con la viabilidad completa para el desarrollo del proyecto, acorde a lo dispuesto en el Decreto 204 de 2016" por el cual se adiciona un Capítulo al Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1069 de 2015, Decreto Único 28 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, y se definen las competencias de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) y del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Ley 1709 de 2014" […]. 3.4 Compromisos del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC.
En virtud del presente convenio, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC se compromete a: […] 2. Realizar los trámites pertinentes a la recepción del predio denominado el Naranjito, el cual será cedido por parte del Municipio de Mocoa al INPEC. 3.5 Compromisos del Municipio de Mocoa. En virtud del presente convenio, el Municipio de Mocoa se compromete a: […] 2.
Realizar las acciones tendientes a la compra del predio "El Naranjito" destinado para la construcción del Establecimiento de Reclusión del Orden Nacional -ERON del Municipio de Mocoa. […] 8. Realizar las labores jurídicas y administrativas, necesarias para la cesión del predio denominado “El Naranjo” a título gratuito a favor del INPEC […]”.
“[…] CUARTA. – PLAZO DE LA EJECUCIÓN: El plazo de ejecución del Convenio será de OCHO (8) MESES, contados desde la suscripción del acta de inicio previo al cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento de la ejecución […]”. “[…] SÉPTIMA. - VALOR: MIL QUINIENTOS VEINTE NUEVE MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS VEINTICINCO PESOS M/CTE ($1.529.258.925,00) […]”.
“[…] OCTAVA. -APORTES DE LAS PARTES: Los aportes de las partes para la ejecución del convenio se realizarán de la siguiente manera:
1. EL FONDO NACIONAL DE (sic) GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES REPRESENTADO POR FIDUPREVISORA EN SU CALIDAD DE VOCERA Y ADMINISTRADORA DEL REFERIDO PATRIMONIO efectuará un aporte económico así: a) MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MILLONES NOVECIENTOS VEINTIUN MIL PESOS M/CTE ($1.257.921,000,00; de conformidad con el Certificado de Disponibilidad Presupuestal N° 21-0467 del 05 de febrero de 2021, los cuales deberán ser destinados de forma exclusiva a la compra del predio. b) CINCUENTA Y TRES MILLONES DE PESOS M/CTE ($53.000.000,00) de conformidad con el Certificado de Disponibilidad Presupuestal No. 21- 29 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1163 del 02 de junio de 2021, los cuales serán destinados para los trámites de escrituración y registro de la adquisición y cesión del predio.
2. LA UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS -USPEC efectuará un aporte en especie correspondiente a brindar apoyo logístico, técnico y administrativo, según su objeto institucional en la evaluación y cumplimiento de la normatividad penitenciaria y carcelaria para la ejecución del objeto del convenio; así como el acompañamiento requerido por el INPEC a fin de realizar la construcción efectiva del establecimiento de Reclusión del Orden Nacional ERON- en el municipio de Mocoa, Putumayo, posterior al proceso de cesión que el municipio de Mocoa realice a favor del INPEC.
3. EL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-INPEC efectuará un aporte en especie de DOSCIENTOS CATORCE MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS VEINTICINCO PESOS M/CTE ($214.437.925,00) será quien adquiera la titularidad del predio denominado "El Naranjito” mediante cesión a título gratuito llevada a cabo por el Municipio de Mocoa, el aporte en especie correspondiente a actividades técnicas, logísticas, jurídicas, financieras y administrativas en la ejecución del convenio por medio de profesionales calificados, enmarcadas al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo y la normatividad penitenciaria y carcelaria,
4. EL MUNICIPIO DE MOCOA: efectuará un aporte en especie por valor de tres millones novecientos mil pesos M/CTE ($3.900.000,00), correspondiente a actividades técnicas, logísticas, jurídicas, financieras, administrativas, de gestión y de supervisión en la ejecución del convenio por medio de profesionales calificados. El Municipio será quien realice la compra del predio destinado para la construcción del Establecimiento de Reclusión de Orden Nacional, previa viabilidad remitida por el INPEC y USPEC, en desarrollo del proyecto, una vez superados los trámites administrativos de notariado y registro del predio denominado "El Naranjito", el municipio de Mocoa realizar (sic) una cesión a título gratuito del predio en mención a favor del INPEC.
Nota: En caso de requerirse afectación presupuestal para el cumplimiento del convenio, se realizarán las gestiones financieras y presupuestales correspondientes para contribuir a la ejecución del mismo. […]”. (Destacado fuera de texto). 85. Adicionalmente, la Sala destaca los siguientes medios probatorios que fueron allegados al expediente: 86.
Copia del acta 106 de 21 de diciembre de 202164 del Concejo Municipal de Mocoa en la que, entre otras cosas, se discutió la ponencia en segundo debate del proyecto de acuerdo 011 de 2 de noviembre de 2021 “[…] Por 64 Cfr. Índice 76 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado “[…] 119_MemorialWeb_0218CorreoSujetosProcesales(.pdf) NroActua 76 […]”. 30 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medio del cual se faculta al alcalde municipal de Mocoa para realizar la compra y entrega del predio denominado El Naranjito para la construcción del Establecimiento de Reclusión del Orden Nacional en el Municipio de Mocoa […]”. 87.
Copia del informe de gestión de 5 de agosto de 202565 suscrito por el subdirector general de la UNGRD sobre el convenio 9611-PPAL001-1292- 2021 celebrado entre el FNGRD, el INPEC, la USPEC y el Municipio de Mocoa, del cual se destaca lo siguiente: “[…] 65 Cfr. Índice 78 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal.
Archivo denominado: “[…] 137_MemorialWeb_0236Otro-2026EE005091(.pdf) NroActua 78 […]”. 31 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] […] […]”. 88.
Copia del acta de inicio del convenio interadministrativo 9677-PPAL001- 1292-2021 de 19 de octubre de 202166, en la que se lee lo siguiente: 66 Cfr. Índice 71 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 108_MemorialWeb_0207OficioRespondeRequerimientoFondoNGRD(.pdf) NroActua 71[…]”. 32 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] […]”. 89.
Copia del escrito de 17 de septiembre de 202567 mediante el cual el subdirector general de la UNGRD solicitó a las entidades demandadas aunar esfuerzos institucionales para la adquisición del predio y construcción de la cárcel de Mocoa. 67 Cfr. Índice 78 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 137_MemorialWeb_0236Otro-2026EE005091(.pdf) NroActua 78 […]”. 33 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 90.
Copia del acta de reunión virtual de 18 de diciembre de 202568 convocada por la UNGRD a la que asistieron las entidades demandadas, en la que, entre otras cosas se asumió el compromiso de solicitar al Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres concepto sobre la viabilidad del uso del predio donde funcionó el centro penitenciario. 91.
Copia del acta de reunión virtual de 30 de diciembre de 202569 convocada por la UNGRD a la que asistieron las entidades demandadas, en la que se asumió el compromiso de remitir el acta del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de 23 de diciembre de 2025 y el oficio con la propuesta formal de cesión del predio del antiguo centro penitenciario al Municipio de Mocoa. 92.
Copia del acta de reunión virtual de 7 de enero de 202670 convocada por la UNGRD a la que asistieron las entidades demandadas, en la que, entre otras cosas se asumió el compromiso de visitar el predio actual de la cárcel de Mocoa, sin establecer una fecha para ello. 93. La Sala considera que, de acuerdo con el material probatorio allegado al trámite incidental, así como en sede de consulta, está acreditado que el convenio interadministrativo 9677PPAL-001-1292-2021 de 26 de agosto de 2021 suscrito por las entidades incidentadas no cumplió su objeto y, por el contrario, se encuentra en fase de liquidación. 94.
La Sala destaca que el pacto de cumplimiento que fue aprobado en las providencias judiciales referidas se formuló “[…] en razón del convenio interadministrativo N. 9677-PPAL001-1292-2021 […]” y se aceptó “[…] como plazo o tiempo de cuatro (4) a cinco (5) años para la construcción del ERON en el Municipio de Mocoa en el Departamento del Putumayo, contado este último plazo a partir del 19 de junio de 2022 […]”.
(Destacado fuera de texto). 68 Cfr. Índice 78 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 137_MemorialWeb_0236Otro-2026EE005091(.pdf) NroActua 78 […]”. 69 Cfr. Índice 78 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 137_MemorialWeb_0236Otro-2026EE005091(.pdf) NroActua 78 […]”. 70 Cfr. Índice 78 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 137_MemorialWeb_0236Otro-2026EE005091(.pdf) NroActua 78 […]”. 34 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 95.
Asimismo, la Sala resalta que el convenio interadministrativo tuvo por objeto “[…] aunar esfuerzos institucionales, técnicos, administrativos, jurídicos y financieros para adelantar el proceso de adquisición del predio destinado a la construcción de un Establecimiento de Reclusión del Orden Nacional - ERON- en el municipio de Mocoa, Putumayo, en cumplimiento de los objetivos del SNGRD […]”.
Para lo cual, se especificó en el parágrafo primero del pacto de cumplimiento el alcance del objeto en los siguientes términos: “[…] [L]a celebración del presente convenio tendrá́ como resultado la adquisición del predio denominado "El Naranjito" ubicado en el Municipio de Mocoa, el cual será́ destinado posteriormente para la construcción del Establecimiento de Reclusión del Orden Nacional - ERON del Municipio […]”.
(Destacado fuera de texto). 96. La Sala considera que se encuentra acreditado el elemento objetivo para confirmar la sanción por desacato, en razón a que las órdenes judiciales impartidas a las entidades demandadas en la sentencia que aprobó el pacto de cumplimiento no fueron cumplidas. 97. En efecto, el pacto de cumplimiento se estructuró sobre la ejecución del convenio interadministrativo 9677-PPAL001-1292-2021, cuyo objeto, se reitera, consistió en la adquisición del predio “El Naranjito” como presupuesto indispensable para la construcción del ERON en el Municipio de Mocoa, por lo que, al estar probado en el expediente que dicho convenio culminó sin ejecución financiera y fue objeto de cierre administrativo y liquidación, las entidades demandadas que suscribieron el pacto de cumplimiento incumplieron lo acordado y, en consecuencia, desacataron las órdenes judiciales contenidas en las sentencias de 30 de marzo de 2022 y 2 de noviembre de 2023, proferidas por el Tribunal y por esta Sección, respectivamente. 98.
En este punto, la Sala considera que no es de recibo el argumento relacionado con la imposibilidad de imponer la sanción por desacato, por cuanto el plazo acordado en el pacto de cumplimiento vence en el año 2027. Al respecto, la Sala destaca que dicho plazo se aprobó con el objeto de cumplir 35 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo acordado en el convenio interadministrativo referido y, por lo tanto, al no haberse ejecutado dicho convenio y encontrarse en fase de liquidación, el plazo dispuesto para la construcción del ERON de Mocoa pierde relevancia, en los términos en que se aprobó el pacto de cumplimiento. 99.
En otras palabras, no es posible hacer una lectura parcial del pacto de cumplimiento pretendiendo que se revoque la sanción porque el plazo de construcción del ERON no ha expirado, cuando está acreditado en el expediente que el objeto de la obligación, que en este caso se concreta en la adquisición del predio El Naranjito para la construcción del ERON de Mocoa, de acuerdo con lo acordado en el convenio interadministrativo, no puede ser satisfecho porque dicho convenio está en liquidación, sin que se haya dado cumplimiento a su objeto. 100.
Las entidades obligadas no solo dejaron de cumplir el objeto estructural del pacto, sino que tampoco promovieron mecanismos judiciales idóneos orientados a redefinir la fórmula de cumplimiento o a exponer de manera oportuna los obstáculos advertidos, máxime cuando de acuerdo con la cláusula segunda del convenio interadministrativo las partes se obligaron a “[…] comunicar oportunamente sobre cualquier anomalía o dificultad que se presente dentro de la ejecución del convenio y proponer alternativas de solución a las mismas […]”.
(Destacado fuera de texto). 101. En tal sentido, la ausencia de resultados materiales y la falta de acreditación de cumplimiento progresivo dentro del marco temporal del pacto revelan la configuración del elemento objetivo del desacato. 102. La Sala pone de presente y llama la atención sobre el hecho de que, aún cuando las órdenes judiciales cuyo cumplimiento se pretende a través del trámite del incidente de desacato, estén contenidas en un pacto de cumplimiento, de ninguna manera faculta a las entidades concernidas a modificar lo acordado o a adelantar gestiones diferentes a las convenidas por las partes y aprobadas por la autoridad judicial, por lo que cualquier modulación referida a las órdenes judiciales que se pretenda debe ser aprobada por el juez que tiene a cargo el seguimiento al cumplimiento de las 36 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co órdenes judiciales, todo ello, en procura de lograr la efectividad de la sentencia y garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos amparados en la acción popular de la referencia, tanto de los reclusos del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Mocoa, como de sus familias y de la sociedad en general. 103.
Así las cosas, para la Sala es claro que el pacto de cumplimiento aprobado en la sentencia de 30 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal y confirmada en ese aspecto por esta Sección en providencia de 2 de noviembre de 2023, está siendo incumplido por las autoridades que lo suscribieron y, en consecuencia, se advierte el desconocimiento a la orden judicial que amerita la imposición de la sanción por desacato. 104.
La Sala destaca que de conformidad con lo previsto en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el pacto de cumplimiento que fue aprobado en las referidas sentencias en el trámite de esta acción popular, determinó la forma de protección de los derechos e intereses colectivos en el caso concreto, por lo que el acatamiento a lo pactado es obligatorio y faculta al juez de la acción popular para que a través de la sanción por desacato compela a las entidades concernidas a que cumplan y ejecuten lo pactado.
Elemento Subjetivo 105. En lo que atañe al elemento subjetivo del desacato, la Sala considera que este se encuentra debidamente acreditado respecto de los señores Carlos Alberto Carrillo Arenas, Daniel Fernando Gutiérrez Rojas, Fidel Ignacio Espitia Ordóñez y Carlos Hugo Piedrahita Pérez, en sus calidades de directores generales de la UNGRD, el INPEC, la USPEC y de alcalde municipal de Mocoa, toda vez que fueron las entidades demandadas que suscribieron el pacto de cumplimiento y acordaron ejecutar el convenio interadministrativo que hoy se encuentra en fase de liquidación sin que se haya logrado su objeto. 106.
En efecto, el análisis de las actuaciones permite advertir que, pese al conocimiento cierto de las órdenes judiciales y de las cargas específicas 37 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derivadas del pacto de cumplimiento, particularmente la obligación de ejecutar el convenio interadministrativo y reportar avances mediante informes semestrales, la Sala no evidencia que los precitados funcionarios hayan asumido una conducta diligente, activa y suficiente dirigida a garantizar el cumplimiento de las órdenes judiciales y a superar la vulneración de los derechos colectivos que fueron amparados en la acción popular de la referencia. 107.
Si bien las entidades incidentadas aludieron a dificultades de carácter técnico, predial y administrativo, dichas circunstancias no desvirtúan la responsabilidad subjetiva, en tanto no se acreditó la adopción oportuna de medidas idóneas para superar los obstáculos advertidos ni la activación de mecanismos procesales encaminados a solicitar la modulación, ajuste o redefinición de la fórmula de cumplimiento y garantía de los derechos colectivos ante el juez competente. 108.
Al respecto, la Sala destaca que si bien en la sesión del 21 de diciembre de 2021 del Concejo Municipal de Mocoa se expusieron argumentos relacionados con la inconveniencia para adquirir el predio El Naranjito, con el fin de construir el Establecimiento de Reclusión del Orden Nacional en el Municipio de Mocoa, lo cierto es que este argumento alude a un hecho anterior a la sentencia proferida en primera instancia que aprobó el pacto de cumplimiento, por lo que no es de recibo para la Sala que luego de 4 años de haber suscrito el pacto de cumplimiento se propongan situaciones que pudieron advertirse en aquella oportunidad. 109.
La Sala observa que la conducta desplegada por las autoridades obligadas refleja una actuación negligente en la observancia del deber de acatamiento de las órdenes judiciales, toda vez que el incumplimiento no fue acompañado de una reacción institucional proporcional, eficaz y jurídicamente adecuada. La ausencia de gestiones concluyentes, la falta de acreditación de avances materiales y la omisión en el cumplimiento de deberes de información y seguimiento revelan que las autoridades, aun contando con competencia funcional y capacidad de actuación, no desplegaron la diligencia exigible. 38 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 110.
La Sala no desconoce que a finales del año 2025 la UNGRD realizó varias reuniones a las que convocó a las demás entidades obligadas, con el objeto de plantear alternativas para el cumplimiento de las órdenes judiciales; sin embargo, la Sala considera que esas reuniones se realizaron como consecuencia de la sanción impuesta y, en todo caso, no se acreditaron acciones concretas que permitan concluir que se haya garantizado la protección de los derechos colectivos amparados que siguen siendo vulnerados por las autoridades sancionadas. 111.
En consecuencia, se configura el elemento subjetivo del desacato, pues la inobservancia de las órdenes judiciales no puede atribuirse exclusivamente a circunstancias irresistibles o imprevisibles, sino a una conducta institucional insuficiente frente al mandato judicial. 112. Así las cosas, la Sala confirmará las sanciones impuestas en el auto consultado, advirtiendo a las autoridades concernidas sobre el deber estricto, inmediato y continuo de adelantar todas las actuaciones necesarias para garantizar el cumplimiento de las órdenes judiciales impartidas.
Conclusiones 113. La Sala modificará el ordinal primero del auto del 12 de diciembre de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño y, por una parte, revocará la sanción impuesta a los señores Solanjhe Valencia Santander, Jhosser Alexander Barrera Arciniegas, Javier Alexander Sánchez Zuluaga y María Constanza Mejía Contreras; y, por la otra, confirmará la sanción impuesta a los señores Carlos Alberto Carrillo Arenas, Daniel Fernando Gutiérrez Rojas, Fidel Ignacio Espitia Ordóñez y Carlos Hugo Piedrahita Pérez, directores generales de la UNGRD, el INPEC, la USPEC y alcalde del Municipio de Mocoa, respectivamente, por las razones expuestas en esta providencia. 39 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el ordinal primero del auto de 12 de diciembre de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, el cual quedará así: “[…]
PRIMERO. DECLARAR configurado el desacato de la providencia de fecha treinta (30) de marzo de dos mil veintidós (2022), proferida en primera instancia por este Tribunal, modificada por la sentencia del dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) proferida por el Consejo de Estado, dentro de la acción popular de la referencia, por parte de los señores CARLOS ALBERTO CARRILLO ARENAS, en calidad de Director de la UNGRD, DANIEL FERNANDO GUTIÉRREZ ROJAS, en calidad de Director del INPEC, FIDEL IGNACIO ESPITIA ORDÓÑEZ, en su calidad de Director de la USPEC y CARLOS HUGO PIEDRAHITA PÉREZ, en calidad de Alcalde del Municipio de Mocoa.
Lo anterior, según lo indicado en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, imponer a cada una de las personas arriba reseñadas, sanción de multa de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo Regional - Putumayo.
Ofíciese al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo Regional Putumayo, agregando copia de esta providencia, para los fines a que hubiere lugar. Las respectivas consignaciones se deben efectuar dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la presente decisión de sanción […]”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás el auto de 12 de diciembre de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, dejando las anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 40 Radicación: 52001 23 33 000 2021 00086 02 Accionantes: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidente Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.