CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: ILVAR NELSON JESÚS ARÉVALO PERICO Bogotá D. C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 11001 03 24 000 2016 00179 00 Número interno: 4152-2016 Demandante: Héctor Alfonso Carvajal Londoño Demandados: Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Nulidad simple ACUERDO No. PSAA15-10402 del 29 de octubre de 2015 (Mediante el cual se crean con carácter permanente; traslado y transforman despacho judiciales y cargos en todo el territorio nacional) AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES

1. LA DEMANDA El 23 de septiembre de 2016 el demandante, en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad, instauró demanda contra el siguiente acto administrativo: Se declare la nulidad de los efectos del acto administrativo contenido en el Acuerdo No. PSAA15-10402 de fecha 29 de octubre de 2015, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, desde el 29 de octubre de 2015 hasta el 26 de noviembre de 2015, día en el cual se perfeccionó con las modificaciones que se le hicieron mediante el Acuerdo No. PSAA15-10412 “por el cual se crean con carácter permanente; trasladan y transforman unos despachos judiciales y cargos en todo el territorio nacional”.

Como normas violadas se citan el Decreto 111 de 1996, artículo 71; artículos 1, 26 del Acuerdo 113 de 1993; artículo 137 del CPACA; artículo 1, 3, 29, 40, 45, 121, 122, 229 al 233 de la Constitución Política. La demanda formula, en síntesis, los siguientes motivos de inconformidad: … (…) el acto administrativo se profirió sin que se contara con el certificado de viabilidad presupuestal del que habla el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, y del Certificado de Disponibilidad Presupuestal -CDP-, al que se condicionó su expedición, es decir, el Acuerdo debía contener tanto el Certificado de Disponibilidad Presupuestal como el Certificado de Viabilidad Presupuestal.

(…) Mediante Oficio DEAJ15-1163 DEL DÍA JUEVES 29 DE OCTUBRE DE 2015, LA DOCTORA Celinea Oróstegui de Jiménez, directora ejecutiva de administración judicial, indica que hay un saldo de apropiación por valor de $113.393.698.056 para la creación de cargos permanentes y transitorios para los meses de noviembre y diciembre de 2015. Con base en ello el día 29 de octubre de 2015 se profiere el Acuerdo No. PSAA15-10402 (…).

Escena que dejó en evidencia que del quórum no se desplegaron la cantidad de votos necesarios para promover el Acuerdo demandado, toda vez que, como consta con el acta de la sesión la mayoría del quórum manifestó la aprobación del Acuerdo en mención de manera condicionada a la existencia del CDP y en el caso concreto no se fundamentó con el CDP, sino con un informe, pretermitiendo lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 71 del Decreto 111 de 1996.

(…) (…) la Sesión de la Sala Administrativa del día 26 de noviembre del año 2015 creó el Acuerdo PSAA15-10412 del 26 de noviembre de 2015 “Por el cual se modifica y ajusta el Acuerdo PSAA15-10402 DE 2015” (…) (…) Motivo por el cual se hace necesario proceder con la nulidad de los efectos surtidos por el Acuerdo PSAA15-10402 de 2015 del 29 de octubre de 2015, hasta el día en que se cumplieron los requisitos legales para su expedición, ya que bajo ningún precepto legal un acto administrativo está facultado para producir efectos jurídicos cuando ha nacido a la vida jurídica viciado de nulidad (…), en razón a la falta del requisito contenido en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996.

No se solicitan pruebas.

2. LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y LA ADECUACIÓN DE LA ACCIÓN Repartido el proceso, los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para asumir competencia, el cual fue aceptado, luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer de este proceso. Mediante auto de 29 de noviembre de 2019 se dispuso admitir la demanda y tramitarla como una acción de simple nulidad, y se ordenó notificar a la demandada.

3. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La DEAJ se opone a las pretensiones de la demanda. Sobre el fondo de la demanda dice que, el acto administrativo enjuiciado, el Acuerdo PSAA15-10402 DE 29 de octubre de 2015, si contaba con el requisito de orden presupuestal para su expedición exigido en el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, en tanto se fundó en la certificación de viabilidad presupuestal o de existencia de recursos emitida mediante el Oficio DEAJ15-1163 del 29 de octubre de 2015, expedida por la directora ejecutiva de administración judicial, bajo la facultad conferida en el artículo 99, numeral 7 de la Ley 270 de 1996.

Pro otra parte para este tipo de asuntos no es requisito contar con certificados de disponibilidad presupuestal. Propuso las excepciones de “ausencia de transgresión normativa” e “inexistencia de desviación de poder”. No solicita pruebas.

4. LAS EXCEPCIONES PROPUESTAS Con la finalidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa, la entidad demandada propuso entonces las siguientes excepciones: “ausencia de transgresión normativa” e “inexistencia de desviación de poder”. El 3 de noviembre de 2020 se corrió traslado a la parte demandante de las excepciones propuestas por las demandadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 175 del Cpaca.

La parte demandante no se manifestó del traslado de las excepciones.

5. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 5.1.1. Introducción En esta oportunidad correspondería al Despacho proveer sobre la fijación de la fecha para la audiencia inicial, sino fuese porque el Decreto Legislativo 806 de 2020 y la Ley 2080 de 2021 establecieron nuevas reglas procesales para la jurisdicción de lo contencioso administrativo, entre otras, en lo que tiene que ver con el trámite de las excepciones.

Hay que recordar que las excepciones se clasifican en previas, de mérito y mixtas, así: Son excepciones previas, también conocidas como dilatorias, aquellas destinadas a sanear el proceso; su cometido no es el de cuestionar el fondo del asunto, sino el de mejorar el trámite de la litis o terminarla cuando ello no es posible, evitando posibles nulidades y sentencias inhibitorias.

Sobre el particular debe destacarse que el Cpaca no reguló cuáles excepciones eran previas, por lo que, de conformidad con el artículo 30613 del mismo Cpaca, es necesario acudir al artículo 10014 de la Ley 1564 de 2012 -Código General del Proceso-, en el que se determinó de manera taxativa cuáles son los medios de oposición que constituían este tipo de excepción. Son excepciones de fondo aquellas defensas que están encaminadas a atacar la relación jurídico-sustancial.

Y son excepciones mixtas aquellas defensas que podrían aducirse indistintamente como excepciones de fondo, atendiendo su naturaleza, y/o como previas, tal como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia, como por ejemplo: cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Son pues esas excepciones de mérito que por su naturaleza y, en algunos casos, facilidad probatoria, podrían proponerse como previas, pero conservan las consecuencias materiales sobre el proceso, es decir, que de encontrarse demostradas devienen en una sentencia negatoria temprana. Ello no significa que produzcan los efectos de los medios defensivos previos, sino que pueden declararse en las etapas primigenias del proceso.

Ahora bien, Según la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, se permite resolver a través de auto, por escrito, y antes de la audiencia inicial, los medios exceptivos propuestos por las demandadas. Pero para ello es necesario definir la aplicabilidad de las nuevas disposiciones procesales al caso en concreto, como se procede a continuación. 5.4.

El trámite de las excepciones en la Ley 2080 de 2021 Más tarde la Ley 2080 de 2021 en su artículo 38 derogó de manera tácita el artículo 12 del Decreto Ley 806 de 2020 antes comentado y, de forma expresa, modificó el artículo 175 del Cpaca, para agregarle a éste último un segundo parágrafo, del siguiente tenor: Artículo 175. Contestación de la demanda.

Durante el término de traslado, el demandado tendrá la facultad de contestar la demanda mediante escrito, que contendrá: (…) Parágrafo 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas.

En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. Según esta modificación, sólo las excepciones previas se decidirán atendiendo al procedimiento establecido en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso, es decir, a través de un auto por escrito, antes de la audiencia inicial, -trámite al cual se aludirá más adelante-; y la norma añade que cuando se requiera la práctica de pruebas para resolver las excepciones previas, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial y las practicará y resolverá en el curso de dicha audiencia. Y en lo que tiene que ver con las llamadas excepciones mixtas, el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, modificatorio del artículo 175 del CPACA, de manera expresa señala que ellas constituyen causal de sentencia anticipada, lo que significa que se estudiarán y resolverán: (i) bien sea en la sentencia anticipada -en caso de que se tenga certeza “manifiesta” de su prosperidad-, o (ii) en la sentencia de mérito al momento de resolver el fondo del asunto -normalmente en el evento de prosperar las pretensiones de la demanda, ya que, en caso de que se nieguen, en principio, por sustracción de materia, carecería de sentido resolver excepciones-. 5.5.

El trámite de las excepciones previas en el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012) En atención a que el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 175 del Cpaca, señala que las excepciones previas se tramitarán conforme a lo dispuesto en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso, es necesario revisar lo establecido en esas disposiciones, así: Artículo 100.

Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5.

Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.

Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada.

Artículo 101. Oportunidad y trámite de las excepciones previas. Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan. Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado.

El juez se abstendrá de decretar pruebas de otra clase, salvo cuando se alegue la falta de competencia por el domicilio de persona natural o por el lugar donde ocurrieron hechos, o la falta de integración del litisconsorcio necesario, casos en los cuales se podrán practicar hasta dos testimonios. Las excepciones previas se tramitarán y decidirán de la siguiente manera: 1.

Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados. 2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.

Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones. Si prospera la de falta de jurisdicción o competencia, se ordenará remitir el expediente al juez que corresponda y lo actuado conservará su validez. Si prospera la de compromiso o cláusula compromisoria, se decretará la terminación del proceso y se devolverá al demandante la demanda con sus anexos.

Si prospera la de trámite inadecuado, el juez ordenará darle el trámite que legalmente le corresponda. Cuando prospere alguna de las excepciones previstas en los numerales 9, 10 y 11 del artículo 100, el juez ordenará la respectiva citación. 3. Si se hubiere corregido, aclarado o reformado la demanda, solo se tramitarán una vez vencido el traslado.

Si con aquella se subsanan los defectos alegados en las excepciones, así se declarará. Dentro del traslado de la reforma el demandado podrá proponer nuevas excepciones previas siempre que se originen en dicha reforma. Estas y las anteriores que no hubieren quedado subsanadas se tramitarán conjuntamente una vez vencido dicho traslado. 4. Cuando como consecuencia de prosperar una excepción sea devuelta la demanda inicial o la de reconvención, el proceso continuará respecto de la otra.

Artículo 102. Inoponibilidad posterior de los mismos hechos. Los hechos que configuran excepciones previas no podrán ser alegados como causal de nulidad por el demandante, ni por el demandado que tuvo oportunidad de proponer dichas excepciones. De acuerdo con estos artículos: (i) las excepciones previas se deben resolver a través de auto escrito, antes de la audiencia inicial, siempre que no se requiera la práctica de pruebas para su resolución;

(ii) por regla general, las excepciones previas se resolverán con las pruebas aportadas por las partes, y (iii) de requerirse la práctica de pruebas para resolver las excepciones previas, el juez deberá decretarlas en el auto que cita a la audiencia inicial, practicarlas en el curso de ésta y resolver allí mismo. Teniendo claras las reglas del nuevo régimen de excepciones previsto en la Ley 2080 de 2021 para la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a continuación procede el Despacho a definir la aplicabilidad al caso en concreto de las nuevas disposiciones procesales anteriormente descritas, no sin antes estudiar el régimen de vigencia y de transición normativa de la Ley 2080 de 2021. 4.6.

El régimen de vigencia y de transición normativa de la Ley 2080 de 2021 La Ley 2080 de 2021 en su artículo 86 señala que la reforma en ella contenida empieza a regir de manera inmediata a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de su promulgación. Así mismo, el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 estableció un régimen de “transición normativa”, aplicable a los siguientes eventos: “los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo”, todos los cuales se regirán por la ley vigente en su momento.

Veamos: Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley.

Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas.

De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

En el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 trascrito, el legislador acogió un postulado, principio, o regla general de interpretación, fuertemente arraigado en nuestra tradición jurídica, que ha sido denominado como “retrospectividad de la ley”, según el cual generalmente prima el efecto general inmediato (o hacia el futuro) de las nuevas disposiciones procesales, con la posibilidad de afectar situaciones jurídicas que se encuentren en trámite al momento de entrada en vigencia de la norma.

Este principio general tiene una excepción: los términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas continuarán rigiéndose por la ley antigua, lo que se denomina la “ultraactividad de la ley”, en virtud del principio Tempus regit actus, que se traduce en que la norma vigente al momento de sucederse los hechos por ella prevista es la que se aplica a esos hechos, aunque la norma haya sido derogada después. En conclusión, las novedades implementadas por la Ley 2080 de 2021 son aplicables de manera inmediata a los trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), con excepción de: (i) las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de su promulgación; y (ii) los recursos interpuestos, las pruebas decretadas, audiencias convocadas, diligencias iniciadas, los términos que hubiesen empezado a correr, incidentes y notificaciones en curso, los cuales deben tramitar conforme a las reglas procesales previstas en la norma vigente “cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”. 4.7.

La aplicación de la Ley 2080 de 2021 al caso en concreto En el caso en concreto, se tiene que la demanda que origina la presente causa judicial, instaurada en el año 2016, fue admitida en vigencia del texto original de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca). De igual modo, se tiene que también en vigencia de la versión original del Cpaca las entidades demandadas contestaron las demandas.

Y la Secretaría de la Sección Segunda dio traslado a la demandante de las excepciones formuladas al momento de contestar la demanda por parte de las entidades vinculadas al proceso. Bajo este horizonte, como quiera que en el proceso de la referencia lo que sigue es la fijación de fecha y hora para la realización de la audiencia inicial, y que no hay términos corriendo, ni trámite o diligencia alguna iniciada que esté pendiente de resolución, al presente proceso son perfectamente aplicables las normas de índole procesal previstas en la Ley 2080 de 2021, según el principio del “efecto general inmediato” consagrado en el régimen de vigencia y transición normativa de dicha Ley.

Por lo tanto, en el presente caso corresponde al Despacho sustanciador, antes de proceder a la audiencia inicial, entrar a resolver mediante Auto las excepciones previas propuestas por la entidad demandada, en aplicación de las nuevas reglas procesales señaladas en la Ley 2080 de 2021. Es lo que se hace a continuación.

6. ESTUDIO DE LAS EXCEPCIONES EN EL CASO EN CONCRETO 6.1. “ausencia de transgresión normativa” e “inexistencia de desviación de poder” 6.1.1. Argumentos de la demandada    La DEAJ propone como excepciones de mérito “ausencia de transgresión normativa” e “inexistencia de desviación de poder”, en los cuales advierte que si bien mediante el Acuerdo 10412 se modificó y ajustó el Acuerdo 10402, fue para garantizar la continuidad de los cargos permanentes para la vigencia presupuestal 2016, ello en atención a una solicitud efectuada por el Ministerio de Hacienda en el Oficio del 3 de noviembre de 2015, en el sentido de ajustar el acuerdo a las apropiaciones aprobadas para el año 2016, siendo así equivoco por parte del actor cuestionar que el acto administrativo no contaba con viabilidad presupuestal para el año 2015.

Agregó que el acto acusado no buscó perseguir un fin personal, sino actualizar la planta de servidores judiciales para mejorar la respuesta efectiva del dererecho de acceso a la administración de justicia. La parte demandante, durante el traslado de esta excepción, guardó silencio.    5.5.2. Pronunciamiento del Despacho    Las excepciones consistentes en “ausencia de transgresión normativa” e “inexistencia de desviación de poder”, son excepciones de mérito, que serán decididas en la sentencia, puesto que no es posible encuadrar su contenido en ninguno de los eventos señalados en los artículos 100 del Código General del Proceso y 175 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021.

Por último, el Despacho observa que no hay lugar a adoptar medidas de saneamiento procesal. En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR que no hay lugar a adoptar medidas de saneamiento procesal.

SEGUNDO: DECLARAR que los medios defensivos propuestos como excepciones sustanciales serán estudiados al resolver el fondo del asunto.

TERCERO: RECONOCER personería al abogado Cesar Augusto Mejía Ramírez identificada con cédula de ciudadanía No. 80.041.811 y T.P 159.699 del C.S.J, como apoderado de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de conformidad con el poder visible a folios 131-133 del expediente.

CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión por Estado, a través de la Secretaría de la Sección Segunda, de conformidad con lo previsto en el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021.

QUINTO: INFORMAR a las partes y demás intervinientes que contra la presente providencia procede el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 242 y 243A del CPACA.

SEXTO: Una vez ejecutoriada y en firme la presente providencia, la Secretaría de la Sección Segunda deberá remitir el expediente al Despacho sustanciador para proveer acerca de la procedencia de la celebración de la audiencia inicial o de la emisión de sentencia anticipada.

SÉPTIMO: Notifíquese y cúmplase. Firmado electrónicamente ILVAR NELSON JESÚS ARÉVALO PERICO Conjuez Ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el conjuez en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA