Radicado: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) F.T: 190 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: HORIZONTE SOLUCIONES URBANAS S.A.S. Y OTRO Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTRO Tema: Acción de tutela en contra de providencias judiciales, mediante las cuales se admitió el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, se resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de esa decisión y se decretaron unas medidas cautelares.
Incumplimiento de los requisitos generales de relevancia constitucional y subsidiariedad. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos El 13 de diciembre de 2021 la Procuraduría 21 Judicial II Ambiental y Agraria del Valle del Cauca instauró demanda de protección de los derechos e intereses colectivos en contra del departamento del Valle del Cauca, del municipio de Calima El Darién, de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC), de la sociedad Vallecaucana de Aguas S.A. E.S.P y EMCALIMA EICE E.S.P., con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, la seguridad y salubridad pública, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
El 14 de enero de 2022 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró su falta de competencia y, en consecuencia, remitió el proceso precitado a los juzgados Radicado: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 administrativos de Buga (reparto), al considerar que la posición jurídico procesal de la Corporación Autónoma precitada no correspondía a la de una entidad demandada, primero, porque era una entidad administrativa encargada de proteger el derecho o interés afectado y, segundo, debido a que frente a ella no se había agotado el requisito de procedibilidad de que trata el ordinal 4.° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, de manera que la norma que definía la competencia para conocer de ese asunto en primera instancia era el ordinal 10 del artículo 155 de la disposición precitada, sin los cambios introducidos por la Ley 2080 de 2021.
Por lo anterior, el 26 del mismo mes y año el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga admitió la demanda en contra del departamento del Valle del Cauca, del municipio de Calima El Darién, de la sociedad Vallecaucana de Aguas S.A. E.S.P. y EMCALIMA EICE E.S.P. y vinculó de oficio a las sociedades Jaime Escobar Valencia & CIA S. en C. y Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. El 7 de febrero de 2022 las referidas sociedades y la empresa Vallecaucana de Aguas S.A. E.S.P. interpusieron recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda, para lo cual expusieron, entre otras cosas, que debió vincularse, al extremo pasivo, a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, puesto que los hechos vulneratorios esgrimidos se derivaban de la acción y omisión de aquella y, en ese sentido, consideraron que el Juzgado carecía de competencia para conocer del proceso, comoquiera que la Corporación precitada es una entidad de orden nacional, por lo que la competencia le correspondía al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en aplicación del ordinal 16 del artículo 152 del CPACA.
Sin embargo, el 24 del mismo mes y año el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga no repuso la anterior decisión, debido a que la vinculación de la Corporación y la falta de competencia por el factor funcional ya habían sido definidas por el Tribunal precitado, en la providencia del 14 de enero de 2022, sin que esa decisión hubiese sido controvertida por las partes, por lo que esa autoridad judicial no tenía otra alternativa que dar estricto cumplimiento a lo dispuesto por el superior funcional.
Adicionalmente, en ese proveído, el Juzgado precitado vinculó de oficio a la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia. El 1.° del mismo mes y año la Procuraduría 21 Judicial II Ambiental y Agraria del Valle del Cauca solicitó vincular como accionados al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a la constructora y/o propietario del proyecto Santura Ecoreserva Mística y al día siguiente presentó recurso de impugnación contra la anterior decisión, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición. El 17 de igual mes y año el despacho judicial referido rechazó el recurso por improcedente y el 29 del mismo mes negó la vinculación del segundo mencionado y vinculó al Ministerio precitado y, de oficio, a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, con fundamento en el inciso final del artículo 18 de la Ley 472 de 1998.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Por lo anterior, el 6 de abril hogaño la Corporación Autónoma interpuso recurso de reposición y, en subsidio de apelación, contra la anterior providencia. El 28 del mismo mes y año el Juzgado no repuso la decisión recurrida y, adicionalmente, rechazó por improcedente el recurso de apelación. El 22 de junio del año en curso el despacho judicial multicitado ordenó tener como coadyuvante a la Personería Municipal de Calima El Darién y por no contestada la demanda por parte de EMCALIMA EICE E.S.P., del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia y programó la audiencia especial de pacto de cumplimiento para el 4 de agosto de 2022. b) Medidas cautelares La Procuraduría 21 Judicial II Ambiental y Agraria del Valle del Cauca, en la demanda de protección de los derechos e intereses colectivos, solicitó como medidas cautelares la suspensión (i) del otorgamiento de nuevas licencias de urbanismo en todo el municipio de Calima El Darién, con excepción de las que se soliciten para predios que estando en zona forestal protectora (Ley 2a de 1959) previamente hayan sido sustraídas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y cuenten con disponibilidad inmediata de servicios públicos;
(ii) del otorgamiento de nuevas licencias de construcción, excepto para aquellas que devengan de una licencia de urbanismo otorgada con anterioridad por el municipio de Calima El Darién, siempre y cuando no se trate de licencias otorgadas en área de reserva forestal protectora que no hayan sido sustraídas previamente y (iii) de la licencia de parcelación y subdivisión otorgada para el proyecto Santura Ecoreserva Mística en el predio denominado «Hacienda Palermo» mediante la Resolución núm. ASP-323-18, hasta tanto no se certifique por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible si el área donde se construye o pretende construirse ha sido sustraída.
El 26 de enero de la anualidad en curso el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga ordenó correr traslado de las medidas cautelares formuladas por el demandante. El 22 de febrero de ese año aquel las decretó, por lo cual el 28 de febrero del mismo año el municipio de Calima El Darien y las sociedades Jaime Escobar Valencia & CIA S. en C. y Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. formularon recurso de reposición y, en subsidio, apelación en contra de la anterior decisión. El 15 de marzo hogaño la dependencia judicial mencionada no repuso su anterior decisión y concedió, en efecto devolutivo, los recursos de apelación instaurados.
Por lo anterior, el 28 de abril de 2022 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la providencia de primera instancia. El 25 de mayo del mismo año la parte demandante solicitó la aclaración de la medida cautelar decretada. El 27 del mismo mes y año el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga rechazó por extemporánea la solicitud de aclaración. El 1.° de junio de igual año el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible aclaró que la solicitud de sustracción de reserva para el proyecto urbanístico Santura Ecoreserva Mística no contaba con decisión de fondo.
El 6 del mismo mes y anualidad la autoridad judicial Radicado: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 precitada dispuso glosar al expediente el escrito allegado por la cartera ministerial mencionada. c) Inconformidad Las sociedades Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y Jaime Escobar Valencia & CIA S. en C. consideraron que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneraron sus derechos fundamentales al buen nombre, igualdad, debido proceso, acceso a la administración de justicia, defensa, trabajo y a la propiedad privada con función social y fines ecológicos y, junto con ellos, el principio de confianza legítima.
Para el efecto, afirmaron que las autoridades judiciales precitadas, al admitir el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, incurrieron en vía de hecho debido a que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga no era competente para conocer en primera instancia el medio de control precitado, en la medida en que este se dirigía contra la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, entidad del orden nacional y que se encontraba legitimada en la causa por pasiva, debido a que la Procuraduría 21 Judicial II Ambiental y Agraria del Valle del Cauca sí agotó el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, a través de los Oficios 0760-700262020 y 0760-417822021, por lo que la autoridad competente para tramitar el referido asunto era el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con el ordinal 16 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011.
Asimismo, manifestaron que el Juzgado accionado, al expedir el auto del 29 de marzo de 2022, mediante el cual se vinculó a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, incurrió en defecto procedimental absoluto, violación directa de la Constitución Política y desconocimiento del precedente sentado por el Consejo de Estado, Sección Primera, en el auto del 19 de marzo de 2021, proferido en el expediente 2013- 00025-02; por el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito Judicial de Cali, en el medio de control 2021-00038-00; y por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la providencia del 15 de febrero de 2021, en el proceso identificado con el número 2021-00237-00; puesto que no eran aplicables el inciso final del artículo 18 de la Ley 472 de 1998 y la posición fijada en el auto interlocutorio del 25 de septiembre de 2020, proferido en el proceso 2020-00093.
Al respecto, adujeron que deben diferenciarse dos eventos, uno, cuando el operador judicial, en el curso del proceso de acción popular, determina que existen otros posibles responsables que no han sido citados y deben ser convocados, y, dos, cuando el accionante, a pesar de conocer la existencia de otros posibles responsables, a su arbitrio y discrecionalidad, toma la decisión de agotar o no el requerimiento de renuencia obligatorio de que trata el artículo 144 del CPACA, como requisito de procedibilidad.
Sobre ese aspecto, refirieron que en el caso en concreto la Procuraduría omitió agotar esa exigencia frente al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, aunque conocía que ese era el ente competente del trámite Radicado: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de sustracción de la Ley 2a de 1959, por lo que se ratifica la falta de competencia del Juzgado accionado.
De igual forma, señalaron que el Tribunal accionado no les notificó la providencia emitida el 14 de enero de 2022, mediante la cual declaró su falta de competencia y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos de Buga. Finalmente, cuestionaron la falta de competencia que tenía el Juzgado precitado para decidir la solicitud de medidas cautelares formulada por la Procuraduría, comoquiera que la competencia para conocer sobre ese asunto radicaba en el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Asimismo, no tuvieron en cuenta que el proyecto Santura Ecoreserva Mística, a pesar de estar dentro del área de reserva forestal, no requería trámite de sustracción ante el Ministerio de Ambiente, conforme a los señalado en la Resolución núm. 0064 del 4 de abril de 1997, mediante la cual la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca le otorgó licencia ambiental ordinaria para el desarrollo del proyecto Parcelación Campestre Palermo, en jurisdicción del municipio de Calima El Darién. PRETENSIONES La parte accionante solicitó amparar sus derechos fundamentales antes mencionados y, en consecuencia, requirió dejar sin efectos las providencias emitidas el 26 de enero, el 22 de febrero y el 28 de abril de 2022 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos radicado con el número 2022-00022, para, en su lugar, ordenar al primero de los mencionados declarar su falta de competencia para conocer del referido proceso, conforme a lo dispuesto en el artículo 168 de la Ley 1437 de 2011, y a la segunda autoridad judicial realizar un análisis y estudio de fondo sobre la admisibilidad de ese medio de control, una vez le haya sido remitido el referido expediente.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga El juez Juan Miguel Martínez Londoño afirmó que la inconformidad del accionante radica en la falta de competencia que, presuntamente, tiene ese despacho judicial para tramitar en primera instancia la acción popular con número de radicado 2022- 00022-00, por lo cual explicó que si bien es cierto que la acción estaba dirigida contra la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, también lo es que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el auto del 14 de enero de 2022, ordenó la remisión del referido proceso a los juzgados administrativos de Buga, pues determinó que esa entidad no estaba demandada, por lo que carecía de competencia para conocer del referido asunto.
Por lo expuesto, manifestó que ese Juzgado no tuvo otra alternativa que obedecer y cumplir lo resuelto por el Tribunal mencionado, en lo que atañe a la competencia Radicado: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 funcional en las acciones populares, pese a las vinculaciones que se hagan respecto de entidades del orden nacional.
Adicionalmente, indicó que la corporación judicial precitada, el 28 de abril de 2022, al pronunciarse, en segunda instancia, sobre la medida cautelar decretada, reconoció la necesidad de vincular al proceso a la Corporación referida. Sin embargo, aclaró que para esa fecha el despacho judicial al que representa ya se había visto en la imperiosa necesidad de vincular a dicha entidad para poder continuar con el desarrollo normal del proceso.
Sobre el particular, precisó que el factor funcional impide la prorrogabilidad de la competencia, según las disposiciones previstas en el Código General del Proceso, tanto así que en un caso similar (radicado 2013-01310) al que hoy se estudia el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Medellín declaró la falta de competencia por ese factor y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, comoquiera que en dicho proceso se encontraba vinculada la entidad Corantioquia, declaratoria frente a la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 20 de agosto de 2013, acogió la tesis expuesta y, consecuencialmente, avocó el conocimiento del proceso y continuó con el trámite procesal pertinente.
En esa medida, esclareció que si bien es cierto, en su criterio, al haberse demandado desde el comienzo a la Corporación, el proceso era de competencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a quien se le repartió aquel, por así disponerse en el ordinal 16 del artículo 152 del CPACA, sin las modificaciones efectuadas por la Ley 2080 de 2022, también lo es que a ese Juzgado no le quedaba más opción que acatar lo resuelto por el superior funcional y por esa razón conoció en primera instancia de la acción popular, por lo que no resulta ser la autoridad vulneradora de los derechos fundamentales reclamados.
De otra parte, advirtió que en el expediente no reposa el poder otorgado presuntamente por los accionantes al abogado Yhonathan Guevara Restrepo para interponer la presente tutela, por lo que consideró que este aspecto debía analizarse al momento de dictar sentencia. Municipio de Calima El Darién El profesional del derecho Carlos Fabian Palacios Cárdenas manifestó que coadyuva todas las pretensiones de la acción de tutela formulada por las sociedades Jaime Escobar Valencia & CIA S. en C. y Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. Para el efecto, sostuvo que desde el inicio del proceso la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca se encontraba legitimada en la causa por pasiva y, por ende, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga debió declarar su falta de competencia. Lo anterior adujo que se fundamenta en el hecho de que en el expediente obraba como prueba documental el Oficio núm. PJAA21 N 0631-2021, mediante el cual la Procuraduría 21 Judicial II Ambiental y Agraria del Valle del Cauca requirió, en los términos del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, a la entidad precitada, la cual respondió dicho requerimiento a través del Oficio núm. 0760-41782201, que Radicado: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 también se encontraba incorporado al expediente, motivo por el cual, al descorrer los traslados de los recursos de reposición interpuestos en contra del auto admisorio de la acción popular, afirmó que le asistía razón a las sociedades hoy accionantes sobre la falta de competencia del despacho precitado para continuar el conocimiento de dicho proceso y que, en ese sentido, tampoco podía decretar ninguna medida cautelar, en virtud de los artículos 152, ordinal 16, y 168 de la Ley 1437 de 2011.
Por lo expuesto, consideró que el Juzgado precitado causó un perjuicio irremediable a toda la comunidad, porque, al admitir la acción popular y decretar la medida cautelar, impidió la reactivación económica y el desarrollo turístico del municipio de Calima El Darién, dentro de un marco de desarrollo sostenible. De otra parte, indicó que se desconoció el auto proferido el 17 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el proceso con radicado 2021- 00428, puesto que no es suficiente la mera enunciación por parte de la Procuraduría de una serie de apreciaciones, para que se acredite que el medio de control y la medida cautelar solicitada son necesarios, proporcionales, idóneas y adecuadas en los términos en que han sido planteadas, dado que no se tuvieron en cuenta otros aspectos, como las consecuencias que ha producido la pandemia del COVID-19, que el municipio al que representa es de sexta categoría, sus recursos dependen de la Nación y Gobernación, su principal actividad es el turismo y tiene trámite de Centros Poblados para el registro de sustracción de ley 2ª de 1959 ante el Ministerio de Medio Ambiente, entre otros.
Por consiguiente, solicitó acceder a cada una de las pretensiones formuladas en la presente acción de amparo. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca La magistrada Patricia Feuillet Palomares, luego de hacer un breve recuento de las actuaciones adelantadas en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, aseguró que no se cumple el requisito de relevancia constitucional, dado que la parte accionante, en su escrito de tutela, no explica por qué la discusión planteada es trascendental para determinar el contenido y alcance de los derechos fundamentales o para definir la interpretación y aplicación de la Constitución Política.
En todo caso, manifestó que no se incurrió en un desconocimiento del precedente judicial, puesto que, en primer lugar, el auto proferido el 20 de noviembre de 2014 por la Sección Primera del Consejo de Estado en el proceso 2013-00025-02 no constituye precedente, porque en esa oportunidad la autoridad precitada revisó la exigencia del requisito de procedibilidad de las acciones populares y ordenó que, pese al incumplimiento del requerimiento previo, debía admitirse la demanda, en virtud del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, situación que dista del presente asunto, ya que si bien es cierto que en el auto del 14 de enero de 2022 se determinó que la CVC no había agotado el requisito de procedibilidad, siendo esta una razón adicional para no tenerla como demandada, también lo es que aquel sí se acreditó con respecto al departamento del Valle del Cauca, al municipio de Calima El Darién, a la sociedad Vallecaucana de Aguas S.A. E.S.P y a EMCALIMA EICE E.S.P; en segundo lugar, el auto del 19 de marzo de 2021 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 proferido por el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito Judicial de Cali carece de fuerza vinculante porque fue dictado por una autoridad judicial de menor categoría funcional que ese órgano colegiado y, en tercer lugar, el auto del 15 de febrero de 2021 emitido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca podría eventualmente constituir un precedente judicial horizontal, aunque su fuerza vinculante estaría mermada por el hecho de que fue expedido por un magistrado distinto al que resolvió el caso objeto de tutela.
Asimismo, sostuvo que no se incurrió en defecto procedimental ni violación directa de la Constitución Política, por cuanto la parte accionante no expuso los motivos por los cuales consideraba que se habían configurado esas causales específicas de procedibilidad, ya que solo se limitó a mencionarlas. Sobre el particular, explicó que la falta de técnica en el ejercicio de la acción de tutela no puede generar que se examine íntegramente la providencia judicial, pues ello conllevaría afirmar que es más beneficioso no exponer argumentos concretos que proponerlos, lo cual no es admisible por respeto al juez natural, de ahí la razón de ser de las causales específicas de procedencia del mecanismo de amparo contra providencia judicial.
Finalmente, aclaró que la falta de notificación del auto del 14 de enero de 2022 a la parte accionante no constituye una irregularidad procesal, toda vez que en esa providencia se declaró la falta de competencia para conocer del asunto y la notificación se dirigió a aquellas entidades que fungían como demandadas, de ahí que no se hiciera a las sociedades Jaime Escobar Valencia & CIA S. en C. y Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S., quienes fueron vinculadas posteriormente por la autoridad competente.
Procuraduría 21 Judicial II Ambiental y Agraria del Valle del Cauca La procuradora Lilia Estella Hincapié indicó que el 11 de diciembre de 2020 la Fundación Foro Ambiental presentó petición, por el presunto incumplimiento de la Constitución Política y de las leyes, debido a que en el municipio de Calima El Darién se desarrolla un proyecto urbanístico sin planificación, no existe una prestación eficiente de los servicios públicos, se adelantan planes urbanísticos en una zona de reserva forestal del Pacífico (Ley 2a de 1959) y se actualiza el Esquema de Ordenamiento Urbanístico a puerta cerrada, sin concertación con la autoridad ambiental.
Por lo anterior, sostuvo que inició una acción preventiva, con el propósito de verificar los hechos que se denunciaban y dentro de ella se recaudaron los documentos suscritos por la Alcaldía, Personería y la CVC, los cuales permitieron concluir que efectivamente existía una violación a los derechos colectivos en el ente territorial precitado.
En consecuencia, manifestó que presentó, por primera vez, la acción popular con número de radicado 2021-00038, la cual le correspondió conocer al Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito Judicial de Cali, despacho judicial que, el 19 de marzo de 2021, declaró su falta de competencia y, por consiguiente, ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, cuyo proceso fue asignado al magistrado Fernando Augusto García, quien, el 16 de abril de 2021, Radicado: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 inadmitió la acción, al considerar que no se cumplía con el requisito de procedibilidad previsto en los artículos 144 y 161 de la Ley 1437 de 2011, en los que se exigía que previo a instaurar la demanda el interesado debía radicar una reclamación ante las autoridades para que adoptaran las medidas necesarias, y le otorgó un término de tres días para su cumplimiento.
Afirmó que impugnó la anterior decisión, en razón a que ese requisito no debía agotarse cuando se solicitaban medidas cautelares por la urgencia para evitar un perjuicio irremediable. Sin embargo, señaló que la autoridad precitada no repuso su decisión, por lo que, al no haberse agotado dicha exigencia en el plazo previsto, el 17 de junio de 2021 el Tribunal rechazó la acción. Posteriormente, expuso que, una vez agotado el requisito de procedibilidad, volvió a presentar ante el Tribunal Administrativo del Valle la misma acción popular correspondiéndole a la magistrada Patricia Palomares, bajo Radicación 76001-23- 33-000-2021-01182-00, quien consideró que el agotamiento del debido proceso ante la CVC no había sido realizado en debida forma y, por tanto, esa entidad no se consideraba como accionada, por lo que el expediente fue remitido por competencia al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Buga, bajo el radicado 2022-00022-00, el cual, el 26 de enero de 2022, admitió la demanda y el 22 de febrero de la misma anualidad decretó las medidas cautelares solicitadas.
Agregó que el 29 de marzo de igual año la autoridad judicial precitada vinculó a la Corporación Autónoma del Valle del Cauca y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en el extremo pasivo. Por todo lo expuesto, aseguró que la Procuraduría no actuó con ligereza, al presentar la acción popular y dentro de ella solicitar las medidas cautelares para proteger los derechos colectivos que se encontraban gravemente amenazados, ya que existían suficientes elementos probatorios que llevaron al juez a conceder dichas medidas.
De igual forma, con respecto a la vinculación de la CVC y de la cartera ministerial, explicó que esto se hizo, debido a que la magistrada, a pesar de no tener como demandada a la primera de las mencionadas, sí solicitó su vinculación y a que si bien al momento de presentar la demanda existían certificaciones que acreditaban que el proyecto Santura Ecoreserva Mística se encontraba en Ley 2a de 1959, conforme a las contestaciones de las demandadas y vinculadas, pudo inferirse que podría tratarse de una actividad permitida o que había sido sustraída, por lo que la entidad llamada a dar claridad sobre ello era la segunda entidad señalada.
En esos términos, solicitó negar las pretensiones formuladas y desvincularla del presente trámite constitucional. Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca El director territorial de la Dirección Ambiental Regional Pacífico Este, Carlos Hernando Navia Parodi, afirmó que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca es una autoridad ambiental del orden nacional, cuyo radio de acción se circunscribe al territorio del departamento del Valle del Cauca, incluido el municipio de Calima El Darién, por lo que dentro de sus funciones no se encuentra la de emitir providencias judiciales en el medio de control de protección de los derechos e Radicado: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 intereses colectivos, de tal forma que no vulneró los derechos fundamentales que reclama la parte accionante, pues las providencias que discute fueron proferidas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Segundo Administrativo de Guadalajara de Buga.
En consecuencia, requirió su desvinculación del presente trámite o, en su defecto, negar las pretensiones con respecto a esa entidad. Personería Municipal de Calima El Darién El personero municipal de Calima El Darién, Jorge Eliecer Murillo Henao, manifestó que presentó escrito de coadyuvancia en la acción popular, al considerar que era necesario contar con una decisión judicial que ordenara a las entidades competentes en la vigilancia de la planeación y ordenamiento territorial dar estricto cumplimiento a las medidas preventivas, tanto en la conservación del medio ambiente como en la prevención de crecientes súbitas en cauces de ríos y quebradas que desencadenen en pérdidas materiales y de vidas humanas de quienes habitan en la rivera de dichos ríos en construcciones hechas sin conservar una distancia mínima desde la línea de inundación o marea alta.
Ahora, con respecto a las pretensiones de la tutela de la referencia, indicó que, en caso de accederse a ellas, el juez constitucional debe decretar una medida cautelar dirigida a las autoridades accionadas en la acción popular, para que den estricta aplicación a las normas urbanísticas y ambientales que limitan la construcción dentro de la franja de protección hídrica de ríos y quebradas en ese municipio, con el fin de prevenir la afectación al medio ambiente como derecho colectivo.
Asimismo, precisó que, en el evento de encontrarse configuradas la falta de competencia y la afectación de derechos fundamentales, no puede oponerse a la protección deprecada. Departamento del Valle del Cauca El abogado Ricardo Peñaranda Castro se opuso a la prosperidad de todas las pretensiones de la acción de la referencia, al concluir que ese ente territorial carece de legitimación en la causa por pasiva, debido a que no existe ningún tipo de responsabilidad por su parte, en la medida en que las autoridades judiciales que expidieron las providencias que las accionantes consideran que vulneraron sus derechos fundamentales fueron el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga, por lo que aquellas son las llamadas a concurrir al presente trámite.
En consecuencia, solicitó su desvinculación. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible El profesional del derecho Helton David Gutiérrez González afirmó que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible carece de legitimación en la causa por pasiva, puesto que esa entidad no tiene injerencia en la expedición de los autos y providencias objeto de reproche, lo cual se refuerza al estudiar el escrito de tutela, donde en ningún punto se señala que esa entidad vulneró los derechos Radicado: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 fundamentales reclamados.
Por tanto, consideró que las pretensiones planteadas con respecto a ese Ministerio no tienen vocación de prosperidad. Empresa Vallecaucana de Aguas S.A. E.S.P. El gerente general de la sociedad Vallecaucana de Agua S.A. E.S.P., Moisés Cepeda Restrepo, indicó que las providencias censuradas fueron proferidas por las autoridades judiciales que se encuentran a cargo de la acción popular con número de radicado 2022-00022, actuaciones que atienden a la forma mediante la cual el juez dirige el proceso, vela por su rápida solución, preside las audiencias, adopta las medidas conducentes para impedir la paralización y dilación del proceso y procura la mayor economía procesal.
En esa medida, solicitó desestimar cualquier actuación en contra de la sociedad Vallecaucana, por cuanto no estuvo relacionada con la emisión de los autos cuestionados. Parques Nacionales Naturales de Colombia El abogado Andrés Velásquez Vargas aseguró que la entidad a la que representa no ha vulnerado ninguno de los derechos de las accionantes, comoquiera que la presunta transgresión se predica de otra entidad estatal.
Además, resaltó que esa entidad no hace parte de la acción popular, puesto que no fue demandada ni vinculada al interior de este. Sociedad HSU Desarrollador Inmobiliario S.A.S. La representante legal, Dora María Martínez Torres, manifestó que coadyuva la presente acción de tutela, debido a que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga admitió la acción popular con radicado 2022-00022 y decretó las medidas cautelares solicitadas por la Procuraduría 21 Judicial II Ambiental y Agraria del Valle del Cauca sin tener competencia para ello.
Adicionalmente, alegó que nunca le fue notificado el auto del 14 de enero de 2022, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró su competencia y remitió el expediente a los juzgados administrativos de Buga, ni ninguna otra actuación judicial hasta la fecha en relación con dicho proceso. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1.° del Decreto 333 de 20211, el cual regula que: «[…] [l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada […]». 1 Por medio del cual se modificaron los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T- 051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Cuestión Previa Antes de plantear el problema jurídico, resulta oportuno aclarar que, contrario a lo manifestado por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga, en su escrito de contestación, en el expediente digital de la acción de la referencia sí reposan los poderes otorgados por las sociedades Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y Jaime Escobar Valencia & CIA S. en C. al abogado Yhonathan Guevara Restrepo, para instaurar la presente acción de tutela5.
Asimismo, se advierte que el 26 de julio de 2022 la parte accionante insistió en el decreto de la medida cautelar solicitada en el escrito de tutela, la cual fue negada. No obstante, se estima que, al encontrarse el proceso para proferir fallo de primera instancia, no hay lugar a examinar la procedencia de dicho requerimiento, en aras de garantizar la celeridad propia de este mecanismo constitucional y dado que se va a adoptar la decisión de fondo.
Problema jurídico Dilucidado lo anterior, el problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿La acción de tutela instaurada por las sociedades Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y Jaime Escobar Valencia & CIA S. en C. cumple el requisito de relevancia constitucional? 2. ¿El medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, cuyas providencias se discuten, se encuentra en trámite? 3.
En caso de una respuesta afirmativa al anterior interrogante, deberá resolverse el siguiente: ¿Está acreditada la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable? 5 Según consulta en el expediente digital el archivo denominado «ED_PODERES_8_6_202217.(pdf)». Radicado: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Para resolver el problema así planteado, se abordará la siguiente temática: (I) relevancia constitucional, (II) análisis de la relevancia constitucional en el presente asunto, (III) exigencia general de subsidiariedad, (IV) improcedencia de la acción de tutela cuando el proceso se encuentra en trámite, (V) análisis de procedencia en el caso bajo estudio, (VI) perjuicio irremediable y (VII) inexistencia de ese perjuicio.
Veamos: - Primer problema jurídico ¿La acción de tutela instaurada por las sociedades Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y Jaime Escobar Valencia & CIA S. en C. cumple el requisito de relevancia constitucional? I. Relevancia constitucional La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa al sostener que el juez de tutela solamente puede analizar casos que tengan una marcada y evidente relevancia constitucional6.
Por el contrario, cuando la discusión se limite a aspectos eminentemente legales, en los que no esté involucrado un derecho fundamental, no hay lugar a un estudio de fondo del caso. En cuanto a ello, el máximo tribunal constitucional ha determinado que este requisito tiene tres finalidades: 1. Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; 2.
Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. La afirmación precedente encuentra sustento en el entendido de que la omisión de este requisito genera que el juez de tutela se pronuncie sobre asuntos que han sido asignados a autoridades judiciales específicas y, por ende, termine adoptando decisiones que excederían su marco de acción y que podrían causar inseguridad jurídica.
En ese orden, solo cuando un asunto tenga marcada relevancia constitucional, y cumpla los demás requisitos generales, puede entenderse que aquel está habilitado para el estudio del fondo de los reproches planteados. En esa línea de ideas, para verificar esta exigencia general, resulta esencial realizar un examen de lo alegado por la parte accionante en el escrito de tutela, con el fin de definir si los derechos referidos como amenazados o vulnerados revisten la condición de fundamentales al ser protegidos por la Constitución Política, para lo cual es necesario comprobar, además, las finalidades de este requisito.
II. Análisis de la relevancia constitucional en el presente asunto Las sociedades Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y Jaime Escobar Valencia & CIA S. en C. solicitaron la protección de sus derechos fundamentales al buen nombre, igualdad, debido proceso, acceso a la administración de justicia, defensa, trabajo y a la propiedad privada con función social y fines ecológicos y, junto con 6 Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: C-590 de 2005, T-160 de 2010 y SU-041 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 ellos, el principio de confianza legítima, los cuales estimaron vulnerados por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Como fundamento de lo anterior, de un lado, manifestaron que la primera autoridad judicial mencionada no era competente para conocer en primera instancia el medio de control precitado, comoquiera que este se dirigía contra la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, entidad del orden nacional, por lo que la autoridad competente para tramitar el referido asunto era el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 16 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, y, por el otro, que en el presente asunto no eran aplicables el inciso final del artículo 18 de la Ley 472 de 1998 y el auto interlocutorio del 25 de septiembre de 2020, proferido en el proceso 2020-00093, comoquiera que en este caso se estudiaba una situación diferente, por cuanto la Procuraduría, a pesar de conocer que existían otros posibles responsables, a su arbitrio y discrecionalidad, omitió agotar, previamente a la presentación de la demanda, el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 144 y 161 del CPACA frente al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a pesar de que conocía que ese era el ente competente del trámite de sustracción de la Ley 2a de 1959.
Adicionalmente, se aprecia que las sociedades accionantes también discuten las providencias, mediante las cuales fueron decretadas las medidas cautelares solicitadas por la Procuraduría 21 Judicial II Ambiental y Agraria del Valle del Cauca al interior del proceso mencionado, al considerar que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga carecía de competencia para decretarlas.
Pues bien, antes de emitir un pronunciamiento de fondo sobre las inconformidades planteadas, es necesario determinar si la presente solicitud de amparo cumple con el primer requisito general de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, esto es, la relevancia constitucional o si, por el contrario, este no se encuentra satisfecho, para lo cual deberán revisarse las tres finalidades que tiene el mencionado presupuesto.
Así, se reitera que el máximo tribunal constitucional ha señalado que esta exigencia tiene tres propósitos: 1. Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; 2. Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. En primer lugar, se advierte que la discusión expuesta por las solicitantes del amparo se contrae a demostrar que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga no es competente para conocer en primera instancia del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado 2022-00022, puesto que al ser la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca una de las accionadas, la competencia le correspondía al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por tratarse de una autoridad del orden nacional.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Por tanto, la Subsección observa que no se cumple con el primer objetivo fijado jurisprudencialmente para esta causal, puesto que el desacuerdo de la parte accionante recae en la presunta falta de competencia del Juzgado referido para admitir y decretar las medidas cautelares, por lo que se denota que el propósito es que se acoja la exegesis que estima es la adecuada, pesar de que se trata de un asunto de mera legalidad y que, por ende, no tiene trascendencia desde el punto de vista constitucional, lo cual impide la satisfacción de esta primera finalidad.
Asimismo, se aprecia que tampoco se encuentra superado el segundo fin, pues resulta evidente, como se verá a continuación, que lo pretendido por aquella es crear una instancia adicional a las agotadas en el proceso ordinario, pues todo el debate, desde que se instauró el medio de control, ha girado en torno a la definición de la competencia, presupuesto frente al cual se han pronunciado las autoridades judiciales, en atención a los argumentos expuestos por las partes y a su autonomía e independencia judicial.
En cuanto a ello, se avizora que las sociedades Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y Jaime Escobar Valencia & CIA S. en C., tanto en el recurso de reposición instaurado contra el auto del 26 de enero de 2022, mediante el cual se admitió la demanda, como en el recurso de reposición y, en subsidio de apelación, instaurado contra el auto que decretó las medidas cautelares en el proceso referido, aseguraron que el Juzgado carecía de competencia para conocer de ese asunto, dado que esta se encontraba en cabeza del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la medida en que estaba involucrada una entidad demandada del orden nacional como lo es la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, por lo que debía darse aplicación a lo dispuesto en la redacción original del ordinal 16 del artículo 152 del CPACA, con los cambios introducidos por la Ley 2080 de 2021.
Además, indicaron que sí se agotó el requisito de procedibilidad consagrado en el artículo 144 del CPACA, por lo que la vinculación de esa entidad no podía fundamentarse únicamente en lo preceptuado en el inciso final del artículo 21 de la Ley 472 de 1998. En ese orden de ideas, se evidencia que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga, en las providencias del 24 de febrero de este año y del 15 de marzo de la misma anualidad, a través de las cuales se resolvieron los anteriores recursos, explicó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el auto del 14 de enero de 2022, determinó que la posición jurídica de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca no correspondía a la de una entidad demandada y que, además, dicha autoridad judicial, frente al requisito de la renuencia, resaltó que no había una petición dirigida a esa entidad para que adoptara las medidas de protección de los derechos e intereses colectivos presuntamente vulnerados, por lo que advirtió que ese despacho judicial no podía desconocer la decisión impartida por su superior funcional y vincular como demandada a la CVC.
Adicionalmente, se avizora que el 28 de abril de 2022 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al resolver el recurso de apelación formulado contra el auto que Radicado: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 decretó la medida cautelar, precisó que, mediante auto del 14 de enero de 2022, se definió ese aspecto, para lo cual se explicó que los reproches formulados en la demanda contra la CVC no permitían tenerla como demandada y, de hecho, se destacó que frente a esa entidad no se había agotado el requisito de procedibilidad del requerimiento previo, lo que implicaba que la demanda no podía ser admitida contra ella.
De lo anterior, ciertamente, se desprende que el propósito de la parte accionante es proponer nuevamente la discusión sobre la falta de competencia del Juzgado accionado para conocer del proceso en primera instancia, como si se tratara de una instancia adicional al medio de control, y que, de esta forma, se adopte una decisión favorable a sus intereses frente al tema, al encontrarse en desacuerdo con las conclusiones a las que llegaron las autoridades judiciales accionadas.
En esa medida, se aclara que la acción de tutela no puede ser utilizada con esa finalidad ni a través de ella puede intentarse reabrir el objeto de discusión del proceso contencioso, como lo procuran las solicitantes de la protección iusfundamental. En tercer lugar, y en atención a lo expuesto en precedencia, se denota que entrar a analizar el fondo del asunto implicaría invadir la autonomía e interpretación de las accionadas, las cuales, a partir del análisis de los supuestos fácticos y normativos, determinaron que la autoridad competente era el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga.
En esos términos, la intervención del juez constitucional, en el sub examine, comportaría una suplantación de las competencias del juez natural. Así las cosas, al no haberse acreditado las tres finalidades previstas jurisprudencialmente para la procedencia del requisito aquí estudiado, se concluye que la presente solicitud de amparo carece de una clara y marcada importancia constitucional.
Ahora, si bien es cierto que los anteriores argumentos resultan suficientes para rechazar la presente acción, también lo es que se discuten las providencias que fueron emitidas al interior de un proceso que se encuentra en trámite, por lo que es necesario verificar si se encuentra satisfecho el requisito general de subsidiariedad. - Segundo problema jurídico ¿El medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, cuyas providencias se discuten, se encuentra en trámite? III.
Exigencia general de subsidiariedad La jurisprudencia de la Corte Constitucional7 como de esta corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio, 7 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. «[…]En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el Radicado: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando: 1.
El accionante dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales; 2. El accionante acude directamente a la acción de tutela a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición o 3. El proceso o asunto se encuentra en trámite.
Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones. En relación con el primero de los casos, la acción de tutela resulta procedente cuando logre demostrarse que dicha acción es el único mecanismo de defensa para proteger un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el accionante no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo.
Ahora, en cuanto a la excepción frente al segundo y tercero de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. IV. Improcedencia de la acción de tutela cuando el proceso se encuentra en trámite En caso de que mediante la acción de tutela pretenda cuestionarse una decisión dictada dentro de un proceso judicial que está en trámite y en el cual existan mecanismos idóneos y eficaces para la protección de los derechos fundamentales, esta se torna en improcedente, puesto que es al juez natural a quien corresponde subsanar los yerros en que pueda incurrir.
Aunado a ello, la Corte Constitucional8 ha reiterado que el interior del proceso es el primer escenario donde debe efectuarse la protección de los derechos fundamentales y de las garantías propias de aquel, para lo cual el ordenamiento jurídico ha creado los medios y recursos necesarios con el fin de que las partes puedan utilizarlos para alegar las irregularidades que puedan presentarse y el juez se pronuncie sobre el particular.
En efecto, la acción de tutela no es un mecanismo complementario a los procesos ordinarios, debido a que lo deseado no es reemplazar al juez natural, sino proteger derechos fundamentales que puedan verse transgredidos con la actuación u omisión de una autoridad judicial o administrativa o de un particular, en los casos señalados en la ley.
Por lo tanto, debe declararse la improcedencia de la tutela y, por ende, no es posible conocer el fondo, cuando la decisión controvertida haya sido dictada dentro de un proceso que está en curso y en el cual existen los mecanismos judiciales para proteger los derechos fundamentales de las partes. V. Análisis de procedencia en el caso bajo estudio Una vez analizado el recuento de las actuaciones judiciales realizado previamente, ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación […]» 8 Ver entre otras la sentencia T-211 de 2013.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 se advierte que el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, cuyas providencias se controvierten en esta sede, actualmente se encuentra en trámite, pues la última actuación que se observa es la providencia emitida el 22 de junio de esta anualidad por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga, mediante la cual ordenó tener como coadyuvante a la Personería Municipal de Calima El Darién, y por no contestada la demanda por parte de EMCALIMA EICE E.S.P., del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia y programó la audiencia especial de pacto de cumplimiento para el 4 de agosto de 2022.
En esa medida, se denota que la autoridad judicial, una vez agotada cada etapa procesal, puede ejercer el control de legalidad, para sanear cualquier irregularidad que haya podido presentarse en el proceso. Asimismo, se aclara que la parte afectada con el decreto de la medida cautelar puede solicitar su levantamiento, modificación o revocatoria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 235 ibidem.
Así las cosas, conviene enfatizar en que la solicitud de amparo no es un mecanismo alterno o complementario a los procesos judiciales ni uno a través del cual puedan revisarse cada una de las actuaciones allí adelantadas, menos aun cuando la autoridad judicial está a cargo de la dirección de este y es a quien le corresponde adoptar las medidas necesarias para garantizar los derechos de las partes y terceros intervinientes en el asunto.
Por consiguiente, no es factible que, ante la inconformidad con las decisiones adoptadas, se acuda paralelamente a este medio subsidiario de protección de derechos fundamentales, para que sea en esta sede donde se resuelvan las discusiones que deben efectuarse al interior del proceso. En ese orden de ideas, mal podría el juez constitucional invadir la órbita de la autoridad judicial que tiene a cargo el conocimiento del proceso y revisar las decisiones adoptadas en ese trámite judicial, pues ello conllevaría desconocer las competencias que le son propias al juez natural y desnaturalizaría el carácter subsidiario de la acción de tutela.
Por tanto, se concluye que en el presente asunto no se cumple el requisito de subsidiariedad, pues, se itera, que el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, cuyas providencias discuten las accionantes, se encuentra en trámite. Sin embargo, se verificará si se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que flexibilice este requisito general y amerite estudiar de fondo el presente asunto, por lo que procederá a evaluar este aspecto en los siguientes acápites. - Tercer problema jurídico ¿Está acreditada la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable? Radicado: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 VI.
El perjuicio irremediable El perjuicio que determina la procedencia de la acción de tutela de manera transitoria es aquel que genera un daño de imposible reparación, lo cual justifica la intervención del juez en orden a evitar el menoscabo de los derechos y garantías constitucionales. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional9, el perjuicio debe reunir varias características, que deben ser identificadas por la autoridad judicial para poder conocer el fondo del asunto, estas son: 1.
Inminencia, lo cual implica que el solicitante debe demostrar que el daño está por suceder prontamente y que no se trata de una simple posibilidad y 2. Gravedad, esto es, que revista gran relevancia para el ordenamiento jurídico y que, por ende, amerita la atención inmediata de las autoridades públicas. De igual manera, para que se acredite un perjuicio irremediable debe probarse que las medidas necesarias para evitar su configuración son urgentes, pues de aplazar su adopción no podría evitarse la ocurrencia del daño. Así las cosas, se reitera que para que la acción de tutela proceda, a pesar de la existencia de otro medio de defensa judicial, es necesario que se utilice como mecanismo transitorio para evitar esa afectación. VII.
Inexistencia de un perjuicio irremediable en el caso bajo estudio Las sociedades Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y Jaime Escobar Valencia & CIA S. en C., en su escrito de tutela, afirmaron que se encuentran ante la posible configuración de un perjuicio irremediable, al continuar vigente la medida cautelar decretada por el juzgado accionado, a pesar de no tener competencia, comoquiera que en el caso sub examine se acreditó que la segunda sociedad precitada tiene unos derechos adquiridos por la Resolución núm. 00064 de 1997, mediante la cual la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca otorgó licencia ambiental ordinaria para el desarrollo del proyecto Parcelación Campestre Palermo, en jurisdicción del municipio de Calima El Darién. Asimismo, manifestaron que el perjuicio es grave, en razón a que las autoridades judiciales accionadas, al resolver los recursos de reposición y de apelación interpuestos contra el auto que decretó la medida cautelar de suspensión del proyecto en el predio denominado «Hacienda Palermo», desconocieron los estudios técnicos aportados, en los que se demostraba que dicho proyecto era autosostenible y amigable con el medio ambiente, por lo que se requiere la intervención urgente del juez constitucional ante la posible conculcación del derecho al debido proceso.
Pues bien, analizados los anteriores argumentos, se advierte que las accionantes no plantearon ninguna situación que suponga una afectación clara de los derechos fundamentales que reclaman, pues si bien mencionan su desacuerdo con la medida cautelar decretada y las consecuencias que genera, no explican cómo esas 9 Corte Constitucional.
Sentencia T-1316 del 7 de diciembre de 2001. M.P: Rodrigo Uprimny Yepes. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 circunstancias pueden ser de tal magnitud que les impida esperar la resolución del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos y exijan la intervención del juez de tutela.
Por tanto, se concluye que la presente solicitud de amparo no reúne los requisitos generales de procedibilidad aquí estudiados, razón por la cual se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta por las sociedades Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y Jaime Escobar Valencia & CIA S. en C. en contra del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga y del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
De otra parte, se observa que el 28 de julio de 2022 el alcalde del municipio de Calima El Darién, Martín Alfonso Mejía Londoño, solicitó revocar el poder conferido al abogado Carlos Fabián Palacios Cárdenas, debido a que el Contrato núm. 310- 13-06.20 finalizó el 30 de junio de 2022. En esa medida, se revocará el poder otorgado a dicho abogado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 76 del Código General del Proceso, y, en vista de que el alcalde precitado le otorgó nuevo poder a la profesional del derecho Natalia Cardona Echeverry se le reconocerá personería jurídica para actuar como apoderada judicial de aquel, en los términos señalados en el mandato.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por las sociedades Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y Jaime Escobar Valencia & CIA S. en C. en contra del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga y del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991).
Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Aceptar la revocatoria del poder presentada por el alcalde del municipio de Calima El Darién, Martín Alfonso Mejía Londoño, al abogado Carlos Fabián Palacios Cárdenas. Cuarto: Reconocer personería jurídica a la abogada Natalia Cardona Echeverry, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.095.794.113, portadora de la tarjeta profesional núm. 276.655 del C.S.J., para que actúe como apoderada judicial del municipio de Calima El Darién. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03152-00 Accionantes: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Quinto: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Sexto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Aclaración de voto Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Aclaración de voto Firma electrónica ARF