25000234100020180066901 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ Bogotá D.C., 23 de junio de 2022 Radicación: 25000-23-41-000-2018-00669-01 Numero Interno: 1587-2022 Demandante: Asociación Colombiana de Aviadores Civiles – ACDAC1. Demandado: Nación, Ministerio del Trabajo.

Asunto: Resuelve apelación contra auto que rechazó la demanda por no ser susceptible de control judicial. Decisión: Confirma auto que rechazó la demanda. I. ASUNTO 1. La Sala2 procede a decidir el recurso de apelación3 interpuesto por la parte demandante contra el auto del 11 de febrero de 2021 por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda por no ser un asunto susceptible de control judicial.

II.

ANTECEDENTES La demanda. 2. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la ACDAC por intermedio de apoderado judicial presentó demanda en contra de la Nación, Ministerio del Trabajo con el objeto de solicitar la nulidad de la Resolución No. 3744 del 28 de septiembre de 2017, “por el cual se convoca un Tribunal de Arbitramento Obligatorio en la Empresa Aerovías del Continente Americano – Avianca S.A.”;

Resolución No. 3847 del 5 de octubre de 2017, “por el cual se rechazan por improcedentes unos recursos”; Resolución No. 4147 del 23 de octubre de 2017, “por el cual se integra el tribunal de arbitramento obligatorio 1 En adelante ACDAC. 2 Con informe secretarial de fecha 06 de abril de 2022, visible a folio 6 del expediente. 3 Del 25 de febrero de 2021, visible a folios 756 a 761 del cuaderno No. 2 del expediente.

Expediente: 25000-23-41-000-2018-00669-01 Número interno: 1587-2022 Demandante: Asociación Colombiana de Aviadores Civiles – ACDAC Demandado: Nación, Ministerio del Trabajo --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 2 en la Empresa Aerovías de Continente Americano Avianca”;

Resolución No. 4438 del 8 de noviembre de 2017, “por la cual se designa un árbitro en el tribunal de arbitramento obligatorio en la empresa Aerovías del Continente Americano – Avianca S.A.” proferidas por el Ministerio del Trabajo. 3. A título de restablecimiento del derecho solicitó la continuación de la etapa de negociación directa entre Avianca S.A. y la ACDAC, así como también que el Ministerio del Trabajo multe a la compañía Avianca S.A. por sancionar disciplinariamente a los miembros de la asociación demandante.

Hechos 4. Entre la ACDAC y Avianca S.A. se encuentra en curso un conflicto colectivo de trabajo el cual se convocó a asamblea para definir la continuidad del desacuerdo. 5. El 28 de septiembre de 2017 el Ministerio del Trabajo expidió la Resolución No. 3744 por medio de la cual convocó unilateralmente un tribunal de arbitramento para que dirimiera dicho conflicto.

Posteriormente, la organización sindical interpuso los recursos de ley, resolviéndose desfavorablemente. 6. Aduce la parte accionante que los actos demandados son discriminatorios por cuanto frente a otros trabajadores como los maestros, trabajadores de la salud, FECODE, ASONAL JUDICIAL, si se les ha dado un trato diferente con relación al derecho de huelga. 7.

Adicionalmente, el Ministerio del Trabajo extralimitó sus funciones al expedir las resoluciones que conforman el tribunal de arbitramento, causando una afectación a los trabajadores en razón a que Avianca S.A. tomó represalias (despidos) en atención a las precitadas resoluciones. El auto apelado4. 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto del 11 de febrero de 2021 rechazó la demanda en razón a que los actos 4 Del 11 de febrero de 2021, visible a folios 750 a 755 del expediente.

Expediente: 25000-23-41-000-2018-00669-01 Número interno: 1587-2022 Demandante: Asociación Colombiana de Aviadores Civiles – ACDAC Demandado: Nación, Ministerio del Trabajo --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3 administrativos demandados son actos de trámite y no definitivos, por ende no son susceptibles de control judicial.

Ello, en consideración a que los actos administrativos definitivos son aquellos que deciden de fondo el asunto, en tanto que los actos de trámite o preparatorios son las actuaciones preliminares que produce la administración para una posterior decisión, por lo que no crean, extinguen o modifican derechos subjetivos. 9. Una vez surtida la notificación del auto que rechazó dicha demanda, la parte accionante interpuso recurso de apelación contra la precitada providencia sustentando su inconformidad de la siguiente manera: «(…) tal decisión comporta una vulneración al debido proceso por cuanto dichos actos administrativos sí son demandables en la medida en que todos estos crearon una situación jurídica particular a la organización sindical la cual es susceptible de control en el presente asunto.

(…)» 10. Por lo anterior, solicitó revocar el auto impugnado y, en su lugar, seguir con el trámite de la demanda de la referencia. CONSIDERACIONES 11. Sea lo primero advertir la procedencia de la alzada interpuesta, ya que se trata de una de las providencias enlistadas en el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, formulada dentro de la oportunidad prevista por el numeral 1º del artículo 244 ibídem, con la debida sustentación; además, es la Sala competente para decidir de plano el recurso, en acatamiento a lo previsto por el artículo 125, numeral 2°, literal g).

Problema jurídico. 12. De acuerdo con el cargo planteado por el apoderado de la ACDAC, le corresponde a la Sala determinar si las resoluciones demandadas son actos administrativos enjuiciables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o si en su defecto, se encuentran excluidos de control de legalidad. Expediente: 25000-23-41-000-2018-00669-01 Número interno: 1587-2022 Demandante: Asociación Colombiana de Aviadores Civiles – ACDAC Demandado: Nación, Ministerio del Trabajo --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 4 13.

A fin de dilucidar el problema jurídico planteado, se abordará el estudio referido i) a la manera cómo opera el rechazo de la demanda en virtud del auto del 11 de febrero de 2021 emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ii) de la naturaleza de los actos de control judicial y iii) con base en ello resolver el caso concreto. i) Del rechazo de la demanda 14.

Al respecto el artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contempla los casos en los cuales se rechaza la demanda, así: «(…)

ARTÍCULO 169. RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.

(…)» 15. Adicionalmente, la sentencia C-335 de 20125 proferida por la Corte Constitucional ha consagrado lo siguiente: “la inadmisión y el rechazo de la demanda son figuras que se encuentran reguladas y sujetas a unas causales taxativas” 16. Teniendo en cuenta lo anterior, se puede concluir que el rechazo de la demanda opera en los casos en que (i) hubiere operado la caducidad, (ii) habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida, y (iii) Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial. ii) De la naturaleza de los actos de control judicial 17.

Al respecto, la sentencia del 31 de julio de 2020 proferida por el Consejo de Estado6 ha desarrollado la naturaleza de los actos administrativos de susceptibles de control judicial de la siguiente manera: 5 Corte Constitucional, C-335 de 2012, Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva, Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo de dos mil doce (2012) Expediente: 25000-23-41-000-2018-00669-01 Número interno: 1587-2022 Demandante: Asociación Colombiana de Aviadores Civiles – ACDAC Demandado: Nación, Ministerio del Trabajo --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 5 “Los actos administrativos, según lo que en ellos se disponga, se pueden catalogar en: i) actos de trámite o preparatorios; ii) actos definitivos o principales; y, iii) actos de ejecución. Son actos de trámite o preparatorios, los actos preliminares que toma la Administración para adoptar una decisión final o definitiva sobre el fondo de un determinado asunto.

Son actos definitivos o principales, los actos administrativos que en términos del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, hoy 43 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con una determinada actuación y son actos de ejecución, aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa” 18.

De igual manera, la providencia del 03 de diciembre de 20197, igualmente emitida por esta Corporación ha establecido lo siguiente: “La teoría del acto administrativo ha venido decantando su clasificación, en aras de excluirlos del control jurisdiccional, distinguiendo tres tipos de actos: i) los de trámite, que son aquellos que no necesitan estar motivados y se expiden para dar continuidad con el procedimiento administrativo, es decir, son los que impulsan la actuación administrativa; ii) los definitivos o principales, que de acuerdo al artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, ya que contienen la esencia del tema a resolver y modifican la realidad con su contenido; y iii) los de ejecución, que son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.” 19.

En suma, únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellos que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que afectan o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de ahí que los que impulsan la actuación, no procuran por solucionar de fondo las solicitudes de los administrados o se limiten a dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa, no son cuestionables en vía judicial. 6 Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, Bogotá D.C., 31 De Julio De 2020, Radicación:76001-23-31-000-2002- 02315-01, NroInterno:1105-2018 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, Bogotá, D.C., Tres (3) De Diciembre De Dos Mil Diecinueve (2019).

Radicación Número: 81001-23-33-000-2017-90019-01(1484-18) Expediente: 25000-23-41-000-2018-00669-01 Número interno: 1587-2022 Demandante: Asociación Colombiana de Aviadores Civiles – ACDAC Demandado: Nación, Ministerio del Trabajo --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 6 iii) Solución al asunto. 20.

Teniendo en cuenta que la parte demandante solicita revocar el auto del 11 de febrero de 2021 emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en su lugar, se disponga seguir con el trámite de la demanda de la referencia en razón a que el referido tribunal rechazó la demanda por cuanto los actos administrativos objeto de reproche son actos de trámite y por ende, no son susceptible de control judicial.

Al respecto, la providencia del 19 de junio de dos mil dieciocho 20188 emitida por esta Subsección ha dicho lo siguiente: “(…) La Sala precisa que los actos administrativos definitivos son susceptibles de ser controvertidos antes la jurisdicción contenciosa administrativa, teniendo en cuenta que estos deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto; a su vez los actos administrativos de trámite, se constituyen como actuaciones de la administración que pueden eventualmente constituir un acto administrativo definitivo.

(…) la Sala precisa que el acto administrativo demandado por Biofilm S.A. es de aquellos llamados de trámite, ya que el mismo no crea, extingue o modifica una situación jurídica de fondo, pues el mismo solo le advirtió a las partes que pretendían la conformación de un tribunal de arbitramento la obligación de agotar la etapa de arreglo directo prevista en el artículo 434 del CST, más no se pronunció sobre una decisión de fondo.

(…)” 22. Así mismo, el auto del 24 de octubre de 20189 igualmente proferido por esta Corporación discurrió así: 8 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D.C., Diecinueve (19) De Junio De Dos Mil Dieciocho (2018). Radicación Número: 11001-03-25-000-2013-01295-00(3298-13).

Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, Consejero Ponente: César Palomino Cortés, Bogotá D. C., Veintiocho (28) De Marzo De Dos Mil Diecinueve (2019). Radicación Número: 11001-03-25-000-2013-01295-00(3298-13). 9 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “B”, Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve, Bogotá, D.C., Veinticuatro (24) De Octubre De Dos Mil Dieciocho (2018).

Radicación Número: 11001-03-25-000-2015-00981-00(4025-15) Expediente: 25000-23-41-000-2018-00669-01 Número interno: 1587-2022 Demandante: Asociación Colombiana de Aviadores Civiles – ACDAC Demandado: Nación, Ministerio del Trabajo --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 7 “(…) En esencia, el acto administrativo que convoca al tribunal de arbitramento no es un acto susceptible de control judicial porque no crea, modifica o extingue una situación jurídica en particular, conforme a lo previsto en el numeral 3º del artículo 169 del CPACA10.

En todo caso, el Despacho precisa que la competencia para determinar la sede del arbitraje recae única y exclusivamente en las partes del conflicto o, en su defecto, en el Tribunal de Arbitramento cuando existe desacuerdo entre ellas, todo ello conforme a lo previsto en el artículo 93 de la Ley 1563 del 201211. Ciertamente los actos administrativos demandados son de trámite porque no crean, modifican o extinguen la situación jurídica particular de la entidad demandante; por ello, el Despacho rechazará la demanda de conformidad con lo establecido en el numeral 3 del artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(…)” negrilla por la Sala. 23. De lo anterior se observa que los actos demandados establecen lo siguiente: Resolución No. 3744 del 28 de septiembre de 2017, “por el cual se convoca un Tribunal de Arbitramento Obligatorio en la Empresa Aerovías del Continente Americano – Avianca S.A.”; Resolución No. 3847 del 5 de octubre de 2017, “por el cual se rechazan por improcedentes unos recursos”;

Resolución No. 4147 del 23 de octubre de 2017, “por el cual se integra el tribunal de arbitramento obligatorio en la Empresa Aerovías de Continente Americano Avianca”; Resolución No. 4438 del 8 de noviembre de 2017, “por la cual se designa un árbitro en el tribunal de arbitramento obligatorio en la empresa Aerovías del Continente Americano – Avianca S.A.” por consiguiente, se colige que los actos administrativos demandados son de trámite y por lo tanto no son susceptibles de control judicial ya que estos no generan, ni crean, ni modifican y menos aún extinguen una situación jurídica o derecho alguno de la ACDAC, pues no son actos definitivos.

Ello, en razón a que dichos actos administrativos en su calidad de preparatorios, son actuaciones preliminares que produce la administración para una posterior decisión. 10 Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: (…) 3.Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial (…) 11 Artículo 93.

Sede del arbitraje. Las partes podrán determinar libremente la sede del arbitraje. A falta de acuerdo, el tribunal arbitral la determinará, atendidas las circunstancias del caso, y las conveniencias de aquellas. El tribunal arbitral, salvo acuerdo en contrario de las partes, podrá reunirse donde lo estime apropiado para practicar pruebas; asimismo, podrá deliberar donde lo estime conveniente, sin que nada de ello implique cambio de la sede del arbitraje.

En ese orden de ideas, la Sala confirmará el auto del 11 de febrero de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el cual rechazó la demanda en razón a que el asunto no es susceptible de control judicial, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 11 de febrero de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el cual rechazó la demanda en razón a que el asunto no es susceptible de control judicial, de conformidad con lo argumentado en precedencia.

SEGUNDO: Por la Secretaría, devuélvase el proceso al tribunal de origen para lo de su competencia.

TERCERO: DEJAR las anotaciones y constancias pertinentes registradas en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado Electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el linkhttp://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidado r.