CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D. C., 2 de mayo de 2022 Radicado: 11001-03-25-000-2022-00217-00 (0397-2022) Proceso: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Luis Vladimir Peñaloza Fuentes y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación Trámite: Ley 1437 de 2011 Asunto: Remite el expediente por competencia al Tribunal Administrativo del Cesar, para que se tramite en primera instancia. Recibido el expediente por el Despacho, con informe de la Secretaría de la Sección Segunda[1], se procede a resolver sobre la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, presentada a través de apoderado por el señor Luis Vladimir Peñaloza Fuentes y otros[2], previa las siguientes consideraciones: I.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de Nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 138[3] de la Ley 1437 de 2011 el apoderado de los demandantes solicitó la nulidad de los fallos disciplinarios de 12 de agosto de 2019 -primera instancia- y 30 de junio de 2020 -segunda instancia- proferidos en su orden por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, a través de los cuales se sancionó al señor Luis Vladimir Peñaloza Fuentes con destitución del cargo de alcalde del municipio del Agustín Codazzi – Cesar, e inhabilidad general de 10 años, en atención a irregularidades en la suscripción del Convenio de Cooperación 30 del 8 de agosto de 2016 celebrado entre la referida entidad territorial y la Corporación COINPOQUER el cual tenía como objeto “AMPARAR LA IMPLEMENTACIÓN DOTACIÓN Y CAPACITACIÓN PARA EL DESARROLLO DE DESTREZAS MOTORAS SICOMOTORAS Y COGNITIVAS, ORIENTACIÓN, UBICACIÓN Y ESPACIO EN LA POBLACIÓN DE INFANTES DEL MUNICIPIO DE AGUSTÍN CODAZZI – CESAR, POR VALOR DE 365.000.000”[4].
El apoderado del demandante presentó el libelo ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca argumentando que “Por la naturaleza del asunto y el domicilio de la entidad pública demandada tiene usted competencia para conocer la presente demanda”[5], por lo cual la demanda fue repartida al despacho del Magistrado Dr. Fredy Ibarra Martínez (Sección Primera - Subsección B)[6] quien mediante auto de 9 de agosto de 2021[7] declaró falta de la competencia y envió el expediente a la Sección Segunda del Consejo de Estado argumentando que de conformidad con el numeral 2 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011 es el Máximo Tribunal de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa el competente para conocer en única instancia de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho “sin atención a la cuantía” que “se promueven en contra de los actos expedidos por el Procurador General de la Nación en ejercicio del poder disciplinario”.
(Subrayado fuera de texto). II. CONSIDERACIONES El Despacho considera necesario hacer un estudio de la competencia para conocer de la demanda, en razón a la naturaleza de los actos administrativos, la autoridad que los profirió, el tipo de sanción impuesta y el lugar donde se cometió la conducta que dio lugar al reproche disciplinario. 2.1 Competencia La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada el 12 de enero de 2021[8], motivo por el cual la normativa aplicable es la Ley 1437 de 2011, sin las modificaciones sobre competencias de los órganos judiciales realizadas por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021[9], las cuales solo aplican para las demandas presentadas con posterioridad al 25 de enero de 2022.
Los actos administrativos acusados contienen una sanción disciplinaria de retiro definitivo del servicio y fueron proferidos en el marco de un proceso administrativo disciplinario por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, esto es funcionarios de la Procuraduría General de la Nación diferentes al Procurador General de la Nación. La Ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los artículos 149 a 155[10], estableció las competencias en única y primera instancia de los órganos judiciales que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo en relación con los actos administrativos de naturaleza disciplinaria.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en auto de unificación de 30 de marzo de 2017 interpretó el artículo 149 (numeral 2[11]) ídem, indicando que esta Corporación solamente puede conocer -en única instancia- de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos disciplinarios proferidos por: i) el Procurador General de la Nación -directamente o a través de delegación de sus funciones en el Viceprocurador General de la Nación o la Sala Disciplinaria-, sin atención a la cuantía o al tipo de sanción, y ii) Cualquier autoridad del Orden Nacional, siempre que el acto carezca de cuantía -esto es, cuando la sanción sea únicamente amonestación escrita-.
“De acuerdo con lo anterior, la Sala precisa que, en materia disciplinaria, al Consejo de Estado le corresponde conocer, en única instancia, de las demandas que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se instauren contra los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación en ejercicio del poder disciplinario o por el Viceprocurador General o la Sala Disciplinaria, estos últimos cuando los expidan por delegación del Procurador, sin atención a la cuantía y al tipo de sanción impuesta, es decir, trátese de amonestación, multa, suspensión, destitución o inhabilidad, siempre y cuando sea el resultado de los procesos disciplinarios indicados en los numerales 21, 22, 23 y 24 del artículo 7 del Decreto 262 de 2000, que atienden a la calidad del sujeto disciplinado (…).
Frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias que no tienen cuantía que, como se señaló anteriormente, solo son las amonestaciones escritas, la Sala advierte que existen estas reglas de competencia, específicamente previstas por el legislador, así: La primera regla especial de competencia se trata de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias que carezcan de cuantía, es decir, las amonestaciones escritas, expedidos por autoridades nacionales, que para la Sala son de conocimiento del Consejo de Estado en única instancia conforme con el numeral 2 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, numeral que se refiere a los procesos en que se controvierten actos administrativos expedidos en ejercicio del poder disciplinario (…).”[12].
(Subrayado y negrilla fuera de texto). En la mencionada providencia también se analizaron los artículos 151, 152 y 153 ídem, para concluir que los tribunales administrativos tienen competencia para conocer procesos de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos disciplinarios así: i) en única instancia cuando se acusen actos que carezcan de cuantía -sanción de amonestación escrita-, expedidos por autoridades departamentales (artículo 151, numeral 2[13] ídem) y distritales (artículo 151, numeral 1[14] ídem), y ii) en primera instancia (a) sin atención a la cuantía o al tipo de sanción, cuando el acto se profiera por funcionarios con competencia disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación diferentes al Procurador General de la Nación (artículo 152, numeral 3[15] ídem), y (b) con cuantía -superior a 300 SMLMV-, cuando el acto haya impuesto las sanciones destitución e inhabilidad, suspensión e inhabilidad, suspensión o multa, y sea expedido por autoridades de cualquier orden, distintas o ajenas a la Procuraduría General de la Nación (artículo 152, numeral 3[16] ídem).
“De la lectura de los artículos 149 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala considera que, conforme con el numeral 3 del artículo 152 ibídem, las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que imponen las sanciones de i) Destitución e inhabilidad general;
(ii) Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad; (iii) Suspensión, o (iv) Multa, expedidos por las autoridades administrativas de los diferentes órdenes, distintas de la Procuraduría General de la Nación, con una cuantía superior a trescientos salarios mínimos legales mensuales vigentes, son de competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Para la Sala, la disposición contenida en el numeral 3 del artículo 152 citado puede aplicarse perfectamente como una regla especial de competencia para las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en las que se controvierten asuntos disciplinarios con una clara distinción: entre (a) los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación diferentes al Procurador General de la Nación, sin atención a la cuantía, y (b) los funcionarios de cualquier autoridad (todas las autoridades del orden nacional, departamental, distrital y municipal) diferentes a la Procuraduría General de la Nación, cuando la cuantía exceda de 300 SMLMV.”.[17] (Subrayado y negrilla fuera de texto).
De acuerdo con el anterior análisis sobre la definición de competencias de los diferentes órganos de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de actos administrativos de contenido disciplinario -bajo la vigencia de la Ley 1437 de 2011-, las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho “sin atención a la cuantía” incoadas contra aquellos actos disciplinarios expedidos por funcionarios de la Procuraduría General de la Nación diferentes al Procurador General de la Nación -como en este caso lo son la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación- corresponde su conocimiento en primera instancia a los Tribunales Administrativos en atención al artículo 152, numeral 3[18] de la Ley 1437 de 2011.
En cuanto a la definición de la competencia en razón del territorio, el artículo 156, numeral 8º de la Ley 1437 de 2011, establece una regla especial para los procesos donde se cuestionan actos de contenido sancionatorio, al señalar que “en los casos de imposición de sanciones, la competencia se determinará por el lugar donde se realizó el hecho que dio origen a la sanción”, motivo por el cual para estos asuntos no es procedente el criterio señalado por el apoderado de los demandantes que refiere al “domicilio de la entidad pública demandada”. 2.2 Del caso concreto En el presente asunto, los actos administrativos demandados implicaron el retiro definitivo del servicio (destitución e inhabilidad general de 10 años) y fueron expedidos por autoridades de la Procuraduría general de la Nación distintas del Procurador General de Nación en ejercicio de las competencias propias entregadas a estas a través del Decreto Ley 262 de 2000 del Presidente de la República[19] -es decir no se trató de competencias disciplinarias delegadas por el Procurador General de la Nación-, motivo por el cual en atención a los artículos 149-2, 152-3 de la Ley 1437 de 2011 así como al auto de unificación de 30 de marzo de 2017, la competencia para conocer de este asunto no corresponde al Consejo de Estado en única instancia, sino que está atribuida en primera instancia a los tribunales administrativos.
Dado que el lugar donde se realizó el hecho que dio origen a la sanción fue el municipio de Agustín Codazzi - Cesar[20], la competencia para el conocimiento de este asunto corresponde en primera instancia al Tribunal Administrativo del Cesar. En atención al artículo 168[21] de la Ley 1437 de 2011 el cual señala que “En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente”, es necesario remitir el expediente al mencionado Tribunal.
En mérito de lo expuesto, este Despacho: III.
RESUELVE
PRIMERO. Por intermedio de la Secretaría de la Sección, en atención a las consideraciones de esta providencia, REMÍTASE el expediente al Tribunal Administrativo del Cesar, para que conozca en primera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el señor Luis Vladimir Peñaloza Fuentes y otros en contra de la Procuraduría General de la Nación.
SEGUNDO. Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera Ponente ----------------------- [1] Informe de la Secretaría de la Sección Segunda de 2 de febrero de 2022 – Índice Nº 3 de Samai. [2] Los demás demandantes son miembros del grupo familiar del disciplinado Luis Vladimir Peñaloza Fuentes, así: i) Indira Daguer Regino –esposa-; ii) Denys Elizabeth Peñalosa Daguer -hija-; iii) Luis Alberto Peñalosa Daguer -hijo- y iv) Luis Fernando Peñalosa Daguer -hijo-. [3] Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Artículo 138. Nulidad y Restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel. [4] Esto de conformidad el fallo disciplinario de 12 de agosto de 2019 proferido en primera instancia por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, que obra en el expediente digital - índice Samai Nº 2. [5] Texto de la demanda visible que obra en el expediente digital - índice Samai Nº 2. [6] Acta de reparto ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, visible en el expediente digitalizado que obra el índice Samai Nº 2. [7] Providencia visible en el expediente digitalizado que obran el índice Samai Nº 2. [8] De conformidad con el acta de reparto ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que obra en el expediente digitalizado índice Samai Nº 2. [9] Ley 2080 de 2021.
Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley.
Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas.
De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. [10] De conformidad con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley.”, por lo cual las normas sobre competencia, aludidas en esta providencia, corresponden al texto original de la Ley 1437 de 2011. [11] Ley 1437 de 2011, artículo 149, numeral 2.
El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: ( ) 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.
También conocerá de las demandas que en ejercicio de la indicada acción, y sin atención a la cuantía se promuevan en contra de los actos expedidos por el Procurador General de la Nación en ejercicio del poder disciplinario y las demás decisiones que profiera como supremo Director del Ministerio Público. [12] Consejo de Estado, Sección Segunda.
Consejero Ponente: Dr. César Palomino Cortés. Auto de 30 de marzo de 2017. Radicación Nº: 11001-03-25- 000-2016-00674-00(2836-16) Actor: José Edwin Gómez Martínez. Demandado: Ministerio De Defensa Nacional – Policía Nacional. [13] Ley 1437 de 2011, artículo 151, numeral 2. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…). 2.
De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en que se controviertan sanciones disciplinarias administrativas distintas a las que originen retiro temporal o definitivo del servicio, impuestas por las autoridades departamentales. [14] Ley 1437 de 2011, artículo 151, numeral 1. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: 1.
De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía y en los cuales se controviertan actos administrativos del orden departamental, distrital o municipal. [15] Ley 1437 de 2011, artículo 152, numeral 3. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…). 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y, sin atención a la cuantía, de los actos que se expidan en ejercicio del poder disciplinario asignado a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador General de la Nación. [16] Ídem. [17] Consejo de Estado, Sección Segunda.
Consejero Ponente: Dr. César Palomino Cortés. Auto de 30 de marzo de 2017. Radicación Nº: 11001-03-25- 000-2016-00674-00(2836-16) Actor: José Edwin Gómez Martínez. Demandado: Ministerio De Defensa Nacional – Policía Nacional. [18] Ley 1437 de 2011, artículo 152, numeral 3. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…). 3.
De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y, sin atención a la cuantía, de los actos que se expidan en ejercicio del poder disciplinario asignado a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador General de la Nación. [19] Por el cual se modifica la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos. [20] De acuerdo con la demanda y los actos administrativos acusados, los cuales obran en el expediente digital - índice Samai Nº 2, los hechos que dieron lugar a la sanción fueron cometidos por el señor Luis Vladimir Peñaloza Fuentes en el municipio de Agustín Codazzi - Cesar, mientras se desempeñaba como alcalde de esa entidad territorial. [21] Ley 1437 de 2011.
Artículo 168. Falta de jurisdicción o de competencia. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión.