Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 050012333000202300646-02 Actor: Personero Municipal de Uramita - Antioquia Demandado: Municipio de Uramita;
Departamento de Antioquia – Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia; Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres- UNGRD; Corporación para el Desarrollo Sostenible de Urabá - CORPOURABÁ Tema: Derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano; al goce a un espacio público y la utilización y la defensa de los bienes de uso público; a la seguridad y salubridad públicas; al acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones, y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el Departamento de Antioquia y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, contra la sentencia proferida el 7 de junio de 2024 por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii) consideraciones de la Sala; y iii) resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 2 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES La demanda 1. El Personero Municipal de Uramita - Antioquia presentó demanda en ejercicio del respectivo medio de control, contra el Municipio de Uramita; el Concejo Municipal de Uramita, la Corporación para el Desarrollo Sostenible de Urabá – CORPOURABA, el Departamento de Antioquia – Departamento de Gestión del Riesgo de Desastres – DAGRAN, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD y la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con el objeto de lograr la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano; al goce a un espacio público y la utilización y la defensa de los bienes de uso público; a la seguridad y salubridad públicas; al acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública; seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones, y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1- PROTEGER los derechos e intereses colectivos invocados como transgredidos por el suscrito, relacionados con el goce a un ambiente sano, la seguridad y salubridad pública, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, previstos en los literales a), d), g), h), l) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998. 2- ORDENAR QUE DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O SOLIDARIA las entidades accionadas, ejecuten las medidas de carácter administrativo, financiero, presupuestal o de cualquier índole, acudiendo al principio de subsidiariedad con las entidades del orden Nacional, para: A- Continuar la canalización que se dejó en etapa 1 entre los años 2011 y 2012 en el barrio Santa Ana de Uramita, finalizándola hasta donde esta desemboca en el Riosucio.
B- Realizar mantenimiento preventivo a la canalización que se dejó en etapa 1 entre los años 2011 y 2012 en el barrio Santa Ana de Uramita, a fin que no se siga deteriorando y previniendo que se pueda derrumbar. C- Realizar los estudios que sean necesarios, para identificar las viviendas que están en alto riesgo conforme los hechos de la demanda, para proceder a reubicar aquellas que el estudio determine, que lo ameritan, además que dicha 3 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reubicación sea en condiciones de la reubicación (sic), sea en iguales o mejores viviendas a las que hoy tienen cada ciudadano a reubicar. 3- Las demás ordenes (sic) que el honorable despacho considere pertinentes y necesarias, para la protección de los interés (sic) colectivos amenazados […]”1.
Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1. Indicó que el territorio presenta un alto riesgo de torrencialidad e inestabilidad alta, así como un riesgo medio por inundaciones, tal como se menciona en el oficio 640 del 29 de mayo de 2023 dirigido a la Personería Municipal. 3.2.
Manifestó que el barrio Santa Ana, con aproximadamente 450 habitantes, se construyó sobre un depósito aluvial, lo que ha llevado a múltiples inundaciones debido al comportamiento de la quebrada La Encalichada, que aumenta su caudal al cerrarse en un embudo al llegar a la zona. 3.3. Expresó que entre 2011 y 2012, se ejecutó una canalización de la quebrada que quedó inconclusa, limitándose a una parte del barrio y dejando áreas vulnerables, lo que ha agravado el problema de socavaciones en las viviendas adyacentes. 3.4.
Afirmó que la falta de mantenimiento a la canalización realizada hace más de once años ha deteriorado su estructura, lo que plantea la urgencia de implementar un mantenimiento preventivo para evitar colapsos en períodos de creciente. 3.5. Señaló que desde 2018 la administración municipal ha reconocido la necesidad de concluir la canalización, como se evidencia en un reporte periodístico donde el alcalde de ese entonces abordó el tema. 3.6.
Reportó que aproximadamente 45 viviendas en el margen izquierdo de la quebrada se encuentran en riesgo constante, siendo amenazadas por la corriente hídrica y desprendimientos de rocas, lo que llevó a una recomendación de reubicación emitida en un estudio de 2017. 1 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, expediente en One Drive del Tribunal archivo denominado: 002Demanda. 4 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.7.
Reiteró que, a pesar de la determinación de reubicar las viviendas, transcurridos seis años, no se han tomado acciones efectivas para mitigar los riesgos que enfrentan las familias en Santa Ana. 3.8. Destacó que las viviendas adyacentes a la carretera principal también están en peligro debido a la ubicación bajo una montaña, donde se han registrado desprendimientos de rocas que han causado daños materiales y riesgos a la integridad de los residentes. 3.9.
Documentó que la comunidad ha presentado múltiples quejas y derechos de petición, sin respuestas satisfactorias, incluyendo un requerimiento en 2019 que resultó en una acción de tutela, donde la Alcaldía reconoció la falta de financiación para proyectos de mitigación. 3.10. Aclaró que, aunque el Municipio comunicó en 2023 su intención de continuar con la canalización de la quebrada, no se han observado acciones concretas desde 2012 ni se ha iniciado la reubicación de las viviendas en riesgo, evidenciando una falta de acción por parte de la administración y otras entidades.
Contestaciones de la demanda 4. El Municipio de Uramita contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 4.1. Indicó que cuenta con aproximadamente ocho mil habitantes, destacando que la mayoría del territorio está en zona de alto riesgo, debido a la presencia de dos ríos y la quebrada La Encalichada. Asimismo, confirmó que se ha realizado la primera etapa de canalización de dicha quebrada, específicamente en el barrio Santa Ana. 4.2.
Manifestó que, a pesar de las socavaciones que se han presentado en algunos tramos, el municipio está atendiendo las observaciones de la Gobernación de Antioquia para continuar con el proyecto de canalización. En 2022, se llevó a cabo la construcción de gaviones revestidos en concreto en la ribera de la quebrada, lo que demuestra un compromiso activo con la mitigación del riesgo en la comunidad. 5 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3.
Expresó que, aunque los recursos son limitados, el municipio no ha desconocido la situación de la quebrada y ha tomado medidas para mejorarla, incluyendo jornadas de capacitación y limpieza. Reiteró su disposición para avanzar en acciones que beneficien a los habitantes de Santa Ana, a pesar de las limitaciones que enfrenta la administración actual. 4.4.
Reiteró que el municipio se encuentra en total disposición para la realización de las actuaciones que permitan dar una solución definitiva a la comunidad. En el año 2022 se adelantó la construcción de gaviones revestidos en concreto en la ribera de la quebrada La Encalichada en el Barrio Santa Ana, de conformidad con el informe de supervisión del contrato núm. 215 de 2022. 4.5.
Finalmente, propuso las excepciones que denominó: “Inexistencia de daño antijuridico”; y “La Genérica”2. 5. El Departamento de Antioquia contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 5.1. Indicó que no le constan los hechos primero, segundo y tercero, y tampoco se tiene conocimiento sobre el cuarto hecho. En cuanto al quinto hecho, se reconoció parcialmente la construcción de una canalización en el barrio Santa Ana, la cual fue iniciada por el Municipio de Uramita con el apoyo del DAPARD, ahora DAGRAN. 5.2.
Manifestó que, aunque se inició la canalización, esta no ha sido culminada debido a que el municipio no ha gestionado adecuadamente los ajustes requeridos por DAGRAN. Se subrayó que, según la ley, la responsabilidad de la prevención y atención de desastres recae en el municipio, y la intervención de otras entidades solo se activa ante la incapacidad del mismo para hacerlo. 5.3.
Expresó que no se tiene constancia de los hechos indicados en los numerales octavo al décimo tercero, aunque se reconoció que el DAPARD ha realizado actividades en respuesta a las solicitudes del municipio, incluyendo una visita técnica para documentar las problemáticas del barrio Santa Ana y sus conclusiones. 2 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, expediente en One Drive del Tribunal archivo denominado: 045ContestacionMpioUramita. 6 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.4. Finalmente, propuso las excepciones que denominó: “Falta de legitimidad en la causa por pasiva”; y “Cualquier otra excepción diferente a las del artículo 282 del Código General del proceso, que el fallador encuentre probada” 3. 6.
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 6.1. Manifestó que no le constan los hechos y sea tiene a lo que resulte probado dentro del proceso. 6.2. Finalmente, propuso las excepciones que denominó: “Falta de legitimación en la causa por pasiva”; y “Falta de demostración de la afectación de los derechos por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio”4. 7.
La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 7.1. Indicó que no es la autoridad competente para aportar económicamente en la mitigación de la erosión generada por la quebrada o en la construcción de otra obra de mitigación porque a nivel municipal y departamental, existen los consejos municipales y departamentales de gestión del riesgo de desastres encargados de gestionar los riesgos, en cabeza del alcalde y el gobernador, al interior de sus jurisdicciones territoriales. 7.2.
Indicó que la UNGRD que no se opone a las pretensiones del demandante, sin embargo, aclaró que carece de competencias legales para proteger los intereses colectivos presuntamente vulnerados. Destacó que la responsabilidad de la gestión del riesgo de desastres recae directamente en las entidades territoriales demandadas dentro de su jurisdicción. 7.3.
Manifestó que para que la UNGRD pueda aportar técnica o financieramente a las entidades territoriales, es necesario agotar todos los procedimientos establecidos en la Ley 1523 de 2012. Esta ley establece que la intervención de la 3 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, expediente en One Drive del Tribunal archivo denominado:035ContestacionDptoAntioquia. 4 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, expediente en One Drive del Tribunal archivo denominado:037ContestacionMinvivienda. 7 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co UNGRD solo se activa tras superar la capacidad económica de las entidades municipales, departamentales o distritales. 7.4.
Expresó que, según el análisis de las pretensiones del demandante, no se vincula a la UNGRD en una obligación de actuar. Resaltó que la intervención de esta entidad solo es posible si los entes territoriales presentan solicitudes específicas relacionadas con la ejecución de obras, basadas en estudios de riesgo. 7.5. Afirmó que las entidades territoriales tienen la obligación legal de formular, ejecutar, seguir y evaluar los procesos de gestión del riesgo de desastres, que incluyen el conocimiento del riesgo, la reducción del riesgo y el manejo de desastres.
La UNGRD desconoce si existen estudios de riesgo que identifiquen si el área mencionada por el demandante está en una zona de alto riesgo. 7.6. Señaló que antes de realizar obras de mitigación, es fundamental contar con estudios técnicos de amenaza, vulnerabilidad y riesgo que identifiquen el nivel de riesgo en el municipio y determinen las intervenciones necesarias para superarlo. 7.7.
Concluyó que los insumos pertinentes deben ser incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) del municipio, donde se deben prever contingencias y respuestas adecuadas para proteger la vida y los bienes de los ciudadanos en la zona afectada. 7.8. Finalmente, propuso la excepción que denominó: “Falta de legitimación en la causa por pasiva”5.
La audiencia de pacto de cumplimiento 8. El Tribunal, mediante audiencia de 24 de noviembre de 2023, llevó a cabo la diligencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio de las partes6. 5 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, expediente en One Drive del Tribunal archivo denominado:042ContestacionGestionDelRiesgo. 6 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, expediente en One Drive del Tribunal archivo denominado:105ActaAudienciaPactoCumplimiento. 8 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sentencia proferida, en primera instancia 9. La Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia de 7 de junio de 2024, en la que resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO. Declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Departamento de Antioquia-DAGRAN y la UNGRD, en consideración a lo señalado en el presente proveído.
SEGUNDO. Declarar probada la falta de legitimación en la causa por pasiva aducida por la Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, de acuerdo con la motivación precedente.
TERCERO. Amparar los derechos colectivos al goce de un ambiente sano; goce del espacio público y utilización y defensa de los bienes de uso público; seguridad y salubridad públicas; acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, los cuales se declaran vulnerados por el municipio de Uramita, la Corporación para el Desarrollo Sostenible de Urabá- CORPOURABA-, el Departamento de Antioquia-DAGRAN y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres-UNGRD.
CUARTO. Como consecuencia de lo anterior se ordena: 4.1. El municipio de Uramita y el departamento de Antioquia-DAGRAN con la asesoría, orientación y apoyo de CORPOURABÁ y la UNGRD, en el término de cuatro (4) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, deberán efectuar un estudio técnico detallado en el cual se determine si el riesgo y amenaza en el barrio Santa Ana del municipio de Uramita, es mitigable o no. 4.1.1.
En el evento de que el riesgo sea mitigable, el citado estudio técnico deberá indicar cuáles son las medidas para atenderlo y las obras a ejecutar y, en consecuencia, el municipio de Uramita y el departamento de Antioquia con la asesoría, orientación y acompañamiento de CORPOURABÁ y la UNGRD, deberán realizar todas las gestiones correspondientes y relacionadas con la formulación y ejecución efectiva del proyecto de intervención para la realización de las obras de mitigación del riesgo, dentro de los ocho (8) meses siguientes – contados a partir del estudio para cuya realización se ha fijado plazo – (sic) 4.1.2.
En el caso de determinarse en el referido estudio que el riesgo no es mitigable, el municipio de Uramita, en coordinación con el Departamento de Antioquia, deberá adelantar, en el término de los cuatro (4) meses siguientes - contados a partir del estudio para cuya realización se ha fijado plazo - las gestiones administrativas, presupuestales y financieras para la reubicación definitiva de las familias que no hayan sido beneficiarias de subsidios de vivienda o una indemnización equivalente y que estén ubicadas en la zona de riesgo no mitigable del barrio Santa Ana.
El Municipio de Uramita, en coordinación con el Departamento de Antioquia, deberá reubicar de forma definitiva en un lugar que permita el acceso a los servicios públicos, por medio de un plan de vivienda subsidiada, a las familias situadas en la zona de riesgo no mitigable del barrio Santa Ana, siempre y cuando no hayan sido beneficiarias de un subsidio de vivienda.
Lo anterior, en el término máximo de diez (10) meses, contados a partir del estudio para cuya realización se ha fijado plazo y en el que se establezca que la zona donde se encuentra ubicado el barrio Santa Ana es de riesgo no mitigable. 9 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.1.3.
El municipio de Uramita, en el término máximo de quince (15) días, contados a partir del estudio de detalle que establezca que la zona donde se encuentra ubicado el barrio Santa Ana es de riesgo no mitigable, deberá efectuar un censo con el objeto de determinar las características de la población beneficiaria de la medida de reubicación indicada en el inciso anterior.
El censo deberá contener la siguiente información mínima: -El número de familias situadas en la zona de riesgo no mitigable del barrio Santa Anta (sic), cuyas viviendas fueron construidas en el marco de la normativa que regula el asunto y autorizadas por las autoridades competentes. -El número de familias en la zona de riesgo no mitigable del barrio Santa Ana, cuyas viviendas fueron construidas sin la autorización de las autoridades competentes y desconociendo la normativa que regula el asunto. -El número de familias situadas en la zona de riesgo no mitigable del barrio Santa Ana, que no hayan sido beneficiarias de ningún proyecto de vivienda subsidiada. 4.1.4.
Para la reubicación de las familias situadas en la zona de riesgo no mitigable del barrio Santa Ana, cuyas viviendas fueron construidas atendiendo la normativa vigente y con la autorización expresa de las autoridades competentes, siguiendo el procedimiento previsto para el efecto, el municipio de Uramita tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 56 de la Ley 9ª. de 1989 y normas concordantes.
En caso de que los habitantes de los inmuebles situados en la zona de riesgo no mitigable del barrio Santa Anta (sic) se rehúsen a abandonar el sitio, el alcalde de Uramita deberá ordenar la desocupación con el apoyo de las autoridades de Policía, en el marco de la Ley 1801 de 29 de julio de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. 4.1.5.
Ordenar al municipio de Uramita que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y previo al agotamiento del procedimiento administrativo previsto para el efecto, otorgue una solución de vivienda temporal hasta que se lleve a cabo la reubicación definitiva a favor de las familias del barrio Santa Ana que no hayan sido beneficiarias de subsidios de vivienda y que habiten en la zona de riesgo alto no mitigable, y sin perjuicio de las medidas de urgencia que se deban adoptar frente a una nueva situación de riesgo.
El municipio de Uramita deberá cumplir esta orden en el término máximo de un (1) mes, contado a partir del estudio para cuya realización se ha fijado plazo y en el que se establezca que la zona donde se encuentra ubicado el barrio Santa Ana es de riesgo no mitigable. 4.1.6. En el evento en que la orden anterior no se pueda ejecutar por la ausencia de un marco normativo que reglamente la solución de vivienda temporal a favor de las familias que habitan la zona de alto riesgo no mitigable, el municipio de Uramita deberá – en un término máximo de tres (3) meses, contados a partir del estudio para cuya realización se ha fijado plazo y en el que se establezca que la zona donde se encuentra ubicado el barrio Santa Ana es de riesgo no mitigable: - Realizar las gestiones necesarias con el objeto de obtener la reglamentación correspondiente. - Elaborar un programa o un plan de reubicación temporal que pueda ejecutarse en caso de presentarse un desastre que ponga en peligro la vida e integridad de las personas que habitan en ese sector, en el marco de la estrategia municipal para la gestión del riesgo de desastres.
Adicionalmente, deberá el municipio de Uramita brindar asesoría y orientación completa y eficaz, así como apoyo administrativo a las familias que habitan la zona de riesgo no mitigable, en la obtención de una alternativa de vivienda temporal y digna, lo que deberá hacer en el término máximo de diez (10) días, contados a partir del estudio para cuya realización se ha fijado plazo y en el que se establezca que la zona donde está ubicado el barrio Santa Ana es de riesgo no mitigable. 10 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Realizar las gestiones necesarias con el objeto de obtener la reglamentación correspondiente. - Elaborar un programa o un plan de reubicación temporal que pueda ejecutarse en caso de presentarse un desastre que ponga en peligro la vida e integridad de las personas que habitan en ese sector, en el marco de la estrategia municipal para la gestión del riesgo de desastres.
Adicionalmente, deberá el municipio de Uramita brindar asesoría y orientación completa y eficaz, así como apoyo administrativo a las familias que habitan la zona de riesgo no mitigable, en la obtención de una alternativa de vivienda temporal y digna, lo que deberá hacer en el término máximo de diez (10) días, contados a partir del estudio para cuya realización se ha fijado plazo y en el que se establezca que la zona donde está ubicado el barrio Santa Ana es de riesgo no mitigable.
QUINTO. En el evento de que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar plazos adicionales, este Tribunal adoptará las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la sentencia.
SEXTO: Ordenar al municipio de Uramita que, a través de la Unidad de Gestión del Riesgo Municipal (UGRM) o dependencia que haga sus veces, adelante monitoreo permanente en el barrio Santa Ana, y en caso de que la situación lo amerite, disponga las acciones necesarias para la protección de la vida de los habitantes y transeúntes, incluyendo la posible evacuación de las viviendas, conforme al marco de sus competencias y dado que para ejercer estas no requiere de orden judicial conforme al mandato de los artículos 2 y 6 Superiores.
SÉPTIMO. SE EXHORTA al Alcalde del municipio de Uramita para que si aún no lo hubiere hecho, adopte un mecanismo idóneo, efectivo y trazable, dirigido a evitar que de ejecutoriarse sentencia estimatoria dentro de la presente causa, personas o familias que no habiten en la zona de riesgo no mitigable del barrio Santa Ana, se hagan acreedoras de las medidas de amparo.
Para tal efecto, aplicando los principios de planeación, valoración de contingencias, responsabilidad y prevención, deberá fijar criterios administrativos y probatorios que le permitan verificar que las familias beneficiarias hubiesen habitado permanentemente en ese territorio durante el período corrido entre la presentación de la demanda popular y la emisión de la presente sentencia. Se precisa que ante el indicador probatorio de que siguen construyéndose nuevas viviendas en la zona, muy a pesar de las condiciones de riesgo y sin que se active ningún control urbanístico por parte del municipio, es necesario poner un límite temporal al amparo colectivo aquí definido, en guarda de los principios de responsabilidad y transparencia y para efectos de evitar conductas fraudulentas e inescrupulosas de quienes al conocerse la sentencia de primera instancia, tengan como una opción habitar en las zonas en riesgo para acceder a eventuales beneficios.
En sintonía con lo anterior, y como un acto de dirección del juzgador de la presente acción popular, dictado el fallo de primera instancia, se librará oficio al señor alcalde municipal de Uramita.
OCTAVO. Exhortar a la comunidad del barrio Santa Ana para que acaten lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1523 de 2012 y atiendan las recomendaciones que se impartan por las autoridades en relación con el riesgo y además, para que colaboren con las autoridades en la gestión dirigida a ejercer la vigilancia requerida para evitar que se sigan construyendo nuevas viviendas en zona de riesgo, según ha quedado motivado.
NOVENO. Denegar las demás pretensiones de la demanda.
DÉCIMO. Sin condena en costas, de conformidad con la parte motiva.
DÉCIMO PRIMERO. Ejecutoriada la presente providencia, se remitirá copia de la misma a la Defensoría del Pueblo - artículo 80 de la Ley 472 de 1998 – y se librará 11 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comunicación a las entidades a las que se ha impuesto la ejecución de órdenes de amparo, para efectos de la rendición de los informes a que se alude en el acápite de la parte motiva titulado “Cumplimiento de las medidas de amparo de los derechos colectivos”.
DÉCIMO SEGUNDO: Por secretaría, repórtese en su oportunidad legal al despacho ponente, téngase en cuenta que es un asunto constitucional sujeto a perentorios términos en su trámite […]”7. Consideraciones del Tribunal 10. El Tribunal consideró que el problema jurídico a resolver era el siguiente: “[…] Corresponde a la Sala establecer si fueron vulnerados o amenazados por las demandadas los derechos colectivos señalados en los numerales a), d), g) h), l) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 […]”. 10.1.
El Tribunal señaló la naturaleza, las características y procedencia de la acción popular; el marco normativo y jurisprudencial de los derechos e intereses colectivos; determinó las competencias de las autoridades demandadas en materia de gestión del riesgo; y resolvió a favor de la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 10.2.
El Tribunal consideró en su análisis fáctico y probatorio que el barrio Santa Ana en Uramita enfrenta graves riesgos debido a la quebrada La Encalichada, que provoca inundaciones y desprendimientos de rocas, poniendo en peligro tanto las viviendas como la vida de sus habitantes. Se corroboró que las amenazas documentadas desde 2016 persisten y no se han tomado acciones efectivas para mitigar estos riesgos.
Que el informe del DAPARD reveló un aumento de las problemáticas de riesgo en la zona, sugiriendo la reubicación de las viviendas afectadas y la necesidad de un plan de acción integral que incluya intervenciones estructurales y no estructurales. Esta reubicación es crucial para recuperar la ronda hídrica y garantizar la seguridad de los residentes. 10.3.
Consideró que, a pesar de las gestiones realizadas por la administración municipal para obtener recursos y apoyo para la canalización de la quebrada y la reubicación de las viviendas, los esfuerzos han sido infructuosos. Se señalaron inconsistencias en los estudios presentados, lo que ha dificultado la consecución de financiamiento necesario para llevar a cabo las obras requeridas.
Además, la falta de acciones efectivas por parte de las entidades competentes, lo que ha llevado a 7 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, expediente en One Drive del Tribunal archivo denominado: 136Sentencia. 12 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la comunidad a continuar en una situación de vulnerabilidad ante fenómenos naturales.
La falta de recursos y la dependencia de la cooperación interinstitucional han obstaculizado la implementación de soluciones definitivas. 10.4. Concluyó el informe que es imperativo que se adopten medidas urgentes y coordinadas entre el municipio, el departamento y el gobierno nacional para abordar la problemática de riesgo en el barrio Santa Ana, asegurando la protección de sus habitantes y la infraestructura afectada. 10.5.
El Tribunal determinó que el DAGRAN planteó la necesidad de llevar a cabo obras de mitigación del riesgo en la quebrada La Encalichada, evidenciando la persistencia de inconsistencias en el proyecto presentado por el municipio, que no atendió las observaciones anteriores y carecía de actualizaciones pertinentes. 10.6. Identificó que, aunque se realizaron algunas obras, como la construcción de gaviones, estas no eran suficientes frente a los procesos erosivos y de socavación que afectan la infraestructura en el barrio Santa Ana.
Se destacó que la situación geotécnica y topográfica del área favorece la ocurrencia de amenazas naturales. 10.7. Determinó que, a pesar de las revisiones realizadas en 2021 y 2023, el municipio aún no había enviado las subsanaciones requeridas para avanzar en la gestión del proyecto ante la UNGRD. Se evidenció que el proyecto actual seguía siendo muy similar al de 2017, sin haber incorporado las observaciones solicitadas. 10.8.
Además, recomendó la realización de un estudio detallado de Amenaza, Vulnerabilidad y Riesgo (AVR) para actualizar el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) y proponer intervenciones correctivas. Asimismo, se sugirió considerar el reasentamiento de familias en zonas de alto riesgo y la extensión del canal de concreto reforzado. 10.9.
También enfatizó la importancia de que el municipio ejerza control urbanístico para evitar nuevas construcciones en áreas de riesgo y que cumpla con los requisitos ambientales, promoviendo la revisión de los lineamientos de planificación territorial vigentes, en línea con las normativas de gestión del riesgo. 10.10. Consideró que la quebrada La Encalichada presenta una canalización parcial de 140 metros en el barrio Santa Ana, junto con obras puntuales como muros tipo 13 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co gavión. Indicó que existen procesos erosivos y socavación en ambas orillas, lo que agrava la situación de vulnerabilidad en la zona.
Expresó que las características topográficas y geológicas del barrio generan amenazas de caída de rocas desde las laderas, además de que muchas construcciones no cumplen con los requerimientos técnicos necesarios. Demostró que se siguen realizando obras en la base de la ladera sin el control urbanístico adecuado, lo que aumenta el riesgo de desastres. 10.11.
Determinó que el Municipio de Uramita está gestionando recursos para la construcción de obras de mitigación y la segunda etapa de la canalización. Adjuntó certificaciones que confirman que esta obra es prioridad en los planes de gestión de riesgo del municipio. Resaltó que la segunda etapa de la canalización figura en el banco de programas de la Secretaría de Planeación y Desarrollo, asegurando su inclusión en el plan de desarrollo municipal.
Confirmó que se están realizando esfuerzos coordinados para abordar la problemática de la quebrada. 10.12. Se presentó un estudio hidrológico de la quebrada La Encalichada que incluye el análisis hidráulico e hidrológico, destacando puntos críticos que podrían afectar las condiciones del cauce. También incluyó un recorrido para identificar esos puntos y se recomendó adoptar medidas para prevenir futuras afectaciones.
Detectó secciones específicas para la evaluación hidráulica de la quebrada y el dimensionamiento de las obras proyectadas. Enfatizó que, aunque se reportaron inundaciones en viviendas contiguas durante las crecientes, el estudio no tiene como objetivo establecer los riesgos generados por la quebrada. También un estudio geotécnico para la construcción de la segunda etapa de la canalización de la quebrada en el barrio Santa Ana, en el que determinó la imposibilidad de establecer la probabilidad de un fenómeno destructivo, pero evidencia la existencia de socavación dadas las características del cauce. 10.13.
Consideró que se presenta una amenaza real y actual a los derechos colectivos que se ha prolongado en el tiempo desde el año 2016 sin que se presenten algunas soluciones a fondo y sin que se hubiere gestionado efectivamente la mitigación del peligro, amenaza o evento generador de vulnerabilidad relatado por los demandantes, agravándose aún más la problemática por la falta de medidas urbanísticas que pongan contención a nuevas construcciones de viviendas en la zona. 14 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.14.
Señaló que el riesgo procede de dos fuentes; i) de la socavación producida por la quebraba la Encalichada en el barrio Santa Ana y las crecientes que afectan a las viviendas aledañas a las orillas (ambas) y ii) de las rocas o material que se desprende de la ladera y que afecta a las viviendas contiguas a estas. 10.15. Reconoció las gestiones adelantadas por las diferentes entidades principalmente por el municipio y, subsiguientemente por el departamento de Antioquia – este último ante los pedimentos efectuados por el ente territorial municipal -, empero ello, en nada desvanece o desvirtúa que a la postre se tornan mínimas y de incidencia casi nula, dada la complejidad y magnitud de la situación y la falta de determinación para atenderla bajo parámetros de seriedad, idoneidad y proporcionalidad. 10.16.
Concluyó que es indudable que está estructurada la afectación de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y del espacio público, así como a la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes8.
Recurso de apelación presentado por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD 11. La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres presentó escrito por medio del cual interpuso el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en los siguientes términos: 11.1. Indicó como argumento de apelación la indebida valoración de las normas que definen las competencias de los entes territoriales dentro del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, por cuanto se ordena en el numeral 4 de la sentencia, responsabilidad a cargo de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, por la vulneración del derecho colectivo antes indicado, sólo por el hecho de ser parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, sin detallar de manera 8 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, expediente en One Drive del Tribunal archivo denominado: 136Sentencia. 15 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co clara y precisa cual fue la acción u omisión de esta entidad pública que haya dado lugar a la vulneración que se le endilga.
Además, no existe prueba alguna que determine respecto de la UNGRD tal vulneración. 11.2. Manifestó que las órdenes impugnadas desconocen el marco jurídico que regula las funciones de la UNGRD, resaltando que esta entidad no tiene competencias para ejecutar obras en los municipios ni gestionar recursos para su financiación. Afirmó que es responsabilidad del municipio, en colaboración con el departamento y la Corporación Autónoma Regional, llevar a cabo las acciones necesarias para mitigar el riesgo en su territorio, en virtud de lo estipulado en la Ley 1523 de 2012, que establece un Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 11.3.
Consideró que la creación de un Fondo Territorial para la Gestión del Riesgo es esencial, ya que estos recursos deben ser utilizados específicamente para la implementación de medidas de conocimiento, reducción y manejo de desastres. Afirmó que la ley exige que las entidades territoriales incluyan en su presupuesto las partidas necesarias para cumplir con sus funciones en este ámbito, advirtiendo que la UNGRD no debe asumir la gestión de recursos destinados a obras que son de competencia municipal. 11.4.
Determinó que la UNGRD, en su rol de coordinadora del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, carece de funciones operativas y no puede ejecutar las obligaciones impuestas por la sentencia en apelación, que incluye la ejecución de obras de mitigación del riesgo y la obtención de recursos. Enfatizó que la potestad de asignación de recursos internacionales es exclusiva de los actores internacionales y debe ser gestionada a través del Ministerio de Relaciones Exteriores. 11.5.
Subrayó que, según la legislación vigente, los entes territoriales son los responsables directos de implementar los procesos de gestión del riesgo en su jurisdicción. Sostuvo que, aunque la UNGRD puede ofrecer asesoría técnica y apoyo, no tiene la obligación de financiar ni ejecutar obras, las cuales deben ser llevadas a cabo por los municipios con la colaboración de los departamentos y otras entidades pertinentes. 16 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.6.
Concluyó que la interpretación y aplicación de las competencias de la UNGRD deben respetar el ordenamiento jurídico y la división de funciones establecidas por la ley, asegurando que los municipios asuman la responsabilidad que les corresponde en la gestión del riesgo de desastres en sus territorios. 11.7. Consideró que el fallo impugnado también desconoce los mecanismos de financiación en la gestión del riesgo de desastres que poseen los entes territoriales.
Además de los fondos territoriales establecidos en el artículo 54 de la Ley 1523 de 2012, la Constitución Política de 1991, en sus artículos 356 a 358, crea el Sistema General de Participaciones, destinado a garantizar recursos económicos para el adecuado cumplimiento de las funciones asignadas a departamentos, distritos y municipios. 11.8.
Manifestó que la Corte Constitucional, en la sentencia C-921/07, dejó claro que el Sistema General de Participaciones se implementa para financiar adecuadamente los servicios a cargo de los entes territoriales, priorizando especialmente el sector salud y la educación. Estos recursos, considerados como transferencias territoriales, son parte del presupuesto nacional y requieren una regulación que establezca las autorizaciones necesarias para su manejo y distribución. 11.9.
Determinó que la descentralización territorial implica también una descentralización fiscal, lo que requiere una clara distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Esta estructura permite que los entes locales, como personas jurídicas de derecho público, accedan a recursos para atender los servicios básicos, estableciendo así un vínculo fiscal entre la Nación y dichos entes. 11.10.
Resaltó que la Ley 715 de 2001 desarrolla el Sistema General de Participaciones, asignando a los municipios la responsabilidad directa de gestionar asuntos medioambientales y de prevención de desastres. De esta manera, se reafirma la obligación de los entes territoriales de utilizar tanto recursos propios como los provenientes del Sistema para llevar a cabo estas funciones. 11.11.
Subrayó que, por lo tanto, el ordenamiento jurídico vigente establece claramente que las entidades territoriales son responsables de financiar y ejecutar 17 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las acciones de gestión del riesgo en su territorio, lo que refuerza la necesidad de respetar estas competencias en el contexto de la apelación. 11.12.
Fundamentó su recurso de apelación con las siguientes sentencias proferidas por esta Sección, NUR 52001-23-33-000-2021-00320-01, 170012331000201100424-03, 13001-23-33-000-2015-00052-01. Destacó el objeto de las decisiones mencionadas en el que se ratificó que los Alcaldes municipales como conductores del desarrollo local, son los responsables directos en su jurisdicción, de la implementación, desarrollo y ejecución de la política pública y los procesos de gestión del riesgo de desastres, como son: el conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, para lo cual deberá prever las partidas presupuestales necesarias para que con sus fondos territoriales y sistema general de participación, fortalecer la política de gestión del riesgo en su territorio. 11.13.
Retiró que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo, conforme sus competencias legales, brinda el apoyo técnico necesario que requieran los entes territoriales para la implementación de la política de gestión del riesgo en su territorio, además la asesoría para la inclusión de tal política en sus planes de ordenamiento territorial, pero no incluye o incorpora la norma, y menos por sentencia, que la UNGRD deba conseguir recursos para ejecutar obras en los municipios. 11.14.
Solicitó la revocatoria de la sentencia en lo que respecta a la orden impartida a la UNGRD, la cual contraría las funciones legales que fueron asignadas mediante el Decreto 4147 de 20129. Recurso de apelación presentado por el Departamento de Antioquia 12. El Departamento de Antioquia presentó escrito por medio del cual interpuso el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en los siguientes términos: 12.1.
Consideró que la Ley 1523 de 2012 establece la gestión del riesgo de desastres como un proceso social integral, donde se define la responsabilidad de todos los entes y habitantes del territorio colombiano. El artículo 1º de esta ley señala que la gestión del riesgo tiene como propósito contribuir a la seguridad y 9 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Expediente digital del Tribunal, archivo denominado: 18 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co bienestar de la población. En este contexto, el DAGRAN, como entidad departamental, tiene un rol de apoyo y no de ejecución directa de proyectos. 12.2.
Indicó que, según el artículo 14 de la Ley 1523, los alcaldes son los responsables directos de implementar los procesos de gestión del riesgo dentro de sus municipios. El DAGRAN debe apoyar la actualización de diagnósticos, como el del barrio Santa Ana en Uramita, pero no está facultado para formular proyectos, función que no está contemplada en su reglamentación. Se enfatizó que el DAGRAN, al ser un órgano consultor, debe limitarse a brindar recomendaciones y no asumir competencias que son propias del municipio. 12.3.
Manifestó que el municipio, a través de su Plan de Ordenamiento Territorial (POT), tiene la obligación de integrar las valoraciones de riesgo en su planificación. Se argumentó que la gestión del riesgo es una competencia exclusiva del municipio, que debe concertar con la Corporación Autónoma Regional para incorporar las evaluaciones pertinentes en sus decisiones. 12.4.
Determinó que la sentencia impugnada confunde las funciones del DAGRAN, asignándole responsabilidades que no le corresponden, creando así un marco normativo no acorde con la realidad de la gestión del riesgo en el departamento. El DAGRAN puede ofrecer apoyo subsidiario en la formulación de proyectos, pero nunca sustituir la iniciativa territorial que corresponde al municipio. 12.5.
Concluyó que la sentencia ignora el contexto histórico de los problemas de riesgo en el barrio Santa Ana, ya que las necesidades no son nuevas y la urgencia de las medidas cautelares no se justifica. Solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, exonerando al ente territorial de las órdenes impuestas, reafirmando que su rol es de acompañamiento y no de ejecución directa10.
Actuaciones en segunda instancia 13. El Despacho sustanciador, mediante auto de 8 de julio de 202411, ajustó al efecto devolutivo los recursos de apelación interpuestos; mediante auto de 9 de septiembre de 202412 admitió los recursos de apelación. El Ministerio Público no 10 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: 5_13_13_730012333000201600607024EXPEDIENTEDIGI20230810125211 páginas 839 a 845. 11 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00004. Archivo denominado: 022AUTOQUEREVOCAOCORRIGELADECISION. 12 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00010. Archivo denominado:027AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION. 19 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co rindió concepto, ni las partes se pronunciaron en relación con los recursos de apelación. II.
CONSIDERACIONES DE SALA 14. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio de prevención en materia ambiental; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho ambiental como garantía del derecho colectivo al goce al ambiente sano; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce de un espacio público y la utilización y la defensa de los bienes de uso público; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al acceso a servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; viii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones, y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; ix) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; x) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas; y xi) el análisis del caso concreto.
Competencia de la Sala 15. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472 de 5 de agosto de 199813, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201914, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 15015 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201116, sobre competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas en primera instancia, por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares. 13 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 14 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 15 Modificado por las leyes 1564 y 2080 y en concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[ ] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 16 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 20 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.
La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por las partes demandadas en sus recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de 7 de junio de 2024 proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Antioquia, de conformidad con los artículos 32017 y 32818 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201219, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472.
Los problemas jurídicos 17. Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos de los recursos de apelación, determinar las competencias de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD y el Departamento de Antioquia para atender la situación de riesgo que se presenta en el barrio Santa Ana del Municipio de Uramita en relación con; i) la socavación producida en ambas orillas por la quebrada la Encalichada y ii) las rocas o material que se desprende de la ladera y que afecta a las viviendas contiguas a estas. 17.1.
Específicamente, respecto de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD se determinará si es competente en el marco de sus funciones de prevención y atención del riesgo de desastres para brindar asesoría, orientación y acompañamiento al Municipio de Uramita y al Departamento de Antioquia para la determinación del riesgo mitigable y la posterior realización de las obras de mitigación. 17.2.
También se determinará si el Departamento de Antioquia es competente para realizar la formulación de proyectos y la posterior ejecución del proyecto de intervención para la realización de las obras de mitigación del riesgo y para la reubicación definitiva de las familias que no hayan sido beneficiarias de subsidios o indemnizaciones y que se encuentren en la zona de riesgo no mitigable del barrio Santa Ana. 18.
En consecuencia, se determinará si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 7 de junio de 2024 proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, en primera instancia. 17 “[…] Artículo 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 18 “[…] Artículo 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 19 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 21 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 19.
Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 19.1.
El artículo 2.° de la Ley 472, define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 19.2.
Esta acción tiene por objeto que “toda persona natural o jurídica” pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos, cuya amenaza o vulneración debe acreditarse en el trámite del proceso, con miras a la procedencia del amparo pretendido. 19.3. Conforme lo anterior, los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 19.4.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica; sin embargo, “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”20. 19.5.
La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 28 de marzo de 2014; C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; núm. único de radicación 250002327000200190479-01. 22 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio de prevención en materia ambiental 20. El principio de prevención en materia ambiental tiene sustento en el Principio 17 de la Declaración de Río sobre el Medio ambiente y el Desarrollo según el cual “[…] deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir impacto negativo considerable en el medio, y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente […]”. 20.1.
Es importante recordar que el artículo 80 de la Constitución Política le impone al Estado la obligación de prevenir los factores de deterioro ambiental; así las cosas, al igual que el principio de precaución, el principio de prevención está señalado en la Ley 99, principalmente por la remisión que efectúa el numeral 1 del artículo 1.º, norma según la cual “[…] el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo […]”, postulado que también se manifiesta en el numeral 7 ibidem cuando se refiere al principio de “quien contamina paga” al prever que “[…] el Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables […]”. 23 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.2.
La Corte Constitucional en sentencia C-499 de 201521 se refirió al principio de prevención definiéndolo en los siguientes términos: “[…] aquel que busca ‘que las acciones de los Estados se encarrilen a evitar o minimizar los daños ambientales, como un objetivo apreciable en sí mismo, con independencia de las repercusiones que puedan ocasionarse en los territorios de otras naciones.
Requiere por ello de acciones y medidas -regulatorias, administrativas o de otro tipo- que se emprendan en una fase temprana, antes que el daño se produzca o se agrave’. La doctrina ha expresado que ‘se ha producido, en nuestros días, una toma de consciencia de que no basta con reparar (modelo curativo) sino que se impone prevenir (modelo preventivo), y ello convierte al principio de prevención en uno de los grandes principios estructurales de este sector del derecho internacional público.
La finalidad o el objeto último del principio de prevención es, por tanto, evitar que el daño pueda llegar a producirse, para lo cual se deben adoptar medidas preventivas’. Ello encuentra fundamento en la Declaración de Estocolmo de 1972, la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982 y la Declaración de Río de 1992]. La eficacia práctica de la acción preventiva requiere de una armonización con el principio de precaución, al flexibilizar este último el rigor científico que se exige para que el Estado adopte una determinación. El principio de prevención se aplica en los casos en que es posible conocer las consecuencias sobre el medio ambiente que tiene la puesta en marcha de determinado proyecto o actividad, de modo que la autoridad competente pueda adoptar decisiones antes de que el riesgo o el daño se produzca, mientras que el principio de precaución opera en ausencia de certeza científica absoluta […]”. 20.3.
El principio de prevención abarca los supuestos en los cuales el estado del conocimiento revela con algún grado de precisión los efectos que sobre el medio ambiente son provocados por determinada actividad, por lo que es necesario el despliegue de las facultades de la Administración para evitar que se concrete el riesgo o el daño previo a que ocurran. 20.4.
En ese sentido la debida diligencia constituye un elemento fundamental del principio de prevención en materia ambiental, teniendo en cuenta que ello implica la aplicación en el proceder de la administración de los instrumentos legales para controlar y eventualmente mitigar los posibles daños sobre el medio ambiente. Es de suma importancia para garantizar la aplicabilidad del mencionado principio, el proceder de acuerdo con el reglamento o instrumento autorizado.
Así, la actuación diligente implica acciones de preservación y otras de atención a obligaciones, incluso de carácter internacional. 21 Corte Constitucional. Sentencia C-449/15. Referencia: Expediente D-3748. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1, numeral 6 (parcial); y, 85, numeral 2º y parágrafo 3 (parcial), de la Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.” Demandante: Ricardo Vanegas Sierra.
Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra, 23 de abril de 2002. 24 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho ambiental como garantía del derecho colectivo al goce al ambiente sano 21.
En el orden internacional22 existen una serie de instrumentos normativos que hacen parte del derecho ambiental, que tienen por objeto proteger el ambiente y los recursos naturales, del cual se destaca la Declaración de Río de Janeiro, adoptada el 14 de junio de 1992, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que en su preámbulo tiene como objetivo establecer una alianza mundial nueva y equitativa mediante la creación de nuevos niveles de cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas y procurando alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten los intereses de todos y se proteja la integridad del sistema ambiental y de desarrollo mundial. 21.1.
Estos principios se aplican en el ordenamiento jurídico colombiano, por un lado, por virtud de lo dispuesto en el artículo 9.º de la Constitución Política y, por el otro, debido a que el Estado Colombiano los hizo vinculantes por virtud de lo dispuesto en el numeral 1.º del artículo 1.º de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993.23 21.2.
En efecto, el artículo 1.º Ibidem sobre los principios generales ambientales dispone que: “[…] La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios: 1. El proceso económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Rio de Janeiro de junio de 1992 sobre medio ambiente y desarrollo […]”. 21.3.
En sentido similar, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador"24, adoptado el 17 de noviembre de 1988, aprobado en nuestro ordenamiento jurídico por virtud de la Ley 319 de 20 de septiembre de 199625 y promulgado mediante Decreto 429 de 14 de marzo de 200126, estableció: 22 Sobre este aspecto ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 19 de julio de 2018, proceso identificado con número único de radicación 270012331000201100179-02(AP), C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 23 Por medio del cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Publico encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. 24 El citado instrumento internacional entró en vigor el 16 de noviembre de 1999 de acuerdo con lo previsto en su artículo 21, numeral 3. 25 Por medio de la cual se aprueba el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador', suscrito en San Salvador el 17de noviembre de 1988. 26 Por el cual se promulga el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", suscrito en San Salvador el 17 de noviembre de 1988. 25 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
ARTICULO 11. DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE SANO. 1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. 2. Los Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente […]” (Destacado de la Sala). 21.4. Ahora bien, en el ordenamiento jurídico interno, el medio ambiente está amparado por lo que la jurisprudencia de la Corte Constitucional27 ha denominado la “Constitución Ecológica”, esto es, el conjunto de disposiciones contenidas en la Carta Política que fijan los supuestos con fundamento en los cuales debe regularse la interacción entre la sociedad y la naturaleza, con miras a proteger el medio ambiente. 21.5.
Sobre el particular hay más de 30 disposiciones Constitucionales que desarrollan la materia, entre las cuales se destacan los artículos 8.°, 58, 79, 80 y 95 que prevén: i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. 21.6.
Estos preceptos previamente referidos concentran los atributos principales en relación con el medio ambiente que se manifiestan en otros artículos constitucionales, de ahí que el análisis de este bien jurídico superior se efectúe desde tres perspectivas: i) como un derecho de las personas, ii) como un servicio público y, iii) como un principio que permea el ordenamiento jurídico en su integridad, dado que asigna facultades e impone compromisos a las autoridades así como a los particulares, en aras de su protección adquiriendo, de esa forma, un carácter de objetivo social. 21.7.
En relación con el medio ambiente sano como derecho colectivo, la Corte Constitucional28 ha resaltado su importancia “[…] ya que los derechos colectivos y 27 Corte Constitucional: Sentencias T-411 de 17 de junio de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-523 de 22 de noviembre de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-126 de 1 de abril de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C- 431 de 12 de abril de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 28 Corte Constitucional, sentencia C-699 de 18 de noviembre de 2015, M.P. Diana Fajardo Rivera. 26 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer", toda vez que "la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”. 21.8.
Asimismo, sobre el medio ambiente y el equilibrio ecológico, la referida Corporación en sentencia T-046 de 29 de enero de 199929 precisó lo siguiente: “[…] cabe señalar que existen unos deberes estatales encaminados a la protección de la diversidad e integridad del ambiente, la conservación de las áreas de especial importancia ecológica y el fomento de la educación para obtener esos fines, que comportan igualmente una planificación del manejo y del aprovechamiento de los recursos naturales de manera que se garantice su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución, así como la prevención y control de los factores de deterioro ambiental, que se traducen en las acciones más importantes para que el Estado cumpla con los propósitos especialmente definidos respecto de la existencia de un medio ambiente sano y equilibrado, las cuales vienen acompañadas para su eficacia con la correlativa posibilidad de imponer sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados, junto con el deber de cooperación con otras naciones para la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas (C.P., arts. 8, 79 y 80) […]”. 21.9.
El marco legal en materia ambiental encuentra sus mediatos orígenes en la Ley 23 de 19 de diciembre de 197330 y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 197431, cuyos artículos 1.° y 2.°, dictan que el medio ambiente es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares y precisan que el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos y regular la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva así como la actividad de la administración en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservaciones del medio ambiente. 21.10.
Más recientemente, la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, “Por medio del cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Publico encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras 29 M.P. Hernando Herrera Vergara. 30 Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones. 31 Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. 27 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co disposiciones”, prevé los principios que la política ambiental debe seguir, haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo.
Adicionalmente, procura la protección de la biodiversidad en Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad y el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica, sin perjuicio de la aplicación del principio de precaución. 21.11.
Finalmente, el goce de un ambiente sano ha sido entendido, tanto por la Corte Constitucional como por esta Corporación, como un derecho multidimensional fundamental y colectivo. Al respecto, se considera pertinente citar la sentencia proferida por esta Sección el 14 de marzo de 201932, en los siguientes términos: “[…] Atendiendo a este marco constitucional, el goce de un ambiente sano ha sido entendido por la Corte Constitucional y por esta Corporación judicial, como un derecho multidimensional fundamental y colectivo33.
Precisamente, en sentencia de 28 de marzo de 2014, esta Sección adujo lo siguiente: “[…] Resulta lógico que dicho derecho cuente con varias dimensiones, toda vez que ostenta la calidad de i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud); ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar la supervivencia de las generaciones presentes y futuras) y, iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar). […]34 Ahora bien, acerca de la noción de medio ambiente y los alcances del derecho al goce del ambiente sano y existencia del equilibrio ecológico, la Sección Primera del Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: “[…] Así, se ha entendido y desarrollado la noción de medio ambiente como todo lo que rodea a los seres vivos y comprende elementos biofísicos, los recursos naturales como el suelo, el agua, la atmósfera, la flora, la fauna, etc.; y los componentes sociales.
Las distintas normativas buscan establecer la correcta interrelación de los distintos elementos en aras de salvaguardarlo. En ese orden de ideas, resulta lógico que dicho derecho cuente con varias dimensiones, toda vez que ostenta la calidad de i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud); ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de 32 Consejo de Estado;
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 14 de marzo de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación: 17001-23-00-000-2011-00337-01 (AP). 33 Corte Constitucional. Sentencia C-632 del 24 de agosto de 2011. MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Demanda de inconstitucionalidad contra los articulas 31 y 40 (parcial) de la Ley 1333 de 2009 "Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones".
Actor: Luis Eduardo Montealegre Lynett. Exp. 0-8379. 34 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 25000-23- 27-000-2001-90479-01 (AP) 28 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protegerlo); iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar la supervivencia de las generaciones presentes y futuras), iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar) y v) de derecho colectivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 superior.
Es así como, en relación con la primera de las dimensiones reconocidas al derecho al ambiente sano, como derecho fundamental por su inescindible relación con los derechos a la vida y a la salud, la Corte Constitucional determinó: “El derecho al medio ambiente no se puede desligar del derecho a la vida y a la salud de las personas. De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente causan daños irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad.
A esta conclusión se ha llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho fundamental”35. Por su parte, respecto de la connotación de derecho deber, se ha precisado: “Bajo ese entendido, uno de los principios fundamentales del nuevo régimen constitucional es la obligación estatal e individual de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación, en virtud de la cual, la Constitución recoge en la forma de derechos colectivos y obligaciones específicas las pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el ecosistema.
Estas disposiciones establecen, por ejemplo, (i) el derecho colectivo a gozar de un ambiente sano, (ii) la obligación estatal y de todas las personas de proteger la diversidad e integridad del ambiente, (iii) la obligación del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar un desarrollo sostenible y (iv) la función ecológica de la propiedad.
(…) De ahí que todos los habitantes del territorio colombiano tienen derecho a gozar un entorno o hábitat sano y el deber de velar por la conservación de éste […]” (Subraya inserta en el texto) […] Por ello, el principio de desarrollo sostenible se convierte en el parámetro que debe guiar las relaciones sociales, ambientales y económicas.
El mencionado principio facilita el proceso de armonización de las tensiones existentes entre el uso y la explotación de los recursos naturales; con la necesidad de conservar y proteger el ambiente36. En efecto, el artículo 80 de la Carta Política consagra una garantía estatal de racionalización de los recursos naturales, a través de la cual se establecen pautas de preservación del ambiente al interior de la estrategia de crecimiento económico que promueva el Estado.
A nivel normativo el artículo 3º de la Ley 99 de 1993, define el desarrollo sostenible como aquel que: “[…] conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades […]”.
En igual sentido, la Ley 1523 35 Corte Constitucional, Sentencia C - 671 de 2001. 36 Consejo de Estado, Sección Primera. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés (E1), sentencia de 17 de agosto de 2017. Radicación número: 20001-23-33-000-2016-00114-01 (AP). 29 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 201237, dispuso en su artículo 3° que: “[…] el desarrollo es sostenible cuando satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de los sistemas ambientales de satisfacer las necesidades futuras e implica tener en cuenta la dimensión económica, social y ambiental del desarrollo.
El riesgo de desastre se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del territorio, por tanto, la explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo de desastres […]”. Cabe precisar que este concepto también se nutre de diversos compromisos multilaterales de los Estados.
Particularmente, la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972, el informe Brundtland de 1987, la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible Río + 20 de 22 de junio de 2012 y la XXI Conferencia Internacional sobre Cambio Climático de 2015, entre otros.
Estos instrumentos internacionales ponen de presente la necesidad de promover políticas que mantengan y expandan la base de los recursos naturales desde una estrategia de equidad intergeneracional, la cual reconoce que: i) es necesario preservar los recursos naturales para el beneficio de las generaciones futuras; ii) la explotación de los recursos debe ser sostenible, prudente y racional; y, iii) las consideraciones medioambientales deben ser parte de los planes de desarrollo.
En efecto, recientemente el Estado Colombiano suscribió el Acuerdo de París, adoptado el 12 de diciembre de 2015 y aprobado mediante Ley 1844 de 2017, en cuyo marco el gobierno nacional reitera el compromiso global de armonizar el bienestar de las personas con el de la naturaleza, de manera que el medio ambiente sea considerado como parte fundamental del proceso de desarrollo.
Sin embargo, esta actividad de ponderación de ambos bienes jurídicos no resulta sencilla. Por ello, esta Sección, en la sentencia de 21 de junio de 2001, recordó que el Estado que no puede frenar el desarrollo cuando este sea sostenible. Es decir, aquel que “[…] lleve al crecimiento económico, al mejoramiento de la calidad de vida y al bienestar social sin agotar los recursos, ni deteriorar el ambiente […]”38.
Sumado a ello, en la sentencia de 18 de marzo de 2010, la Sección Primera de esta Corporación judicial, al reconocer el escenario complejo que afrontan las autoridades públicas en la interpretación del principio de desarrollo sostenible, puso de presente que: “[…] el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural […]”39.
De igual manera, conforme al criterio jurídico definido en la sentencia de 28 de marzo de 201440, el concepto de desarrollo sostenible posibilita el desarrollo de actividades productivas que conduzcan al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de los recursos naturales renovables en que se sustenta, ni 37 "Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres". 38 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Oiga Inés Navarrete Barrero. 39 Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Consejera ponente (E): María Claudia Rojas Lasso. Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010). Radicación número: 44001-23-31-000-2005-00328- 01(AG). Actor: Bartolo Poveda González. Demandado: Municipio de Maicao y Otros. 40 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 25000-23- 27-000-2001-90479-01(AP). 30 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades.
Por lo anterior, es dable concluir que, a nivel normativo y jurisprudencial, la protección del medio ambiente es un tema transversal que tiene como gran garante al Estado, pero que, sin duda, termina involucrando a todas las personas (naturales y jurídicas) que habitan y coexisten en el ecosistema nacional y mundial […]” (Subrayado del texto).
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público 22. Vistos: i) los artículos 63, 82 y 315 numeral 1.° de la Constitución Política; ii) el artículo 5.º de la Ley 9.° del 11 de enero de 198941 y el artículo 2.° de la Ley 769 de 6 de julio de 200242; y, iii) el artículo 5.° del Decreto 1504 de 4 de agosto de 199843 y el Decreto 1538 de 17 de mayo 200544, sobre el uso y goce del espacio público. 23.
La protección del derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público encuentra sustento en normas anteriores a la Constitución Política de 1991. Esto, en tanto el marco normativo sobre los bienes de uso público se remite al Código Civil. El artículo 674 ibidem establecía que los bienes de uso público corresponden a aquellos cuyo "[…] uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos […]”. 24.
Por su parte, el artículo 5.º de la Ley 9.° de 1989, incorporó el concepto de espacio público al definirlo como el conjunto de inmuebles destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas que trascienden a los límites de los intereses individuales, tal como se trascribe a continuación: “[…] [A]rtículo 5º.
Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del 41 “[…] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones […]”. 42 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones […]”. 43 “[…] Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial […]”. 44 “[…] Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 361 de 1997 […]”. 31 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación, y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo […]”. 25.
Posteriormente, el Constituyente de 1991 consideró necesario brindar una protección expresa de rango constitucional al espacio público, compatible con el Estado Social de Derecho. Al respecto, la Corte Constitucional45 consideró que “[…] [s]in duda, una de las manifestaciones del principio constitucional que identifica a Colombia como un Estado Social de Derecho guarda relación con la garantía de una serie de derechos sociales y colectivos como la recreación (artículo 52 C.P.), el aprovechamiento del tiempo libre (Ibíd.), y el goce de un medio ambiente sano (artículo 79 C.P.) que dependen de la existencia de un espacio físico a disposición de todos los habitantes […]” (Destacado fuera del texto). 26.
El artículo 63 de la Constitución Política señala que “[…] [L]os bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables […]”. 27. Por su parte, el artículo 82 de la Constitución Política, prevé que el derecho al goce del espacio público implica el deber del Estado de “[…] velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular […]”. 28.
Asimismo, el artículo 88 ibidem establece que “[…] La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con (…) el espacio […]”. 28.1. En tal sentido, el derecho constitucional al espacio público, instituido expresamente en los artículos 82 y 88 de la Constitución Política bajo el título de los “Derechos Colectivos y del Ambiente” impone al Estado y, por ende, a sus autoridades, el deber de proteger la integridad del espacio público y su destinación al uso común. A su vez, le exige ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial. 45 Corte Constitucional, Sala Plena (16 de abril de 2002).
Sentencia C-265 de 2002. MP Manuel José Cepeda Espinosa. 32 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios y a que su prestación sea eficiente y oportuna 29.
Vistos los artículos 365 y 366 de la Constitución Política sobre el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. 29.1. De conformidad con el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es su deber asegurar la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Y le corresponde proporcionarlos, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares; en todo caso, el Estado es quien regula, el control y la vigilancia de dichos servicios. 29.2. Adicionalmente, el artículo 366 ibidem señala que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado; será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.
Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. 29.3. La Corte Constitucional ha considerado que la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos garantizan otros derechos y principios como la vida, la dignidad y la igualdad.
Al respecto, entre otros pronunciamientos, en la sentencia C-172 de 2014 la Corte precisó lo siguiente: “[…] [L]o primero que hay que destacar es la consagración expresa de los servicios públicos como ‘inherentes a la finalidad social del Estado’, a quien le asignó la tarea de ‘asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional’ (art. 365).
Se caracterizan además porque efectivizan otros derechos como la dignidad, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad; tienen vocación de universalidad; pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por intermedio de comunidades organizadas o por particulares; se consideran un asunto de Estado por cuanto se encuentran en la esfera de lo público ante la obligación que recae en él de asegurar su prestación eficiente […]”46 (Destacado fuera de texto). 29.4.
La Sección Primera recientemente47 consideró que la vulneración del derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna implica acciones u omisiones concretas de la demandada que pongan en 46 Corte Constitucional, sentencia C-172 de 13 de marzo de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 47 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 31 de marzo de 2023, CP.
Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 170012333000201800493-01. 33 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evidencia la falta de oportunidad en la prestación del servicio o la falta de eficiencia en la administración de los recursos destinados a garantizar el servicio público. 29.5.
En Colombia, la operación del transporte es un servicio público, inherente a la finalidad social del Estado y sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades competentes, en cuya prestación juega un papel decisivo la participación del sector privado. La Ley en acatamiento de lo dispuesto en el Artículo 24° de la constitución política, según el cual todo colombiano puede circular libremente por el territorio nacional, define este servicio como “[…] una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector (aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre), en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica […]”. 29.6.
Las disposiciones legales que regulan el transporte, le otorgan el carácter de servicio público esencial y resalta la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en lo que tiene que ver con la garantía de la prestación del servicio y la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones establecidas en la Constitución, la ley y los reglamentos.
El mismo ordenamiento destaca que la seguridad en el servicio, particularmente la relacionada con la protección de los usuarios, constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte, lo cual se ajusta al mandato constitucional contenido en los artículos 2, 11, 24, 365 y 366 que le impone al Estado el deber de proteger la vida e integridad de todas las personas residentes en Colombia.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes 30. Visto el literal “m” del artículo 4.º de la Ley 472, sobre el derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 30.1.
En relación con el alcance de este derecho, la jurisprudencia de esta Corporación lo ha definido como “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades 34 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]”48. 30.2.
De igual forma, la Sala mediante la sentencia proferida el 7 de abril de 201149, determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes comprende los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad50; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respeto de los derechos ajenos y no abusar del derecho propio51; y iv) atención de los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible52. 30.3.
Para la Sala resulta claro que el derecho señalado en el literal “m” del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística; es decir, la forma como avanza y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial –bien sea en sus zonas urbanas o rurales– con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. 30.4.
En efecto, esta Sección53 en relación con el derecho colectivo mencionado ha manifestado que: “[…] abarca el respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, la protección del espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento de la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo, alturas máximas de construcción y demás criterios y límites que determinan las autoridades para construir […]”. 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; sentencia de 6 de marzo de 2008;
C.P. Mauricio Fajardo Gómez; número único de radicación 250002324000200500901-01. 49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 7 de abril de 2011, número único de radicación 630012331000200400688-01. 50 Inciso segundo del artículo 58 de la Constitución Política. 51 Artículo 95 numeral 1.° de la Constitución Política. 52 Artículo 3.° de la Ley 388 de 1997. 53 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, providencia de 19 de noviembre de 2009, NUR 170012331000200401492-01(AP). 35 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30.5.
En suma, el desconocimiento por parte de las autoridades públicas y/o los particulares de la normativa que regula las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos vulnera el derecho colectivo mencionado. 30.6. Adicionalmente, el precedente de la Corporación indica que para que se entienda vulnerado o amenazado el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, no es suficiente con que se incumplan las normas urbanísticas, sino que es necesario demostrar el daño o la amenaza de daño al interés general 54. 30.7.
De los anteriores recuentos normativo y jurisprudencial se puede concluir en relación con el derecho e interés colectivo relativo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, por un lado, que busca proteger el adecuado uso, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes y particulares no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces; 30.8.
Por el otro, que busca garantizar las dimensiones de respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad; protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida y derechos de los demás habitantes; el respeto de los derechos ajenos y no abuso del derecho propio; y que los procesos de cambio en el uso del suelo garanticen el interés común, la función social y ecológica de la propiedad ecológica y el desarrollo sostenible; 30.9.
Por último, que se trata de un derecho que se sustenta en la primacía del interés general y que es transversal a otros derechos, como los de seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, goce del espacio público, utilización y defensa de los bienes de uso público, seguridad y salubridad públicos, entre otros. 54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Vellilla Moreno, providencia de 29 de noviembre de 2010, NUR 250002326000200401474-01(AP). 36 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente 31.
Desde el punto de vista constitucional, este derecho colectivo tiene su fundamento en el artículo 2.º de la Constitución Política55. 31.1. La relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas. 31.2.
En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente le encarga al Estado el deber de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz. 31.3. Desde una perspectiva legal, la gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 de 24 de abril de 201256, como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”. 31.4.
El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido objeto de análisis por esta Corporación57, según la cual “[…] este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no 55 “[…] Articulo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 56 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 57 Sección Primera.
C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 18 de mayo de 2017. Radicación número: 13001- 23-31-000-2011-00315-01(AP) 37 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública […]”. 31.5.
En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado, consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende porque las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o antrópicos. 31.6.
De los anteriores recuentos normativo y jurisprudencial se puede concluir, por un lado, que el derecho e interés colectivo relativo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, es transversal a otros derechos como los de seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, goce del espacio público, utilización y defensa de los bienes de uso público, seguridad y salubridad públicos, entre otros; y, por el otro, que se trata de un derecho e interés colectivo que se sustenta en el principio de primacía del interés general.
Marco general de la competencia de los departamentos y de los municipios en materia de prevención de desastres 32. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Constitución Política, el Estado colombiano se define como una República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, en la cual las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades. 33.
La Constitución a su vez en sus artículos 298 y 300 asignó a los departamentos autonomía para la administración de los asuntos seccionales y planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio. Asimismo, les encomendó funciones administrativas, de coordinación y 38 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios determinados en la Constitución y en la ley. 34.
Con respecto a la función de complementariedad de la acción municipal, establece el artículo 300 de la norma en cita: “[…] Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: […] 2. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera […]” (Destacado fuera de texto). 35.
En el mismo sentido la Ley 715 de 21 de diciembre de 200129, estableció en cuanto a la función de complementariedad: “[…]
ARTÍCULO
74. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS EN OTROS SECTORES. Los Departamentos son promotores del desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas, corresponde a los Departamentos el ejercicio de las siguientes competencias: […] 74.5.
Asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los Municipios y a las instituciones de prestación de servicios para el ejercicio de las competencias asignadas por la ley, cuando a ello haya lugar. […]” (Destacado de la Sala). 36. Ante las situaciones de vulnerabilidad por las condiciones del suelo o amenazas similares, el Estado ha promovido un sistema, el cual tiene como objetivo crear una política pública sólida para la identificación y evacuación de tales zonas, con miras a garantizar los derechos y los bienes de sus habitantes. 37.
El artículo 2 de la Ley 1523 de 24 de abril de 201230 establece que la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano. La norma dispone en su tenor literal: “[…] En cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo 39 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades […]”. 38.
En virtud del principio de responsabilidad, la ley determinó como integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, a: i) las entidades públicas, ii) entidades privadas y iii) la comunidad, de allí que disponga que la gestión del riesgo debe desarrollarse bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad de todos los agentes que intervienen. 39.
Particularmente en materia de prevención de desastres, la Ley 1523 asigna a las autoridades departamentales las siguientes funciones: “[…] Artículo 13. Los Gobernadores en el Sistema Nacional. Los gobernadores son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres.
En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial. Parágrafo 1°. Los Gobernadores como jefes de la administración seccional respectiva tienen el deber de poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio, así como integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad.
Parágrafo 2°. Los gobernadores y la administración departamental son la instancia de coordinación de los municipios que existen en su territorio. En consecuencia, están a cargo de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios de su departamento […]” (Destacado fuera de texto). 40.
De conformidad con esta norma, a los departamentos les corresponde: i) proyectar la política del Gobierno Nacional en materia de gestión del riesgo; ii) responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres; iii) poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio; iv) integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad; y v) coordinar los municipios de su territorio de manera concurrente y con subsidiariedad positiva. 41.
Por su parte, los municipios fueron instituidos en los artículos 311 y 313 de la Constitución Política como la entidad fundamental de la división político- 40 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativa del Estado, a la cual corresponde ordenar el desarrollo de su jurisdicción, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, y a los concejos municipales como los encargados de reglamentar el uso del suelo. 42.
Un primer referente en materia de gestión del riesgo es la Ley 9 de 11 de enero de 198931 que establece, dentro de los planes de desarrollo municipal, la reserva de tierras para la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo y la posibilidad de expropiación de tierras con esa finalidad, para lo cual, los alcaldes deben levantar un inventario sobre los asentamientos que se encuentren en alto riesgo, y tomar las medidas de precaución y de reubicación. 43.
La Ley 388 complementó el anterior mandato y dentro de sus objetivos señaló: “[…] establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes […]” y “[…] [g]arantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres […]”. 44.
A su vez, el literal “d” del artículo 10 de la Ley 388 prevé la necesidad de que los municipios establezcan dentro de los Planes de Ordenamiento Territorial políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales, en especial en lo que a la zona urbana y su expansión se refiere. 45.
Más recientemente, la Ley 715 reiteró la responsabilidad de los municipios con respecto a la prevención y atención de desastres dentro de su jurisdicción, así: “[…] Artículo 76. Competencias del Municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: […] 41 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 76.9.
En prevención y atención de desastres Los Municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán: 76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. 76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos […]”. 46. La Ley 1523 asigna a la administración distrital y municipal, dentro del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, la directa e inmediata responsabilidad de la implementación de los procesos de gestión del riesgo y el manejo de los desastres, en los siguientes términos: “[…] Artículo 14.
Los Alcaldes en el Sistema Nacional. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo.
Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública […]” (Destacado fuera de texto). 47.
Esta Sección58, con ocasión de una acción popular interpuesta por hechos similares que se verificaron en el Municipio de Dosquebradas, abordó ampliamente el análisis de las competencias de los municipios en lo que tiene que ver con la atención y prevención de desastres, en los siguientes términos: “[…] Como bien lo expresa la jurisprudencia constitucional, ese deber genérico ha sido concretado en distintos preceptos de carácter legal, de manera específica y en relación con la materia que nos ocupa, la Ley 715 de 2001 […] Las anteriores normas se complementan con los diferentes mandatos contenidos en la Ley 388 de 1997 los cuales destacan la importancia de la prevención de desastres dentro de la planeación del ordenamiento territorial municipal.
El artículo 1º señala entre los objetivos de la Ley el establecimiento de los mecanismos que permitan al Municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes; garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la 58 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 13 de noviembre de 2014; proceso identificado con número único de radicación 17001-23-33-000-2012-00286-01, C.P. María Elizabeth García González. 42 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prevención de desastres; promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.
Por su parte, el artículo 8º establece que la función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo y menciona entre las acciones urbanísticas “localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística”.
En el mismo sentido el artículo 10º supra prescribe que “en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los Municipios y distritos deberán tener en cuenta como determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales”.
Así pues, los entes Municipales cuentan con sendas competencias específicas en la prevención y atención de desastres, las cuales pueden ser financiadas con recursos propios, del Sistema General de Participaciones o de otros recursos. Estas competencias no se limitan a las zonas de alto riesgo ni se agotan con la reubicación de asentamientos […]”. 48.
Administrativamente, son los municipios las entidades territoriales que ostentan la responsabilidad principal y directa en la prevención y en la atención de desastres, de allí que los alcaldes como máximas autoridades son los encargados de la implementación de los procesos de gestión del riesgo, incluyendo su conocimiento y reducción y, el manejo de los desastres en el área de su jurisdicción, en la forma señalada por el artículo 14 de la Ley 1523.
Aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad en las funciones municipales y departamentales 49. La Constitución Política establece que las competencias de los diferentes niveles de la administración se ejercerán conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, así: “[…] Artículo 288.
La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley […]”. 43 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.
El concepto de estos principios fue establecido por la Ley 136 de 2 de junio de 199459, en el siguiente tenor: “[…] a) Coordinación. Las autoridades municipales, al momento de ejercer sus competencias y sus responsabilidades, deberán conciliar su actuación con la de otras entidades estatales de diferentes niveles. b) Concurrencia. Los Municipios y otras entidades estatales de diferentes niveles tienen competencias comunes sobre un mismo asunto, las cuales deben ejercer en aras de conseguir el fin para el cual surgieron las mismas.
Las competencias de los diferentes órganos de las entidades territoriales y del orden nacional no son excluyentes sino que coexisten y son dependientes entre sí para alcanzar el fin estatal. Las entidades competentes para el cumplimiento de la función o la prestación del servicio deberán realizar convenios o usar cualquiera de las formas asociativas previstas en la ley orgánica de ordenamiento territorial para evitar duplicidades y hacer más eficiente y económica la actividad administrativa.
Los Municipios de categoría especial y primera podrán asumir la competencia si demuestran la capacidad institucional que para el efecto defina la entidad correspondiente. Las entidades nacionales podrán transferir las competencias regulatorias, las de inspección y vigilancia a las entidades territoriales. c) Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial a las entidades de menor desarrollo económico y social, en el ejercicio de sus competencias cuando se demuestre su imposibilidad de ejercerlas debidamente […]”. 51.
En unos términos más específicos, la Ley 1523 describe de manera especial estos principios, orientadores en materia de gestión del riesgo, de la siguiente manera: “[…] 12. Principio de coordinación: La coordinación de competencias es la actuación integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. 13.
Principio de concurrencia: La concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.
La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas. Principio de subsidiariedad: Se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias.
La subsidiariedad puede ser de dos tipos: la subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las 59 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los Municipios. 44 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo.
La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada […]”. 52.
La Corte Constitucional ha destacado la importancia de estos principios como un medio a través del cual se cumplen de una forma más eficiente los fines, cometidos y metas estatales, de manera que los diferentes niveles de la administración deben mantener una comunicación constante y una planificación conjunta en el ejercicio de sus funciones; en síntesis, esa Corporación estableció lo siguiente34: “[…] En este orden de ideas, juega un papel importante el principio de coordinación. Este principio se relaciona de manera estrecha con el principio de subsidiariedad y podría considerarse como una derivación del mismo.
Implica, entre otras cosas, una comunicación constante entre los distintos niveles para armonizar aquellos aspectos relacionados, por ejemplo, con la garantía de protección de los derechos constitucionales fundamentales así como aquellos asuntos vinculados con el efectivo cumplimiento de las metas sociales del Estado. La Corte Constitucional ha reiterado en numerosas ocasiones que: […] En este respecto, el principio de concurrencia desempeña un papel fundamental.
La Nación no puede dejar de estar pendiente de la suerte de las Entidades Territoriales y de apoyar a aquellas que lo necesitan más. […] El principio de concurrencia – conectado estrechamente con el principio de subsidiariedad - no solo invoca la atención de la Nación sino que apela también a la solidaridad entre los distintos niveles territoriales bajo el motor de que quienes pueden ir a una mayor velocidad ayuden a impulsar a las entidades rezagadas.
Al respecto de los principios contenidos en el artículo 288 de la Constitución Nacional ha dicho la Corte Constitucional: “El artículo 288 de la Constitución establece que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, atendiendo a los lineamientos constitucionales y legales.
El primer principio, indica que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, coordinación que debe darse, tanto entre las entidades territoriales, como entre éstas y la Nación. El principio de concurrencia implica un proceso de participación entre la Nación y las entidades territoriales, de modo que ellas intervengan en el "diseño y desarrollo de programas y proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida, pues sólo así será posible avanzar en la realización efectiva de principios también de rango constitucional, como por ejemplo el de descentralización y autonomía territorial." Así las cosas, los tres principios contenidos en el artículo 288 no pueden verse de manera aislada.
Los tres deben ser aplicados de consuno. Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de república unitaria descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales. Esto implica la necesidad de concurrencia de l[o]s distintos niveles para la solución de ciertos problemas que van más allá de las fronteras de las Entidades Territoriales o que ellas mismas no 45 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co están en posibilidad de solucionar y, en especial, para la realización de los cometidos sociales del Estado.
La Ley establece los criterios o elementos para que las diferentes dependencias gubernamentales tanto a nivel nacional como a nivel territorial trabajen de manera coordinada. Este exigente trabajo en conjunto no puede soslayarse porque la Constitución radique en cabeza de una entidad territorial determinada – por ejemplo en cabeza de los municipios la prestación de los servicios básicos y en especial el cubrimiento del servicio público de educación y salud […]” (Destacado fuera de texto). 53.
De esta providencia se extrae: i) la importancia de que exista una comunicación constante entre los departamentos y los municipios; ii) los departamentos como entes territoriales de nivel superior deben hacer seguimiento y estar pendientes del estado y de la gestión de los municipios, respetando naturalmente el principio de autonomía; iii) deben haber procesos de participación de modo que los departamentos apoyen e intervengan en la planeación de los programas y proyectos, sin que ello implique que necesariamente deban participar en la ejecución; y iv) el hecho de que la ley radique en cabeza de los municipios determinada función, no puede soslayar el trabajo conjunto que deben desarrollar con los departamentos. 54.
En suma, el ordenamiento jurídico propende porque las actuaciones de las autoridades departamentales y municipales referentes a la planificación y ejecución de obras de prevención y atención de desastres se desplieguen de manera articulada, en el marco de las competencias administrativas que la ley le asigna a cada uno de estos entes territoriales, puesto que, por una parte, es a los municipios a los que en primera instancia y de manera directa les corresponde adelantar todos los planes y programas, así como la ejecución de las obras y, por la otra, a los departamentos les corresponde responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres y coordinar y complementar la gestión que desarrollan los municipios que hacen parte de su territorio. 55.
De manera concreta, las funciones concatenadas y coordinadas de los entes territoriales están previstas en la Ley 1523, entre otras normas, de la siguiente manera: “[…] Artículo 32. Planes de Gestión del Riesgo. Los tres niveles de gobierno formularán e implementarán planes de gestión del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones por parte de las entidades del sistema nacional, en el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo del desastre, como parte del ordenamiento territorial y del desarrollo, así como para realizar su seguimiento y evaluación […]”. 46 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56.
Corolario de lo anterior, los municipios son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo, incluyendo el conocimiento, la planeación, la ejecución de obras de reducción del riesgo y el manejo de desastres y, en concordancia, a los departamentos les corresponde desarrollar funciones especiales de planeación, conocimiento, seguimiento, asesoría, orientación, acompañamiento y asistencia técnica, administrativa y financiera a los municipios.
Sobre las competencias de las corporaciones autónomas regionales ambientales y su obligación de asesoramiento y acompañamiento en materia ambiental 57. La Constitución de 1991 atribuye al legislador la función de reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía60 con identidad propia e independencia. 58.
Así, la Ley 99 reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, y definió a dichas corporaciones autónomas regionales en el artículo 23, como: "[…] entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente […]”. 59.
En lo concerniente a su objeto, la Ley establece que éste se circunscribe a la “[…] ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente […]”61 60.
Finalmente, en cuanto a sus funciones de asesoramiento y acompañamiento, el artículo 31 de la Ley 99, establece: 60 El artículo 150, numeral 7 de la Constitución señala: “[…]
ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta […]”. 61 Cfr. artículo 30. 47 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 1) Ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su jurisdicción; 2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; 3) Promover y desarrollar la participación comunitaria en programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables; 4) Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los Departamentos, distritos y Municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales; 5) Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten; 6) Celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus funciones, cuando no correspondan al ejercicio de funciones administrativas; 7) Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados al Ministerio del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo técnico y científico del Sistema Nacional Ambiental (SINA), estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables; 8) Asesorar a las entidades territoriales en la formulación de planes de educación ambiental formal y ejecutar programas de educación ambiental no formal, conforme a las directrices de la política nacional; […] 11) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental.
Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta Ley. 12) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, solidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de 48 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos, estas funciones comprenden expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos concesiones, autorizaciones y salvoconductos; […] 17) Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de daños causados; 18) Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales; 19) Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes;
Cuando se trate de obras de riego y avenamiento que de acuerdo con las normas y reglamentos requieran de Licencia Ambiental, ésta deberá ser expedida por el Ministerio del Medio Ambiente. 20) Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; […] 26) Asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental que deban desarrollarse con recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías o con otros de destinación semejante; […] 29) Apoyar a los concejos municipales, a las asambleas departamentales y a los concejos de las entidades territoriales indígenas en las funciones de planificación que les otorga la Constitución Nacional; 30) Las demás que anteriormente estaban atribuidas a otras autoridades, en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, en cuanto no pugnen con las atribuidas por la Constitución Nacional a las entidades territoriales, o sean contrarias a la presente ley o a las facultades de que ella inviste al Ministerio del Medio Ambiente.
Sin perjuicio de las atribuciones de los municipios y distritos en relación con la zonificación y el uso del suelo, de conformidad con lo establecido en el artículo 313 numeral séptimo de la Constitución Nacional, las Corporaciones Autónomas Regionales establecerán las normas generales y las densidades máximas a las que se sujetarán los propietarios de vivienda en áreas suburbanas y en cerros y montañas, de manera que se protejan el medio ambiente y los recursos naturales.
No menos del 70% del área a desarrollar en dichos proyectos se destinará a la conservación de la vegetación nativa existente. […]” (Destacado fuera de texto). 49 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61. Esta Corporación ha considerado que, de acuerdo con las disposiciones de la ley 99 de 1993, las corporaciones autónomas regionales son “entes corporativos de carácter público”, sometidas al derecho público y, por tanto, a los principios de legalidad y de la improrrogabilidad de la competencia, según los cuales ésta sólo puede ejercer las funciones públicas que la Constitución o el legislador le autorizan.
Así las cosas, al ser autoridades ambientales, definen las políticas del medio ambiente, lo planifican y ejercen poder de policía en los casos de permisos, concesiones o por incumplimiento de normas ambientales. 62. Como se observa, las corporaciones autónomas regionales están facultadas para, entre otras: i) ejecutar las políticas, planes y programas en materia ambiental del Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible en el área de su jurisdicción; ii) ejercer las funciones de máxima autoridad ambiental de acuerdo con los criterios y directrices del ministerio; y, iii) labores de inspección, vigilancia, seguimiento y control de los recursos renovables y no renovables.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho e interés colectivo a la seguridad y salubridad públicas 63. La Constitución de 1991 consignó en su artículo 366 el mejoramiento de la calidad de vida, como una de las finalidades sociales del Estado, para lo cual fija como un objetivo prioritario para las entidades del estado la solución de las necesidades insatisfechas en materia de salud. 64.
La importancia del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas, ha sido abordada por esta Sección entre otras en la sentencia de 15 de mayo de 2014, la cual determinó: “[…] La importancia del cuidado de las salud de las personas y de una adecuada gestión de su entorno, son aspectos esenciales para la efectividad del derecho a la vida y de otros postulados cardinales del Estado social de derecho como la dignidad humana o la libertad, ello se evidencia en lo previsto por el artículo 366 de la Carta, que además de señalar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida como fines sociales del Estado, define como objetivo fundamental de su actividad la solución de necesidades básicas insatisfechas en materia de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable.
Su carácter primordial se plasma también en el artículo 49 Constitucional, que encomienda al Estado la responsabilidad de asegurar a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, al tiempo que impone a todos el deber de “procurar el cuidado integral de su salud y de su comunidad”. Reflejo de esta última previsión es lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 95 de la Ley Fundamental, que erige en deber ciudadano, expresión del principio de solidaridad, responder con acciones humanitarias “ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”.
Finalmente, debe también resaltarse el hecho que el artículo 78 de la Constitución haga reconocimiento expreso de la responsabilidad que deben afrontar los productores de bienes y servicios que, entre otras, atenten contra la salud y la 50 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co seguridad de los consumidores o usuarios; la cual, por virtud de lo previsto en la parte final del artículo 88, podrá ser objetiva.
La trascendencia social de los conceptos de seguridad y salubridad pública y del derecho colectivo que fundamentan ha llevado a esta Sala de Decisión a sostener que: “(…) constituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad. Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.”62 Por ende, dada la amplitud de su radio de acción, como ha sido subrayado por esta Corporación, el derecho colectivo a la salubridad pública “se puede garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública”63.
En consecuencia, es claro para la Sala que su vulneración también puede desprenderse tanto de una actitud activa (actuaciones, reglamentos, contratos, etc.), como pasiva (omisión administrativa) de parte de las autoridades responsables de su guarda y realización efectiva […]64” Análisis del caso concreto 65. La Sala limitará su pronunciamiento a los precisos argumentos expuestos por las entidades apelantes de acuerdo con los cuales se plantearon los problemas jurídicos de esta providencia. 65.1.
El Tribunal consideró que de acuerdo a lo probado se presenta una amenaza real y actual a los derechos colectivos, la cual es de vieja data y se ha prologado en el tiempo, pues los elementos suasorios previamente analizados, exhiben sin lugar a dubitación alguna que las situaciones de riesgo a las cuales se ve sometido el barrio Santa Ana del Municipio de Uramita, datan como mínimo desde el inicio del año 2016.
Bajo ese escenario estima la Sala que carece de todo sentido que ocho años después, la situación de riesgo a la cual se ven sometidos los habitantes del citado sector y de las viviendas allí ubicadas, persista sin solución de fondo, sin que se hubiere gestionado efectivamente la mitigación del peligro, amenaza o evento generador de vulnerabilidad relatado por los demandantes, agravándose aún más la problemática por la falta de medidas urbanísticas que pongan contención a nuevas construcciones de viviendas en la zona. 62 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 5 de octubre de 2009, Rad.
No. 19001-23-31-000-200500067-01. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. 63 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de noviembre de 2013, Rad. No. 25000-23-24-000-2011-00227-01(AP). C.P.: Enrique Gil Botero. 64 Consejo de Estado Sala de o Contencioso Administrativo Sección Primera Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala, quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación Número: 25000 23 24 000 2010 00609 01(Ap) 51 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65.2.
Se demostró que el riesgo procede de dos fuentes, es decir, i) de la socavación producida por la quebraba la Encalichada en el barrio Santa Ana y las crecientes que afectan a las viviendas aledañas a las orillas (ambas) y ii) de las rocas o material que se desprende de la ladera y que afecta a las viviendas contiguas a estas. Que las actuaciones desplegadas por las entidades públicas en cuanto a la entidad de la amenaza han sido ínfimas y que después de muchos años la situación no presenta una mejora, por el contrario, se evidenció una falta de determinación para atender la situación bajo parámetros de seriedad, idoneidad y proporcionalidad. 65.3.
Por su parte los recursos de apelación tienen como objetivo discutir las competencias de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y el Departamento de Antioquia para la determinación del riesgo; la formulación de proyectos de intervención; la ejecución de obras de mitigación del riesgo; la reubicación definitiva de familias que se encuentren en la zona de riesgo no mitigable en el barrio Santa Ana del Municipio de Uramita.
En relación con la situación de amenaza que padece el barrio Santa Ana por la quebrada La Encalichada y el desprendimiento de rocas de la ladera de la montaña 66. De acuerdo con los argumentos expuestos en los recursos de apelación, se tiene que, no se discute el hecho que el barrio Santa Ana se encuentra en una situación de amenaza con ocasión de diversos fenómenos de la naturaleza que no han sido mitigados.
Que se han efectuado diferentes gestiones ante autoridades del orden departamental y nacional para llevar a cabo las obras de mitigación, además de las actividades desplegadas por el Municipio de Uramita. Igualmente, el barrio tiene características especiales tanto topográficas como geológicas que propician la caída de rocas procedentes de las laderas.
También en el sector se presentan construcciones sin cumplir con los requerimientos técnicos y las zonas de retiro hídrico y se continúan realizando obras en la base de la ladera sin el correspondiente control urbanístico y se siguen realizando cortes en el talud. 66.1. No obstante, la unidad en su recurso de apelación indicó que en el numeral 4 de la sentencia proferida en primera instancia se le endilgó responsabilidad por la vulneración de los derechos colectivos invocados “[…] sin detallar de manera clara y precisa cual fue la acción u omisión de la entidad pública que haya dado lugar a la vulneración [ ]”. 52 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66.2.
Por lo anterior, esta Sala, para resolver este punto, realizará un recuento de los elementos probatorios relevantes que evidencian la situación de peligro a la que se expone la comunidad del barrio Santa Ana del Municipio de Uramita descrita en la demanda en relación con las competencias de la unidad independiente de su intervención o no en los hechos que derivaron este medio de control65. 66.3.
Copia del informe de asesoría y asistencia técnica de 22 de febrero de 2016 del Departamento de Antioquia- Departamento Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres-DAPARD de abril de 2016 en el que se expuso: i) las viviendas se ubican en ambos costados del cauce de la quebrada; ii) la quebrada es de comportamiento torrencial; iii) muchas de las viviendas del costado izquierdo- oriental se ubican en la base de la colina de alta pendiente donde se observa el afloramiento de rocas; iv) las rocas con los procesos de meteorización se van disgregando y desprendiendo del talud contiguo a las viviendas; v) se reportó un desprendimiento que afectó a 7 viviendas; vi) se realizaron recomendaciones como la reubicación de las viviendas para la recuperación de la ronda hídrica y un plan de acción integral del municipio para realizar intervenciones estructurales y no estructurales. 66.4.
Copia del oficio núm. 2016030084522 de 21 de abril de 2016 suscrito por el director de la DAPARD en el que indicó: i) que no está dentro de su competencia la gestión de proyectos para reubicación de viviendas; ii) está dispuesto a prestar asesoría técnica para la verificación de la situación de riesgo para la consecución de recursos ante las entidades del orden departamental o nacional. 66.5.
Copia del oficio núm. 2016030085870 de 22 de abril de 2016 suscrito por el director de DAPARD en el que indicó: i) que el DAPARD no cuenta con presupuesto aprobado en el Plan de Desarrollo para cofinanciar el proyecto presentado para la canalización de la segunda etapa de la quebrada La Encalichada; ii) sugirió corregir el proyecto para gestionar recursos ante el departamento y la Nación; iii) encontró incongruencias por una supuesta copia de un estudio realizado en otro municipio; y iv) el estudio es de fecha 2010 por lo que no es posible hacer un diagnóstico actual de la situación. 66.6.
Copia del oficio núm. 139 de 29 de noviembre de 2019 suscrito por la técnica administrativa de la Secretaría de Planeación del Municipio de Uramita, el que se indicó: i) que han realizado gestiones ante el DAPARD, la Unidad Nacional de 65 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivo denominado: OneDrive_2024-09- 23. 53 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Gestión del Riesgo de Desastres y el Fondo de Adaptación con la finalidad de adelantar las acciones pertinentes para la elaboración de las obras de mitigación y la atención definitiva con la construcción de la canalización de la quebrada la Encalichada; ii) que las obras deben realizarse de manera conjunta con las entidades mencionadas ya que exceden la capacidad presupuestal y económica de la administración municipal; y iii) señaló que ha realizado obras de mantenimiento y limpieza de la quebrada. 66.7.
Copia del oficio núm. 140.05.08 de 17 de agosto de 2016 suscrito por el Alcalde del Municipio de Uramita que tiene como asunto: “Presentación proyecto “SEGUNDA ETAPA DE CANALIZACIÓN QUEBRADA LA ENCALICHADA MUNICIPIO DE URAMITA – ANTIOQUIA” en los siguientes términos: 66.8. Copia del oficio de 17 de septiembre de 2017, dirigido a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, suscrito por el Alcalde del Municipio de Uramita, con asunto: “Presentación y solicitud de recursos” en los siguientes términos: 54 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66.9.
Del anterior recuento probatorio, se tiene que tanto el Departamento de Antioquia como el Fondo de Adaptación y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgos de Desastres conocen de la situación que se presenta en el barrio Santa Ana, debido a las gestiones que ha realizado el municipio para la consecución de apoyo financiero y técnico para realizar las obras de mitigación y la reubicación de las familias en riesgo.
La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgos de Desastres como integrante del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo 67. La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgos de Desastres alegó como argumento de apelación que se le ordenaron en la sentencia proferida en primera instancia acciones fuera del ámbito de sus funciones legales relacionadas con: i) la ejecución de obras en los municipios; ii) la gestión para la obtención de recursos para financiar obras que deban ejecutar los entes territoriales; iii) la ejecución de obras para mantener el equilibrio ecológico de la zona. 67.1.
La Ley 1523 de 24 de abril de 201266 establece que la gestión del riesgo está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. 67.2. La gestión del riesgo implica el conocimiento y la reducción. En el artículo 8° de la mencionada ley se determinan los integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, dentro de ellos se encuentran las entidades públicas por su misión y responsabilidad en la gestión del desarrollo social, económico y ambiental sostenible en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y proyectos de inversión. En el artículo 15 se establecen las instancias de orientación y coordinación, que tienen como propósito optimizar el desempeño de las entidades en la ejecución de acciones de gestión del riesgo y dentro de ellas se señala a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 67.3.
El artículo 18 determina las funciones de la mencionada unidad y las establecidas en el Decreto-ley 4147 de 3 de noviembre de 201167 dentro de las cuales se destacan: “[…] 6. Orientar y apoyar a las entidades nacionales y territoriales en su fortalecimiento institucional para la gestión del riesgo de desastres y asesorarlos para la inclusión de la política de gestión del riesgo de desastres en 66 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 67 “Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura”. 55 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los Planes Territoriales. […] 8.
Prestar el apoyo técnico, informativo y educativo que requieran los miembros del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD. 9. Gestionar, con la Unidad Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, la consecución de recursos para fortalecer la implementación de las políticas de gestión del riesgo de desastres en el país [ ]”. 67.4.
Dentro de la estructura de la unidad se destacan 3 subdirecciones para el conocimiento y reducción del riesgo y el manejo de desastres68, las cuales tienen como funciones “[…] 3. Promover, en coordinación con las autoridades competentes en la materia, a nivel nacional y territorial, la identificación de las amenazas y de la vulnerabilidad, como insumos para el análisis del riesgo de desastres, así como coordinar el diseño de guías y el uso de lineamientos y estándares para este proceso. […] 9.
Generar insumos técnicos que apoyen la gestión de recursos para la financiación de estudios e investigaciones orientadas al conocimiento del riesgo de desastres por parte de las entidades del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres -SNPAD, así como para la creación de sistemas de monitoreo o el fortalecimiento de los existentes. […] 14.
Asesorar y brindar asistencia técnica a departamentos y municipios en la formulación de proyectos tendientes a mejorar el conocimiento del riesgo de desastres […]”. 67.5. Por su parte la Subdirección de Reducción del Riesgo tiene como funciones entre otras: “[…] 7. Apoyar a las entidades nacionales y territoriales del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres -SNPAD en la gestión de recursos para la financiación de proyectos de reducción del riesgo de desastres. […] 9.
Asesorar y brindar asistencia técnica a departamentos y municipios en la formulación de proyectos para la reducción del riesgo de desastres [ ]”. 67.6. En cuanto a las funciones de la subdirección para el manejo de desastres se destacan las funciones de: “[…] 11. Apoyar a las entidades nacionales y territoriales del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres -SNPAD en la gestión de recursos para la financiación de proyectos de manejo de desastres. […] 13.
Asesorar y brindar asistencia técnica a departamentos y municipios en la formulación de proyectos para el manejo de desastres [ ]”. 67.7. La mencionada ley estableció unos principios generales que orientan la gestión del riesgo, específicamente están relacionados con las competencias de las entidades que integran el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de 68 Art. 10. 56 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Desastres -SNPAD; el principio de coordinación que es la actuación integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados que tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones, el principio de concurrencia entre entidades nacionales y territoriales para la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades involucradas. 67.8.
Además, el principio de subsidiariedad que “[…] se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias y puede ser de dos tipos, la negativa cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas tienen medios para hacerlo.
La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada [ ]”. 67.9.
De acuerdo con lo anterior, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres es una instancia de orientación y coordinación que tiene funciones de apoyo a las entidades nacionales y territoriales desde el punto de vista técnico, informativo y educativo, además de la gestión para la consecución de recursos para fortalecer la implementación de las políticas de gestión del riesgo de desastres.
Es relevante señalar que en materia de coordinación es competente para la identificación de las amenazas y de la vulnerabilidad, asimismo para brindar asesoría técnica a los municipios en la formulación de proyectos tendientes a mejorar el conocimiento del riesgo. 67.10. En consecuencia, esta Sección69 ha determinado que en materia de gestión del riesgo a quien le corresponde implementar, ejecutar, desarrollar, entre otras, las políticas, actividades y gestiones tendientes a dicho fin es, principalmente al municipio en cabeza de su alcalde.
No obstante, ello no indica que se deba dejar de lado que la misma Ley 1523 y el Decreto 4147, establecieron un trabajo coordinado y armónico con las demás entidades, dentro de las que se encuentra el Gobernador, la UNGRD y las Corporaciones Autónomas Regionales, a quienes se les asignan 69 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón, sentencias de 29 de julio de 2021, NUR 81001-23-39-000-2018-00043-01, 28 de noviembre de 2019, NUR 13001- 23-33-000-2015-00052-02, y de 5 de octubre de 2023, NUR 17001233300020170052401. 57 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co especiales funciones de asesoría, orientación y apoyo a las entidades territoriales de distinto orden en materia de gestión del riesgo. 67.11.
En el caso concreto, a la UNGRD en la sentencia proferida en primera instancia se le ordenó en el numeral 4.1 del ordinal cuarto, que prestara asesoría, orientación y apoyo al municipio y al departamento para que estas realizaran un estudio técnico en el que se determine si el riesgo y amenaza en el barrio Santa Ana es mitigable o no, y en el caso de ser mitigable prestaría asesoría, orientación y acompañamiento a esas entidades para realizar las gestiones correspondientes y relacionadas con la formulación y ejecución efectiva del proyecto de intervención para realizar las obras de mitigación. 67.12.
En relación con lo anterior, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres argumentó en su recurso de apelación que “[…] conforme sus competencias legales, brinda el apoyo técnico necesario que requieran los entes territoriales para la implementación de la política de gestión del riesgo en su territorio, además la asesoría para la inclusión de tal política en sus planes de ordenamiento territorial, pero no incluye o incorpora la norma, y menos por sentencia, que la UNGRD deba conseguir recursos para ejecutar obras en los municipios […]”. 67.13.
Al respecto, el Decreto núm. 4147 de 2011 establece que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, por un lado, tiene la función de “[…] [c]oordinar, impulsar y fortalecer capacidades para el conocimiento del riesgo, reducción del mismo y manejo de desastres, y su articulación con los procesos de desarrollo en los ámbitos nacional y territorial del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD […]”70; por el otro, “[…] [g]estionar, con la Unidad Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, la consecución de recursos para fortalecer la implementación de las políticas de gestión del riesgo de desastres en el país […]”71; y, por último, a través de la Subdirección de Reducción del Riesgo de la Unidad, tiene como función la de: “[…] [a]poyar a las entidades nacionales y territoriales del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD en la gestión de recursos para la financiación de proyectos de reducción del riesgo de desastres […]”72 (Destacado fuera de texto). 70 Artículo 4, numeral 2 del Decreto núm. 4147 de 2011. 71 Artículo 4, numeral 9 del Decreto núm. 4147 de 2011. 72 Artículo 18, numeral 7 del Decreto núm. 4147 de 2011. 58 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 67.14.
En consecuencia, para la Sala no es de recibo el argumento referido por la entidad apelante por cuanto, en el marco de competencias de la precitada Unidad se establece como función, no solo la de gestionar la consecución de recursos para financiar proyectos de reducción del riesgo -incluso a nivel internacional a través de la Unidad Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia- sino también la de apoyar a las entidades del orden territorial, integrantes del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, en la gestión de recursos para financiar proyectos de reducción del riesgo, lo cual resulta relevante en este caso concreto en tanto se encuentra probado que el Alcalde del Municipio de Uramita solicitó el apoyo de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo, mediante Oficio de 17 de septiembre de 2017, con el objeto de construir “GAVIONES REVESTIDOS EN CONCRETO Y MURO DE CONTENCIÓN EN LA RIVERA DEL RIO SUCIO, EN EL BARRIO LOURDES EN EL MUNICIPIO DE URAMITA”. 67.15.
Ello implica que la Unidad, sin perjuicio de las principalísimas obligaciones en materia de gestión del riesgo a cargo del respectivo ente territorial, ostenta precisas competencias de apoyo técnico, asesoría y de gestión de recursos para la mitigación del riesgo. 67.16. Por lo tanto, esta Sala considera que las órdenes impartidas en la sentencia proferida, en primera instancia, en relación con la precitada Unidad, no solamente se acompasan con sus funciones como directora y gestora a nivel nacional y territorial en materia de Gestión del Riesgo de Desastres para el conocimiento y reducción del riesgo, sino con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
Por ende, en el marco de las funciones de asesoría, orientación, gestión, apoyo y acompañamiento, la Sala considera que las órdenes impartidas, en primera instancia, se encuentran ajustadas al marco de competencias de la entidad apelante, por lo cual serán confirmadas. En relación con el recurso de apelación presentado por el Departamento de Antioquia 68.
Ahora bien, el Departamento de Antioquia indicó en su recurso de apelación que no es el llamado a ejecutar las órdenes que se imponen en la sentencia en cuanto a la formulación de proyectos, por cuanto el Departamento Administrativo para la Gestión del Riesgo de Desastres no tiene esa función. 68.1. Se tiene que la responsabilidad frente a la gestión del riesgo de desastres es de los gobernadores y alcaldes, estos últimos son los responsables directos de la 59 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co implementación de los procesos de gestión del riesgo en su jurisdicción, no obstante, los gobernadores también deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo. 68.2.
En este orden de ideas, en la gestión del riesgo de desastres en los territorios concurren las competencias de los alcaldes y los gobernadores, las cuales deben atender los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad positiva que impone a los gobernadores la obligación de apoyar a los alcaldes cuando no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada. 68.3.
Esta Sección, con fundamento en lo anterior, ha considerado que los departamentos deben participar en el cumplimiento de las órdenes judiciales dirigidas a proteger los derechos e intereses colectivos respecto a los desastres o riesgos de desastres. En efecto, esta Corporación, mediante sentencia proferida el 19 de julio de 2018, manifestó lo siguiente: “[…] De acuerdo con el artículo citado, los Gobernadores deben responder por la implementación de procesos dirigidos a la reducción del riesgo73, en el ámbito de su competencia territorial, trabajando de manera coordinada en los municipios de su jurisdicción, en ejercicio de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva. […] De acuerdo con lo anterior, al ser los departamentos y los municipios los encargados de desplegar acciones del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo en sus territorios, es procedente que el departamento del Valle del Cauca coadyuve al municipio de Sevilla en la ejecución de las obras dirigidas a mitigar el riesgo en los barrios Monserrate y Cafetero […]”74 (Destacado del texto). 68.4.
La Sección Primera de esta Corporación, mediante auto proferido el 29 de agosto de 2019, consideró que los departamentos tienen competencias específicas en materia de gestión de riesgos de desastres: “[…] 5.3.1. Visto el panorama normativo y jurisprudencial, lo que evidencia la Sala es que el Departamento de Caldas no carece de legitimación en la causa en el presente caso, por el contrario, lo que se destaca es que a dicha entidad territorial le han sido asignadas competencias específicas en materia de gestión del riesgo de desastres. 73 El artículo 4 de la Ley 1523 de 2012, define la reducción del riesgo en los siguientes términos: “[…] 21.
Reducción del riesgo: Es el proceso de la gestión del riesgo, está compuesto por la intervención dirigida a modificar o disminuir las condiciones de riesgo existentes, entiéndase: mitigación del riesgo y a evitar nuevo riesgo en el territorio, entiéndase: prevención del riesgo. Son medidas de mitigación y prevención que se adoptan con antelación para reducir la amenaza, la exposición y disminuir la vulnerabilidad de las personas, los medios de subsistencia, los bienes, la infraestructura y los recursos ambientales, para evitar o minimizar los daños y pérdidas en caso de producirse los eventos físicos peligrosos.
La reducción del riesgo la componen la intervención correctiva del riesgo existente, la intervención prospectiva de nuevo riesgo y la protección financiera. […]” 74 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia de 19 de junio de 2018, núm. único de radicación 760012331000201100212-01. 60 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.3.2.
Ahora bien, teniendo en consideración que la acción departamental está regulada bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, lo que supone es que el Municipio de La Dorada (Caldas) es el primer llamado a ejercer las labores de monitoreo técnico en la ribera del río Magdalena dentro de su jurisdicción, así como ejecutar las acciones necesarias para evitar inundaciones y socavamiento de la margen izquierda del mencionado cuerpo de agua; sin embargo, ello no es óbice para que el Departamento de Caldas deba entenderse exento de las responsabilidades que en materia de gestión del riesgo le corresponden. 5.3.3.
En este sentido, para la Sala no son de recibo los argumentos expuestos en el recurso de apelación referidos a la falta de legitimación del Departamento, dado que, como se destacó en el auto apelado, la problemática de inundaciones en el casco urbano del municipio de La Dorada por el desbordamiento del río Magdalena genera riesgo para la vida de las personas que habitan en ese territorio y cuya acción requiere la concurrencia y coordinación de todas las autoridades que hacen parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, incluido por su puesto, el Departamento de Caldas […]”75 (Destacado fuera de texto). 68.5.
En el caso concreto, el Tribunal ordenó, al Municipio de Uramita y al Departamento de Antioquia – DAGRAN: i) realizar un estudio técnico para determinar si el riesgo y amenaza en el barrio Santa Ana es mitigable o no; ii) en caso de ser mitigable: debe realizar todas las gestiones correspondientes y relacionadas con la formulación y ejecución efectiva del proyecto de intervención, iii) y si no es mitigable debe brindar apoyo al municipio para realizar las gestiones administrativas, presupuestales y financieras para la reubicación definitiva de las familias que no hayan sido beneficiarias de subsidios de vivienda o una indemnización equivalente y que estén ubicadas en la zona de riesgo no mitigable del barrio Santa Ana. 68.6.
El Departamento de Antioquia, incluso en su recurso de apelación indicó que podría apoyar de manera subsidiaria, la formulación o montaje del proyecto que sería presentado a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres para acudir a los recursos, pero aclara que debe ser una iniciativa territorial, porque el departamento no puede arrogarse competencias del municipio. 68.7.
Sin embargo, es reiterativo que el Departamento Administrativo para la Gestión del Riesgo de Desastres – DAGRAN es un órgano consultor y de apoyo a los entes municipales y no cuenta con personas dentro de su planta de cargos que cumplan con la función de formulación de proyectos. No obstante, esa dependencia indicó en el oficio núm. 2016030084522 de 21 de abril de 2016 que “[…] está dispuesto a apoyar al municipio mediante una visita de asesoría técnica que verifique la situación de riesgo de las viviendas, con el fin de que el respectivo 75 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López, auto de 29 de agosto de 2019, núm. único de radicación 170012333000201800232-01(AP)A 61 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co informe sirva de soporte para la consecución de recursos ante las entidades del orden departamental o nacional […]”, posteriormente el 10 de mayo de 2017 realizó la revisión del proyecto denominado “Construcción de la canalización quebrada La Encalichada Municipio de Uramita” en el que se refirió en relación con: i) el estudio de suelo; ii) los estudios hidráulicos y diseños; iii) el presupuesto; y iv) la gestión del riesgo). 68.8.
Por lo anterior, la Sala considera que las órdenes se encuentran en el marco de las competencias constitucionales, legales y reglamentarias de los departamentos y no desconocen los principios que rigen el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. En efecto, el Municipio de Uramita, para el cumplimiento de la sentencia, debe acudir al Departamento de Antioquia en virtud del principio de coordinación que exige la actuación integrada de servicios de los entes territoriales respecto a las competencias para la atención del riesgo de desastres y garantizar los fines del sistema. 68.9.
Como ha quedado expuesto, los departamentos tienen competencias especificas frente a la gestión del riesgo, cuyo incumplimiento no puede excusarse en la responsabilidad directa de los alcaldes y tampoco en la falta de personal dentro de su planta de cargos. En el caso, la Asamblea Departamental de Antioquia expidió la Ordenanza núm. 41 de 1995, por la cual se crea el DAPARD hoy DAGRAN, teniendo como base los mandatos contenidos en la Ley 1523 de 2012, en la que se destacan funciones como: “[…] 3.
Orientar y asesorar a los municipios del departamento en la elaboración de los planes y proyectos para la prevención, atención y recuperación en caso de desastre, con base en los lineamientos dados por el Comité Regional para la prevención y atención de desastres. 8. Fortalecer y gestionar los recursos financieros necesarios para el funcionamiento y desarrollo de planes y proyectos de prevención de desastres. 9.
Planear, organizar, dirigir y evaluar las actividades necesarias para el desarrollo del Sistema de acuerdo con las necesidades regionales y sectoriales. […] 13. Estructurar y garantizar el funcionamiento del Fondo departamental para la prevención y atención de desastres [ ]”. 68.10. Además, se expidió el Decreto 2020070002567 de 5 de noviembre de 202043, en especial, de sus artículos 93, numeral 3.4; 116 y 117, sobre estructura de la administración pública departamental de Antioquia y funciones y estructura orgánica del Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia que establece que ese Departamento Administrativo integra el precitado 62 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ente territorial y que en el marco de sus direcciones de “Conocimiento y Reducción del Riesgo” y de “Manejo de Desastres”, no solamente actúa como coordinador y director del “[…] sistema departamental para la gestión del riesgo de desastres, haciendo uso de las facultades y competencias que le son otorgadas por el ordenamiento jurídico […]”, sino que tiene competencias específicas, entre otras, para “[…] implementar […] mecanismos para el conocimiento y reducción del riesgo y el manejo de desastres, incluyendo acciones de análisis, monitoreo y comunicación del riesgo […]” en el área de su jurisdicción. 68.11.
En consecuencia, se probó que el municipio precisamente en consonancia con el principio de subsidiariedad conoció del riesgo de desastres al que se encuentra sometida la comunidad del barrio Santa Ana por las diferentes situaciones que se han mencionado y que acudió al departamento para solicitar su apoyo técnico y de gestión de recursos para la mitigación del mismo, lo cual materializa también el principio de autonomía territorial, en efecto, el Municipio de Uramita76 acudió al Departamento de Antioquia en la búsqueda de asesoría y asistencia técnica desde el año 2016 como se desprende de los documentos allegados como material probatorio. 68.12.
Por las razones expuestas, no prospera el recurso de apelación presentado por el Departamento de Antioquia y en efecto, se confirmarán las órdenes proferidas por el Tribunal en la sentencia de primera instancia. 69. Por último, esta Sala considera relevante precisar que, en las órdenes proferidas por el Tribunal, relacionadas con la reubicación de las familias situadas en la zona de riesgo no mitigable del barrio Santa Ana y si a ello hubiere lugar, se recomendará a las autoridades para tener en cuenta de manera transversal en todas las acciones previstas la perspectiva de género. 69.1.
Dentro de los objetivos de desarrollo sostenible se encuentra el objetivo núm. 5 sobre la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de todas las mujeres y las niñas, el cual indica que la desigualdad de género prevalece y estanca el progreso social, dentro de las metas del objetivo mencionado, se destacan: i) poner fin a todas las formas de discriminación contra todas las mujeres y las niñas en todo el mundo; ii) asegurar la participación plena y efectiva de las mujeres y la igualdad 76 Es un municipio de 6 categoría según información del DNP chrome- extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Desarrollo%20Territorial/Fichas%20Car acterizacion%20Territorial/Antioquia_Uramita%20ficha.pdf 63 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de oportunidades de liderazgo a todos los niveles decisorios en la vida política, económica y pública; y iii) emprender reformas que otorguen a las mujeres igualdad de derechos a los recursos económicos, así como acceso a la propiedad y al control de la tierra y otros tipos de bienes, los servicios financieros, la herencia y los recursos naturales, de conformidad con las leyes nacionales77. 69.2.
En consonancia, se modificará el numeral 4.1.4. para que se tenga en cuenta la perspectiva de género en los procesos de reubicación, el cual quedará así: 69.3. 4.1.4. Para la reubicación de las familias situadas en la zona de riesgo no mitigable del barrio Santa Ana, cuyas viviendas fueron construidas atendiendo la normativa vigente y con la autorización expresa de las autoridades competentes, siguiendo el procedimiento previsto para el efecto, el municipio de Uramita tendrá en cuenta; por un lado, lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 56 de la Ley 9ª. de 1989 y normas concordantes, y por el otro, aquellas normas relacionadas con perspectiva de género, de acuerdo con la parte motiva de la sentencia. 70.
Finalmente y de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. Del comité de verificación de cumplimiento de la sentencia 71. Atendiendo a que el Tribunal, en el caso sub examine, en la sentencia proferida, en primera instancia, amparó los derechos colectivos invocados y en la parte considerativa se estableció que se conformaría un comité de verificación, esta Sala de decisión ordenará la conformación del mencionado comité para la verificación de las órdenes impartidas en esta sentencia, que, por un lado, será integrado y presidido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de 77 El marco normativo colombiano ha evolucionado significativamente en cuanto a los derechos de la mujer y de las personas con género diverso desde la época anterior a la Constitución de 1991.
Este proceso se puede dividir en varias etapas clave: Primeras Conquistas (1921-1954): Ley 83 de 1921: permitió que las mujeres casadas recibieran sus salarios directamente. Ley 124 de 1928: autorizó a las mujeres a disponer libremente de sus depósitos bancarios. Ley 28 de 1932: igualó los derechos patrimoniales de mujeres y hombres en la administración de bienes.
Decreto 227 de 1933: reguló la educación secundaria para mujeres y su acceso a estudios superiores. Acto Legislativo 03 de 1954: otorgó el derecho al sufragio activo y pasivo a las mujeres, permitiendo su participación política. Fortalecimiento de Derechos (1970-1991): Decretos 1260 de 1970 y 2820 de 1974: establecieron igualdad de derechos y obligaciones entre géneros.
Ley 51 de 1981: ratificó la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. Leyes 50 y 54 de 1990: ampliaron derechos en materia de maternidad y reconocimiento del trabajo doméstico. Desarrollo Post-1991: La Constitución de 1991 sentó las bases para una legislación más robusta en defensa de los derechos de género.
Se promulgó una serie de normas que aseguran el trato igualitario, medidas especiales de protección para mujeres, y acceso a servicios públicos, destacando la atención a mujeres y niñas. Nuevos tipos penales y garantías de acceso a la justicia han sido creados para abordar la violencia de género. 64 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Antioquia; y, por el otro, será integrado adicionalmente por el actor popular; un delegado y/o representante del Municipio de Uramita; un delegado y/o representante del Departamento de Antioquia - DAGRAN; un delegado y/o representante de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de Urabá – CORPOURABÁ; un delegado y/o representante de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD; y un delegado del Ministerio Público.
Conclusiones 72. La Sala modificará el numeral 4.1.4 del ordinal cuarto y el ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia proferida, en primera instancia y confirmará en lo demás la sentencia de 7 de junio de 2024 proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia en cuanto declaró la vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano; al goce a un espacio público y la utilización y la defensa de los bienes de uso público; a la seguridad y salubridad públicas; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; al acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública; y, a la realización de las construcciones, edificaciones, y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes de la comunidad del barrio Santa Ana, por el riesgo derivado de dos fuentes: i) la socavación producida por la quebrada la Encachilada y ii) las rocas o material que se desprende de la ladera y que afecta a las viviendas contiguas a estas, y en el que las entidades demandadas y apelantes;
Departamento de Antioquia y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres tienen competencia para concurrir con el Municipio de Uramita en la toma de medidas de mitigación porque la situación de amenaza se mantiene y las medidas no han sido contundentes. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el numeral 4.1.4 del ordinal cuarto de la sentencia de 7 de junio de 2024, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, el cual quedará así: 65 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 4.1.4.
Para la reubicación de las familias situadas en la zona de riesgo no mitigable del barrio Santa Ana, cuyas viviendas fueron construidas atendiendo la normativa vigente y con la autorización expresa de las autoridades competentes, siguiendo el procedimiento previsto para el efecto, el municipio de Uramita tendrá en cuenta; por un lado, lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 56 de la Ley 9ª. de 1989 y normas concordantes, y por el otro, aquellas normas relacionadas con perspectiva de género, de acuerdo con la parte motiva de la sentencia. En caso de que los habitantes de los inmuebles situados en la zona de riesgo no mitigable del barrio Santa Anta se rehúsen a abandonar el sitio, el alcalde de Uramita deberá ordenar la desocupación con el apoyo de las autoridades de Policía, en el marco de la Ley 1801 de 29 de julio de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana […]”.
SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal quinto de la sentencia de 7 de junio de 2024, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, en cuanto a la conformación del Comité de Verificación de la Sentencia, el cual quedará así: “[…]
QUINTO. ORDENAR la conformación del Comité de Verificación de Cumplimiento de esta sentencia por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia, quien lo presidirá; el actor popular; un delegado y/o representante del Municipio de Uramita; un delegado y/o representante del Departamento de Antioquia - DAGRAN; un delegado y/o representante de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de Urabá – CORPOURABÁ; un delegado y/o representante de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD; y un delegado del Ministerio Público.
En el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar plazos adicionales, este Tribunal adoptará las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la sentencia […]”.
TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 7 de junio de 2024, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.
SEXTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, dejando las correspondientes anotaciones de ley. 66 Núm. único de radicación: 050012333000202300646-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.