CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01326-00 Solicitante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. SUBSIDIARIEDAD-No se agotaron los medios de defensa procedentes.
MECANISMO DE REVISIÓN DE PENSIONES-Procede contra las sentencias que reconocen una pensión por fuera de los parámetros legales. La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por la solicitante contra el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 18 de marzo de 2024, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, a través de apoderada judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, que alegó vulnerados por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A al proferir el auto del 26 de octubre de 2023, que negó la nulidad de la sentencia del 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01326-00 Solicitante: UGPP Acción de tutela – Sentencia de primera instancia del 22 de abril de 2021, proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 que María Carmen Díaz Díaz interpuso en su contra.
En virtud del amparo, se solicitó dejar sin efectos el auto reprochado y, en su lugar, ordenar a la autoridad judicial que resuelva el incidente de nulidad «contemplando los pagos que se realizaron a en favor de (sic) la señora MARIA TERESA MAYORGA HENAO desde el marzo de 2018, así como el derecho que le pudiere corresponder al tratarse de una hija del causante en condición de invalidez».
De manera subsidiaria, solicitó el amparo transitorio mientras se resuelve la actuación judicial que sea procedente. Como medida previa, pidió la suspensión de la sentencia del 22 de abril de 2021. 2. Hechos relevantes La accionante resaltaó que, con motivo de la muerte de José Isauro Mayorga Rincón, las señoras María Carmen Díaz Díaz -compañera permanente-, Alba Marina Henao Roda -cónyuge- y María Teresa Mayorga Henao -hija con invalidez- comparecieron para solicitar la respectiva pensión de sobrevivientes.
Sin embargo, todas las anteriores solicitudes fueron desestimadas en sede administrativa. En atención a ello, María Teresa Mayorga Henao presentó acción de tutela en contra de la UGPP. En sentencia del 8 de febrero de 2018, el Tribunal Superior de Buga- Sala Laboral concedió el amparo solicitado y, en consecuencia, ordenó a la UGPP que otorgara la sustitución pensional a favor de la señora Mayorga Henao.
La decisión advirtió que el amparo sería transitorio, para que en proceso judicial se determine si le asiste o no el derecho reclamado. En esa medida, la señora Mayorga Henao presentó demanda ordinaria laboral en contra de la UGPP, rad. n°. 2018-00181-00, de modo que obtuvo la extensión del amparo transitorio. La UGPP ha reconocido la sustitución pensional a favor de la señora Mayorga Henao desde que se profirió el fallo de tutela hasta la actualidad. 1 Identificado con rad. n°. 76001-23-33-000-2015-00094-01. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01326-00 Solicitante: UGPP Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Por otro lado, María del Carmen Díaz Díaz formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declare nula la Resolución n°.
PAP 022756 del 28 de octubre de 2010, proferida por la extinta Cajanal, que le negó su solicitud de reconocimiento de pensión de sobrevivientes. Dicha demanda únicamente convocó como litisconsorte a Alba Marina Henao Roda. El asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, que en sentencia del 29 de marzo de 2019 negó las pretensiones de la demanda.
La demandante y la litisconsorte necesaria formularon recurso de apelación contra esa decisión. El Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, en sentencia del 22 de abril de 2021, revocó la decisión recurrida y, en su lugar, ordenó reconocer la sustitución pensional en un equivalente de 70% a María Carmen Díaz Díaz y de 30% a Alba Marina Henao Roda, ya que halló acreditada la convivencia simultánea, ayuda mutua, dependencia económica y vínculo afectivo.
La sentencia dispuso que el pago cubriría los saldos causados, inclusive, desde el 24 de septiembre de 2011. La UGPP promovió incidente de nulidad por falta de integración del litisconsorcio, ya que no se vinculó a María Teresa Mayorga Henao al trámite. Agregó que la sentencia del 22 de abril de 2021 ordena un doble pago de la sustitución pensional.
En auto del 26 de octubre de 2023, el Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección A negó la solicitud de nulidad. 3. Fundamentos de la solicitud La solicitante afirma que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados, ya que incurrió en defecto procedimental absoluto, defecto sustantivo y violación directa de la Constitución. Aduce que el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A se abstuvo de integrar el contradictorio en debida forma, ya que no vinculó a María Teresa Mayorga Henao al trámite ni decretó la nulidad procesal solicitada.
Además, sostuvo que el cumplimiento de la sentencia del 22 de abril de 2021 conlleva al doble pago de la sustitución pensional, configurando un abuso del derecho y el detrimento del erario. Ello se debe a que, por una parte, la sentencia de tutela del 8 de febrero de 2018 ha ordenado el pago de la sustitución pensional 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01326-00 Solicitante: UGPP Acción de tutela – Sentencia de primera instancia a María Teresa Mayorga Rincón y, por otra parte, la sentencia del 22 de abril de 2021 dispuso el pago de la sustitución pensional a las señoras María Carmen Díaz Díaz y Alba Marina Henao Roda.
En cuanto al requisito de subsidiariedad, la UGPP planteó que la sentencia SU-427 de 2016 la habilita para acudir a la acción de tutela como medio principal para proteger el erario, aún cuando exista otro medio de defensa. Agregó que el recurso extraordinario de revisión no es un medio eficaz para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, pues no admite medidas provisionales ni impide el cumplimiento de la sentencia del 22 de abril de 2021. 4.
Trámite procesal El 21 de marzo de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como al Juzgado Segundo Administrativo de Buga, al Tribunal Superior de Buga-Sala Laboral, a María Carmen Díaz Díaz, María Teresa Mayorga Henao y Alba Marina Henao Roda como terceros con interés. En el escrito de contestación, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, al oponerse al amparo, afirmó que la tutela no satisface el requisito de subsidiariedad, ya que la solicitante dispone del recurso extraordinario de revisión. Agregó que la solicitante no advirtió oportunamente la existencia de una tercera con interés, a pesar de que tenía conocimiento de la situación antes de que se dictara la sentencia de segunda instancia, sumado a que no está legitimada para proponer la causal de nulidad por indebida integración del contradictorio.
El Tribunal Administrativo de Valle del Cauca aportó enlace digital al expediente ordinario, sin formular pronunciamiento sobre la solicitud de tutela. María Carmen Díaz Díaz, tercera con interés, pidió que se declare improcedente la solicitud de tutela. Planteó la falta de vulneración de derechos fundamentales y la ausencia de vías de hecho en la providencia controvertida.
Adujo que el fallo de tutela del 8 de febrero de 2018 era de carácter transitorio y que la demanda ordinaria laboral interpuesta por María Teresa Mayorga Henao ya culminó, pues el 29 de julio de 2022 se declaró su terminación por desistimiento tácito, de modo que la UGPP 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01326-00 Solicitante: UGPP Acción de tutela – Sentencia de primera instancia debió suspender los pagos a la señora Mayorga Henao.
Aportó copia de esa providencia. Sumado a lo interior, advirtió que la UGPP no ha dado cumplimiento a la condena ordenada en sentencia del 22 de abril de 2021, a tal punto que formuló demanda ejecutiva para solicitar el pago de esa condena, bajo el rad. n°. 76001-23- 33-000-2022-00612-00. Los demás terceros con interés guardaron silencio.
CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la tutela procede contra un auto que negó una solicitud de nulidad originada en una sentencia de segunda instancia. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados2. 2 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01326-00 Solicitante: UGPP Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Este requisito general de las acciones de tutela se hace más exigente cuando el objeto de la acción es una providencia judicial.
Así, se ha establecido que los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios son, por regla general, las vías legítimas de defensa y reconocimiento de derechos fundamentales 3. La Corte Constitucional, en sentencia SU-062 de 2018, estableció las razones principales que refuerzan el requisito de subsidiariedad en tutelas contra providencias judiciales: En primer lugar, las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia (…). [L]a acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su juez natural.
En segundo lugar, las etapas, el procedimiento y los recursos que conforman un proceso son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso de manera que no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.
Y la última razón es que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir. Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica.
Caso concreto La Sala advierte que la solicitud de tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, pues la solicitante dispone del mecanismo de revisión del reconocimiento de pensión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para cuestionar la sentencia del 22 de abril de 2021 y reiterar la solicitud de nulidad por indebida integración del contradictorio, desestimada en auto del 26 de octubre de 2023. 3 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; se citan, entre otras, las sentencias SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio;
SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda; SU-068 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-184 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos y SU-073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01326-00 Solicitante: UGPP Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece que las providencias que decreten un reconocimiento que imponga al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, podrán ser revisadas por el Consejo de Estado, de acuerdo a sus competencias, a solicitud del Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; del Contralor General de la República; del Procurador General de la Nación y de la UGPP, conforme al artículo 6.6 del Decreto 355 de 2013.
Esta revisión se tramita por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, artículos 252 a 255 del CPACA. Por demás, la Sala no comparte las razones expuestas por la solicitante para un amparo transitorio. Ello se debe a la inacción de la UGPP en el proceso ordinario, al no advertir al juez de conocimiento que la sustitución pensional también era objeto de reclamo por parte de María Teresa Mayorga Henao, a pesar de que tenía conocimiento de esa situación inclusive antes de que se dictara la sentencia del 22 de abril de 2021.
En esa medida, se advierte que la solicitud de tutela pretende usar la acción de tutela para corregir la conducta omisiva del apoderado de la solicitante en el proceso ordinario y trasladar sus deberes procesales al juez de la causa. Además, en auto del 29 de julio de 2022, el Juzgado Segundo Administrativo de Buga declaró la terminación de la demanda laboral ordinaria presentada por María Teresa Mayorga Henao contra la UGPP, rad. n°. 76111-33-33-002-2021-00173-004, por desistimiento tácito.
En esa medida, la UGPP podría acudir al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tuluá para solicitar el levantamiento de la medida de protección transitoria dictada en sentencia del 8 de febrero de 2018, proferida en la acción de tutela rad. n°. 76834-31-05-001-2017-00516-00. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 4 Inicialmente identificada bajo el rad. n°. 76834-31-05-001-2018-00181-00.
Sin embargo, como en auto del 25 de octubre de 2018 el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tuluá ordenó la remisión del expediente al Juzgado Segundo Administrativo de Tuluá por falta de jurisdicción, se produjo un cambio de radicación. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01326-00 Solicitante: UGPP Acción de tutela – Sentencia de primera instancia FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP contra el Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección A.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ