CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D.C, veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-25-000-2018-00287-00 (1031-2018)1 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)2 Accionados: Rafael Gómez Barajas, Miguel Ángel Gómez Mena, Mario Alberto Gómez Mena y Alejandro Esteban Gómez Mena Trámite: Acción especial de revisión Tema Decisión:: Revisión de la sentencia del 24 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección “E” – Sala de Descongestión. Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Sentencia de única instancia La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia del 24 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” – Sala de Descongestión, mediante la cual revocó el fallo del 31 de mayo de 2013, dictado por el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión de Bogotá, que declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada y se inhibió de emitir pronunciamiento frente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Fabiola Mena de Gómez.
I.
ANTECEDENTES 1. 1. La demanda de acción especial de revisión La UGPP formuló la acción especial de revisión3 prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2013, con la que pretende la revocatoria de la sentencia del 24 de marzo de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E – Sala de Descongestión, que revocó el fallo del 31 de mayo de 2013 dictado por el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión de Bogotá, y ordenó la reliquidación4 1 Expediente híbrido, visible en la herramienta electrónica Samai. 2 En adelante UGPP. 3 Folios 714 a 751 del expediente físico. 4 Si bien la UGPP en algunos acápites de su escrito indica que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca reliquidó la pensión gracia de la señora Fabiola Mena, al invocar la causal de revisión corrige el yerro al señalar que dicha providencia reconoció la mencionada prestación. 2 Número Interno: 1031-2018 Demandante: UGPP Demandado: Rafael Gómez Barajas y otros (sic) de la pensión de jubilación gracia a la señora Fabiola Mena de Gómez (q.e.p.d.), con la inclusión del promedio de todos los factores salariales percibidos en el año de servicio anterior a su retiro definitivo, pues el periodo correcto es el correspondiente al año anterior a la adquisición del estatus de pensionada.
Como sustento fáctico de sus pretensiones, refirió que la señora Fabiola Mena de Gómez (q.e.p.d.) nació el 28 de diciembre de 1942 y prestó sus servicios en calidad de docente en varias entidades del Estado, desde el 2 de marzo de 1966 hasta el 31 de diciembre de 1994, de la siguiente manera: ENTIDAD DESDE HASTA TIEMPO/NOMBRAMIENTO MODALIDAD Departamento de Caldas Colegio Lorencita Villegas de Santos 02/03/66 31/01/67 11 meses, nombrada mediante decreto No. 0101 de 21 de febrero de 1966 según certificación del 28 de marzo de 2010 expedida por la Gobernación de Caldas Primaria Dpto. de Caldas Instituto Dorada 10/03/69 30/04/72 3 años – 1 mes – 21 días, nombrada mediante decreto No. 85 de 25 de febrero de 1969 según certificación del 28 de marzo de 2010 expedida por la Gobernación de Caldas Secundaria Beneficencia de Cundinamarca 03/05/72 30/12/94 22 años – 7 meses – 28 días Primaria Que mediante Resolución No. 005375 del 12 de junio de 1995, la extinta Cajanal negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandada, con el argumento de no cumplir con el requisito de 20 años de servicio al estado, de acuerdo con las normas vigentes.
Inconforme con esa decisión, interpuso recurso de apelación en contra de aquel acto administrativo y fue resuelto de manera negativa en la Resolución No. 03300 del 26 de octubre de 1993, que confirmó en todas sus partes el acto impugnado, pues estimó que se encontraba ajustado a derecho. Pese a lo anterior, la señora Fabiola Mena de Gómez, radicó solicitud de reconocimiento de la pensión gracia en diversas oportunidades ante Cajanal, obteniendo siempre respuesta negativa.
Como consecuencia de lo anterior, la señora Mena de Gómez acudió a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tramitada ante el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá que, mediante fallo del 31 de mayo de 2013, 3 Número Interno: 1031-2018 Demandante: UGPP Demandado: Rafael Gómez Barajas y otros declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada y se inhibió de realizar pronunciamiento frente a las pretensiones de la demanda.
La anterior decisión fue impugnada, correspondiéndole en segunda instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E – Sala de Descongestión que con fallo del 24 de marzo de 2015, revocó la sentencia inhibitoria proferida en primera instancia, y en su lugar declaró la nulidad de la Resolución UGM 15773 del 31 de octubre de 2011, para que en su lugar, CAJANAL EICE hoy UGPP, reconociera y pagara la pensión gracia a la señora Fabiola Mena de Gómez (q.e.p.d.) a partir del 1 de enero de 1995, sobre el 75% de los salarios devengados durante el último año de servicios (1 de enero al 30 de diciembre de 1994).
Argumentó que la sentencia proferida por el Tribunal es irregular, al haber dispuesto la liquidación de la prestación con el promedio de los salarios comprendidos entre el 1 de enero al 30 de diciembre de 1994, cuando el estatus pensional fue adquirido el 28 de diciembre de 1992. Agregó que, la señora Fabiola Mena de Gómez falleció el 10 de abril de 2015, razón por la cual se presentaron a reclamar la pensión gracia post-mortem de jubilación y las mesadas causadas y no cobradas, el señor Rafael Gómez Barajas en calidad de cónyuge superviviente y los señores Miguel Ángel, Mario Alberto y Alejandro Esteban Gómez Mena, en calidad de herederos.
Surtido el trámite administrativo correspondiente y pese a la inicial renuencia de la UGPP a dar cumplimiento a la orden judicial, mediante resolución No. RDP 035069 del 11 de septiembre de 2017, reconoció una pensión gracia post-mortem a favor de la señora Fabiola Mena de Gómez, pero liquidando la prestación con el promedio de lo devengado entre el 29 de diciembre de 1991 y el 28 de diciembre de 1992, en cuantía de $156.583, efectiva a partir del 10 de septiembre de 2007, por la prescripción trienal.
Añadió que además reconoció una pensión de sobrevivientes a partir del 11 de abril de 2015, día siguiente del fallecimiento de la causante, a favor del señor Rafael Gómez Barajas en calidad de cónyuge sobreviviente en un 100% de la pensión reconocida, de carácter vitalicio y ordenó el pago de las mesadas causadas entre el 10 de septiembre de 2007 y el 10 de abril de 2015, a favor de los herederos de la causante en las siguientes proporciones: i) Rafael Gómez Barajas en un 50%; ii) Miguel Ángel Gómez Mena en un 4 Número Interno: 1031-2018 Demandante: UGPP Demandado: Rafael Gómez Barajas y otros 16.67%; iii) Mario Alberto Gómez Mena en un 16.67% y: iv) Alejandro Esteban Gómez Mena en un 16.66%. 1.2 Sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”- Sala de Descongestión, mediante sentencia de 24 de marzo de 2015, la cual revocó la decisión de primera instancia del 31 de mayo de 2013, dictado por el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, que declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada y se inhibió de realizar pronunciamiento frente a las pretensiones y en su lugar, dispuso: «PRIMERO: REVOCAR la sentencia inhibitoria proferida el 31 de mayo de 2013, por el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá y en su lugar, acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. UGM 15773 del 31 de octubre de 2011, a través de la cual la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL E.I.C.E. en liquidación, hoy U.G.P.P., negó la pensión gracia a la señora FABIOLA MENA DE GÓMEZ, identificada con la cédula de ciudadanía No 41.351.259 expedida en Bogotá.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL E.I.C.E. En liquidación, hoy U.G.P.P. a reconocer y pagar la pensión gracia de la demandante efectiva a partir del 1 de enero de 1995, sobre el 75% de los salarios devengados durante el último año de servicios (1 de enero al 30 de diciembre de 1994) y aplicando el procedimiento indicado en la parte motiva, teniendo en cuenta los factores de la Asignación básica, la prima de antigüedad, subsidio de alimentación y las doceavas partes de las primas de servicios, vacaciones y de navidad, pero con efectos fiscales a partir del 10 de septiembre de 2007. […]» Como sustento de la decisión, el aludido Tribunal sostuvo que «[…] Puede concluir la Sala que la señora FABIOLA MENA DE GÓMEZ, cumple con todos los requisitos previstos en la norma en cita, en tanto quedó plenamente demostrado que cuenta con más de cincuenta años de edad; no existe controversia de su dedicación y buen desempeño en su labor docente y obra la declaración juramentada de la interesada en tal sentido; tampoco cuenta con pensión proveniente de la nación y fue acreditado con suficiencia el tiempo de servicios, pues se desempeñó por 26 años, 8 meses y 16 días como docente en el nivel territorial, vinculada antes de 1980.» 1.3 Causales de revisión invocadas La UGPP invocó la causal de revisión establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual, procede la revisión de pensiones «b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 5 Número Interno: 1031-2018 Demandante: UGPP Demandado: Rafael Gómez Barajas y otros Aduce que la sentencia cuya revisión se solicita, excede lo debido de acuerdo con la ley, pues ordena el reconocimiento y liquidación de la pensión gracia con el 75% de todo lo devengado en el último año de servicio, siendo que tal prestación se debe liquidar con el promedio de lo devengado en el año anterior a la adquisición del derecho.
Por lo anterior, indicó que no era dable el reconocimiento de la prestación a partir del 1 de enero de 1995, día siguiente al retiro definitivo del servicio, sino el 28 de diciembre de 1992, cuando cumplió el estatus jurídico, es decir, cuando ya tenía 50 años de edad y más de 20 años de servicios a la docencia oficial. En consecuencia, la liquidación de la prestación debía decretarse con el promedio de los salarios devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, comprendido entre el 28 de diciembre de 1991 y el 28 de diciembre de 1992. 1.4 Contestación de la demanda de revisión El auto admisorio de la acción quedó notificado a los accionados el 29 de enero de 2024, quienes mediante mandataria judicial se pronunciaron respecto de la acción, indicando que en efecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” – Sala de Descongestión, incurrió en un yerro al ordenar el reconocimiento de la pensión a partir del 1 de enero de 1995, con el 75% del promedio de lo devengado entre el 1 de enero y el 30 de diciembre de 1994, pues la liquidación debió efectuarse con los factores devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha en la cual el docente adquirió el derecho, siendo en el presente caso, el 28 de diciembre de 1992.
Por ello estima que le asiste derecho a la UGPP, en cuanto manifiesta que el monto de la pensión y el retroactivo pensional se elevaría de manera ilegal. No obstante, indica que no se configura el detrimento patrimonial alegado por la entidad accionante, en atención a que si bien con la Resolución No. RDP 035069 del 11 de septiembre de 2017, se dio cumplimiento de la orden judicial, no fue realizado en los términos de la sentencia que ahora es objeto de revisión, pues al advertir una falta de concordancia en lo decidido, ordenó el reconocimiento de la prestación a partir del 28 de diciembre de 1992 y no conforme a lo señalado por el Tribunal.
Por lo anterior, solicitó la revocatoria parcial de la sentencia del 24 de marzo de 2015, en lo referente a la orden de liquidar la pensión gracia de jubilación a la señora Fabiola Mena 6 Número Interno: 1031-2018 Demandante: UGPP Demandado: Rafael Gómez Barajas y otros de Gómez (q.e.p.d.), para que se indique que la efectividad de la prestación debe ser a partir del 28 de diciembre de 1992 y, que se mantenga la vigencia de la Resolución No. RDP 035069 del 11 de septiembre de 2017, a fin de proteger los derechos fundamentales del señor Rafael Gómez Barajas, quien actualmente es beneficiario de la pensión de sobrevivientes.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 249 del CPACA5 y 20 de la Ley 797 de 20036, en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del reglamento de esta Corporación contenido en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20197. 2.2 Oportunidad La acción de revisión del epígrafe resulta oportuna, toda vez que, la sentencia revisada cobró ejecutoria el 14 de abril de 20158 y la demanda fue presentada el 14 de febrero de 20189, razón por la cual no fue superado el término de 5 años establecido en el artículo 251 del CPACA. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala de Subsección debe establecer si la sentencia de 24 de marzo de 2015, emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” – Sala de Descongestión, está incursa en la causal de revisión consagrada el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, si la cuantía de la pensión reconocida a la accionada excedió lo preceptuado por la ley. 2.4 Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1 Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 – Objeto y alcance 5 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 6 «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» 7 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 8 Información extraída del edicto de notificación de la sentencia de segunda instancia, visible en el folio 101 del expediente físico. 9 Folio 751 reverso del expediente físico. 7 Número Interno: 1031-2018 Demandante: UGPP Demandado: Rafael Gómez Barajas y otros El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 instituyó una acción especial de revisión de providencias judiciales, de la siguiente manera: «Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Dicha acción, entonces, está orientada a restablecer la justicia material10 y comporta una herramienta excepcional que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que «solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley»11.
Por tanto, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta 10 Ver Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de agosto de 2024; consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 8 Número Interno: 1031-2018 Demandante: UGPP Demandado: Rafael Gómez Barajas y otros vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios12.
Finalmente, resulta necesario aclarar que la adopción del trámite propio del recurso extraordinario de revisión establecido en el CPACA, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25 de esta Colegiatura en sentencia del 4 de junio de 2019, «que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite13 […] pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis14, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada –al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia15», tal como el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial16. 2.5.
Alcance de la causal invocada por la entidad recurrente La causal invocada es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispone que: «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 13 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 14 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 15 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 16 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. 9 Número Interno: 1031-2018 Demandante: UGPP Demandado: Rafael Gómez Barajas y otros 2.6.
Caso concreto Descendiendo al sub lite, se tiene que la UGPP pretende se infirme la sentencia proferida el 24 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” – Sala de Descongestión, dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-31-022-2011-00658-01, para lo cual argumentó que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia reconocida a la señora Fabiola Mena de Gómez, en cuantía del 75% de todo lo devengado en el último año de servicio, lo que a su juicio causa un detrimento al erario.
Debe señalarse que, en el asunto de la referencia, no se discute el derecho pensional (los factores salariales, ni la naturaleza de los tiempos computados) ordenado a favor de la señora Fabiola Mena de Gómez (q.e.p.d.) en la sentencia cuestionada, sino la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre la fecha de efectividad para el disfrute de la prestación. Refiere la entidad que la fallecida educadora laboró para la docencia oficial en los siguientes periodos: ENTIDAD DESDE HASTA TIEMPO/NOMBRAMIENTO MODALIDAD Departamento de Caldas Colegio Lorencita Villegas de Santos 02/03/66 31/01/67 11 meses, nombrada mediante decreto No. 0101 de 21 de febrero de 1966 según certificación del 28 de marzo de 2010 expedida por la Gobernación de Caldas Primaria Dpto. de Caldas Instituto Dorada 10/03/69 30/04/72 3 años – 1 mes – 21 días, nombrada mediante decreto No. 85 de 25 de febrero de 1969 según certificación del 28 de marzo de 2010 expedida por la Gobernación de Caldas Secundaria Beneficencia de Cundinamarca 03/05/72 30/12/94 22 años – 7 meses – 28 días Primaria En este orden de ideas, es claro que la UGPP considera que, habiendo nacido la señora Mena de Gómez el 28 de noviembre de 1942, adquirió el estatus jurídico el 28 de diciembre de 1992 cuando ya tenía acumulados más de 20 años de servicio a la docencia oficial y, como consecuencia de ello debía liquidarse la prestación con el promedio de los salarios devengados en el año anterior del estatus pensional, esto es, al cumplimiento de 10 Número Interno: 1031-2018 Demandante: UGPP Demandado: Rafael Gómez Barajas y otros los requisitos de edad y tiempo de servicio, siendo en el presente asunto entre el 28 de diciembre de 1991 y el 28 de diciembre de 1992.
Para sustentar la causal invocada, citó algunos apartes de las leyes 114 de 1913, 24 de 1947 y 4 de 1966, el Decreto 1743 de 1966 y el Decreto-ley No. 224 de 1972, ultimando: «[…] Se concluye de lo antes expresado, que a los docentes a quienes se les reconoce una pensión de gracia les asiste el derecho a que su prestación se liquide con lo devengado en el año anterior a la adquisición del status y que la misma sea cancelada desde ese momento, sin que sea impedimento que permanezca en el servicio de la docencia oficial.
Pero la anterior prerrogativa supone que no hay lugar a la reliquidación por retiro definitivo del servicio, pues la pensión viene siendo cancelada desde el momento en que el docente adquirió el derecho, al cumplir 50 años de edad y acreditar 20 años al servicio de establecimientos oficiales de carácter territorial. […]» La Sala advierte que, en lo atinente al argumento expuesto por la entidad demandante respecto de la configuración de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, está llamada a prosperar, porque, contrario a lo decidido por el tribunal, el reconocimiento de la pensión gracia debe hacerse efectivo a partir del 28 de diciembre de 1992 y no el 1 de enero de 1995.
En efecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterativa en afirmar que la pensión gracia, por tratarse de un régimen especial, se debe liquidar con el equivalente del 75% del promedio de todos los factores devengados durante el año de servicio anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional, así: «[…] se ha entendido que, una vez que el docente oficial territorial y/o nacionalizado cumple los requisitos de ley para tener derecho a la pensión de jubilación gracia bien puede reclamarla y serle reconocida, en cuyo evento se liquida teniendo en cuenta los factores devengados en el último año de servicios anterior a la adquisición del status pensional; esta pensión se adquiere así, sin limitaciones, por lo que su reconocimiento es definitivo y se consolida su situación pensional, goza de los reajustes pensionales, etc. aunque el docente –si lo desea puede continuar en servicio por la prerrogativa conferida en el mencionado decreto.
Ahora, el Art. 9º de la Ley 71/88 -que autoriza la reliquidación pensional por factores devengados al momento del retiro efectivo del servicio- para quienes continuaron en servicio, no es aplicable a la pensión de jubilación gracia por cuanto regula situaciones relativas a las pensiones de jubilación ordinarias de los servidores públicos, quienes antes de su retiro del servicio pueden solicitar su reconocimiento, continuar en servicio y al momento de su desvinculación efectiva solicitar esa “reliquidación” autorizada por la ley, más cuando ellos no pueden gozar de la mesada pensional en ese interregno, como si tienen esa prerrogativa los docentes. […] […] la Sala considera necesario precisar que respecto a la reliquidación de la pensión especial de jubilación gracia al momento del retiro, NO ES POSIBLE SU RELIQUIDACIÓN, como ya se expresó en sentencia de Sep. 2/04, Exp.
No. 4581-03, en la que se expresó: “ La Sala–en esta 11 Número Interno: 1031-2018 Demandante: UGPP Demandado: Rafael Gómez Barajas y otros instancia- respecto de esta pretensión (reliquidación de la pensión de jubilación gracia con los valores de los factores devengados durante el último año de servicios previo al retiro definitivo) considera: Se advierte que durante un tiempo esta Jurisdicción admitió que la pensión de jubilación gracia se reliquidara por los factores devengados por el docente al momento de su desvinculación del servicio.
Sin embargo, reconsideró la situación por cuanto el docente cuando cumple los requisitos de la pensión de jubilación gracia (status pensional) se le hace un RECONOCIMIENTO DEFINITIVO PENSIONAL y entra a gozar de la prestación, aún sin su retiro del servicio, por autorización legal que comprende una excepción a la prohibición de recibir más de un emolumento a cargo del Tesoro Público.
Además, dicha pensión se reajusta año tras año conforme a las leyes de tal alcance. Y, por último, no existe disposición legal que ordene la Reliquidación pensional de los docentes, teniendo en cuenta el último y definitivo año de servicios, más cuando la liquidación se hace con los requisitos y situaciones al momento de adquirir el derecho pensional. […] La reliquidación de la pensión jubilación gracia-Inclusión de factores devengados durante el año anterior a la fecha en que ADQUIRIÓ EL STATUS.
Esta reliquidación es la permitida por la ley, en el caso que la administración al liquidar la pensión de jubilación gracia, al momento de la obtención del status pensional por el docente, haya omitido incluir algunos factores que son computables. Su liquidación se debe hacer como autoriza la ley, sin aplicar a esta pensión de jubilación excepcional reglas actuales aplicables a las pensiones de jubilación ordinarias. … La reliquidación se realiza en una cuantía del setenta y cinco por ciento sobre los factores devengados en el año anterior a su consolidación. […] Debe incluir las primas de alimentación, habitación, navidad y vacaciones devengadas en el año anterior a su consolidación […]”17 Por lo anterior, se precisa que la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que es razonable la improcedencia de la liquidación o reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro, pues el derecho a la pensión gracia se perfecciona con el cumplimiento de todos los requisitos que estableció el legislador y constituye un derecho que disfruta el docente aun encontrándose en actividad, que se encuentra sometida a los ajustes anuales de ley y por las mismas razones ha fijado el criterio en el sentido de la procedencia de la reliquidación con todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del derecho pensional18.
Así las cosas, una vez se adquiere el estatus pensional en el caso de la pensión gracia, esta se empieza a devengar, se ajusta anualmente conforme a los reajustes de ley y se percibe simultáneamente con los salarios, si el docente permanece en actividad. En este orden de ideas, en materia liquidación y la forma de establecer la cuantía en relación con la pensión gracia, la tesis jurisprudencial consolidada radica en que la misma se liquida en el equivalente al 75% del promedio de todos los factores devengados durante el año anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional. 17 Radicación número: 25000-23-25-000-2003-04682-01(5408-05).
Providencia del 19 de enero de 2006. 66001-23-33-000-2012- 00160-02(0633-14) sentencia de 14 de abril de 2016. 18 Rad. No.: 66001-23-33-000-2012-00160-02(0633-14) sentencia de 14 de abril de 2016. M.P. William Hernández Gómez. 12 Número Interno: 1031-2018 Demandante: UGPP Demandado: Rafael Gómez Barajas y otros De la documentación que se reposa en el proceso, se colige que la señora Fabiola Mena de Gómez (q.e.p.d.) nació el 28 de diciembre de 194219 y laboró como docente de vinculación departamental desde el 2 de marzo de 1966 hasta el 30 de diciembre de 1994, acumulando un total de 26 años, 8 meses y 16 días.
Lo anterior, permite establecer sin lugar a dudas que, para el 28 de diciembre de 1992, confluían los requisitos de edad y tiempo de servicio, siendo esta la fecha de consolidación de su estatus pensional. Surge de lo expuesto que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca está incursa en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues al ordenar el reconocimiento de la pensión a partir del 1 de enero de 1995 y no a partir del 28 de diciembre de 1992, genera una mesada pensional superior a la determinada por la ley que afecta al erario, al imponer una carga prestacional sin fundamento legal.
Como consecuencia de ello, se infirmará parcialmente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E – Sala de Descongestión y se procederá a emitir la sentencia de reemplazo, conforme a lo establecido en el inciso 2 del artículo 255 del CPACA, en el que se dispuso que si el competente encuentra fundada la causal «del literal b) el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, invalidará la sentencia revisada y dictará la que en derecho corresponde». 2.7.
Sentencia de reemplazo En el sub lite, se encuentra acreditado que la señora Fabiola Mena de Gómez (q.e.p.d.) nació el 28 de diciembre de 1942 (cédula de ciudadanía, folio 339 reverso), ingresó al servicio oficial el 2 de marzo de 1966, laboró de manera interrumpida hasta el 30 de diciembre de 1994, de acuerdo con lo acreditado en el proceso, de ahí que adquirió el estatus pensional 28 de diciembre de 1992, fecha en la que cumplió la edad de 50 años.
Por consiguiente, la pensión gracia de jubilación deberá liquidarse con el equivalente al 75% de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del estatus, esto es, del 29 de diciembre de 1991 y el 28 de diciembre de 1992. 19 Según cédula de ciudadanía visible a folio 336 reverso del expediente físico 13 Número Interno: 1031-2018 Demandante: UGPP Demandado: Rafael Gómez Barajas y otros Conforme a lo expuesto, a título del restablecimiento del derecho, se condena a la Caja Nacional de Previsión Social- CAJANAL E.I.C.E. en liquidación, hoy Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la Protección Social- UGPP a reconocer y pagar la pensión a que tiene derecho la demandante sobre el 75% de los salarios devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus, esto es, entre el 29 de diciembre de 1991 y el 28 de diciembre de 1992, teniendo en cuenta los factores de asignación básica, prima de antigüedad, subsidio de alimentación, las doceavas partes de las primas de servicios, vacaciones y de navidad, con efectos fiscales a partir del 10 de septiembre de 2007 por prescripción trienal.
Por último, no se dispondrá el reintegro de las sumas percibidas por la pensionada, comoquiera que aquellas no se consideran causadas en atención a que la Resolución No. RDP 035069 del 11 de septiembre de 201720, por medio de la cual la UGPP reconoció la pensión gracia postmortem en cumplimiento a un fallo judicial, la entidad no acató los lapsos señalados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sino que lo hizo con la totalidad de factores devengados entre el 29 de diciembre de 1991 y el 28 de diciembre de 1992, como en efecto correspondía. Además, se presume, fueron percibidas de buena fe. 2.8.
Condena en costas La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, dado que no se evidencia que la demanda haya sido presentada con una manifiesta carencia de fundamento legal. Asimismo, considerando la naturaleza del asunto, no se cumplen los presupuestos necesarios para imponer dicha condena.
III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará fundada la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), sin condena en costas a la parte demandada. 20 Folio 375 a 382 del expediente físico. 14 Número Interno: 1031-2018 Demandante: UGPP Demandado: Rafael Gómez Barajas y otros En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR FUNDADA la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia del 24 de marzo de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E – Sala de Descongestión, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 11001-33-31-022-2011-00658-01 de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, por la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en lo atinente a la fecha de consolidación del estatus pensional de la señora Fabiola Mena de Gómez (q.e.p.d.).
SEGUNDO: En consecuencia, INFIRMAR parcialmente la sentencia proferida el 24 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual quedará así:
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, y a título del restablecimiento del derecho se condena a la Caja Nacional de Previsión Social- CAJANAL E.I.C.E. en liquidación hoy Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la Protección Social- UGPP a reconocer y pagar la pensión a que tiene derecho la demandante sobre el sobre el 75% de los salarios devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus, esto es, entre el 29 de diciembre de 1991 y el 28 de diciembre de 1992, y aplicando el procedimiento indicado en la parte motiva, teniendo en cuenta los factores de asignación básica, prima de antigüedad, subsidio de alimentación, las doceavas partes de las primas de servicios, vacaciones y de navidad, con efectos fiscales a partir del 10 de septiembre de 2007 por prescripción trienal.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: Sin condena en costas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA 15 Número Interno: 1031-2018 Demandante: UGPP Demandado: Rafael Gómez Barajas y otros (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.