CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2015 00177 02 (5319-2019) Demandante: Alexandra Ladino Pinzón Demandado: Nación (Fiscalía General de la Nación) Tema: Nivelación salarial D. 1251 de 2009 Decisión: Se modificará la sentencia de primera instancia para ajustar la fecha inicial del reconocimiento.

Se adiciona para ordenar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones sobre las diferencias reconocidas, para declarar la prescripción trienal, con excepción de las diferencias sobre cesantías y sobre los mencionados aportes y para incluir el tope remuneratorio. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de primera instancia del 14 de noviembre de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. La accionante instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia, con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio OPER-Radicado No. 20143100029011 del 19 de mayo 2014 y de la Resolución No. 2-0861 del 8 de agosto de 2014, a través de los cuales se le negó el reajuste salarial, conforme a lo estipulado en el Decreto 1251 de 2009. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que la parte demandada reliquide y pague a su favor los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el 1o de enero de 2009, aplicando el Decreto 1251 de 2009 y, para tal efecto, al momento de establecer lo que por todo concepto percibe anualmente un magistrado de las altas cortes, se tengan en cuenta los ingresos totales anuales que devenga permanentemente, lo cual debe corresponder con identidad a lo que perciben los congresistas. 3.

Finalmente, pidió que el valor a liquidar se ajuste según la variación del índice de precios al consumidor1, se reconozcan intereses, se condene en costas a la demandada y se dé cumplimiento de la sentencia, con base en lo dispuesto en los artículos 187, 188 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2. 1 En adelante IPC. 2 En adelante, CPACA.

Radicación: 25000 23 42 000 2015 00177 02 (5319-2019) Demandante: Alexandra Ladino Pinzón 2 Contestación de la demanda. 4. La Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones3 señalando que los actos administrativos demandados fueron expedidos en estricto cumplimiento del deber legal y con base en los porcentajes reconocidos de acuerdo con el cargo ejercido por la demandante.

Por lo anterior, alegó que a esta no le asiste el derecho a que se le paguen las diferencias salariales y prestacionales en cumplimiento a lo establecido en el Decreto 1251 de 2009, por cuanto su remuneración se ha sufragado de manera periódica y oportuna, como lo establecen las normas vigentes, teniendo en cuenta para estos efectos, los conceptos considerados como ingresos totales anuales de los magistrados de las altas cortes. 5.

Precisó que lo que perciben los congresistas está señalado taxativamente en el Decreto 801 de 1992 y aunque debe ser igual a la remuneración de los magistrados de las altas cortes, dentro de dichos ingresos no se encuentran las cesantías; por lo tanto, no podría darle una interpretación diferente, incluyendo dicha prestación como factor para liquidar la prima especial de servicios.

Finalmente, propuso las excepciones de cumplimiento de un deber legal y la genérica. Sentencia apelada. 6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda4 y resolvió estarse a lo resuelto en la sentencia del 18 de mayo de 2016, expediente No. 250002325000201000246 02, (0845 – 2015) emanada de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, Sección Segunda. 7.

Por otro lado, declaró la nulidad de los actos acusados y condenó a la entidad demandada a reconocer la remuneración y prestaciones sociales conforme al artículo 2 del Decreto 1251 de 2009 y pagar las diferencias que surjan con ocasión de dicho reconocimiento durante los periodos en que se desempeñó como fiscal delegada ante jueces del circuito5, para tal efecto consideró que las cesantías que perciben los congresistas deben ser tenidas en cuenta a efecto de determinar el valor de la prima especial prevista en el artículo 15 de la Ley 4a de 1992, que conforma la remuneración de los magistrados de alta corte; agregó que tales valores deben ser actualizados de acuerdo con el artículo 187 del CPACA; finalmente, condenó al pago de los intereses moratorios, siempre y cuando se cumplan los supuestos de hecho y de derecho en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 3 Folios 102 a 113 del expediente físico. 4 Folios 196 al 202 del expediente físico. 5 Condenó a pagar a la demandante «en su calidad de Fiscal Delegada ante los Jueces del Circuito Especializado, con carácter permanente, durante los siguientes periodos: i) desde el día 30 de enero de 2009hasta el 9 de marzo de 2009, ii) desde el día 17 de diciembre de 2009 hasta el 15 de octubre de 2013, iii) desde el 1o de enero de 2014hasta el 18 de febrero de 2014, la remuneración ordenada en el artículo 2 del Decreto 1251 de 2009, el cual señala que esta será igual, en vigencia del año 2009, al cuarenta y tres por ciento (43%), y a partir del año 2010 al cuarenta y tres punto dos por ciento (43.2%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de los que por todo concepto perciba anualmente un Magistrado de las Altas Cortes [ ]» Radicación: 25000 23 42 000 2015 00177 02 (5319-2019) Demandante: Alexandra Ladino Pinzón 3 Recurso de apelación. 8.

Inconforme con la decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación6, señalando que difiere de la sentencia de primera instancia, por cuanto los actos administrativos demandados fueron expedidos conforme a los criterios o preceptos de los jueces constitucionales y en busca de la protección de derechos fundamentales. 9. Adicionalmente, señaló que ha sido muy cuidadosa en la aplicación de las normas que regulan el régimen salarial y prestacional del sector público, liquidando el salario y las prestaciones de la accionante de acuerdo con los decretos salariales expedidos anualmente por el Gobierno nacional. 10.

Precisó que en la Sentencia C-608-99 se delimitó la expresión «por todo concepto» contenida en el artículo 17 de la Ley 4a de 1992 y concluyó que en aplicación de dicho criterio se deben excluir las cesantías como factor salarial para la liquidación de la prima especial del artículo 15 de la Ley 4a de 1992, pues los emolumentos que la componen están delimitados en la ley; además, que dicha prima no tiene carácter salarial.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 11. Se presentó la manifestación de impedimento por los magistrados que integraban la Sección Segunda de esta Corporación7, y fueron separados del conocimiento del asunto8; posteriormente, se expidió el auto del 28 de junio de 20219, por medio del cual se admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, y por auto del 30 de septiembre de 202110 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 12.

Dentro de la oportunidad procesal, las partes se pronunciaron así: la demandante11 solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, argumentando que tiene derecho al reajuste ordenado pues para liquidar el setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto percibe anualmente un magistrado de Alta Corte, debe tenerse en cuenta la prima especial de servicios y dentro de ella incluir las cesantías, pues lo contrario afectaría sus ingresos laborales totales anuales. 13.

Por su parte, la entidad demandada12 solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, bajo el entendido de que reconoció de manera periódica y oportuna los salarios y prestaciones sociales de la accionante, conforme a la normativa vigente. III. CONSIDERACIONES. 6 Folios 209 a 218 expediente físico 7 Índices 3 y 6 de Samai del Consejo de Estado 8 Índice 6 Samai Consejo de Estado.

Si bien es cierto no hubo decisión en torno al impedimento manifestado por los magistrados que integraban la Subsección B, en la actualidad, ellos no hacen parte de la Sala por cuando se terminó el periodo constitucional de cada uno de ellos, lo que hace inane la decisión al respecto; además, el conocimiento del proceso no corresponde a esa subsección. 9 Índice 11 Samai Consejo de Estado 10 índice 17 Samai Consejo de Estado 11 Folio 261 a 262 del expediente. 12 Folio 263 a 265 del expediente Radicación: 25000 23 42 000 2015 00177 02 (5319-2019) Demandante: Alexandra Ladino Pinzón 4 Competencia. 14.

De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Problema jurídico. 15. De acuerdo con los reparos concretos planteados, procederá la Sala a estudiar si las cesantías constituyen un ingreso laboral de carácter permanente para los congresistas y si en virtud de ello deben ser tenidas en cuenta para liquidar la prima especial que perciben los magistrados de las Altas Cortes y a partir de ahí, definir la remuneración de la demandante, quien ostenta el cargo de fiscal delegado ante jueces del circuito.

Análisis del problema jurídico. 16. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que, si bien confirmará la sentencia de primera instancia, se modificará con el fin de ajustar la fecha inicial del reconocimiento de las diferencias salariales y prestacionales y se adicionará para ordenar que se realicen aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones sobre las diferencias ordenadas, declarar la prescripción trienal, con excepción de las diferencias sobre cesantías y sobre los mencionados aportes y para incluir el tope remuneratorio, de acuerdo con el cargo ocupado por la demandante. 17.

Al respecto, frente al problema jurídico, se debe señalar que la demandante acreditó que ejerció el cargo de fiscal delegada ante juez del circuito especializado, en diferentes periodos, que labora de manera continua e ininterrumpida desde el 15 de julio de 1992 y que para la fecha en que se expidieron las certificaciones del 4 de septiembre de 2013 y 28 de noviembre de 201613, aun de encontraba activa14. 18.

Ahora bien, en lo que respecta al asunto materia de controversia, es decir, la nivelación salarial reclamada, el Decreto 1251 de 200915, señala: ARTÍCULO 1°. Para la vigencia de 2009, la remuneración que por todo concepto perciba el Juez Penal del Circuito Especializado, el Coordinador de Juzgado Penal del Circuito Especializado, el Fiscal Delegado ante Juez Penal de Circuito Especializado, el Juez de Dirección o de Inspección y el Fiscal ante Juez de Dirección o de Inspección será igual al cuarenta y siete punto siete por ciento (47.7%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.

A partir de 2010, y con carácter permanente, dicha remuneración será equivalente al cuarenta y siete punto nueve por ciento (47.9%) del valor correspondiente al setenta por 13 Folios 31 y 32 y 115 a 121 del expediente físico. 14 Es decir que para la fecha de presentación de la petición en sede administrativa y de la demanda, estaba en servicio. 15 Por el cual se dictan disposiciones en materia salarial.

Radicación: 25000 23 42 000 2015 00177 02 (5319-2019) Demandante: Alexandra Ladino Pinzón 5 ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes. ARTÍCULO 2°. Para la vigencia de 2009, la remuneración que por todo concepto perciba el Juez del Circuito, el Fiscal Delegado ante Juez del Circuito, el Juez de División, o de Fuerza Naval, o de Comando Aéreo, o de Policía Metropolitana y el Fiscal ante Juez de División, o de Fuerza Naval, o de Comando Aéreo, o de Policía Metropolitana será igual al cuarenta y tres por ciento (43%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.

A partir del 2010, y con carácter permanente, dicha remuneración será equivalente al cuarenta y tres punto dos por ciento (43.2%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes. [Se destaca] 19. La norma en cita delimita los porcentajes de remuneración de los fiscales delegados ante los jueces, dependiendo de la categoría de estos, el cual se determina con base en el valor correspondiente al 70% de lo que por todo concepto percibe anualmente un magistrado de Alta Corte. 20.

En lo que respecta a la remuneración de los magistrados de Altas Cortes, el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, consagró la prima especial de servicios, así:

ARTÍCULO 15. Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de servicios, sin carácter salarial, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere.

El Gobierno podrá fijar la misma prima para los Ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública. 21. Por su parte, el Decreto 10 de 199316 estableció que, la prima especial de servicios «será igual a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los funcionarios que tienen derecho a ella». 22.

De acuerdo con lo anterior, se tiene que la prima especial de servicios tuvo por objeto igualar los ingresos de los magistrados de Altas Cortes, con los de los congresistas; por lo tanto, para calcular el monto de aquella se debe tener en cuenta lo que perciben anualmente por todo concepto los miembros del congreso, incluyendo las cesantías17 tal como lo ha considerado la Sección Segunda del Consejo de Estado, en los siguientes términos: Teniendo en cuenta que la ley determina como finalidad de la prima especial de servicios la equiparación de los ingresos percibidos por los Magistrados de las Altas Cortes a aquellos que devengan los miembros del Congreso de la República, mal podría señalarse que un decreto que cumple la función de reglamentar dicha Ley podía establecer cosa distinta.

De hecho, el Decreto 10 de 1993 no lo hizo. Todo lo contrario, tal cuerpo normativo desarrolló de manera precisa los términos en los que debía darse la equiparación en el ingreso de los más altos funcionarios de varias ramas del poder público al señalar que había de efectuarse sobre la 16 Por el cual se regula la prima especial de servicios 17 Sentencia del Consejo de Estado, Sala de Conjueces, Sección Segunda, del 18 de mayo de 2016, expediente No. 25000232500020100024602 (0845-15).

Radicación: 25000 23 42 000 2015 00177 02 (5319-2019) Demandante: Alexandra Ladino Pinzón 6 totalidad de los ingresos laborales anuales recibidos por unos y otros. […] Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.

De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas. [Se destaca] 23.

De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que las cesantías sí constituyen un ingreso laboral total anual de carácter permanente en la remuneración de los congresistas, razón por la cual debe tenerse en cuenta para la liquidación de la prima especial de servicios que perciben los magistrados de Altas Cortes y en consecuencia, a partir de ahí, se define el porcentaje con base en el cual se determina la remuneración de los fiscales delegados ante jueces del circuito, lo que lleva a concluir que no prospera el argumento de apelación formulado por la entidad demandada. 24.

De otra parte, al revisar la sentencia de primera instancia, se advierte que en ella no se analizó el fenómeno prescriptivo por lo que procede su estudio en aplicación de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA18. Al respecto, se observa que la reclamación administrativa se radicó el 12 de diciembre de 201319, mientras que los derechos pretendidos abarcan desde el 1o de enero de 200920 y el reconocimiento en primera instancia se hizo a partir del 30 de enero de 200921, lo que conlleva adicionar la sentencia para declarar probada de oficio la excepción prescripción trienal y modificar la fecha inicial del reconocimiento de las diferencias salariales y prestacionales ordenadas en los numerales quinto y sexto de la parte resolutiva de la sentencia, los cuales tendrán efecto a partir del 12 de diciembre de 201022, y durante los periodos restantes, conforme a lo ordenado por el a quo. 25.

Adicionalmente, la Sala advierte que el Tribunal no ordenó realizar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, respecto de las diferencias de remuneración ordenadas, razón por la cual se adicionará la sentencia para disponer que se efectúen a partir del 1o de enero de 2009 y durante los lapsos en que la demandante ocupó un cargo 18 ARTÍCULO 187.

Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. [se destaca] 19 Folio 3 del expediente físico 20 Según las pretensiones tercera y cuarta de la demanda.

Folio 41 del expediente físico. 21 En las consideraciones de la providencia se indicó que está demostrado que laboró «desde el día 30 de enero de 2009 [ ]» sin embargo, no se precisa de qué documento se tomó dicha información porque las constancias referidas en el pie de página 12 dan cuenta de la vinculación laboral en una fecha anterior. 22 Es decir, 3 años antes de la fecha de radicación de la petición. Radicación: 25000 23 42 000 2015 00177 02 (5319-2019) Demandante: Alexandra Ladino Pinzón 7 destinatario de dicho beneficio, que sean asumidas por las partes demandante y demandada, en las proporciones de ley y se remitan al fondo administrador al que hubiere estado afiliada.

Se precisa que si bien ese aspecto no fue motivo de apelación, el artículo 328 del CGP23 establece que la competencia del superior está restringida a los reparos concretos del recurso «sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley» y, en cuanto a tales aportes, tienen carácter imprescriptible24 e irrenunciable a favor del trabajador y por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993, son obligatorios. 26.

La prescripción tampoco se aplicará sobre las diferencias de cesantías, pues como la relación laboral está vigente, no están afectados por dicho fenómeno; no obstante, el reconocimiento efectivo procederá únicamente desde la fecha en que fue ordenado en la sentencia de primera instancia, comoquiera que la demandante no formuló oposición frente a ello y no podría hacerse más gravosa la situación del apelante único. 27.

Finalmente, se ordenará que el reconocimiento ordenado, en ningún caso, supere el tope remuneratorio establecido tanto en el Decreto 1251 de 2009 y en los demás decretos salariales anuales. Condena en costas. 28. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 29. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 30. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 31.

En consecuencia, no se impondrán costas a la entidad demandada, pues el recurso de apelación dio lugar a que se hicieran las modificaciones contenidas en esta providencia. 32. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso 23 Código General del Proceso 24 En relación con las cesantías la imprescriptibilidad se aplica bajo el entendido de que la relación laboral del demandante es continua desde la fecha del reconocimiento y estaba vigente para la fecha en que se presentó la reclamación administrativa y la demanda.

Radicación: 25000 23 42 000 2015 00177 02 (5319-2019) Demandante: Alexandra Ladino Pinzón 8 Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV.

RESUELVE

PRIMERO. MODIFICAR los numerales QUINTO y SEXTO de la parte resolutiva de la sentencia del 14 de noviembre de 2017, expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto la fecha inicial del reconocimiento es a partir del 12 de diciembre de 2010, por prescripción trienal, con excepción de las diferencias de las cesantías cuya fecha inicial se mantiene a partir del 30 de enero de 2009, según lo expuesto en las consideraciones que anteceden.

SEGUNDO. ADICIONAR la sentencia apelada, en tres sentidos, el primero, para declarar parcialmente probada de oficio la excepción de prescripción trienal respecto de las diferencias causadas con antelación al 12 de diciembre de 2010 salvo las que se causen respecto de las cesantías, cuyo reconocimiento procede desde el 30 de enero de 2009 y de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones; el segundo, que al momento de liquidar las diferencias remuneratorias ordenadas no se excedan los topes establecidos por el legislador; y finalmente, para ordenar a la entidad demandada que reajuste las cotizaciones que se hicieron a favor de la demandante con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones a partir del 1o de enero de 2009 y se remitan al fondo administrador al que hubiere estado afiliada las diferencias que surjan por ese concepto.

Tales cotizaciones deberán ser asumidas tanto por la demandante como por la entidad demandada, en las proporciones de ley.

TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.

CUARTO. Abstenerse de condenar en costas de segunda instancia.

QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.