11001031500020230032400 — Consejo de Estado

Demandante: Universidad Nacional Abierta y a Distancia – UNAD – Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00324-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-00324-00 Demandante: UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Tema: Acción de tutela contra providencia judicial – caducidad – defecto sustantivo - falta de relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la acción de tutela presentada por la Universidad Nacional Abierta y a Distancia – UNAD – contra la sentencia del 21 de noviembre de 2022, que revocó la decisión del a quo, para en su lugar, declarar la caducidad de la acción. I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito presentado el 26 de enero de 2023, el apoderado judicial de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia – UNAD - presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales al “debido proceso, acceso, a la administración de justicia, tutela judicial efectiva e igualdad.” 2.

La parte accionante consideró vulneradas dichas garantías constitucionales, con ocasión de la sentencia del 21 de noviembre de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, mediante la cual revocó la decisión del 2 de febrero de 2016 del Tribunal Administrativo de La Guajira, para en su lugar, declarar la caducidad de la acción. Lo anterior, en el marco del proceso de controversias contractuales con radicado N.° 44001-23-33-000-2014-00054-01, instaurado contra el municipio de Uribia.

Demandante: Universidad Nacional Abierta y a Distancia – UNAD – Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00324-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3. Con base en lo anterior, la parte accionante solicitó la protección de los derechos fundamentales invocados, y como consecuencia pidió: “(…) 3.- Se DECRETE dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia de fecha 21 de noviembre de 2022, proferida por la Subsección A, Sección Tercera, del Consejo de Estado, por la cual revocó la sentencia de primera instancia de fecha 2 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, decretó la caducidad del medio de control de Controversias Contractuales y condenó en costas a la UNAD. 4.- Se ORDENE a la Subsección A, Sección Tercera, del Consejo de Estado, según corresponda, proferir nueva sentencia en la cual se garantice el debido proceso de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, en el sentido de abordar, analizar y decidir de fondo el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Uribia Guajira, contra el fallo de primera instancia de fecha 2 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira.

(…).” 1.2. Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. La UNAD demandó en ejercicio del medio de control de controversias contractuales al municipio de Uribia con el fin de obtener la declaratoria de incumplimiento y liquidación jurídica del Convenio 002 del 5 de julio de 2009.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó se le ordene al municipio a reconocer y pagar a título de indemnización de perjuicios la suma de $380.000.000, suma que equivale al cumplimiento del 70%, realizado por la UNAD, según constaba en el informe suscrito por el supervisor del convenio. 5. El Tribunal Administrativo de La Guajira mediante decisión del 2 de febrero de 2016 accedió a las pretensiones de la demanda y declaró que el Municipio de Uribia incumplió con el Convenio 002 de 2009 celebrado con la Universidad Nacional Abierta.

En consecuencia lo condenó “a pagar la suma actualizada de Trescientos Ochenta Millones de pesos ($380.000.000.oo) valor resultante de la liquidación del convenio No. 002 de 2009, conforme con la fórmula establecida en la parte motiva”. 6. Señaló en síntesis que el municipio incumplió el convenio porque: i) no desembolsó a la universidad el valor acordado, en tanto, la persona que recibió el título valor con el cual se pretendió cumplir la obligación no estaba legitimada para recibir el pago y ii) inobservó lo dispuesto en la Ley 1° de 1980 en relación con la elaboración de los cheques fiscales. 7.

Inconforme con la decisión, la parte demandada la apeló, recurso que fue resuelto mediante sentencia del 2 de noviembre de 2022 por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, que revocó la decisión del a quo, para en su lugar: Demandante: Universidad Nacional Abierta y a Distancia – UNAD – Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00324-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 SEGUNDO: DECLARAR la caducidad de la acción.

TERCERO: FIJAR las agencias en derecho a favor del municipio de Uribia en la suma de once millones cuatrocientos mil pesos ($11’400.000) que corresponde a la relación porcentual del 3% —2% por la gestión en la primera instancia y 1% por la segunda— del valor de las pretensiones reclamadas por la UNAD. (…) 8. Previo a pronunciarse sobre el objeto de la apelación, la autoridad judicial accionada realizó el análisis de la caducidad de la demanda, toda vez que consideró que, además de ser un presupuesto procesal de la acción, era una institución de orden público “y, por tanto, indisponible e irrenunciable que, de haberse configurado, debía ser declarada por el juez, incluso de oficio.” 9.

Expuso que en la cláusula séptima del convenio se definió que su régimen jurídico sería el establecido en la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007, el Decreto 2474 de 2008 y demás normas complementarias. Igualmente, en la cláusula décima las partes estipularon que la liquidación del convenio se realizaría en los términos de la Ley 1150 de 2007. 10.

Explicó que dado que en el convenio las partes no estipularon específicamente un término para realizar la liquidación bilateral, pero sí se remitieron a las normas citadas anteriormente para regular este procedimiento, el plazo para ello era de 4 meses1, el cual empezó a correr a partir del 17 de mayo de 2011 (fecha en la cual la UNAD recibió del municipio la citación para que se procediera a la liquidación del negocio jurídico) finalizando el 17 de septiembre de 2011. 11.

En consecuencia, indicó que, de conformidad con el inciso 1°2 del numeral 10 del artículo 136 del CCA, el término de caducidad comenzó a correr a partir del día siguiente al del vencimiento del plazo pactado por las partes para concertar la liquidación, es decir, a partir del 18 de septiembre de 2011, por lo cual feneció el 18 de septiembre de 2013 y como la demanda se presentó el 14 de noviembre de ese año, fue extemporánea. 1.3.

Fundamentos de la vulneración 12. Defecto sustantivo: Toda vez que el plazo de 4 meses para liquidar el referido convenio que aplicó la autoridad judicial accionada “no corresponde a la debida 1 Ley 1150 de 2007: “ARTÍCULO

11. DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga (…)”. 2 “10.

En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento” Demandante: Universidad Nacional Abierta y a Distancia – UNAD – Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00324-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 interpretación de las normas” en razón a que, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), en el numeral 10, literal (d), dispone expresamente entre otros aspectos que, en los contratos que requieran liquidación y la administración no la hiciere durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto el establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar. 13.

Adujo que conforme a lo anterior, el plazo para liquidar el citado convenio era de 6 meses a partir del 18 de septiembre de 2011, y no de cuatro meses, “pues conforme lo dispone el literal (d) del numeral 10, del artículo 136 del C.C.A., la administración contaba con dos (2) meses siguientes al plazo establecido por la ley, que en este caso es de cuatro (4) meses para hacer la liquidación, en caso de no hacerlo, quedaba facultado para acudir a la jurisdicción para solicitarla y obtenerla.” 14.

Frente a la condena en costas precisó que la autoridad judicial accionada le aplicó un criterio meramente objetivo, el cual resulta equivocado por cuanto, en primer lugar, el artículo 188 del CPACA tiene una salvedad para condenar en costas y es cuando se ventile un interés público; en segundo lugar, el inciso segundo de la referida norma añadió un criterio valorativo como es el que, en la sentencia se dispondrá de la condena en costas cuando se establezca que la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal. 15.

Concluyó que no se le debió imponer condena en costas porque: i) la UNAD es una entidad de naturaleza pública de orden nacional, cuyo objeto principal es la prestación de un servicio público como es la educación, que instauró una acción contractual para que se reconozca y pague la prestación efectiva de ese servicio público, “aspectos que revisten de interés público”; y ii) la demanda ordinaria no fue instaurada sin fundamento legal pues en primer lugar, al decretarse la caducidad del medio de control no se obtuvo una decisión sobre el fondo del asunto y el fallo de primera instancia favorable a sus pretensiones, “hecho que acredita que la demanda tiene un sustento jurídico y fáctico real.” 1.4.

Actuaciones procesales relevantes 1.4.1. Auto admisorio 16. La magistrada ponente mediante auto del 30 de enero de 2022 admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y, como demandada, a los magistrados del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A. 17. Así mismo, dispuso la vinculación, como terceros con interés jurídico en el resultado del proceso, al Tribunal Administrativo de La Guajira, al municipio de la Demandante: Universidad Nacional Abierta y a Distancia – UNAD – Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00324-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Uribia y al Ministerio Público -, quienes fueron parte del proceso ordinario que ahora se discute. 1.5.

Intervenciones 1.5.1. Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A 18. Solicitó negar las pretensiones de la demanda al considerar que la providencia cuestionada no incurrió en algún defecto, pues al caso concreto se aplicaron las reglas y principios del debido proceso, de los que es parte el principio de legalidad, cuyo núcleo alberga, entre otros, instituciones como la caducidad, “que siendo de orden público, impone al juez su declaratoria, aun de oficio, de hallarse configurada.” 19.

Frente al cargo referente a las costas adujo que no se cumplía con el requisito de relevancia constitucional ya que el amparo no estaba concebido para discutir discrepancias que el actor tenga frente a una decisión judicial, aunado a que tampoco se materializó un desbalance entre la protección de sus derechos fundamentales frente a los principios de autonomía e independencia judicial. 1.5.2.

Municipio de Uribia 20. Requirió una prórroga para la presentación del informe en la presente acción de tutela toda vez que el requerimiento efectuado implica la verificación del expediente completo y este solo fue allegado hasta el día 7 de febrero del 2023 a las 14:59 pm, “tiempo insuficiente para poder analizar el expediente y así ejercer una adecuada defensa.” 21.

Los sujetos, pese a haber sido notificados en debida forma, no rindieron informe de fondo frente al asunto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 22. El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por la UNAD, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 7° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021.

Lo anterior, por cuanto la acción de tutela se dirige contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, por tanto, debe aplicarse el numeral 7° de la referida norma. Demandante: Universidad Nacional Abierta y a Distancia – UNAD – Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00324-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.2.

Cuestión previa 23. Si bien es cierto que el municipio de Uribia solicitó una prorroga para dar contestación a la presente acción constitucional, no se accederá a dicho requerimiento toda vez que: i) no se observa que se le haya vulnerado el debido proceso, toda vez de Samai se corroboró que fue debidamente notificado del auto admisorio el 1º de febrero de 2022 y; ii) la acción de tutela, a diferencia de otros mecanismos judiciales, se caracteriza por ser de carácter preferente y sumario, así lo que se busca es resolver de manera expedita los casos para evitar que la protección urgente se obstaculice por formalismos. 2.3.

Problema jurídico 24. Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 25. De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la Sala analizará lo siguiente: ¿El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A vulneró los derechos fundamentales “debido proceso, acceso, a la administración de justicia, tutela judicial efectiva e igualdad.” con ocasión de la sentencia del 21 de noviembre de 2022, que revocó para en su lugar, declarar la caducidad del medio de control de controversias contractuales? 26.

Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva y; (iii) análisis del caso concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 27.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20123 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema4 y declaró su procedencia.5 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Universidad Nacional Abierta y a Distancia – UNAD – Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00324-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 28.

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 29. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 30.

Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.5.1.

Relevancia constitucional6 31. Cabe destacar que la Corte Constitucional desde la sentencia C-590 de 2005 incluyó como requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial que (i) la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, (iii) se cumpla el requisito de la inmediatez, y (iv) no se trate de sentencias de tutela. 32.

El concepto de relevancia constitucional se refiere a un método objetivo de procedencia de la acción de tutela, pues busca excluir, en el estudio de procedibilidad, las vulneraciones de derechos fundamentales que no tengan tal relevancia. 6 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;

Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019- 05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00;

Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. Demandante: Universidad Nacional Abierta y a Distancia – UNAD – Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00324-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 33.

Ello comprende una carga para el actor de la acción de tutela contra providencia judicial, de justificar la vulneración del derecho fundamental con una argumentación diferente de la que se expuso en el proceso ordinario y que se dedique a la lesión de la garantía fundamental invocada. 34. Así, respecto de la acción de tutela contra providencia judicial, dicha figura implica un quebrantamiento del núcleo esencial del derecho fundamental alegado por la parte actora y que no fue tenido en cuenta por aquella autoridad judicial, por las razones anteriormente anotadas. 35.

En atención a la definición anterior, para determinar si en un caso concreto se encuentra acreditado el requisito de relevancia constitucional, el juez debe realizar el test de procedibilidad en relación con las pretensiones de la demanda y la carga argumentativa y probatoria que justifica la protección de los derechos fundamentales invocados por la parte actora.

Lo anterior, desde la perspectiva del núcleo esencial de las garantías fundamentales invocadas y los casos anteriormente ejemplificados. 36. Dicha postura fue acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, en la que se indicó que para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial se debían analizar dichos requisitos. 37.

En concreto sobre la relevancia constitucional, en aquella oportunidad señaló que este requisito tiene dos cometidos fundamentales: i) proteger el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces; y ii) evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento para involucrarse en asuntos que corresponde a otras jurisdicciones. 38.

En la sentencia SU-215 de 20228, el alto tribunal unificó los criterios que se deben analizar a la hora de determinar si un asunto reviste o no de relevancia constitucional, de acuerdo precisamente a los fines acogidos hasta ese momento. 7 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre.

Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. Demandante: Universidad Nacional Abierta y a Distancia – UNAD – Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00324-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 39.

Por su parte, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 20229 modificó su postura en relación con la relevancia constitucional frente a aquellos casos en los que se hace evidente que los argumentos propuestos por los tutelantes se limitan a desarrollar aspectos de índole legal o económico, sin que se propongan razones de importancia para la interpretación y aplicación de la Constitución ante la posible vulneración de derechos fundamentales, que amerite el estudio del fondo del asunto. 40.

De esta manera, esta Sala de Decisión en esa oportunidad, se planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 41.

La carga argumentativa como criterio para determinar cuándo un asunto reviste de relevancia constitucional: De acuerdo con la Corte Constitucional, este presupuesto implica que el accionante cumpla con una carga explicativa mínima al identificar: (i) los derechos fundamentales afectados; (ii) los hechos que generan la vulneración; y (iii) los motivos por los que considera que la autoridad judicial accionada ha incurrido en uno de los defectos. 42.

Frente a este último punto, la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que no es suficiente alegar una violación a un derecho fundamental con base en una simple relación de los hechos, sino que se exige demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada de aquella10. 43. A su turno, esta Corporación en diferentes oportunidades ha considerado que tratándose de la carga argumentativa como requisito sine qua non para definir la procedibilidad de la acción de tutela, existe un deber de sustentar en términos 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 10 Corte Constitucional. Sentencia SU-103 de 2022. Demandante: Universidad Nacional Abierta y a Distancia – UNAD – Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00324-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 jurídicos el defecto en el que la autoridad judicial accionada incurrió. Por esto, el peticionario está obligado a exponer de manera detallada las razones que sustentan su demanda de amparo y los motivos que, en su criterio explican la configuración de una causal especifica de procedencia. 2.6.

Caso concreto 44. En el caso objeto de estudio, la acción de tutela presentada por la UNAD no satisface el requisito de relevancia constitucional, ya que solo se plantea un debate sobre la interpretación de la normatividad que rige el término de la caducidad en lo relativo a los contratos (numeral 10 del artículo 136 del CCA11). Por lo mismo, el debate planteado por la parte actora no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, por lo siguiente: 45.

En primer lugar, en la controversia propuesta en el escrito de tutela no se exponen razones tendientes a demostrar una vulneración de derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial con ocasión de la providencia proferida en segunda instancia. En efecto, las inconformidades presentadas por la universidad en el escrito de tutela están dirigidas a demostrar que, a su juicio, la autoridad judicial accionada debió aplicar el literal (d) del numeral 10 del artículo 136 del CCA que, dispuso que “en los contratos que requieran liquidación y la administración no la hiciere durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto el establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar.” 46.

No obstante, se tiene que dicho aspecto fue zanjado por la autoridad judicial accionada quien advirtió que realizaría un estudio integral de las normas aplicables toda vez que el contrato a su vez se regía por el régimen jurídico establecido en la Ley 80 de 1933 y la Ley 1150 de 2007, haciendo especial énfasis que en la cláusula decima de dicho convenio, en la cual se indicó que la liquidación del convenio se realizaría en los términos de la Ley 1150 de 2007. 47.

En ese orden de ideas, concluyó que si bien en el convenio las partes no estipularon específicamente un término para realizar la liquidación bilateral, pero sí se remitieron a la Ley 80 de 1993 y a la 1150 de 2007 para regular este procedimiento, el plazo para ello era de 4 meses, los cuales empezaron a correr a partir del 17 de mayo de 2011 (fecha en la cual la UNAD recibió del municipio la 11 d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe.

Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar;

En consecuencia, indicó que, de conformidad con el inciso 1° del numeral 10 del artículo 136 del CCA, el término de caducidad comenzó a correr a partir del día siguiente al del vencimiento del plazo pactado por las partes para concertar la liquidación, es decir, a partir del 18 de septiembre de 2011, por lo cual feneció el 18 de septiembre de 2013 y como la demanda se presentó el 14 de noviembre de ese año, fue extemporánea. 49.

Así, aunque en el escrito de tutela se planteó la configuración de un defecto sustantivo, lo cierto es que los argumentos presentados por la parte actora se traducen en una única inconformidad, que consiste en que se le debió aplicar el literal (d) del numeral 10 del artículo 136 del CCA, que establece que la forma como se debe contar la caducidad en los contratos que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, supuesto de hecho que no se acreditó en el proceso ordinario.

En efecto, lo que sí quedó probado era que en la cláusula décima de dicho convenio se pactó que la liquidación se realizaría en los términos de la Ley 80 de 1993 y Ley 1150 de 2007, última norma que su establece el plazo para ello era de 4 meses, los cuales empezaron a correr a partir del 17 de mayo de 2011. 50. Más allá de este simple desacuerdo, la parte actora no cumplió con la carga argumentativa mínima que le asistía en vislumbrar una vulneración a sus derechos fundamentales, pues únicamente adujo que se omitió el estudio del literal (d) del numeral 10 del artículo 136 del CCA.

Sin embargo, se advierte que dicha normativa no le fue aplicada por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A ya que los supuestos de hechos no encuadraban en su situación jurídica y fáctica, en vista de que dicho conteo solo aplica para los contratos que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración. 51.

Así, es posible concluir que la línea argumentativa en sede constitucional apunta a convertir la acción de tutela en una tercera instancia, máxime cuando los fundamentos que ahora enmarca en el defecto sustantivo, se basan en la falta de aplicación de una norma que no encaja en su situación concreta, lo que evidencia su déficit argumentativo frente al yerro invocado que no le corresponde suplir a este juez constitucional y que le impide realizar la labor necesaria de contraste entre los supuestos fácticos, argumentos y las correspondientes prerrogativas jurisprudenciales. 52.

En este punto, debe reiterarse el carácter excepcional y restringido del mecanismo de amparo cuando se dirige contra providencias judiciales, en especial aquellas proferidas por Altas Cortes que implica, conforme se puso de presente en Demandante: Universidad Nacional Abierta y a Distancia – UNAD – Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00324-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 líneas anteriores, un esfuerzo argumentativo considerable por parte de quien considere que con lo resuelto en una sentencia se incurrió en una vía de hecho. 53.

Se concluye entonces que el simple alegato de una vulneración al “debido proceso, acceso, a la administración de justicia, tutela judicial efectiva e igualdad.” como en el caso en cuestión, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional, pues para ello se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.

Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 54. Se reitera que, lo anterior deja en evidencia que la parte actora pretende utilizar esta acción de tutela como una instancia adicional donde puedan volver a debatir lo expuesto en el proceso ordinario.

En ese sentido, para la Sala el asunto no supera el requisito de la relevancia constitucional. 55. Frente al cargo de las costas 56. Como se comentó en líneas precedentes, la parte actora sustentó que la condena en costas dispuesta en la sentencia controvertido, también vulneró sus derecho fundamentales, sin embargo en criterio de esta Sala, no se satisface el requisito de relevancia constitucional, en atención a la naturaleza y composición de este concepto. 57.

Al respecto, resulta pertinente recordar que la Sala Especial de Decisión No. 27 del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación jurisprudencial del 6 de agosto de 2019, sostuvo lo siguiente: “5.1 Costas procesales –concepto, composición y configuración 72. Las costas procesales son aquella erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de las i) expensas y las ii) agencias en derecho. 73.

Las primeras responden a los gastos necesarios para tramitar el proceso, tales como son el valor de copias, publicaciones, impuestos de timbre, honorarios de peritos, honorarios de auxiliares de la justicia, gastos de desplazamiento por diligencias fuera del despacho judicial, gasto de traslado de testigos, por citar algunos ejemplos. 74.

Las segundas -agencias de derecho-, obedecen a la suma que el juez debe ordenar en beneficio de la parte favorecida con la condena en costas, para reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si Demandante: Universidad Nacional Abierta y a Distancia – UNAD – Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00324-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa”12 (Negrita propia del texto) 58.

En ese orden de ideas, resulta claro que las costas, en sus dos componentes, repercuten económicamente en el patrimonio del demandante o del demandado, según el caso, toda vez que lo que se pretende es el pago de una suma de dinero proporcional a los gastos en que hubiera incurrido la parte vencedora del litigio. 59. Adicionalmente, la Corte Constitucional en la sentencia SU–573 de 2019, en relación con el análisis del juez de tutela para establecer si un asunto cumple con el requisito de relevancia constitucional, indicó que: “48.

Primero, la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico. Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones”.

En tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general”13 (Negrita y subrayado fuera del texto). 60.

De manera que, al aplicar las consideraciones expuestas ut supra a la controversia planteada por la universidad accionante respecto de la condena en costas procesales, la Sala advierte que al no ser un derecho fundamental, ni encontrarse ligada a la satisfacción de una garantía de tal naturaleza, la tutela se torna improcedente. 61.

En este sentido, para esta Sección, resulta claro que este aspecto específico de la controversia se circunscribe a una cuestión meramente legal y de carácter patrimonial, en el sentido que su inconformidad, como ya se mencionó, gira en torno a la viabilidad o no de imponerle dicha sanción, de modo que la situación descrita es 12 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N°27, sentencia de unificación jurisprudencial del 6 de agosto de 2019, exp. 15001-33-33-007-2017-00036-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. 13 Sala Plena de la Corte Constitucional, sentencia de unificación del 27 de noviembre de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido.

En consecuencia, la acción de tutela del vocativo de la referencia, frente a este cargo, tampoco supera el requisito de procedibilidad adjetiva de la relevancia constitucional, en el entendido que la discusión planteada por la accionante se limita al reconocimiento de un derecho económico y no a la afectación de una garantía iusfundamental que haga necesaria la intervención del juez de tutela15. 2.7.

Conclusión 63. Por las razones expuestas, se declarará la improcedencia de acción de tutela porque no se encontró satisfecho el requisito general de la relevancia constitucional toda vez que la parte actora pretende que el juez constitucional realice nuevamente el estudio zanjado en el proceso de controversias contractuales frente al conteo de la caducidad, contrario a proponer la vulneración de los derechos fundamentales sobre los que invocó su protección. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRMERO: NEGAR la solicitud elevada por el municipio de Uribia, por lo expuesto.

SEGUNDO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela promovida por el la Universidad Nacional Abierta y a Distancia – UNAD -, por lo expuesto en este proveído.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, reitera lo señalado en las providencias SU-573 de 2017 y C-590 de 2005. 15 En el mismo sentido, esta Sala profirió la sentencia del 20 de febrero de 2020, exp. 11001-03-15- 000-2019-04788-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. Demandante: Universidad Nacional Abierta y a Distancia – UNAD – Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00324-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.