1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante GLADIS CABARIQUE VÁSQUEZ Y OTROS Demandado CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C Y OTRO Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Medio de control de reparación directa. Defecto por desconocimiento del precedente. Caducidad de la acción en eventos que involucran crímenes de lesa humanidad. Condena en costas en sentencia de segunda instancia. Víctimas de graves violaciones a los derechos humanos. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el apoderado de los señores Gladis Cabarique Vásquez y otros, contra el fallo de tutela del 10 de julio de 2025, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, que dispuso: «PRIMERO: DECLARAR no probada la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por el Departamento para la Prosperidad Social.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Gladis Cabarique Vásquez, Sofia Cabarique Vásquez, Leonor Cabarique Vásquez, Elsa Cabarique Vásquez, Ariel Cabarique Vásquez, Egidio Cabarique Vásquez, Pedro Cabarique Vásquez, Dayanne Luz Plata Cabarique y Claret Janitza Plata Cabarique, contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, y el Tribunal Administrativo de Santander. […]» ANTECEDENTES 1.
Pretensiones El 4 de junio de 20251, los señores Gladis Cabarique Vásquez, Sofia Cabarique Vásquez, Leonor Cabarique Vásquez, Elsa Cabarique Vásquez, Ariel Cabarique Vásquez, Egidio Cabarique Vásquez, Pedro Cabarique Vásquez, Dayanne Luz Plata Cabarique y Claret Janitza Plata Cabarique, actuando a través de apoderado judicial, interpusieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander y la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la verdad y a la justicia con la sentencia del 18 de noviembre de 2021 y del 28 de octubre de 2024 en el medio de control de reparación directa 68001-23-33-000-2017- 00203-00/01.
En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: «PRIMERO: SIRVASE (sic) SEÑOR JUEZ: TUTELAR la vulneración, a la REPARACIÓN ADMINISTRATIVA, DERECHO A LA IGUALDAD, en conexidad con los DERECHOS A LA VERDAD Y A LA JUSTICIA, a la Reparación Integral de las víctimas de desplazamiento forzado Y HOMICIDIO, GLADIS CABARIQUE VASQUEZ (sic), SOFIA CABARIQUE VASQUEZ (sic), LEONOR CABARIQUE VASQUEZ (sic), ELSA CABARIQUE VASQUEZ (sic), ARIEL CABARIQUE VASQUEZ (sic), EGIDIO CABARIQUE VASQUEZ (sic), Y PEDRO CABARIQUE VASQUEZ (sic), Y DAYANNE LUZ Y CLARET JANITZA PLATA CABARIQUE 1 Samai, índice 2.
Expediente 11001-03-15-000-2025-03437-00. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Representan a su madre LUCILA CABARIQUE VASQUEZ (sic)) dentro del proceso de tutela que nos ocupa, y por tanto la ausencia de garantía del goce efectivo de éste derecho, en conexidad con los derechos a la verdad y a la justicia, como viene ordenado por dicha sentencia y sea aplicada, en este asunto, por el derecho a la igualdad.
SEGUNDO: CONCEDER la acción de tutela de que trata el expediente objeto de esta acción y proteger el derecho a la reparación integral de la accionante víctimas de desplazamiento forzado Y HOMICIDIO art. 93 CN, y la sentencia su254/2013, como ACTOS DE GUERRA, ACTOS DE LESA HUMANIDAD, DAÑOS CONTINUADOS, la ley 1448/2011 art. 3,lo cual dice la corte constitucional, y en consecuencia, (ii) QUE SE declare la Responsabilidad patrimonial DE LA DEMANDADA, Y SE CONDENE A PAGAR LOS DAÑOS MATERIALES, INMATERIALES LUCRO CESANTE, DAÑOS MORALES POR LA MUERTE DEL PADRE DE LOS ACCIONANTES, DAÑO A LA VIDA RELACION (sic), AFECTACIÓN A BIENES CONSTITUCIONAL Y CONVENCIONALMENTE PROTEGIDOS como viene pretendido, (iii) que mis mandantes sean exonerados del pago de costas en ambas instancias, por ser personas de especial protección constitucional sentencia SU254/2013.
TERCERO: QUE SE ORDENE A LAS DEMANDADAS SESAR (sic) TODO COBRO por causa de las costas del proceso contra mis mandantes debido a la gravedad de su estado de salud.»2 2. Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Los señores Gladis Cabarique Vásquez, Sofia Cabarique Vásquez, Leonor Cabarique Vásquez, Elsa Cabarique Vásquez, Ariel Cabarique Vásquez, Egidio Cabarique Vásquez, Pedro Cabarique Vásquez, Dayanne Luz Plata Cabarique y Claret Janitza Plata Cabarique promovieron medio de control de reparación directa contra la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército y Policía Nacional; la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas UARIV, y el Departamento para la Prosperidad Social DPS, pretendiendo que se declarara su responsabilidad administrativa y patrimonial, por la muerte violenta del señor Pedro Elías Cabarique Díaz en hechos ocurridos el 31 de agosto de 1992, así como el subsiguiente desplazamiento forzado del que fueron víctimas sus familiares en el municipio de Zapatoca (Santander), por parte del frente 33 de las FARC. 2.2.
En principio el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de Cartagena3 que, remitió el asunto por competencia al Tribunal Administrativo de Santander (Expediente 68001-23-33-000-2017-00203- 00). 2.3. El 18 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Santander dictó sentencia de primera instancia en la que declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por las entidades accionadas, negó las pretensiones de la demanda y no profirió condena en costas.
Frente a la oportunidad para interponer la demanda de reparación directa, el tribunal indicó que no se probó que hubiera cesado la circunstancia que ocasionó el desplazamiento forzado de los accionantes, pues según testigos «los demandantes han visitado en algunas oportunidades el pueblo (Zapatoca) y que se encuentran radicados en diferentes zonas del país», por ello se contabilizó el término de caducidad de 2 años a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia SU-254 de 2013 (23 de mayo de 2013) dictada por la Corte Constitucional en pro de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia. En este sentido, estimó que los demandantes tenían como plazo para interponer el medio de control hasta el 23 de mayo de 2015, no obstante, la solicitud de conciliación presentada el 15 de abril de 2015 interrumpió el 2 Samai, índice 2.
Expediente 11001-03-15-000-2025-03437-00. 3 El número de radicado que se le asignó al proceso inicialmente fue 13001-33-33-005-2015-00435-00. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co término hasta el 17 de junio de 2015 (fecha de expedición de la constancia), por lo que la oportunidad para demandar se extendió hasta el 5 de agosto de 2015 y la demanda fue radicada el 29 de julio de 2015, es decir dentro de la oportunidad establecida en la ley.
Por lo que, procedió a realizar el estudio de fondo. Señaló que, aunque se encontró acreditado el daño consistente en la muerte del señor Pedro Elías Cabarique Díaz y el desplazamiento forzado de los accionantes, no existía fundamento para condenar a las entidades demandadas porque no se acreditó el incumplimiento del deber general de protección de la vida, la honra y los bienes de los demandantes.
Explicó que no existieron elementos que permitieran determinar que la muerte del señor Pedro Elías Cabarique Díaz fue atribuible a grupos al margen de la ley, ni se acreditó las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que sucedió el consecuente desplazamiento forzado de sus familiares, que permitiera concluir que era atribuible al Estado.
Por lo que, concluyó que la parte actora no cumplió con la carga procesal para acreditar los acontecimientos sobre los cuales fundamentó las pretensiones. Contra esta decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación. 2.4. En sentencia del 28 de octubre de 2024, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado modificó el numeral primero del fallo del 18 de noviembre de 2021 para, en su lugar, declarar la caducidad de las pretensiones relacionadas con el hecho victimizante del homicidio del señor Pedro Elías Cabarique Díaz.
A su vez negó las demás pretensiones de la demanda y condenó en costas en segunda instancia a la parte demandante. Consideró que para estudiar si la demanda fue presentada en tiempo, era necesario tener en cuenta que el hecho dañoso se concretó en dos supuestos diferentes: (i) Frente al homicidio del señor Pedro Elías Cabarique Díaz, indicó que los demandantes tuvieron conocimiento inmediato del suceso el cual atribuyeron a la guerrilla, lo que demostró, conforme a la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 29 de enero de 2020, que el medio de control se presentó veintitrés años después, cuando ya había ocurrido la caducidad y tampoco se acreditó que existiera imposibilidad de accionar.
(ii) Respecto al desplazamiento forzado de la familia de la víctima directa, señaló que si bien la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 hacía referencia a cualquier asunto en el que se pudiera solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, lo cierto era que la sentencia más ajustada al caso resultaba ser la SU-254 de 2013 por referirse puntualmente al desplazamiento forzado.
Por ello indicó que como en este caso no se tenía certeza de que hubiera cesado el desplazamiento forzado, no era posible determinar a partir de qué momento debía contarse el término de caducidad, en consecuencia la Sección Tercera optó por analizar de fondo este segundo aspecto en aplicación de los «principios de derecho internacional humanitario- pro homine, pro actione y pro damnato».
Del estudio de fondo explicó que, con la inclusión de los demandantes como víctimas directas de desplazamiento forzado en el Registro Único de Víctimas se probó tal condición (salvo Lucila y Pedro Fermín Cabarique Vásquez), así como también se demostró la existencia del nexo causal entre el daño antijurídico de desplazamiento forzado y el actuar de un grupo al margen de la ley, en el marco del conflicto armado colombiano. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, no le resultó imputable al Ejército Nacional ni a la Policía Nacional la situación dañosa porque no se evidenció que previo a la situación de desplazamiento hubiera mediado alguna solicitud de protección por parte de los demandantes, pues no resultaba previsible para las autoridades.
Frente a la Unidad para la Atención y Reparación de las Víctimas UARIV, indicó que si lo pretendido era cuestionar un acto administrativo de esta autoridad el medio de control indicado era el de nulidad y restablecimiento del derecho y no la reparación directa. Agregó que no se probó la existencia de un daño relacionado con la esfera funcional de esa entidad.
A igual conclusión se llegó respecto del Departamento para la Prosperidad Social DPS, pues ni siquiera es responsable del Registro Único de Víctimas. Por último, se condenó en costas a la parte demandante, fijando las agencias en derecho en la suma de $5.655.405, en razón a que el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia no prosperó. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora alegó que las autoridades accionadas debían haber analizado este caso desde la perspectiva de «actos de guerra, actos de lesa humanidad, daños continuados» lo cual no ocurrió, pues se pasó por alto que en este caso se estaba ante víctimas del desplazamiento forzado, desconociendo tajantemente la sentencia SU-254 de 2013, según la cual, los derechos constitucionales debían ser interpretados a la luz de los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia.
Explicaron que un grupo ilegal ingresó a la residencia rural del señor Pedro Elías Cabarique Díaz ubicada en el municipio de Zapatoca (Santander), atentaron contra su vida causándole la muerte; situación que llevó a su familia a desplazarse por la violencia ubicándose en otros lugares del país. Precisaron que esta situación es un hecho continuado pues la finca de la que fueron desplazados continúa en manos del Frente 33 de las FARC, pues durante el desplazamiento esta propiedad fue vendida de manera irregular (conforme a los testimonios que se aportaron al proceso ordinario), y aseguraron que los demandados no probaron lo contrario a esta afirmación en el proceso.
Precisaron que en las sentencias cuestionadas las autoridades accionadas incurrieron en un defecto orgánico, fáctico y procedimental. 3.1. Defecto orgánico: Se configuró cuando la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado optó por dar aplicación a la normatividad interna en materia de caducidad del medio de control sin dar la debida aplicación a las normas internacionales que regulan ese asunto cuando se trata de crímenes de guerra y de lesa humanidad y actos continuados.
Precisó que el Consejo de Estado «no debió aplicar el DEL orden interno, el Artículo 136. Caducidad de las acciones numeral 8 del CPACA, es decir, el magistrado viola el Rango constitucional.». 3.2. Defecto fáctico. Afirmaron que tanto el tribunal como el Consejo de Estado dejaron de valorar las pruebas aportadas en el proceso, específicamente: (i) El reconocimiento que se le hizo a los demandantes como «Víctimas de Desplazamiento Forzado, Continuado y homicidio del padre» al punto de que les fue reconocida la indemnización administrativa.
(ii) El certificado de tradición y libertad (folio 40 y 41), que prueba que la finca «Los Patios» fue transferida bajo amenazas al señor José del Carmen Velázquez (anotación N°.7), y que actualmente se encuentra ocupada por este grupo ilegal. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que de haberse valorado esas pruebas y «aplicado el art. 93 CN, y la sentencia SU254/2013, COMO ACTOS DE GUERRA, ACTOS DE LESA HUMANIDAD, DAÑOS CONTINUADOS, la Sentencia de Primera instancia habría sido confirmada.» y no se les hubiera condenado en costas. 3.3.
Defecto procedimental (absoluto y por exceso ritual manifiesto). Que se materializó cuando las autoridades accionadas consideraron que en este caso había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control, conforme a la normatividad interna (artículo 164, numeral 2, literal i)4, pasando por alto que la situación en estudio era un crimen de guerra o lesa humanidad, que es imprescriptible desde la perspectiva del derecho internacional, por lo que debió interpretarse conforme a los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia (artículo 93 de la Constitución Política y sentencia SU 254 de 2013).
Añadieron que si el juez de segunda instancia hubiera realizado un estudio de fondo habría revocado la decisión del tribunal. A su vez, manifestaron su inconformidad con la condena en costas en segunda instancia, cuando no recuperaron la finca y la preocupación de que esa condena está afectando su salud. Como fundamento citaron los artículos 13, 29, 86 y 93 de la Constitución Política, las leyes 387 de 1997, 707 de 2001, 1448 de 2011, el decreto 2591 de 1991 y la sentencia SU-254 de 2013. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 11 de junio de 20255, el despacho ponente de primera instancia admitió la acción de tutela presentada por los señores Gladis Cabarique Vásquez, Sofia Cabarique Vásquez, Leonor Cabarique Vásquez, Elsa Cabarique Vásquez, Ariel Cabarique Vásquez, Egidio Cabarique Vásquez, Pedro Cabarique Vásquez, Dayanne Luz Plata Cabarique y Claret Janitza Plata Cabarique contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Se vinculó en calidad de terceros con interés, a la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército y Policía Nacional; a la Unidad para la Atención y Reparación de las Víctimas UARIV; al Departamento para la Prosperidad Social DPS; y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Se ofició al Tribunal Administrativo de Santander para que allegara el expediente de reparación directa 68001-23-33-000-2017-00203-00/01. Se reconoció personería al abogado de los demandantes. Y se ordenó la notificación a las partes. 4.2. El Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional6 rindió informe en el que manifestó que esta acción es improcedente por no cumplir con el requisito general de procedencia de la inmediatez.
Explicó que la sentencia de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado fue dictada el 28 de octubre de 2024, por lo que al haber radicado esta acción de tutela el 5 de junio de 2025, se entiende superado el término de 6 meses que ha establecido la jurisprudencia para discutir providencias judiciales a través de este mecanismo, pues transcurrieron 8 meses desde que se resolvió la segunda instancia en el medio de control, sin que se hubieran planteado los motivos por los cuales se demoró su interposición. Añadió que la tutela de la referencia resulta temeraria pues los accionantes no presentaron recurso contra la condena en costas, y ahora pretenden revivir la discusión que no se planteó con anterioridad. 4 Se precisa que los accionantes citaron «el Artículo 136.
Caducidad de las acciones numeral 8 del CPACA», no obstante, se corrigió esa imprecisión. 5 Samai, índice 4. Expediente 11001-03-15-000-2025-03437-00. 6 Samai, índice 9 y 11. Expediente 11001-03-15-000-2025-03437-00. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3.
El Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional7 indicó que en este caso no se vulneran los derechos fundamentales alegados por los accionantes, por lo que no se deben conceder las pretensiones y, en consecuencia, se debe declarar la improcedencia de la acción. Indicó que los demandantes siempre tuvieron la posibilidad de acudir a la administración para instaurar la demanda de reparación directa, sin embargo, esto solo ocurrió 23 años después de los sucesos, sin que existiera justificación o prueba que demostrara la imposibilidad material para ejercer su derecho de acción. Aun así, en el trámite del proceso se evidenció que estos desplegaron una serie de acciones para el restablecimiento de sus derechos obviando presentar la demanda de reparación directa en los términos fijados por los precedentes, por lo que resultó evidente que se configuró la caducidad del medio de control.
De ahí que no sea posible despachar favorablemente las pretensiones de los accionantes. Señaló que no se considera que se esté ante el acontecimiento de un perjuicio irremediable o una amenaza inminente e injustificada, que amerite la procedencia de la tutela como un mecanismo para acceder al reconocimiento de las pretensiones solicitadas por los accionantes, pues este es un mecanismo subsidiario de protección. 4.4.
La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas UARIV8 señaló que tanto el Tribunal Administrativo de Santander como la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado actuaron conforme a derecho, respetando las formas propias del medio de control, luego no vulneraron los derechos fundamentales de los accionantes.
Añadió que esta acción de tutela no cumple con el requisito de la inmediatez dado que la interposición de la acción de tutela se realizó pasados seis meses desde la presunta vulneración de los derechos (24 de octubre de 2024). Resaltó que la sentencia de segunda instancia fue dictada el 24 de octubre de 2024 y notificada mediante estado de noviembre 22 de 2024, habiendo enviado previamente comunicaciones el 20 de noviembre de 2024, motivo por el cual los seis meses vencieron el día 22 de mayo de 2025.
De ahí que solicitó la declaratoria de la improcedencia de la acción. 4.5. El Tribunal Administrativo de Santander9 señaló que lo cuestionado por los accionantes es la sentencia de segunda instancia dictada por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado al declarar probada la excepción caducidad de las pretensiones relacionadas con el hecho victimizante del homicidio del señor Pedro Elías Cabarique Diaz, pues incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente, fáctico y procedimental al no haber considerado que los actos de guerra y de lesa humanidad constituyen un daño continuado.
Precisó que la parte actora no realizó ningún reparo respecto de la sentencia de primera instancia, por lo que no daría argumentos adicionales de defensa, más allá de indicar que el análisis jurídico y probatorio del caso se encuentra en el «capítulo V de la sentencia». Frente a la excepción de la caducidad, recordó que en su oportunidad concluyó que no había lugar a declararla porque conforme a la sentencia SU-254 de 2013 el término de caducidad por hechos relacionados con el desplazamiento 7 Samai, índice 10.
Expediente 11001-03-15-000-2025-03437-00. 8 Samai, índice 13. Expediente 11001-03-15-000-2025-03437-00. 9 Samai, índice 8, 14 y 16. Expediente 11001-03-15-000-2025-03437-00. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co forzado únicamente podía contabilizarse a partir de la ejecutoria de dicha decisión judicial (22 de mayo de 2013).
Por tanto, como la demanda se presentó dentro de los dos años siguientes a esa fecha, se estableció que no había operado este fenómeno. A su vez, respecto a la responsabilidad se determinó que, si bien se acreditó el daño derivado de la muerte del señor Cabarique Díaz y el desplazamiento forzado, ese daño no le era imputable al Estado al no haberse probado las circunstancias de tiempo, modo y lugar en donde ocurrieron los hechos, ni se demostró que las demandadas hubieran desconocido su deber de brindar seguridad a los demandantes.
Por último, dijo que se debía rechazar por improcedente la solicitud de amparo al no existir hechos vulneradores de los derechos fundamentales respecto de la sentencia de primera instancia la cual se dictó con aplicación de la ley y la Constitución. A su vez adjuntó las piezas procesales del expediente y un enlace de consulta de este. 4.6.
El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social DPS10 manifestó que del escrito de tutela no era posible advertir que los accionantes le hubieran atribuido alguna acción u omisión vulneradora de derechos a esa entidad y ninguna pretensión fue dirigida contra ellos, por lo que solicitó que fuera declarada improcedente esta acción y se le desvinculara por falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.7.
El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio a pesar de haber sido notificadas en debida forma11. 5. Providencia impugnada La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 10 de julio de 2025, declaró no probada la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por el Departamento para la Prosperidad Social e improcedente la acción de tutela porque no satisfacía el requisito de la inmediatez.
Como primer aspecto indicó que no era procedente acceder a la solicitud de desvinculación del Departamento para la Prosperidad Social, pues ellos integraron la parte accionada en el proceso que dio origen a las providencias debatidas, luego las decisiones que resultaran del trámite constitucional podrían tener incidencia en sus intereses.
Al estudiar el caso concreto precisó que la providencia atacada era la sentencia del 28 de octubre de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en la cual se declaró parcialmente probada la excepción de caducidad y denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa en el proceso 68001-23-33-000-2017-00203-00/01.
Indicó que esa providencia fue notificada a la parte demandante el 20 de noviembre de 2024 (índice 36 y 37 de Samai Consejo de Estado) y la acción de tutela fue radicada el 4 de junio de 2025, es decir seis meses y siete días después, por lo tanto, se superó el lapso que la jurisprudencia ha estimado como razonable. Añadió que, esa misma sección en un caso similar (1001-03-15-000-2024-04566-00) en donde se atacaban providencias judiciales que habían resuelto sobre las pretensiones del medio de control de reparación directa promovido por hechos 10 Samai, índice 15.
Expediente 11001-03-15-000-2025-03437-00. 11 Samai, índice 7. Expediente 11001-03-15-000-2025-03437-00. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relacionados con el desplazamiento forzado, aplicó el criterio fijado por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, advirtiendo que no estaba justificada la radicación de la solicitud de amparo fuera del plazo razonable de seis meses.
En igual sentido citó la sentencia T-004 de 2025, dictada por la Corte Constitucional. Frente a la demora en la presentación de la solicitud de amparo, la parte accionante no expuso ninguna justificación. En consecuencia, al no cumplirse con el requisito de la inmediatez era innecesario el estudio sobre el posible cumplimiento de los demás presupuestos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. 6.
Impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del decreto 2591 de 1991, la parte actora impugnó el fallo de primera instancia. Consideró que no fue correcta la decisión que adoptó la Sección Primera del Consejo de Estado dado que se tomó una fecha errada de notificación de la sentencia de segunda instancia. Explicó que el fallo que dictó la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado data del 28 de octubre de 2024, y asegura que solo le «fue notificado al suscrito al suscrito (sic) el día 17/02/2025, notificación que llegó a mi correo electrónico» («erlinmemedinap@hotmail.com»).
Adjuntó un enlace de consulta de Outlook, y la siguiente captura de pantalla (señaló que allegaba los dos folios del correo en la página 8 y 9 del escrito de impugnación), así: Por lo que, el término de los seis meses se debió contabilizar desde el 17 de febrero de 2025, fecha en la cual «el suscrito y mis mandantes tenían conocimiento de la sentencia en mención», de ahí que el término para presentar la acción de tutela vencía el 17 de agosto de 2025, lo que demuestra que esta acción de tutela se presentó dentro del término de la inmediatez.
Resaltó que no se puede perder de vista que en este caso involucra víctimas de desplazamiento forzado, lo que implica que se debe dar una protección especial constitucional. Mencionó la sentencia T-014 de 2025 para referenciar un proceso con similitud fáctica en donde asegura la orden está dada con efectos inter comunis, por lo que los hoy accionantes deben ser beneficiarios de esa decisión de la Corte Constitucional y en consecuencia se debe ordenar a la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado modificar su decisión. Por último, anexó en la página 8 y 9 del escrito dos capturas de pantalla poco claras, pero de las cuales se pueden tratar de interpretar su contenido, que están direccionadas a demostrar la fecha de notificación de una providencia en el medio de control de reparación directa 68001-23-33-000-2017-00203-00/01.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 199112, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas cortes La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales y especiales que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes. Cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Es así como, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional.
Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una alta corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. 3.
Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos y el escrito de impugnación, le corresponde a la Sala establecer si le asistió razón al juez de tutela de primera instancia al declarar improcedente esta acción, por considerar que no se cumplió 12 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con el requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. De superarse la anterior exigencia y los demás requisitos generales, la Sala pasará a determinar si la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, incurrió en los defectos especiales alegados con ocasión a las sentencias dictadas en el mencionado medio de control de reparación directa 68001-23-33-000-2017- 00203-00/01.
En el evento de realizarse el estudio de fondo este se concretará en los cargos expuestos contra la sentencia de segunda instancia, en tanto que es la que decidió de manera definitiva la controversia propuesta en el medio de control, delimitación que obedece a que las inconformidades contra la providencia de primera instancia se deben presentar ante la autoridad competente en ejercicio del recurso idóneo, para este caso, el de apelación. 4.
Verificación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 4.1. En este caso el amparo solicitado gira en torno a una acción de tutela contra providencia judicial, específicamente contra la sentencia del 28 de octubre de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en la cual se declaró parcialmente probada la excepción de caducidad, se denegaron las pretensiones de la demanda de reparación directa en el proceso 68001-23-33-000-2017-00203-00/01 y se condenó en costas en segunda instancia a los demandantes, lo que implica, que tal como lo ha establecido la jurisprudencia se debe cumplir unos requisitos generales y especiales. 4.2.
La parte actora planteó como uno de los argumentos del escrito de impugnación que no fue correcta la decisión de declarar improcedente la acción de tutela por considerar que no se cumplió con el requisito de inmediatez. Indicó que la sentencia de segunda instancia le fue notificada a los demandantes al correo electrónico el 17 de febrero de 2025, por lo que, el término de los seis meses se debió contabilizar desde esa fecha, de ahí que el plazo para presentar la acción vencía el 17 de agosto de 2025, lo que demostraría que este mecanismo se presentó dentro del término establecido en la jurisprudencia toda vez que se radicó el 4 de junio de 2025.
Como prueba de su afirmación se aportó: (i) enlace de consulta de Outlook; (ii) una captura de pantalla de un correo electrónico que data del 17 de febrero de 2025 cuyo asunto es: «NOTIFICA ACTUACION PROCESAL RAD 2017-00203-00»; y (iii) dos capturas de pantalla poco claras. De la revisión del expediente 68001-23-33-000-2017-00203-01 en el Sistema de Gestión Samai del Consejo de Estado se determinó que la sentencia fue notificada por estado electrónico el 22 de noviembre de 2024 (Samai, índice 38)13.
A su vez, en el índice 37 de Samai en el trámite de segunda instancia del medio de control obran las constancias de comunicación que remitió la Secretaría General al apoderado de los hoy tutelantes con números 116838, 116839, 116840, 116841 y 116842, las cuales le fueron enviadas el 20 de noviembre de 2024 a los correos electrónicos: erlinmedinaperez@gmail.com y erlinmemedinap@hotmail.com en donde se puso en conocimiento de la parte demandante la existencia de la sentencia de segunda instancia. De estas 13 Consulta que se puede realizar a través de la siguiente página web: https://samai.consejodeestado.gov.co/Default.aspx / notificaciones / estados / Consejo de Estado Sección Tercera / magistrado William Edgardo Barrera Muñoz.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mismas comunicaciones (previas a la fijación del estado) obran las constancias de entrega (Samai, índice 37). A su vez, de la revisión de las tres capturas de pantalla que allegó el apoderado en la impugnación se precisa que estas no corresponden a la notificación que realizó la Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado de la sentencia de segunda instancia, pues de la imagen Nro. 1 (folio 2 impugnación) se observa que se trata de un correo electrónico remitido el lunes 17 de febrero de 2025, que envió la Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander desde el correo electrónico: sgtadminstd@notificacionesrj.gov.co al apoderado a las direcciones: erlinmemedinap@hptmail.com y erlinmedinaperez@gmail.com, cuyo asunto dice «NOTIFICA ACTUACION PROCESAL RAD 2017-00203-00».
Por su parte de las imágenes Nro. 2 y 3, a pesar de que son un poco borrosas, se logra establecer que corresponden a la notificación del «Auto de Obedézcase y Cúmplase» que fue notificado el 17 de febrero de 2025. En efecto al consultar el Samai del Tribunal Administrativo de Santander se observó que en el índice 112, 115 y 116 obra el auto que ordenó obedecer y cumplir lo dictado por la Sección Tercera del Consejo de Estado, junto con la notificación por estado que se surtió el 17 de febrero de 2025 y la comunicación enviada en esa misma fecha a los correos.
Por lo anterior, el correo electrónico que recibió el 17 de febrero de 2025 el apoderado de los hoy tutelantes no corresponde a la notificación de la sentencia de segunda instancia en el medio de control 68001-23-33-000-2017- 00203-00/01, sino a la notificación que realizó el Tribunal Administrativo de Santander del auto que ordenó obedecer y cumplir lo ordenado por la segunda instancia, una vez el expediente regresó del Consejo de Estado.
Como la acción de tutela se radicó el 4 de junio de 2025, es claro que la petición de amparo se realizó a los 6 meses y 10 días de haber sido notificada, superando el plazo razonable de 6 meses establecido por la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado14 para cuestionar sentencias vía tutela. Este término se estableció considerando «la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad»15. 4.3.
Sin embargo, las anteriores reglas de decisión deben analizarse en armonía con lo establecido por la Corte constitucional en la sentencia SU-391 de 2016 donde aseguró que «no existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso concreto, lo que constituye un término razonable».
Por ende, para analizar si este requisito se cumple o no, la Corte Constitucional brindó cinco criterios a considerar: (i) la situación personal del peticionario; (ii) si la vulneración de derechos fundamentales se extiende en el tiempo; (iii) la naturaleza de la vulneración; (iv) la actuación contra la que se dirige la tutela; y (v) los efectos de la tutela.
Adicional a lo anterior, en la Sentencia T-619 de 2019 la Corte Constitucional estimó que «el juez debe ser muy cuidadoso en la constatación de este requisito por estar en riesgo la seguridad jurídica y, aunque se ha destacado un periodo determinado (6 meses), lo cierto es que también se ha extendido dicho lapso, pues para su fijación se 14 Consejo de Estado.
Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez R. Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 15 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debe acudir a criterios como el de razonabilidad y proporcionalidad en cuya valoración le corresponde al juez tener en cuenta las circunstancias que caractericen al caso concreto» (negrillas y subrayas intencionales).
Aunado a ello, el máximo tribunal constitucional ha sostenido16 que es posible flexibilizar el requisito referido cuando el solicitante del amparo sea un sujeto de especial protección constitucional, en atención al artículo 13 de la Constitución Política, como lo son, entre otros: los adultos mayores, las víctimas del conflicto armado, los niños, niñas y adolescentes, las mujeres y padres cabeza de familia y las personas en condición de discapacidad.
En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde verificar, además del transcurso del tiempo, si existe alguna de las circunstancias definidas jurisprudencialmente que permita determinar que la acción de tutela fue presentada en un término razonable o si existe alguna situación que permita la flexibilización del estudio de la inmediatez, a pesar de que la solicitud no haya sido presentada dentro del término de los seis meses.
De acuerdo con lo expuesto, para esta Sala es posible flexibilizar el requisito de inmediatez al considerar las particularidades de este caso a la luz de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad establecidos en la jurisprudencia constitucional citada. Son varios los factores a considerar en el asunto en estudio y que justifican que no se aplique con rigurosidad el presupuesto de la inmediatez.
En primera medida, se tiene en cuenta la «situación personal de los peticionarios», pues estos fueron reconocidos en el proceso ordinario como víctimas del conflicto armado en tanto padecieron el hecho victimizante de desplazamiento forzado, así lo reconocieron los jueces de la causa en cada una de las instancias del proceso ordinario de reparación directa, sumado a la complejidad del proceso que involucra la situación de desarraigo de una familia que procuraba la reparación del Estado por los hechos que se describieron en el acápite de antecedentes.
De otro lado, se analizaron «los efectos de la tutela» como se verá más adelante, en donde se determinó que no se presenta una afectación a los terceros que tienen una expectativa legítima a que se proteja su seguridad jurídica en caso de que la acción se declare procedente. Así las cosas, considerando la calidad de víctimas del conflicto armado de los demandantes y la complejidad misma del asunto que se expone, esta Sala estima que es posible flexibilizar en el caso particular el presupuesto de inmediatez.
Más aún cuando se trata de un asunto en el que no transcurrió un período irrazonable desde que se concretó la vulneración ius fundamental alegada, pues no se evidencia desproporción en el tiempo que permita concluir negligencia, desinterés o desidia, pues no se trata de un plazo muy alejado de la fecha de interposición. En la sentencia SU-254 de 2013, la Corte Constitucional advirtió la vulneración múltiple de derechos que implica el fenómeno de desplazamiento forzado y el estado de vulnerabilidad en el que quedan sus víctimas.
Recordemos: «la jurisprudencia constitucional ha reconocido el drama humanitario que causa el desplazamiento forzado como un hecho notorio, así como la dimensión desproporcionada del daño antijurídico que causa este grave delito, el cual ha calificado como (i) una vulneración múltiple, masiva, sistemática y continua de los derechos fundamentales de las víctimas de desplazamiento;
(ii) una pérdida o afectación grave de todos los derechos fundamentales y de los bienes jurídicos y materiales de esta población, que produce desarraigo, pérdida de la pertenencia, de la autonomía personal, y por tanto dependencia, marginalidad, exclusión social y discriminación de esta población; y (iii) por consiguiente como una situación de 16 Ver entre otras: Corte Constitucional.
Sentencias T-678 de 2016, SU-184 de 2019 y T-495 de 2024. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extrema vulnerabilidad y debilidad manifiesta, de inusual y gravísima desprotección e indefensión de las víctimas de este delito.».
Así las cosas, una vez analizadas las particularidades del caso, la Sala tendrá como superado el requisito de inmediatez, ya que los accionantes gozan de una especial protección debido a su condición de víctimas del conflicto armado, además porque se trata de una acción judicial que presenta una especial complejidad y porque no se presenta una afectación a los terceros que tienen una expectativa legítima respecto de su seguridad jurídica.
De acuerdo con lo anterior, los 10 días por los que se superó el periodo de 6 meses establecido en la jurisprudencia de esta Corporación, no se traducen en un lapso desproporcionado ni irrazonable, considerando que no se trata de una tardanza excesiva y que la tutela fue incoada por víctimas del conflicto armado. 4.4. Frente a los demás requisitos generales de procedibilidad se estima pertinente indicar que este caso cumple a cabalidad con cada uno de ellos así: (i) el caso bajo estudio reviste relevancia constitucional, en la medida en que se invoca la protección de los derechos fundamentales de los accionantes, quienes afirmaron ser víctimas de graves violaciones de derechos humanos, pues entre otros fundamentos alegan el presunto desconocimiento del precedente jurisprudencial frente a la caducidad del medio de control de reparación directa en crímenes de guerra y lesa humanidad y la condena en costas en segunda instancia, situaciones que inciden de manera directa en la garantía de acceso a la administración de justicia y el derecho al debido proceso;
(ii) contra la sentencia acusada no procede recurso ordinario o extraordinario que permita la protección de los derechos que se estiman desconocidos; (iii) en el escrito de tutela se hace una narración clara de los hechos y de los defectos de los que la parte actora considera que adolece la providencia; (iv) a pesar de que los accionantes manifiestan la existencia de un defecto procedimental, lo cierto es que los argumentos que se exponen en este corresponden a un defecto por desconocimiento del precedente, luego no se advierte una irregularidad procesal que sea determinante; y (v) finalmente, se observa que la providencia cuestionada no corresponde a una decisión dictada en trámite de tutela. 5.
Alcance de los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente judicial 5.1. Previo a entrar en el estudio del caso se debe precisar que los accionantes cuestionaron la sentencia del 28 de octubre de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, al considerar que esta autoridad judicial incurrió en los siguientes defectos: (i) defecto orgánico al optar por dar aplicación a la normatividad interna en materia de caducidad del medio de control de reparación directa sin dar prevalencia a las normas internacionales que se relacionan con crímenes de guerra, de lesa humanidad y actos continuados, para ello precisó que el Consejo de Estado «no debió aplicar el DEL (sic) orden interno, el Artículo 136.
Caducidad de las acciones numeral 8 del CPACA, es decir, el magistrado viola el Rango constitucional.»; (ii) defecto fáctico al no valorar las siguientes pruebas: el reconocimiento que se le hizo a los demandantes como «Víctimas de Desplazamiento Forzado, Continuado y homicidio del padre» al punto de que les fue reconocida la indemnización administrativa; y el certificado de tradición y libertad (folio 40 y 41), que prueba que la finca «Los Patios» fue transferida bajo amenazas al señor José del Carmen Velázquez (anotación N°.7), y que actualmente se encuentra ocupada por este grupo ilegal.
Explicó que de haberse valorado esas pruebas y «aplicado el art. 93 CN, y la sentencia SU254/2013 […] la Sentencia de Primera instancia habría sido confirmada.» y no se les hubiera condenado en costas; y (iii) defecto procedimental al señalar que en este caso había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control, conforme a Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la normatividad interna «el Artículo 136.
Caducidad de las acciones numeral 8 del CPACA», pasando por alto que la situación en estudio era un crimen de guerra o lesa humanidad, que es imprescriptible desde la perspectiva del derecho internacional, por lo que debió interpretarse conforme a los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia (artículo 93 de la Constitución Política y sentencia SU 254 de 2013).
Sin embargo, los argumentos expuestos en el defecto orgánico y procedimental no corresponden en esencia a cada una de estas causales específicas, sino a un defecto por desconocimiento del precedente judicial respecto a la aplicación de la sentencia SU-254 de 2013 dictada por la Corte Constitucional, pues lo cuestionado es la forma en la que se le dio aplicación al término de caducidad del medio de control de reparación directa dando prelación del ordenamiento interno, específicamente «el Artículo 136.
Caducidad de las acciones numeral 8 del CPACA», omitiendo las normas internacionales que se relacionan con crímenes de guerra, de lesa humanidad y actos continuados. Por esta razón, la Sala estudiará los planteamientos de los accionantes respecto a estos defectos desde la perspectiva del desconocimiento del precedente judicial. 5.2. Ahora bien, el defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En este sentido, se ha dicho que para que exista el defecto fáctico, es necesario que de las pruebas que obren en el expediente no sea posible, de ninguna manera objetiva y razonable, alcanzar la conclusión a la que llega la decisión que se cuestiona.
En otras palabras, este defecto supone que el apoyo probatorio en que se basó el juez para resolver determinado asunto resulta absolutamente inadecuado para el caso concreto17. La jurisprudencia constitucional ha indicado que, la acción de tutela contra providencias judiciales es de carácter «estrictamente excepcional»18 a fin de proteger los principios de autonomía, especialidad e independencia judicial, así como los de seguridad jurídica y cosa juzgada.
En consecuencia, es pacífico concluir que los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento. Dicho esto, es dable declarar que el estudio de la acción de tutela adquiere especial connotación y se torna más riguroso frente al defecto fáctico, pues es pacífico19 que el juicio de valoración probatoria desplegado por el juez natural de la causa está prevalido de un amplio margen de discrecionalidad propio del sistema de libre valoración acogido en el Código General del Proceso20.
Lo anterior no quiere decir que aquella discrecionalidad sea ilimitada, es decir, no equivale a arbitrariedad o capricho, lo que implica es que corresponde al juez de la causa analizar y establecer si una hipótesis fáctica está o no respaldada en las pruebas del proceso. En este ejercicio de análisis y apreciación debe servirse de las reglas de la sana crítica21 y la exigencia de necesidad de la prueba y motivación de la decisión. 17 Sobre la descripción genérica del defecto fáctico como vicio de una sentencia judicial que la convierte en una vía de hecho, pueden consultarse, entre otras, las Sentencias T-231 de 1994 y T-567 de 1998. 18 Sentencia SU-215 de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 19 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-129 de 2021. M.P. Jorge Enrique Ibáñez (párr. 56); sentencia SU132 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis; sentencia T-117 de 2013 M.P. (acápite 3.4) 20 Artículos 165. Medios de prueba y 176. Apreciación de las pruebas. 21 Corte Constitucional. Sentencia T-442 de 1994.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Establecido lo anterior, es útil recordar que el defecto fáctico22 tiene dos dimensiones: la negativa que se produce por omisiones del juez, como por ejemplo, (i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso23;
(ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión24; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo25. La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión26; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia27. 5.3.
Los accionantes afirman que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C incurrió en un defecto fáctico, en la dimensión negativa, porque no valoró algunos documentos que, en su concepto, eran relevantes en su caso. Los mencionados documentos son los siguientes: (i) el reconocimiento que se le hizo a los demandantes como «Víctimas de Desplazamiento Forzado, Continuado y homicidio del padre» al punto de que les fue reconocida la indemnización administrativa; y (ii) el certificado de tradición y libertad (folio 40 y 41), que prueba que la finca «Los Patios» fue transferida bajo amenazas al señor José del Carmen Velázquez (anotación N°.7), y que actualmente se encuentra ocupada por este grupo ilegal.
Sea lo primero indicar que en la sentencia del 28 de octubre de 2024 la autoridad accionada en sus consideraciones determinó que el hecho dañoso en este caso se concretaba en dos supuestos diferentes, de un lado frente a «las pretensiones relacionadas con el homicidio del señor Pedro Elías Cabarique Díaz» y del otro respecto a las «pretensiones relacionadas con el desplazamiento forzado».
Al realizar el estudio de la caducidad respecto al homicidio se indicó que una de las pruebas que se tuvo en cuenta para determinar la fecha desde la cual se tenía conocimiento del hecho fue la demanda en la que se indicó que los hechos «habían sido puestos en conocimiento de la Unidad de Víctimas e incluidos en el Registro Único de Víctimas».
Por su parte en el estudio de la caducidad en los hechos relacionados con el desplazamiento forzado se tuvieron como pruebas que los demandantes son víctimas de desplazamiento el «documento aportado por la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas, identificado con el número F- OAP-018- CAR […] en cuyo contenido consta que los demandantes, a excepción de Lucila y Pedro Cabarique Vásquez, se encontraban incluidos en el Registro Único de Víctimas por el hecho victimizante del desplazamiento forzado» (Énfasis propio).
A su vez, la Subsección C de la Sección Tercera en el estudio del daño para establecer la condición de víctimas directas de desplazamiento forzado analizó como medio probatorios el documento F-OAP-018-CAR aportado por la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas, el Registro Único de Víctimas, los testimonios de los señores Orfelia Vásquez Rueda, Josué Acevedo Gómez, y José Vicente Rondón Vásquez, como se observa a continuación (Nro. 31): 22 Cfr. Sentencia SU-159 de 2002. 23 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia T-442 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell. 24 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 25 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-417 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 26 Ibidem. Óp. Cit. 10 27 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-226 de 2013. C.P. Alexei Julio Estrada.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «- Documento aportado por la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas, identificado con el número F-OAP-018-CAR, con asunto Respuesta decreto de pruebas audiencia inicial, del 22 de junio de 2021, se informó que por el hecho victimizante del desplazamiento forzado las siguientes personas se encontraban en estado “incluido” en el Registro Único de Víctimas: […] 33.
Visto lo anterior, la Sala constata la condición de desplazados forzados de la señora Gladys Cabarique Vásquez, Sofía Cabarique Vásquez, Leonor Cabarique Vásquez, Elsa Cabarique Vásquez, Ariel Cabarique Vásquez, Egidio Cabarique Vásquez, por motivo de la muerte violenta de su padre, señor Pedro Elías Cabarique Díaz acaecida a inmediaciones de su lugar de residencia. Situación que se demostró con la inclusión de los mismos como víctimas directas de desplazamiento forzado en el Registro Único de Víctimas. […] 39.
En síntesis, siendo la inclusión en el Registro Único de Víctimas, la prueba a la que esta Sala le ha otorgado el mayor peso acreditativo frente a la condición de desplazados forzosos de Gladys Cabarique Vásquez, Sofía Cabarique Vásquez, Leonor Cabarique Vásquez, Elsa Cabarique Vásquez, Ariel Cabarique Vásquez, Egidio Cabarique Vásquez, una vez valorados los testimonios, la Sala también les otorga credibilidad -a excepción del testigo Rondón Vásquez dado su carácter confuso y contradictorio-, en la medida en que sirven para apoyar y dilucidar los hechos por los que los prenotados demandantes fueron reconocidos en el Registro Único de Víctimas.» (Énfasis propio) La autoridad judicial accionada concluyó de estos medios probatorios que el núcleo familiar se desplazó, algunos para la costa y otros se quedaron en la zona urbana del municipio, pero en todo caso abandonaron la finca en la que residían con su padre, situación que constituyó un desplazamiento forzado al existir desarraigo del hogar.
Lo anterior demuestra que el juez de segunda instancia sí valoró el «Registro Único de Víctimas» e indicó que era la prueba a la que mayor valor se le dio para determinar la existencia del daño respecto de seis de los demandantes, lo que demostraba que fueron víctimas de desplazamiento forzado. Incluso esa prueba fue utilizada para acreditar el nexo causal entre el desplazamiento forzado y el accionar de grupos al margen de la ley, pues se precisó que cuando se trata de hechos relacionados con el desplazamiento forzoso la jurisprudencia ha atenuado la carga probatoria, ya que no se exige con rigor una prueba que lleve al mismo grado de certeza como se requiere en otros escenarios de responsabilidad del Estado, para ello la Sección Tercera indicó que: «cuando se trata de situaciones tales como el desplazamiento forzado, el juez administrativo deberá recurrir a todos los medios probatorios disponibles (flexibilización de la admisión de las pruebas) y a una valoración de las pruebas con base en el criterios flexibles y razonables, que le permitan formar su criterio respecto de la responsabilidad del Estado en circunstancias en las que se han presentado graves violaciones de derechos humanos y en las que comporten un acervo que resulte débil en atención a las circunstancias de la víctima.», en consecuencia se concluyó que: « Como se advirtió, es la inclusión en el Registro Único de Víctimas lo que acredita con mayor fuerza el nexo causal entre el desplazamiento forzado y el accionar de grupos al margen de la ley, en virtud de que el mismo está dirigido a víctimas del conflicto armado, situación que, de no haberse verificado por parte de la Unidad de Víctimas, la inclusión hubiera sido negada y, en este punto, las declaraciones testimoniales prenotadas solo contribuyen a que esta Sala tenga claridad sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar que llevaron a la Unidad de Víctimas a tener a los demandantes por víctimas del desplazamiento forzado, producto del accionar de un grupo al margen de la ley en el marco del conflicto armado y que no se debió a causas ajenas a este escenario.».
Respecto de la prueba del certificado de tradición y libertad de la finca «Los Patios», se debe indicar que los accionantes cuestionaron la ausencia de valoración respecto de los jueces de ambas instancias. Sin embargo, como se precisó en el problema jurídico el estudio se centraría en el análisis del juez de segunda instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior no obsta para mencionar que esta prueba fue tenida en cuenta por el Tribunal Administrativo de Santander cuando se enunciaron los «Hechos relevantes probados», así: «Certificado de tradición del inmueble identificado con matrícula 326-212 en el que se indica que el 11 de julio de 1994 se realizó compraventa del inmueble al a señor José del Carmen Velásquez» información que se utilizó por tal autoridad judicial para determinar que no se logró probar que hubiera cesado las circunstancias que dieron lugar el desplazamiento forzado.
Por su parte el Consejo de Estado, no hizo una mención particular de esta prueba, sino que resolvió cada uno de los cargos planteados en el recurso de apelación mediante la utilización de otros medios probatorios que fueron tenidos como tales desde la primera instancia, lo que permitió llegar a las conclusiones obtenidas. Se debe indicar que lo que no se logró probar en el caso fue la imputación al Estado, situación que no era posible haber demostrado con esta prueba.
En consecuencia, esta Sala considera que no se concreta la vulneración del derecho fundamental al debido proceso y de acceso a la administración de justicia desde el defecto fáctico alegado. 5.4. El defecto por desconocimiento del precedente judicial alude a que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes.
Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente);
(ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad); (iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante);
(iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante. La Corte Constitucional ha distinguido dos tipos de precedente: el horizontal y el vertical. Los jueces incurren en desconocimiento del precedente horizontal cuando se alejan de las tesis desarrolladas en sus propias decisiones28.
De otra parte, el precedente vertical refiera a los lineamientos establecidos por instancias superiores, es decir, por los órganos de cierre de cada jurisdicción o por la Corte Constitucional29. Entonces, por regla general, corresponde a las autoridades judiciales, en garantía del derecho a la igualdad, seguir el principio o reglas de decisión establecidas previamente en casos similares; no obstante, es posible que los jueces se aparten del precedente vigente siempre que cumplan con las cargas de transparencia y suficiencia para tal fin.
La carga de transparencia exige exponer de manera clara, precisa y detallada cual es y en qué consiste el precedente del que se aparta. De otra parte, la carga de suficiencia argumentativa supone que el operador judicial presente razones «especialmente poderosas», que no simples desacuerdos que justifiquen el apartamiento y la afectación de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y coherencia. Asimismo, la jurisprudencia 28 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-029 de 2024.M.P. Jorge Enrique Ibáñez. 29 Cfr. Corte Constitucional de Colombia. SU113 de 2018; T-309 de 2015 y T-794 de 2011. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional exige que el juez justifique por qué la tesis disidente desarrolla de mejor manera el contenido de los derechos fundamentales en litigio. 5.5.
Ahora bien, en lo referente al defecto por desconocimiento del precedente judicial esta Sala no comparte los planteamientos de los demandantes según los cuales la Sección Tercera del Consejo de Estado no dio aplicación a la sentencia SU-254 de 2013 dictada por la Corte Constitucional, como pasa a explicarse. De la sentencia del 28 de octubre de 2024 se advierte que la subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado al realizar el análisis de la caducidad por el hecho del desplazamiento forzado, precisó que este asunto tiene un tratamiento especial por parte de la ley y la jurisprudencia. Al respecto indicó que la Corte Constitucional en la sentencia SU-254 de 2013 unificó la regla de conteo de la caducidad para acciones derivadas de los hechos de desplazamiento forzado, así: «VIGÉSIMO CUARTO. - DETERMINAR que para efectos de la caducidad de futuros procesos judiciales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los términos para la población desplazada sólo podrán computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se han de tener en cuenta trascursos de tiempo anteriores, por tratarse de sujetos de especial protección constitucional, en atención a sus circunstancias de vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta.» Por lo que, los interesados cuyos hechos hubieran ocurrido antes de la ejecutoria de la sentencia (19 de mayo de 2015) tenían hasta esa fecha para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, salvo que el hecho del desplazamiento forzado no hubiera cesado.
A su vez, señaló que no pasaba por alto la existencia de la Sentencia de Unificación del 29 de enero de 2020 que en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas en casos de delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra resultaba aplicable el término establecido por la ley, salvo en casos de desaparición forzada, y para ello transcribió la regla de unificación de la sentencia así: «UNIFICAR la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, bajo las siguientes premisas: i) en tales eventos resulta aplicable el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley.».
Sin embargo, a renglón seguido la Subsección C precisó que la regla establecida en la sentencia del 29 de enero de 2020 no aplicaba en este caso porque «no obran elementos para colegir que frente a este hecho se ha configurado la caducidad del medio de control, pues, como se advirtió, con fundamento en la ya citada Sentencia de Unificación 254 del 24 de abril de 2013 y las providencias del Consejo de Estado, cuando se trata de un hecho continuado, como el desplazamiento forzado, el término de caducidad no empieza a contar hasta cuando el mismo no cesa, situación, esta última, de la cual no se tiene certeza en el sub lite.
En consecuencia, la Sala considera que se debe analizar de fondo el asunto bajo estudio, como garantía del derecho de acceso a la administración de justicia de los demandantes» (Énfasis propio). Lo que demuestra que la autoridad accionada dio aplicación al precedente aplicable al caso, al punto de que frente a este hecho dañoso aplicó la sentencia SU-254 de 2013 al considerar que en el caso de los demandantes Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no existía certeza de que el desplazamiento forzado hubiera cesado, por lo que no era posible realizar el conteo del término de la caducidad y, en su lugar, como garantía del derecho de acceso a la administración de justicia se realizaría el estudio de fondo, como en efecto se realizó. De igual forma al realizar el estudio de la caducidad del medio de control del hecho victimizante del homicidio del señor Pedro Elías Cabarique Díaz se citó la mencionada Sentencia de Unificación del 29 de enero de 2020 proferida por el Consejo de Estado, en donde se expuso que la postura allí fijada indicaba que mientras no se cuente con los elementos que permitan inferir que el Estado estuvo implicado en la acción u omisión causante del daño y que le es imputable, el plazo de caducidad de la reparación directa no resulta exigible, pero si el interesado estaba en condiciones de inferir tal situación y no acudió a la jurisdicción, el juez debía declarar que el derecho de acción no se ejerció en tiempo, regla que sería aplicable a «todos los asuntos de reparación directa, al margen de que se trate de delitos de lesa humanidad o de crímenes de guerra, pues ni el Decreto 01 de 1984 ni la Ley 1437 de 2011 establecen una regla especial frente a estas conductas, salvo lo referente al delito de desaparición forzada» (Énfasis propio), postura que aseguró fue reiterada por la Corte Constitucional en la sentencia SU 312 de 2020.
Teniendo como presupuesto lo anterior, la Subsección C indicó que conforme al registro civil de defunción, el acta de levantamiento del cadáver (pruebas que fueron aportadas con la demanda), los testimonios de los señores José Vicente Rondón Vásquez, Orfelia Vásquez Rueda y Josué Acevedo Gómez, y los hechos de la demanda en donde se mencionó que se puso en conocimiento de la Unidad de Víctimas «e incluidos en el Registro Único de Víctimas», se pudo determinar que las personas cercanas al señor Pedro Elías Cabarique Díaz tenían conocimiento del suceso y de «la conjetura de que los autores de este acto habían sido integrantes del grupo al margen de la ley conocido como “la guerrilla”», lo que demostraría que el medio de control respecto de este hecho se presentó cuando ya había ocurrido la caducidad, esto en los siguientes términos: «Esto, por cuanto, desde el 31 de agosto de 1992, los demandantes contaban con el conocimiento del hecho, infirieron que éste había sido causado por un grupo al margen de la ley y que, en esta medida, el Estado podría tener responsabilidad, en razón a una posible omisión de protección, sin que presentaran prueba que acreditara la imposibilidad de llegar a dicho conocimiento, por lo que desde la fecha indicada “los interesado[s] estaba[n] en condiciones de inferir tal situación y, pese a ello no acudieron a esta jurisdicción” y tampoco allegaron pruebas que demostraran que se encontraban en una imposibilidad material para accionar 10.
Todo lo contrario, el hecho de que la demanda se hubiera presentado veintitrés años después de los sucesos no fue justificado, solamente se intentó argumentar que no había lugar a declarar la caducidad por el solo hecho de que el homicidio del señor Cabarique Díaz tenía la entidad de ser un delito de lesa humanidad. No obstante, tal como esta Corporación estableció en el referido fallo de unificación, la caducidad “resulta aplicable a todos los asuntos de reparación directa, al margen de que se trate de delitos de lesa humanidad o de crímenes de guerra, pues ni el Decreto 01 de 1984 ni la Ley 1437 de 2011 establecen una regla especial frente a estas conductas, salvo lo referente al delito de desaparición forzada.”» (Énfasis propio) Y se explicó que, si bien los delitos de lesa humanidad son imprescriptibles en materia penal, no implica que lo fueran también en la acción patrimonial que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo por la eventual responsabilidad del Estado, pues se tratan de dos materias jurídicas independientes.
Todo lo anterior, demuestra que la Subsección C de la Sección Tercera estudió de forma independiente cada uno de los dos supuestos que configuraron el hecho dañoso y en cada uno de ellos dio aplicación a la jurisprudencia correspondiente según el caso, como se acaba de mencionar. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo que, esta Sala considera que el juez de segunda instancia en el medio de control sí dio aplicación a la sentencia SU-254 de 2013 de la Corte constitucional, contrario a lo afirmado por los accionantes, pues se determinó que en efecto se trataba de un caso de desplazamiento forzado en donde no existía certeza de que este hubiera cesado, razón por la cual no se declaró la caducidad y se procedió a realizar el estudio de fondo en lo referente a este hecho, lo que resulta más favorable a los demandantes.
Por su parte, en lo relacionado con el homicidio expuso las razones por las cuales le era aplicable la regla fijada en la Sentencia de Unificación del 29 de enero de 2020 según la cual al tenerse conocimiento de los hechos se contaría el término de caducidad establecido por el legislador para el medio de control de reparación directa, dado que en este evento no es posible aplicar la misma regla que fijó la sentencia SU-254 de 2013 únicamente para el desplazamiento forzado.
Se debe precisar que si bien en el escrito de tutela los accionantes manifestaron su inconformidad con la aplicación del «Artículo 136. Caducidad de las acciones numeral 8 del CPACA», lo cierto es esa norma correspondía al Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), norma que fue derogada y no es aplicable al caso, no obstante, esta Sala interpreta que la referencia que se pretendía hacer es al numeral 2, literal i) del artículo 164 del CPACA, el cual fija la regla general del término de 2 años para demandar en ejercicio del medio de control de reparación directa contados a partir del momento en el que los demandantes tuvieron conocimiento de la acción causante del daño, pero que ha sido desarrollado por la jurisprudencia para determinar ciertas reglas, como las mencionadas anteriormente en la sentencia SU-254 de 2013 y en la Sentencia de Unificación del 29 de enero de 2020.
Luego no se advierte que haya existido una indebida aplicación del precedente en el caso en estudio. 5.6. Frente al argumento de que en el caso en estudio no se dio aplicación a los efectos inter comunis de la sentencia T-014 de 2025 dictada por la Corte Constitucional, la cual aseguran tiene similitud fáctica con el caso en estudio, en primer lugar, se debe indicar que este resulta ser un nuevo argumento que se planteó en el escrito de impugnación y que no fue propuesto en el escrito inicial.
No obstante, de la revisión de la sentencia T-014 de 2025 de la Corte Constitucional se advierte que no guarda identidad fáctica con la situación en estudio pues si bien trata de un grupo de víctimas de desplazamiento forzado que demandaron en ejercicio del medio de control de reparación directa, en donde en primera y segunda instancia del proceso contencioso se negaron las pretensiones de la demanda al considerar que los hechos alegados no estaban probados y que no se demostró el daño consistente en el desplazamiento forzado; ante ello en el trámite de la acción de tutela contra las providencias judiciales ordinarias se amparó y se ordenó dictar una sentencia de reemplazo teniendo en cuenta criterios de flexibilización probatoria; frente a lo cual la autoridad judicial ordinaria negó nuevamente las pretensiones; por lo que, se presentó una segunda acción de tutela que fue revisada por la Corte Constitucional en la que se «ordenó que se profiriera un fallo de reemplazo que tuviera en cuenta criterios de flexibilización probatoria»; respecto a lo cual la autoridad judicial ordinaria negó las pretensiones nuevamente; luego se presentó una tercera acción de tutela que fue objeto de revisión por la Corte Constitucional ordenando «al Tribunal Administrativo de Bolívar proferir una nueva decisión de Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reemplazo, en un término perentorio, que se base en unos parámetros específicos desarrollados en la parte considerativa y resolutiva de esta providencia».
Frente al anterior recuento de los hechos del caso estudiado por la Corte, se debe indicar que no es posible realizar un estudio de fondo en el caso de la señora Cabarique y otros como se pretende pues no se superaron los requisitos generales de procedibilidad como se mencionó en el numeral anterior. Adicionalmente, en el caso de la Corte Constitucional no se debatió el tema de la caducidad pues se estudió el asunto de fondo, mientras que en el caso de la señora Gladis Cabarique Vásquez y otros el asunto giró en gran medida en la determinación de la existencia de caducidad del medio de control de reparación directa.
Aspectos que hacen que ambos casos resulten diferentes y que no sea posible acceder a las pretensiones de esta acción. 6. De la condena en costas a los demandantes Por último, otro de los argumentos de disenso de esta acción de tutela fue la condena en costas en segunda instancia, pues manifestaron que no lograron recuperar la finca y se les condenó en costas cuando son víctimas de desplazamiento forzado, sumado a que la preocupación de la condena está afectando su salud.
Debe decirse que las costas procesales corresponden a las erogaciones económicas que debe efectuar la parte que resulte vencida en un proceso judicial y que se corresponden con las expensas asumidas por la contraparte (pagos por honorarios de peritos, traslado de testigos, publicaciones, emplazamientos, etcétera) y las agencias en derecho (honorarios de abogados).
La condena en costas busca, entre otras, «evitar el crecimiento desmesurado de la litigiosidad, impedir que los ciudadanos arrojen sobre audiencias y juzgados una masa de pleitos insostenibles que harían insostenible la misma administración de justicia; por esta razón las legislaciones mantienen la onerosidad de los procesos, pero dentro de este sistema hay que buscar una fórmula que haga posible el acceso a la justicia de quienes no pueden pagar las costas»30.
El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, relativo a la condena en costas, dispone: «Artículo 188. – Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Esta norma establece, entonces, que la condena en costas debe ser un asunto sobre el cual el juez disponga en la sentencia, de acuerdo con las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
Por su parte, el artículo 365 del CGP fija las reglas a las que se sujetará la condena en costas, en los siguientes términos: «Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. 30 De Casso Alberto, Las Litis Expensas, Ed. Nauta, Barcelona, 1964, páginas 16 y 17. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.
Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.» Es del caso resaltar que en la Corporación actualmente no existe un criterio unificado ni una línea decisoria pacífica en cuanto a la imposición de costas en el proceso contencioso administrativo, a partir de la interpretación del artículo 188 del CPACA.
Por el contrario, existen varias interpretaciones actuales y divergentes, respecto del contenido de ese artículo que regula la condena en costas en el proceso contencioso administrativo, de las cuales se destacan dos: (i) La que defiende la tesis según la cual, la imposición de costas en los procesos contencioso administrativo se rige por el criterio objetivo, esto es, que al juez le corresponde imponer las costas a la parte vencida; y (ii) La interpretación que defiende el criterio objetivo valorativo, según el cual, corresponde al juez disponer de la condena en costas, esto es, si las impone o no en el respectivo proceso, y además lo habilita para analizar aspectos como la conducta y calidad de las partes en el proceso y la real causación y acreditación de las costas en el expediente.
Ahora bien, específicamente tratándose de casos que persiguen el resarcimiento a las víctimas del conflicto armado colombiano, en la sentencia SU-241 de 2024 la Corte Constitucional fijó una regla puntual para la condena en costas en esos asuntos. En esa sentencia los accionantes, quienes fueron víctimas de desplazamiento forzado, alegaron la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso efectivo a la administración de justicia y a la reparación integral.
Controvirtieron la decisión de segunda instancia que revocó el fallo en el que se había accedió parcialmente a las pretensiones formuladas. Y respecto de la condena en costas, los accionantes de dicha tutela consideraron que su imposición en segunda instancia estructuraba un defecto sustantivo, porque la autoridad judicial no hizo ningún análisis material de su procedencia en el asunto.
En la referida sentencia SU-241 de 2024, la Corte Constitucional consideró que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo al condenar a la parte actora al pago de las costas procesales, puesto que pasó por alto la excepción contenida en el artículo 188 del CPACA, según la cual no habrá lugar a disponer Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre costas en asuntos que ventilen un interés público.
Con base en esa premisa, la Corte reprochó la condena en costas en los asuntos que versan sobre el resarcimiento a las víctimas del conflicto armado, pues según el Acto Legislativo 01 de 2017 estos constituyen casos de interés público y, por ende, estarían exceptuados de condena en costas. En consecuencia, se concluyó que el análisis normativo efectuado por la autoridad judicial accionada debió tener en consideración la calidad de las partes.
Veamos lo expuesto por la Corte: «5.13.2. En la acción de tutela los actores alegaron que la condena en costas no procede de manera automática, sino que debe analizarse el actuar de la parte vencida en el proceso con el fin de determinar si existió mala fe o temeridad por no existir un fundamento legal para ejercer el medio de control.
En esa medida, la parte accionante le estarían solicitando a la Corte valorar la procedencia de la condena en costas con fundamento en un criterio subjetivo que, tal como quedó expuesto en la parte motiva, era el que se aplicaba antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, no es posible aplicar el criterio subjetivo que regía bajo la aplicación del Código Contencioso Administrativo. 5.13.3.
No obstante, observa la Sala plena que, aunque la autoridad judicial aplicó un criterio objetivo- valorativo para la imposición de la condena en costas ya que dispuso sobre las costas procesales y explicó por qué fueron causadas y efectivamente probadas, a juicio de esta Corporación dadas las particularidades del caso bajo estudio dicha condena resulta irrazonable y desproporcionada.
Lo anterior, porque el ordenamiento jurídico consagra excepciones para la aplicación de dicha figura procesal a las que hubiese podido acudir la autoridad judicial, en aras de asegurar el respeto y la realización de los principios, derechos y deberes constitucionales a favor de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos, como es el caso de los demandantes, quienes tienen la calidad de apelantes únicos en segunda instancia. 5.13.4.
Cabe enfatizar que el artículo 188 del CPACA, contiene una excepción a la regla general de disponer sobre la condena en costas, en aquellos casos donde “se ventile un interés público”. Y, también señala que, en todo caso, se decidirá sobre su imposición cuando la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal» 5.13.5.
Específicamente, en el caso objeto de análisis el defecto sustantivo se configuró porque el Juzgado 4º al realizar el proceso interpretativo de las normas aplicables para imponer la condena en costas no tomó en consideración la calidad de sujetos de protección constitucional reforzada de la actora y de su familia. Circunstancia que daba lugar a aplicar la excepción contemplada en el artículo 188 del CPACA.
Esto porque en este caso se ventila una cuestión de interés público en la medida en que, en virtud de lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2017, es de interés público el resarcimiento a las víctimas del conflicto armado y porque, de las pruebas obrantes en el plenario, se observa que la demanda no se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal. 5.13.6.
Así las cosas, la Corte coincide con el argumento expuesto por los demandantes y las demás integrantes de la Sala que salvaron su voto en segunda instancia como jueces de tutela, en el sentido de que la fijación en costas debe guardar un criterio de razonabilidad y proporcionalidad sobre todo atendiendo la calidad de víctimas de graves violaciones a los derechos humanos que ostentan los accionantes, pues puede desincentivar el ejercicio de la acción de reparación directa de otras víctimas ante el temor de ser condenados en costas por los jueces administrativos» (énfasis propio).
Se considera, entonces, que la sentencia SU-241 de 2024 es un precedente judicial vinculante para la interpretación de las normas sobre costas en el medio de control de reparación directa instaurado por víctimas de graves violaciones a derechos humanos. De tal providencia se desprende que, tratándose de víctimas de crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra o graves violaciones de derechos humanos, para la condena en costas no basta la simple constatación de quién resultó vencido en el juicio.
Por el contrario, es necesario analizar si el caso supone una cuestión de interés público, como sucede en los asuntos relacionados con el resarcimiento de víctimas de graves violaciones a los derechos humanos. Una interpretación restrictiva en ese tipo de asuntos puede hacer nugatorio su derecho a reclamar la reparación de perjuicios, ante el temor a ser condenados al pago de costas por una eventual sentencia denegatoria de sus pretensiones, sin Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ningún análisis distinto del éxito o fracaso de las pretensiones o apelación. Se reitera que en el caso en estudio los accionantes fueron reconocidos en el proceso ordinario como víctimas del conflicto armado en tanto padecieron el hecho victimizante de desplazamiento forzado, tal y como se reconoció por los jueces de la causa en ambas instancias del proceso de reparación directa.
Adicionalmente, se considera que en casos que comprometan asuntos de crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra o graves violaciones de derechos humanos, derechos de los niños, niñas y adolescentes, sujetos de especial protección constitucional, entre otros, por razones de justicia y equidad, es posible acudir a principios constitucionales.
Conforme con lo anterior, en esos asuntos la interpretación del artículo 188 del CPACA que mejor se acompasa con el respeto por el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia consiste en que el juez debe considerar, para la condena en costas, aspectos como la calidad de las partes y la naturaleza del litigio. Así las cosas, si bien se reconoce la pluralidad de interpretaciones existentes en materia de costas, se encuentra que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C pasó por alto la regla jurisprudencial de la Corte Constitucional aplicable en asuntos que versen sobre el resarcimiento de víctimas del conflicto armado.
Según esta última, cuando se alega la existencia de hechos que pueden ser calificados como crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra o graves violaciones de derechos humanos, la imposición de costas debe tener en consideración un tratamiento diferenciado, a fin de brindar las mayores garantías posibles de acceso a la administración de justicia y de protección a las víctimas.
Por lo expuesto, se considera que el Consejo de Estado Sección Tercera, Subsección C incurrió en defecto por desconocimiento del precedente judicial al (i) apartarse del precedente contenido en la sentencia SU-241 de 2024 sin justificación alguna, según el cual para la imposición de costas debe tenerse en cuenta que el resarcimiento a las víctimas del conflicto armado es un asunto de interés público, (ii) pasar por alto la excepción contenida en el artículo 188 del CPACA referente a la condena en costas en asuntos de interés público, y (iii) no tomar en consideración la calidad de víctimas de graves violaciones de derechos humanos alegada por los demandantes, quienes gozan de especial protección constitucional.
En suma, la interpretación adoptada por la autoridad judicial accionada significa un sacrificio grave del derecho al acceso a la administración de justicia de los tutelantes. 6. Conclusión Por lo anterior, esta Sala concluye que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C incurrió en defecto por desconocimiento del precedente judicial en lo relacionado con la condena en costas.
Por lo anterior, la Sala revocará la decisión impugnada, proferida el 10 de julio de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado para, en su lugar, amparar el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia en lo relacionado con la condena en costas impuesta a los demandantes en la segunda instancia del medio de control de reparación directa con radicado 68001-23-33-000-2017-00203-01.
En consecuencia, se dejará sin efectos el numeral tercero de la sentencia de segunda instancia de 28 de octubre de 2024, relativo a la condena en costas a los demandantes, de acuerdo con las consideraciones expuestas. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03437-01 Demandante: Gladis Cabarique Vásquez y otros 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se negarán las demás pretensiones de la demanda de tutela de la referencia, por las razones explicadas en la presente providencia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Revocar la sentencia impugnada proferida el 10 de julio de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado y, en su lugar, amparar el derecho al acceso a la administración de justicia de los señores los señores Gladis Cabarique Vásquez, Sofia Cabarique Vásquez, Leonor Cabarique Vásquez, Elsa Cabarique Vásquez, Ariel Cabarique Vásquez, Egidio Cabarique Vásquez, Pedro Cabarique Vásquez, Dayanne Luz Plata Cabarique y Claret Janitza Plata Cabarique, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
En consecuencia, dejar sin efectos el numeral tercero de la sentencia de segunda instancia de 28 de octubre de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, relativo a la condena en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3. Negar las demás pretensiones de la demanda de tutela interpuesta, por las razones expuestas en la presente providencia. 4.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 5. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 6. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente Salva el voto (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador