Radicado: 25000-23-37-000-2018-00768-01 (27915) Demandante: Fiducia Bogotá S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D. C., veinte (20) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2018-00768-01 (27915) Demandante: Fiduciaria Bogotá S.A. Demandada: UAE Catastro Distrital Temas: Participación en Plusvalía. Hecho generador.

Englobe predios. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la demandada contra la sentencia del 27 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que resolvió (índice 2 de Samai): Primero. Declarar la nulidad parcial del acto administrativo contenido en la Resolución 1498, del 15 de septiembre de 2017, en lo que tiene que ver con imposición de la participación en la plusvalía respecto de los inmuebles identificados con las matrículas inmobiliarias 50C-542251, 50C-179599 y 50-871403 y nulidad de la Resolución 1232, del 28 de agosto de 2018, por la cual la autoridad catastral resuelve el recurso de reposición, de conformidad con los anteriores considerandos.

Segundo. Reconocer, a título de restablecimiento del derecho, que la parte actora no está obligada a pagar suma alguna por concepto relacionado con la participación en plusvalía liquidada en los actos acusados. Tercero. Así mismo, a título de restablecimiento del derecho, se ordene la cancelación de la Anotación 3 en la que figura el efecto plusvalía en el folio de Matrícula Inmobiliaria 50C-2038731.

Cuarto. Negar las demás pretensiones de la demanda. Quinto. Sin condena en costas en esta instancia.

ANTECEDENTES Actuación administrativa Mediante la Resolución 1498, del 15 de septiembre de 2017, la demandada determinó el efecto plusvalía sobre los inmuebles que fueron objeto de englobe o integraciones prediales y que hacían parte de aquellos que se incorporaron al tratamiento de renovación urbana del Decreto 562 de 2014 (aplicable en virtud de la transición prevista en el Decreto 079 de 2016), entre ellos los predios de los fideicomisos de los cuales la actora pasó a ser agente fiduciaria, esto es, los identificados con matrículas inmobiliarias 50C-542251, 50C-179599 y 50C-871403.

La anterior decisión fue modificada mediante la Resolución 1232, del 28 de agosto de 2018, al resolverse el recurso de reposición, para disminuir el plusvalor por metro cuadrado inicialmente establecido, a la suma de $998.000 por metro cuadrado (índice 2 de Samai). 1 El expediente ingresó al despacho sustanciador, por primera vez, el 20 de septiembre de 2023 (índice 11).

Se aclara que todas las menciones a «índices» aluden al historial de actuaciones registradas en el repositorio informático Samai. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00768-01 (27915) Demandante: Fiducia Bogotá S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones (índice 2): Primera.

Que se declare la nulidad parcial del acto administrativo contenido en Resolución 1498 del 15 de septiembre de 2017, en lo que tiene que ver con imposición de la participación en la plusvalía respecto de los inmuebles identificados con las Matrículas Inmobiliarias 50C-542251, 50C-179599 y 50C-871403 o aquellos en los que se segreguen o engloben.

Segunda. Que se declare la nulidad en todas y cada una de sus partes de la Resolución 1232 del 28 de agosto de 2018 por la cual la autoridad catastral resuelve el recurso de reposición. Tercera. Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada en la primera y segunda pretensión, a título de restablecimiento del derecho se reconozca que los predios identificados con las Matrículas Inmobiliarias 50C-542251, 50C-179599 y 50C-871403 o aquellos en los que se segreguen o engloben no se encuentran gravados con la participación en la plusvalía de conformidad con el Decreto Distrital 562 de 2014, en virtud de la transición del artículo 3 del Decreto Distrital 079 de 2016.

Cuarta. Que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene la cancelación de la Anotación 3 en la que figura el efecto plusvalía en el folio de Matrícula Inmobiliaria 50C-2038731 y de todas aquellas anotaciones que se ordenen en aquellos predios en los que este inmueble se segregue o se englobe. Quinta. Que en caso [de] que los fideicomitentes deban efectuar el pago de la participación en la plusvalía sobre el predio identificado con la Matrícula Inmobiliaria 50C-2038731 o sobre aquellos en los que este se segregue o se englobe, a título de restablecimiento del derecho se ordene su devolución junto con los intereses civiles correspondientes.

Sexto. Que se condene en costas a la parte demandada. A los anteriores efectos, invocó como violados los artículos 29, 150 y 338 de la Constitución; 73, 74, 80 y 83 Ley 388 de 1997; y 42 del CPACA (índice 2 de Samai), bajo el siguiente concepto de violación: Partió de señalar que el artículo 82 constitucional y la Ley 388 de 1997 incorporaron la plusvalía al ordenamiento jurídico y que el artículo 74 de esta última estableció los siguientes eventos como hechos generadores: (i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano;

(ii) el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y; (iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez, siendo este último, el hecho generador que ocurre para el caso concreto, sin embargo, a pesar de darse, no reportaba ningún beneficio efectivo para las sociedades, por las razones que expondría. Seguidamente, señaló que el 12 de diciembre de 2014 se expidió el Decreto 562 que reglamentó las condiciones urbanísticas para el tratamiento de renovación urbana e incorporación de áreas a tal efecto, regulación que solo incluyó como hecho generador de la plusvalía la edificabilidad, conforme con lo previsto en el numeral 3 del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, tal como lo señala la autoridad catastral en la resolución que fijó la participación. Posteriormente, tal regulación fue parcialmente modificada por el Decreto 575 de 2015, en lo atinente a aislamientos y empates entre edificaciones, cerramientos, normas para personas de movilidad reducida, entre otros, pero sin incluir un nuevo hecho generador, de manera que solo había lugar al cobro de este tributo en virtud de la autorización de un mayor aprovechamiento de suelo en edificación. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00768-01 (27915) Demandante: Fiducia Bogotá S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Luego, el Decreto 079 de 2016 derogó los anteriores decretos, sin embargo, estableció un régimen de transición en su artículo 3, para aquellas situaciones que se tramitaron o se tramiten con base en las disposiciones del Decreto 562 de 2014 y su modificatorio, lo cual resulta importante porque con este se prorroga la posibilidad de cobrar la plusvalía originada en la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación. En virtud de ello, la demandada profirió la Resolución 1154, del 30 de junio de 2016, por medio de la cual, emitió un nuevo cálculo de la participación en plusvalía y eliminó el efecto para los predios de los sectores sujetos al tratamiento de renovación urbana acorde con el Decreto 562 de 2014 y a la transición del artículo 3 del Decreto 079 de 2016.

Posteriormente, la entidad profirió la Resolución 1498 de 2017 -que se demanda-, determinando el efecto plusvalía por metro cuadrado sobre los predios relacionados en tal acto administrativo (anexo 1), dentro de los cuales se encuentran los inmuebles en cuestión, por considerar que se encontraban dentro del régimen de transición del artículo 3 del Decreto Distrital 562 de 2014.

Agregó que la entidad justificó el cobro de la participación en la ocurrencia de un nuevo hecho generador, que acorde con la transcripción del acto, consistía en el englobe de uno o más predios, porque podían generar un incremento en el aprovechamiento del suelo, pues ello permitiría una mayor área edificada. Adujo que esto no correspondía a un hecho generador, puesto que no se encontraba contemplado en la Ley 388 de 1997.

Adicionalmente, el Decreto 562 de 2014 permitía el recaudo de la plusvalía en virtud de una autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, mediante acciones urbanísticas y el engobe no era una de estas, pues ello dependía exclusivamente de la voluntad de los propietarios de predios colindantes, de manera que el ente territorial no podía participar en algo que no había autorizado.

El acto anterior, fue recurrido por los fideicomitentes de los patrimonios autónomos denominados Casa calle 96, Familia Vega y Quince obras -en los que fungió como agente fiduciaria Fidubogotá S.A.- como propietarios de los inmuebles con las matrículas inmobiliarias 50C-542251, 50C-179599 y 50C-871403, aduciendo la falta de dos elementos esenciales: el hecho generador y la base imponible, lo que violaba los artículos 73, 74 y 80 de la Ley 388 de 1997, la capacidad contributiva y el artículo 29 constitucional por la ausencia de motivación del acto, en la medida en que no fue posible conocer los hechos y fundamentos de derecho que dieron lugar al cálculo del mayor valor generado por m2.

Luego, con fecha 01 de junio de 2018 se englobaron los citados predios (E.P 2797) junto con uno adicional (50C-70517) que no estaba gravado con la participación en plusvalía, lo cual dio origen al predio identificado con la matrícula 50C-2038731. Destacó que la autoridad al desatar el recurso, señaló que sobre los predios individualmente considerados no se configuraba la plusvalía, pero que en virtud del englobe o integración predial se incrementaba el potencial de una mayor área edificada lo que no podía ser más contrario a la ley.

Agregó que respecto del reparo sobre la ausencia de base gravable, la autoridad desvió la discusión a los momentos de exigibilidad previstos en el artículo 83 de la Ley 388 de 1997, lo cual era totalmente diferente de la cuantificación del hecho gravado. Señaló que la entidad se centró en determinar el valor de los inmuebles por la técnica residual antes y después de la acción urbanística (base de la participación) fundada en el nuevo valor del metro cuadrado del Concepto Técnico del 03 de abril de 2018 de la Subgerencia de Información Económica, documento que pese a ser parte integrante de la Resolución 1231 del 28 de agosto de 2018, que resolvió el recurso, no fue entregado con la notificación de tal acto, sino que fue necesario solicitar su copia, el que una vez recibido pudo constatarse que no era un Radicado: 25000-23-37-000-2018-00768-01 (27915) Demandante: Fiducia Bogotá S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 concepto técnico, sino simplemente un memorando por el cual se corregía el área construida del proyecto en razón de los planos aportados con el recurso de reposición. Seguidamente, adujo que, si bien la autoridad hizo un nuevo cálculo del valor de la plusvalía por m2 de los inmuebles, no se encontró el anexo técnico necesario para establecer los criterios y/o variables utilizadas, lo que hizo imposible ejercer debidamente el derecho de defensa.

Sin embargo, clarificó que el asunto discutido en el proceso, no era el valor por m2), sino la imposibilidad legal de cobrar la participación en la plusvalía, en la medida que el englobe no es un hecho generador del tributo, pues como podía verificarse en la normativa vigente, no existía ninguna acción urbanística de la que pudiera participar la entidad territorial, pues insistió en que la integración predial dependía única y exclusivamente de la autonomía de la voluntad de los propietarios de predios colindantes, argumento sobre el que no se pronunció la entidad al resolver el recurso. -El englobe de predios que otorga una potencialidad de una mayor edificabilidad no es un hecho generador de la participación en la plusvalía. Cuestionó la consideración de la demandada atinente a que el englobe configuraba un hecho generador de la participación porque podían generar un incremento en el aprovechamiento del suelo y permitía una mayor área edificada, pues esto desconocía los hechos generadores previstos en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 y quebrantaba los principios de legalidad y de reserva de ley, pues desde la propia noción de participación en plusvalía se evidenciaba que se requería una acción urbanística, pues el artículo 73 ejusdem indicaba que “la ejecución de acciones urbanísticas que regulan el uso del suelo y el espacio aéreo urbano y que generan como consecuencia un mayor aprovechamiento del suelo” permitía a las entidades públicas participar en tales plusvalías y el artículo 74 determinaba como hechos generadores: (i) incorporar suelo rural a expansión urbana o la consideración de una parte del ubicado en zona rural a un área suburbana;

(ii) establecer o modificar el régimen de zonificación de usos del suelo y (iii) la autorización de un mayor aprovechamiento en edificación por aumentos de índices de ocupación o construcción, o de ambos; todo lo cual solo podía provenir de una decisión administrativa contentiva de una acción urbanística (art. 8 ídem), lo cual ha reconocido esta corporación2; de manera que una actuación proveniente de particulares, como el englobe, no podría configurar un hecho generador. -Ausencia de base gravable de la participación en la plusvalía. Planteó que los actos demandados no estaban debidamente motivados en relación con el cálculo del plusvalor, pues solo era posible analizar los valores totales en relación con la denominación de los rubros, existiendo una indebida determinación de la base gravable.

Arguyó que, si al análisis efectuado por la demandada se le aplicaba el área vendible que fue efectivamente aprobada en las licencias (6.561 en vez de 7.082 m2), sin cambiar ningún otro dato, el resultado era de cero, es decir, no había base gravable, de manera que no se entendía cómo llegaba la entidad a un resultado de $988.000, a pesar de haber reconocido en el recurso que el área vendible, inicialmente determinada, era errada.

Para ilustrar esto, mostró en paralelo las cifras en un cuadro. Por otra parte, adujo que la demandada determinó que el total del costo directo para el cálculo del efecto plusvalía bajo el Decreto 562 de 2014 era de $21.712.161.737, de tal forma que el valor del metro cuadrado era de $1.754.207; sin embargo, tal valor además de no tener justificación, no coincidía con la suma declarada como presupuesto para el pago anticipado del impuesto de delineación urbana, correspondiente a las licencias urbanísticas bajo la misma normativa, pues este ascendía a $28.215.449.000, para un valor por m2 de $2.097.802 M2, en un área construida de 13.450 m2.

Añadió que de acuerdo con la Resolución SDP 0087, del 31 de enero de 2011 el presupuesto de obra 2 Sentencia del 25 de septiembre de 2017.Exp 21596. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00768-01 (27915) Demandante: Fiducia Bogotá S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 que se declaraba para los fines antes señalados, correspondía a los costos directos de la obra, información fundamental para establecer si existía o no un mayor valor generado por metro cuadrado, por ser este concepto determinante para el cálculo del valor comercial después de la acción urbanística, lo que no fue tenido en cuenta por la demandada, lo que hizo imposible determinar otro de los elementos del tributo, esto es, la base imponible, lo que evidenciaba que la actuación de la autoridad tuvo un ánimo únicamente recaudatorio, pues de haberse aplicado el artículo 80 de la Ley 388 de 1997 el resultado hubiera sido cero, de modo que se vulneró el principio de capacidad contributiva. -La Autoridad Catastral confunde la causación y el momento de exigibilidad de la participación en la plusvalía. Explicó que la causación del plusvalor y el momento de su exigibilidad eran diferentes.

La primera ocurre cuando se da alguno de los supuestos previstos en el artículo 74 ídem, como hechos generadores de la misma y una vez causados, se hacen exigibles en los momentos previstos en el artículo 83 ibidem, esto es, por solicitud de licencia, cambio efectivo del uso del inmueble, actos que impliquen transferencia del dominio y adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo.

Describió que la misma demandada adujo en el acto que resolvió la reposición interpuesta que pese a que los predios estaban incorporados en el tratamiento de renovación urbana del Decreto 562 de 2014 -que previó un hecho imponible de mejor edificabilidad-, lo cierto era que individualmente considerados los inmuebles no hubo beneficio de plusvalor como sí se obtuvo al hacerse el englobe o integración de predios, en vista de que se incrementó potencialmente el área edificada.

Así, la autoridad confundía el hecho generador con la «causación» de la participación en plusvalía [en el contexto del cargo, en realidad compara los conceptos de causación y de exigibilidad], pues se estaría justificando el cobro del tributo por la petición de expedición de licencia, aun cuando se aceptó que no se configuró el hecho imponible en los inmuebles y ello demostraba el desconocimiento de los artículos 73, 74 y 83 ejusdem. -Falta de motivación. En el marco del artículo 42 del CPACA, indicó que al revisar la resolución que fijaba la participación, se encontró que el cálculo anexo que hace parte integral del acto administrativo, además de poco legible, no contiene la motivación o explicación sobre los valores determinados por la demandada, como los que sirvieron para establecer el presunto mayor valor generado por metro cuadrado con ocasión del efecto plusvalía, lo que hace difícil revisar la forma como se liquidó para poder solicitar su revisión, derecho consagrado en el artículo 82 de la Ley 388 de 1997 y a su turno, el acto que resolvió el recurso, fijó un nuevo valor por m2 que aparentemente obedecía al error del que había en el cálculo inicial, sin embargo, no era posible verificar los valores sobre los que se calculó, lo que derivaba en la imposibilidad para los fideicomitentes de conocer los hechos y razones jurídicas que fundamentaron el mayor valor, impidiendo ejercer debidamente el derecho de defensa.

Contestación de la demanda El demandado se opuso a las pretensiones señalando que los actos demandados gozaban de plena legalidad al estar amparados en los artículos 82 de la Constitución y 74 y 81 de la Ley 388 de 1997 y en especial en las disposiciones del Decreto 562 de 2014. Seguidamente, se refirió al cargo de la demanda atinente a que el englobe de predios que otorga una potencialidad de una mayor edificabilidad no es un hecho generador de Radicado: 25000-23-37-000-2018-00768-01 (27915) Demandante: Fiducia Bogotá S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 la contribución. A tales efectos inició por señalar que la participación en plusvalía gravaba el incremento de valor de los inmuebles como consecuencia de las actuaciones urbanísticas de las entidades públicas del orden territorial respecto del uso del suelo y el espacio aéreo urbano. Seguidamente, aludió a los elementos del tributo -especificando los hechos generadores previstos en la normativa- y a que esta corporación ha precisado que el nacimiento de la obligación tributaria se concreta con la decisión de la Administración de autorizar a determinado predio el aprovechamiento del beneficio urbanístico contemplado en el POT; en ese marco, sostuvo que la obligación era exigible al momento de la venta o construcción del inmueble y se produciría con una decisión administrativa (acto administrativo) que constituyera una acción urbanística e incrementara los precios del suelo o una autorización específica de cualquier hecho generador que los aumentara, lo que la diferenciaba de la contribución de valorización, cuyo fundamento era el beneficio que generaba la construcción de obras en los inmuebles de la zona de influencia. Aludió luego a que la Corte Constitucional, al estudiar los artículos de la Ley 388 de 1997, en sentencia C-517 de 1997 señaló que el legislador no vació la autonomía de los municipios al regular el concepto y los elementos de la participación en plusvalía y que en sentencia C-249 de 2019 también indicó que la exigencia contenida en el Decreto 019 de 2012, atinente a que se registre en la matrícula inmobiliaria, permitía desarrollar los principios de publicidad, transparencia y eficiencia tributaria y no excedía las potestades extraordinarias, la reserva de ley ni la autonomía territorial.

De otra parte, destacó que se trataba de una regulación de trascendencia, considerando la destinación de los recursos prevista en el artículo 85 de la Ley 388 de 1997 También hizo referencia a que acorde con el concepto del MinHacienda la plusvalía también se podía cobrar en los eventos de constitución de fiducias mercantiles sobre inmuebles, dado que ello implicaba la transferencia de dominio de los bienes y la conformación de un patrimonio autónomo.

Frente al cuestionamiento de que el englobe no puede ser considerado hecho generador del tributo, expuso que el Consejo de Estado se ha pronunciado en el sentido que, la plusvalía se origina en el momento en que se profiere la autorización específica para el aprovechamiento del beneficio urbanístico, lo que a su juicio, puede ocurrir en la propia declaratoria de englobe, en apoyo de lo cual, invocó la Sentencia del 25 de septiembre de 20173 que consideró que el otorgamiento de licencia de construcción con la que se autorizó el englobe de predios constituyó la autorización específica, en tanto con esa decisión administrativa se concretó el aumento del potencial de edificación de los predios, existiendo el efecto plusvalía por mayor edificabilidad.

Agregó que en otra decisión de la Sección 4, se puntualizó que se indicó que el puro acto de englobe no era suficiente como hecho generador, sino que lo era la posibilidad de mayor aprovechamiento de la edificabilidad derivado del englobe. A continuación, manifestó que en la demanda la actora había indicado que los predios individualmente considerados no configuraban el beneficio, pero se evidenció que tras la licencia urbanística que determinó su englobe, se incrementó la potencial área edificable, lo que se enmarcaba en la hipótesis de esta corporación. En torno al cargo de la demandante referido a la ausencia de base imponible y violación del principio de capacidad contributiva, recalcó que la plusvalía, era el incremento en el valor del terreno, producido por las decisiones o actuaciones del ordenamiento territorial 3Consejo de Estado, Sentencia del 25 de septiembre de 2017, exp. 21596, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto. 4 Consejo de Estado, Sentencia del 12 de diciembre de 2014, exp. 18944, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00768-01 (27915) Demandante: Fiducia Bogotá S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 o de la inversión pública, cuyo cálculo estaba regulado en el artículo 74 de la Ley 388 de 1977 (hechos generadores), del cual resaltó en el del numeral 3 referido a la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación bien sea elevando el índice de ocupación o el de construcción o ambos a la vez, marco en el cual afirmó que el plusvalor se calculaba teniendo en cuenta el máximo potencial que permita la norma antes y después de la acción urbanística, acorde con el procedimiento señalado en el artículo 77 ídem.

Por su parte, el artículo 40 del Decreto distrital 562 de 2014 señaló que contenía hechos generadores de participación en plusvalía por edificabilidad, acorde con lo previsto en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 y normas reglamentarias y que el catastro debía tener en cuenta las disposiciones del decreto para el cálculo de la plusvalía. Seguido de esto, anotó que para determinar el valor de los terrenos en cada escenario (antes y después de la acción urbanística) se usó el método de la técnica residual, que busca establecer el valor comercial del bien -normalmente para el terreno-, a partir de estimar el monto total de las ventas de un proyecto de construcción, acorde con la reglamentación urbanística vigente y con el mercado del bien final vendible en el terreno objeto de avalúo. Indicó que para encontrar el valor total del terreno se debe descontar del monto total de las ventas proyectadas, los costos totales y la utilidad esperada del proyecto constructivo, siendo necesario evaluar la factibilidad comercial del proyecto, esto es, la real posibilidad de vender lo proyectado.

Sostuvo que el estudio técnico soporte de la Resolución 1498 de 2017 demandada, para los predios en cuestión, se hizo con base en la licencia de construcción de la Secretaría Distrital de Planeación (SDP), información que no contenía los planos arquitectónicos de los inmuebles que conformaban el proyecto, como insumo para el cálculo del plusvalor de los predios que, según el artículo 3 del Decreto 079 de 2016, se encontraban en transición. Por esto, la cuantificación se hizo con la información de áreas obtenida en la licencia y, luego, con los planos arquitectónicos aportados por la actora al recurrir, se revisó y se ajustó el cálculo para los predios.

Manifestó que en el ejercicio residual posterior a la acción urbanística se aplicó el Decreto 562 de 2014, considerando la información de la licencia de construcción, con los planos arquitectónicos y el cuadro de áreas que hacen parte de la licencia. Por su parte, los datos de las ventas los obtuvo de la base de Camacol y fue complementada con otras fuentes indirectas como Metro Cuadrado, Finca Raíz y revistas especializadas del tema, acorde con el producto inmobiliario.

Asimismo, los costos de construcción se tomaron de las tipologías constructivas realizadas por el catastro para cada uno de los productos inmobiliarios resultantes de la aplicación del Decreto 562, para el año de su expedición (2014). Dichos costos corresponden al estudio de mercado realizado en el sector. Las áreas por unidades proyectadas para cada uno de los productos inmobiliarios corresponden a la unificación de sus criterios con los de la Secretaría Distrital de Planeación (SDP) que cuenta con el estudio de ofertas de mercado de los estratos socioeconómicos.

Los costos indirectos, son aquellos que no pueden aplicarse a un producto determinado, es la suma de gastos técnico administrativos necesarios para la correcta realización de cualquier proceso productivo. Luego, tras listar la normatividad vigente para cada uno de los ítems que puedan corresponder a un costo indirecto, aseguró que todos los costos relacionados fueron incluidos en el ejercicio realizado por el Catastro y cumplía con lo previsto en la correspondiente norma.

Advirtió que para el caso, no se tuvo en cuenta la carga VIP5 ni la de servicios públicos, porque la fecha de radicación de la licencia urbanística -14 de 5 Vivienda de interés prioritario. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00768-01 (27915) Demandante: Fiducia Bogotá S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 marzo de 2015- era anterior a la reglamentación de las cargas urbanísticas, pero sí se incluyeron las cargas por mayor edificabilidad del Decreto 562 de 2014, porque la licencia fue posterior a tal normativa.

Señaló que adicional a lo anterior, todos los parámetros económicos fueron tomados del cálculo masivo para la determinación del efecto plusvalía liquidado en la Resolución 1498 de 2017. En relación con el cargo de la demandada, atinente a que la autoridad catastral confundía la causación con el momento de exigibilidad, cuestionó que la actora insistiera en que el englobe no era un hecho generador del tributo, frente a lo cual debía reiterar que esta corporación ha señalado que el englobe cuando genera mayores posibilidades de edificabilidad era hecho generador de la participación en plusvalía. Igualmente, señaló como infundado el cargo relativo a la vulneración del artículo 42 del CPACA y el debido proceso, lo que atribuyó a una apreciación subjetiva, pues pretendía que se invalidara un acto sustentado en que la copia entregada era borrosa y en que el cuadro de liquidación del tributo no era suficientemente claro.

Por el contrario, los hechos objetivos reflejaban que el acto se acompañaba de un ejercicio de liquidación que daba cuenta de los cálculos efectuados por la entidad. Por último, propuso la excepción de falta de vicio en los actos demandados (índice 2 de Samai), por estar ajustados a la Constitución y a la ley. Sentencia apelada El tribunal anuló parcialmente el acto principal y de forma plena la resolución que desató el recurso de reposición (índice 2 de Samai), por considerar que el hecho generador del efecto plusvalía estaba determinado por la acción urbanística a la que se refería tanto el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, como el Acuerdo 118 de 2003 que fijó las reglas de la participación del Distrito en la plusvalía. Destacó que esta Sección en la sentencia de unificación del 03 de diciembre de 2020 (exp. 23540, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez), precisó que el hecho generador de la participación en plusvalía lo constituía la acción urbanística que autorizara un uso más rentable o el incremento del aprovechamiento del uso del suelo mediante uno de los siguientes supuestos: (i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano;(ii) el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y;

(iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. A los anteriores efectos, efectuó el siguiente análisis: Advirtió que no todas las acciones urbanísticas, generaban participación en la plusvalía a favor de la Administración, solo aquellas que efectivamente autorizaran un uso más rentable o el incremento del aprovechamiento del suelo de un inmueble.

Así, la causación del tributo se daba desde el momento en que cambiaban los usos del suelo y los índices de edificabilidad a unos potenciales más favorables, con independencia de que fuera aprovechado o no por el propietario del inmueble; la licencia de construcción constituía únicamente el momento de exigibilidad del efecto plusvalía. Así, para el caso concreto, la acción urbanística la constituía el Decreto 562 de 2014 que reglamentó las condiciones urbanísticas para el tratamiento de renovación urbana, incorporando áreas a dicho tratamiento, en cuyo artículo 40 se determinaba: “La presente decisión administrativa contiene hechos generadores de participación plusvalía por edificabilidad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997”.

Luego, mediante el Decreto 575 de 2015 se modificó parcialmente el anteriormente citado, en lo atinente a aislamientos y empates entre edificaciones, cerramientos, normas de acceso para personas con movilidad reducida, sin incluir un nuevo hecho imponible, razón por la cual, solo hay lugar al cobro de la participación en virtud de la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00768-01 (27915) Demandante: Fiducia Bogotá S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Posteriormente, el Decreto 079 del 22 de febrero de 2016, derogó las anteriores disposiciones, pero en su artículo 3 numeral 4, estableció un régimen de transición frente a la participación en plusvalía, del siguiente tenor: “Para todas las situaciones contempladas en el presente artículo, que se hayan tramitado o se tramiten con base en las disposiciones contenidas en el Decreto Distrital 562 de 2014, modificado por el Decreto Distrital 575 de 2015 y que presenten hechos generadores de la participación en plusvalía, se procederá́ a la liquidación de su efecto, inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria, exigibilidad y cobro, de acuerdo con lo establecido en las normas vigentes sobre la materia, en los casos que se encuentren en trámite o en que se configure un momento de exigibilidad de la participación en plusvalía. Las anotaciones en los folios de matrícula inmobiliaria y las demás actuaciones administrativas referentes a la determinación, cálculo y liquidación del efecto plusvalía que se realizaron en virtud del Decreto Distrital 562 de 2014, como hecho generador de la misma, y que a la entrada en vigencia del presente Decreto no se configure alguno de los momentos de exigibilidad establecidos en el artículo 83 de la Ley 388 de 1997, quedarán sin efecto, en virtud de la derogatoria efectuada por el presente acto administrativo “ Advirtió que en el acto acusado, la Administración determinó como hecho generador de la plusvalía el englobe de predios -lo que reprochaba la actora-.

Sobre ese particular, señaló que esta Sección tuvo dos posiciones sobre el nacimiento de la obligación tributaria, la primera según la cual, el hecho generador se causaba con la acción urbanística que otorgaba un mayor aprovechamiento del predio, bajo el entendido que esta es la autorización específica prevista por la ley, de manera que, la expedición de la licencia de urbanismo o construcción, la transferencia de dominio, cambio de uso efectivo y la adquisición de títulos de edificabilidad, eran solo los momentos de exigibilidad, de lo cual referenció varias providencias6 y una segunda tesis, que tendió a identificar dos supuestos en la causación de la plusvalía, como si se tratara de un hecho generador compuesto, en el cual se requería inicialmente de la expedición de una norma general y, posteriormente de una autorización específica, entendida esta como las licencias urbanísticas u otro tipo de trámite administrativo que recayera sobre el inmueble, como lo podría ser el sometimiento a englobe; sobre tal criterio, igualmente referenció varios pronunciamientos de la Sección7.

Sin embargo, advirtió que la Sala considerando la variación de estas dos posiciones, unificó la interpretación de lo que debía considerarse como autorización específica, mediante la Sentencia de Unificación 2020CE-SUJ-4-006, precisando que el englobe no perfeccionaba el hecho generador ni hacía parte de la participación en plusvalía, ni tampoco concretaba alguno de los aspectos del hecho imponible de la plusvalía, providencia de la cual transcribió los apartes relevantes.

A partir de lo anterior, concluyó que con el Decreto 079 del 22 de febrero de 2016 no hubo un mayor aprovechamiento del uso del suelo, diferente del previsto en los decretos 562 de 2014 y 575 de 2015 para los predios de la actora, por lo que no se configuró el hecho generador del efecto plusvalía y por ello determinó la anulación de los actos, sin acceder a la devolución impetrada de los valores que hubiere podido pagar, en 6 Posición sentada en la sentencia del 24 de marzo de 2011 (exp. 17083, CP: William Giraldo Giraldo) y reiterada por la Sección en las sentencias del 13 de septiembre de 2012 (exp. 18063, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), del 08 de junio de 2017 (exp. 21001, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), del 10 de abril de 2019 (exp. 21882, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), del 25 de julio y del 01 de agosto de 2019 (exps. 22268 y 21937, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 7 Sentencias del 05 de diciembre de 2011, (exp. 16532, CP: Carmen Teresa Ortiz); del 10 de septiembre de 2014 (exp. 19402, CP: Martha Teresa Briceño De Valencia); del 12 de diciembre de 2014 (exp. 18944, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas); del 26 de febrero de 2015 (exps. 20349 y 19526, CP: Martha Teresa Briceño De Valencia y Jorge Octavio Ramírez Ramírez, respectivamente); del 19 de noviembre de 2015 (exp. 21064, CP: Martha Teresa Briceño De Valencia); del 25 de septiembre de 2017 (exp. 21596, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto); del 07 de noviembre de 2017 (exp. 20596, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez); del 03 de mayo de 2018 (exp. 20612 del 03 de mayo de 2018, CP: Milton Chaves García) y del 18 de julio y 18 de octubre de 2018 (exps. 21941 y 21698, CP: Milton Chaves García).

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00768-01 (27915) Demandante: Fiducia Bogotá S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 consideración a que se trata de una situación futura e incierta. Recurso de apelación La parte demandada recurrió la decisión (índice 2 de Samai). Planteó que la regla jurisprudencial de la sentencia de unificación aplicada por el tribunal no existía al momento de ocurrencia de los hechos -años 2017 y 2018-.

Adujo que la tesis predominante de la Sección era que existían dos supuestos de causación de la plusvalía, con un hecho generador compuesto, en el cual se requería inicialmente de la expedición de una norma general y, posteriormente, de una autorización específica, entendida esta como las licencias urbanísticas u otro tipo de trámite administrativo que recayera sobre el inmueble, como lo podría ser el sometimiento a englobe [mismo pronunciamiento aludido por el tribunal al referirse a las dos tesis de la Sección que fue dirimida con la SU] y afirmó que a esto se ajustó el actuar del catastro, de manera que aplicar una regla jurisprudencial inexistente para ese momento, conllevaría a que la entidad no tuviera seguridad jurídica, pues actuó con el firme convencimiento de estar conforme a lo establecido por los jueces, lo que implicaba vulnerar el debido proceso; por ello la definición debía darse con base en la postura predominante en aquel momento, esto es, que el englobe constituía hecho generador del tributo, pues fue con base en esto que la entidad, de buena fe y confianza en la justicia, adoptó la decisión, no pudiendo aplicarse retroactivamente el cambio de postura.

Prosiguió señalando que la aplicación retroactiva de la decisión de unificación vulneró el debido proceso, pilar de todo Estado de Derecho, porque se sentenciaría su actuación con base en interpretaciones jurisprudenciales inexistentes para la época de los actos. A tales efectos, reprodujo extractos de la sentencia emitida por la Sección Tercera8, referidos a que todo cambio de jurisprudencia conllevaba una regla de modulación temporal de transición, en virtud de la cual, la nueva posición se acoge sin perjuicio de las situaciones jurídicas consolidadas surtidas antes de su pronunciamiento, siendo aplicable también a la jurisprudencia la restricción de su aplicación retroactiva, so pena de afectar gravemente la libertad de la persona y señaló que esto no correspondía a una posición aislada, pues a modo de ejemplo, la Sala Plena de esta corporación, en sentencia del 27 de marzo de 20079 “realizó una modulación en el tiempo de “los efectos de la nueva posición jurisprudencial unificada en relación con los procesos que se encontraban, para entonces, en trámite ante la justicia para concluir que los demandantes que hubieren impetrado la acción de reparación directa con anterioridad a la fecha de emisión de ese fallo “deben continuar con el trámite iniciado hasta su culminación, conforme a las tesis jurisprudenciales correspondientes…”; siendo claro que para la Sala Plena, no era dado aplicar de manera retroactiva una sentencia de unificación. También planteó que la aplicación retroactiva de una sentencia de unificación inexistente al momento de los hechos, vulneraba los artículos 8.1 y 25 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, referida a la protección judicial, lo que a su juicio obligaba a las autoridades judiciales aplicar los criterios jurisprudenciales preexistentes a los hechos sobre los cuales deben decidirse, interpretación que no era aislada, comoquiera que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos no avaló un caso del rechazo de una demanda que se fundaba en un cambio jurisprudencial, pues contravenía el artículo 25 de la convención. Por ello, sostuvo que en el sistema interamericano también era de recibo la postura de que la jurisprudencia aplicable debe ser la vigente para el momento de ocurrencia de los hechos. 8 Consejo de Estado, Sentencia del 04 de septiembre de 2017, exp. 57279, CP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, 9 Consejo de Estado, Sentencia del 27 de marzo de 2007, exp. 76001-23-31-000-2000-02513-01 CP.

Jesús María Lemus Bustamante. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00768-01 (27915) Demandante: Fiducia Bogotá S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Adicionó que también se quebrantó la cláusula de Estado de Derecho, desconoció el principio de confianza legítima y vulneró el derecho al debido proceso, en vista de que el cambio en la jurisprudencia debe ser siempre hacia futuro, porque de lo contrario se vulneraba la confianza de los administrados en el sistema judicial, para lo cual citó la sentencia de la Sección Tercera10, junto con otras decisiones que, a su entender, estaban referidas a la misma temática, entre estas, una decisión de unificación de la Sección Quinta del Consejo de Estado en la que se dijo que los criterios jurisprudenciales debían tener efectos prospectivos, es decir «que los parámetros allí fijados constituyen precedente para los sucesos que ocurran a partir de la fecha de la sentencia».

Pronunciamientos finales La contraparte de la apelante y el ministerio público guardaron silencio (índice 11 de Samai). CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo los cargos de impugnación formulados por la demandada, en calidad de apelante única, contra la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demandante.

Problemas jurídicos Concretamente, se debe determinar si, como lo aduce la apelante, la aplicación que el tribunal hizo de una providencia de unificación relativa a la participación en plusvalía, a hechos acaecidos con anterioridad (2017 y 2018), vulneró los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe, el derecho al debido proceso, así como la Convención Americana de Derechos Humanos (artículos 8.1 y 25) y la cláusula del Estado Social de Derecho.

Análisis del caso concreto 2- A juicio de la apelante, la regla jurisprudencial de unificación aplicada por el tribunal era inexistente para los años 2017 y 2018, momento de la ocurrencia de los hechos, pues para esa data, la tesis predominante de la Sala era que existían dos supuestos de causación de la plusvalía, con un hecho generador compuesto, en el cual se requería inicialmente de la expedición de una norma general y, posteriormente, de una autorización específica, entendida esta como las licencias urbanísticas u otro tipo de trámite administrativo que recayera sobre el inmueble, como lo podría ser el sometimiento a englobe; adujo que a esto se ajustó el actuar del catastro, pues fue con base en esto que decidió, de manera que, aplicar una regla jurisprudencial que no existía, conllevaría a que la entidad no tuviera seguridad jurídica, pues fue con base en ello que se expidieron los actos cuestionados, actuó con el firme convencimiento de estar conforme a lo establecido por los jueces, lo que implicaba una violación al debido proceso.

Por esto, la definición debía hacerse con base en la postura predominante a tal momento, que consistía en que, el englobe constituía hecho generador del tributo, no pudiendo aplicarse retroactivamente la modificación efectuada. En la misma línea, arguyó que la aplicación retroactiva de una sentencia de unificación inexistente al momento de los hechos, quebrantaría los artículos 8.1 y 25 de la 10 Consejo de Estado, Sentencia del 04 de mayo de 2011, exp. 19957, CP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Radicado: 25000-23-37-000-2018-00768-01 (27915) Demandante: Fiducia Bogotá S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Convención Americana de los Derechos Humanos, referida a la protección judicial, lo que a su juicio obligaba a las autoridades judiciales a aplicar los criterios jurisprudenciales preexistentes a los hechos sobre los cuales deben decidirse, lo que era consistente con el pronunciamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, del cual se extractaba que la jurisprudencia aplicable debía ser la vigente al momento de los hechos, al igual que de los pronunciamientos de esta corporación -Secciones 3, 4, 5 y Sala Plena del Consejo de Estado- que, a juicio de la recurrente consideraron que la aplicación de decisiones, entre ellas de unificación, debía ser hacia futuro.

La demandada cuestionó la falta de dos elementos esenciales, el hecho generador y la base imponible, lo que violaba los artículos 73, 74 y 80 de la Ley 388 de 1997, la capacidad contributiva y el artículo 29 constitucional. Respecto de lo primero, adujo que el englobe de uno o más predios, no correspondía a un hecho generador de la plusvalía porque esto no se encontraba contemplado en la Ley 388 de 1997 dentro de los hechos imponibles.

Adicionalmente el Decreto 562 de 2014 permitía el recaudo de la plusvalía en virtud de una autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, mediante acciones urbanísticas, lo que correspondía a decisiones administrativas de la autoridad y el engobe no era una de estas, pues dependía exclusivamente de la voluntad de los propietarios de predios colindantes, de manera que el ente territorial no podía participar en algo que no había autorizado.

Respecto del segundo aspecto, esto es la ausencia de base gravable, afirmó que los actos estaban indebidamente motivados respecto del cálculo del plusvalor y arguyó que, si al análisis efectuado por la demandada se le aplicaba el área vendible que fue efectivamente aprobada en las licencias (6.561 en vez de 7.082 m2), sin cambiar ningún otro dato, el resultado era una base gravable de cero, por lo que no era entendible el resultado de la entidad demandada.

También cuestionó que la autoridad catastral confundía la causación y el momento de exigibilidad de la participación en la plusvalía, pues la primera ocurría cuando se daba alguno de los supuestos del artículo 74 ídem, como hechos generadores de la misma y una vez causados, se hacían exigibles en los momentos previstos en el artículo 83 ibidem, esto es, por solicitud de licencia, cambio efectivo del uso del inmueble, actos que impliquen transferencia del dominio y adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo.

Por su parte el tribunal, tras referirse a que la Sala tuvo dos posiciones sobre el nacimiento de la obligación tributaria, advirtió que esto fue zanjado mediante la sentencia de unificación del 03 de diciembre de 202011 mediante la cual se precisó que el hecho generador en plusvalía era la acción urbanística que autorizaba un uso más rentable o incrementara el aprovechamiento del uso del suelo de un inmueble y que el englobe no perfeccionaba el hecho generador ni hacía parte de la participación en plusvalía, como tampoco concretaba alguno de los aspectos del hecho imponible y con fundamento en esto, concluyó que con el Decreto 079 del 22 de febrero de 2016 no hubo un mayor aprovechamiento del uso del suelo, diferente del previsto con los decretos 562 de 2014 y 575 de 2015 para los predios de la actora, de modo que no se configuró el hecho generador del efecto plusvalía. 3- Con miras a resolver el problema jurídico, partirá la Sala de advertir que la sentencia de unificación del 03 de diciembre de 2020 (exp. 23540, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez) fue proferida con el propósito de «unificar posiciones jurisprudenciales contrapuestas en torno a la expresión “autorización específica”, del artículo 74 de la Ley 388 de 1997», las cuales fueron descritas en tal providencia; una primera corriente judicial señalaba que el hecho 11 Sentencia del 03 de diciembre de 2010, exp. 23540, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00768-01 (27915) Demandante: Fiducia Bogotá S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 generador únicamente se causaba con la acción urbanística que otorgaba un mayor aprovechamiento del predio, bajo el entendido que esta correspondía a la autorización específica, «de manera que la expedición de la licencia de urbanismo y construcción, los actos de transferencia del dominio, el cambio de uso efectivo, la adquisición de títulos de edificabilidad, la construcción y el desarrollo son los momentos fijados por la norma para la exigibilidad», mientras que una segunda línea jurisprudencial determinaba una figura de hecho generador compuesto por la expedición de una norma general, que requería concretar la plusvalía, por medio de una autorización específica, «entendida esta como las licencias urbanísticas u otro tipo de trámite administrativo que recayera sobre el inmueble, como lo podría ser el sometimiento a englobe».

Pues bien, a partir del análisis diferenciado entre el momento de causación y el de exigibilidad, se estableció que las autorizaciones específicas a las que aludían los precedentes, algunos refiriéndose a la licencia urbanística o transferencias de dominio, correspondían a los momentos de exigibilidad y no los supuestos de hechos generadores regulados en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, lo cual derivó en la fijación de una regla de unificación acerca de lo que debía entenderse como hecho generador de la obligación. A partir de ello, al resolver el caso controvertido en esa oportunidad, se concluyó que la expedición de licencias y los trámites de englobe de predios no eran acciones urbanísticas, específicamente se clarificó: Dicho de otro modo, el procedimiento administrativo que someta a englobe unos predios no concreta ninguno de los aspectos del hecho generador de la participación en plusvalía … Ahora bien, la comentada decisión, además de reconocer las posturas jurisprudenciales disímiles sobre el hecho generador de la participación en plusvalía y unificar la posición judicial para aplicar adecuadamente ese tributo, determinó con toda precisión en la regla 2 que «La anterior regla jurisprudencial de unificación rige para los trámites pendientes de resolver en sede administrativa y judicial.

No podrá aplicarse a conflictos decididos con antelación». De esa forma, la providencia moduló sus efectos de aplicabilidad con retroactividad a los asuntos que estuvieran siendo debatidos en sede administrativa o judicial, es decir, respecto de los asuntos en debate conforme a la señalada providencia de unificación. Adicionalmente, esta corporación ha puntualizado en asuntos sobre la aplicabilidad de las decisiones de unificación que: «las providencias judiciales no constituyen ley en sentido material (artículo 230 de la Constitución Política), como lo sugiere la demandante para justificar la aplicación del principio de irretroactividad de la ley en materia tributaria, aspecto sustancialmente distinto a los efectos en el tiempo de las providencias judiciales.

Además, el Tribunal debía atender los criterios fijados por esta corporación en la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020, pues como lo precisó la Sala, “la interpretación del derecho cuando es realizada por autoridades investidas de facultades de unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante”» (sentencia del 24 de agosto de 2023, exp. 26922, CP: Milton Chaves García, reiterada en la sentencia del 10 de agosto de 2023, exp. 25642 C.P, Stella Jeannette Carvajal Basto). 4- De conformidad con el derecho aplicable, considera la Sala que al margen de las providencias de unificación que hayan modulado sus efectos para situaciones que ocurran con posterioridad a su expedición, es lo cierto para el caso bajo análisis, que la sentencia concerniente a la participación en la plusvalía, determinó expresamente en la regla 2 que, el lineamiento allí establecido regía para los procesos en trámite tanto en sede administrativa como judicial -lo que resulta aplicable al caso bajo análisis-, circunstancia que de manera alguna resulta violatoria de los principios del debido proceso, de seguridad jurídica, ni mucho menos la cláusula de Estado Social de Derecho, pues no se trata de situaciones consolidadas, ni de los precedentes judiciales se derivan derechos adquiridos.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00768-01 (27915) Demandante: Fiducia Bogotá S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Por las mismas razones, no encuentra la Sala que se vulneren los artículos 8.1 y 25 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, relativos a la protección judicial, en consonancia con el pronunciamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, como lo afirma la actora, pues se reitera que la jurisprudencia no derivan derechos, sino exclusivamente de la ley, amén de que las únicas providencias con carácter vinculante, de acuerdo con el ordenamiento interno, son las de unificación que es precisamente lo que está siendo objeto de aplicación en el caso debatido.

No prosperan los cargos de apelación, por lo que se confirmará la sentencia apelada. Conclusión 5- Por lo razonado en precedencia se concluye que, en el marco de la sentencia de unificación del 03 de diciembre de 2020, concerniente a la participación en plusvalía, los trámites de englobe de predios no constituyen acciones urbanísticas, por lo que no se configura ninguno de los supuestos del hecho generador, lineamiento jurisprudencial aplicable para los trámites pendientes de resolver tanto en sede administrativa y judicial, en aplicación de la regla número 2 de la providencia. Costas 6- Finalmente, acogiendo el criterio mayoritario de la Sala, no se condenará en costas por no estar probadas, acorde con el artículo 365.8 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas en segunda instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN