CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico1 Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Temas: La legitimación en la causa por activa dentro del marco de la acción de tutela/alcance Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional Derechos Fundamentales Invocados: i) Acceso a la administración de justicia y ii) debido proceso Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Yadira Morales Roncallo, “[…] obrando en mi propio nombre y a su vez en mi calidad de CONTRALORA GENERAL DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO […]”, contra el Tribunal Administrativo del Atlántico.
La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 1 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI. Documento denominado “4ED_Caratula(.pdf) NroActua 2”. Archivo aportado en forma digital. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, “[…] obrando en mi propio nombre y a su vez en mi calidad de CONTRALORA GENERAL DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO […]”, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 17 de junio de 2024, en el proceso adelantado en ejercicio del recurso de insistencia identificado con el número único de radicación 080012333000202400201-00, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Manifestó que, el 1.º de marzo de 2024, en calidad de Contralora Departamental del Atlántico, junto con “[…] los señores Contralores de Santa Marta, Valledupar, Sincelejo […] Córdoba, Magdalena y La Guajira […]”, solicitaron en 37 numerales información y documentos a AIR-E S.A.S. E.S.P., con el objeto de “[…] " recaudar un material que será usado como medio de prueba en futuras acciones legales y administrativas, (…)", invocando " la Ley 1712 del 6 de marzo de 2014, en ejercicio del derecho de acceso a la información pública, así como ejerciendo el derecho constitucional fundamental de petición ", […]”. 4.
Señaló que, “[…] Por e-mail recibido el 15 de marzo de 2024 recibimos una solicitud de prórroga, anunciando que la respuesta se daría el 3 de abril de 2024, oportunidad en la que AIR-E SAS ESP justificó la solicitud del plazo adicional para atender en integridad el requerimiento por lo que estaba gestionado la recopilación de los datos para dar respuesta a cada consulta formulada […]”. 5.
Sostuvo que, AIR-E S.A.S. E.S.P. resolvió la petición mediante oficio de 2 de abril de 2024, en el sentido de negar el suministro de la información y los documentos requeridos, al considerar que: “[…] (i) la información solicitada no 3 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico guarda relación con el marco de competencias y funciones que desarrolla un contralor; por ello, consideró que la finalidad de la información se asociaba a fines particulares, y al suministrarla se estaría revelando secretos comerciales o industriales, protegidos de forma especial por nuestro ordenamiento jurídico;
(ii) la información solicitada es de reserva legal debido al vínculo inescindible con la gestión privada y comercial de la sociedad; y (iii) en el derecho de petición se afirmó que uno de los fines es “recaudar material probatorio para iniciar diversas acciones judiciales” […] Sin embargo, no se hizo claridad sobre qué tipo de acción judicial y si uno de los actores sería AIR-E SAS ESP […] Que, a su vez, supondría un importante desequilibrio procesal para AIR-E, en tanto enfrentaría la preparación de un eventual proceso judicial en su contra, sin las garantías de transparencia, igualdad y publicidad de las que es titular dentro de un proceso de dicha naturaleza […]”. 6.
Afirmó que, el 4 de abril de 2024, en calidad de Contralora Departamental del Atlántico, junto con la Contraloría Distrital de Santa Marta, presentaron recurso insistencia que se remitió al Tribunal Administrativo del Atlántico. 7. Indicó que, el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de 17 de junio de 2024, resolvió: “[…] PRIMERO.- Declarar que la información y documentación solicitadas por la Contraloría Departamental del Atlántico, con respecto a los municipios del Departamento del Atlántico que contrataron el cobro de esos tributos con la referida sociedad, el municipio de Soledad (Atlántico); y la Contraloría Distrital de Santa Marta, contenida en los puntos 31 a 35 de la petición presentada el 1° de marzo de 2024, no están sometidos a reserva legal, acorde con la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, la empresa AIR-E S.A. E.S.P. deberá proceder a la referida entrega dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia. SEGUNDO.- Negar a las contralorías, recurrentes en insistencia, el acceso a la información y documentación deprecadas en los puntos 1° a 30 del referido petitorio, por falta de competencia, de conformidad a las razones anteriores.
TERCERO. - Abstenerse el tribunal de emitir pronunciamiento en cuanto a la solicitud de información y documentos sobre el recaudo y envío del alumbrado público y otros tributos de propiedad del DEIP de Barranquilla y el municipio de Soledad (Atlántico), así como de los municipios del Departamento del Magdalena, por falta de competencia de las contralorías territoriales, de acuerdo a lo que antecede. […]”. 7.1.
Como fundamento de su decisión consideró que: 4 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico “[…] En síntesis, como los funcionarios públicos que ejercieron el derecho de petición de información y documentos ante AIR-E SAS ESP, actuaron en calidad de contralores y en uso de las potestades de vigilancia y control fiscal previstas en el artículo 267 de la Constitución Política a la Contraloría General de la República y sus dependencias territoriales, ejercicio que implica: “…el seguimiento permanente al recurso público, sin oponibilidad de reserva legal para el acceso a la información por parte de los órganos de control fiscal.”; resulta diáfano que la información y documentos relativos al alumbrado público u otros tributos, corresponde al libre acceso dentro del ámbito de sus competencias, por cuanto bajo tales parámetros, podrán velar por la salvaguarda de los bienes y recursos que integran el erario. […]”. […] “[…] A manera de colofón, se tiene que la información y documentos solicitados a la Empresa AIR-E SAS ESP, en lo referente al recaudo de los dineros por concepto de alumbrado público u otros, deberá suministrarse a la Contraloría Departamental del Atlántico con respecto a los municipios del Departamento del Atlántico que contrataron el cobro de esos tributos con la referida sociedad, excepto el DEIP de Barranquilla y el municipio de Soledad (Atlántico), entidades territoriales que tienen contralorías propias.
Igualmente, se le entregará la información y documentos deprecados a la Contraloría Distrital de Santa Marta, con exclusión de lo concerniente al recaudo y facturación de cualquier tributo relacionado con los demás municipios que integran el Departamento del Magdalena, cuya competencia, recaería en las Contralorías Departamental o municipales, de tener entes de control fiscal propios.
En lo que atañe a los puntos restantes, esto es, los distintos a la función de agente recaudador que desempeña AIR-E SAS ESP, la colegiatura prohíja la tesis de que se trata de información ajena al control fiscal asignado en términos generales a las Contralorías. En efecto, la sociedad referida, en el desarrollo de su objeto social, no es sujeto pasivo del control fiscal, pues su naturaleza jurídica es de una Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios (E.S.P.), constituida con capital 100% de particulares y sometida al régimen especial contemplado en la Ley 142 de 1994. […]”. […] “[…] En consonancia con lo anterior, la colegiatura dispondrá que la información y documentación solicitadas en los puntos 31 a 35 del derecho de petición sea entregada a las contralorías territoriales, cuyos titulares impetraron el presente recurso de insistencia. La información y documentos restantes, por ser ajena a la función de control fiscal que ejercen, se denegará el acceso a ella. […]”. 8.
Advirtió que, contra la providencia mencionada supra presentó solicitud de aclaración y adición, frente a lo cual, el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante auto de 9 de julio de 2024, resolvió negar la solicitud. La solicitud de tutela Pretensiones 5 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico 9.
La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…]
PRIMERO: CONCEDER el amparo de mis derechos constitucionales fundamentales DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y AL DEBIDO PROCESO.
SEGUNDO: Disponer que se deje sin efectos la sentencia del H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO SALA DE DECISIÓN ORAL – SECCIÓN “B”, emitida el diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024) dentro del recurso de insistencia Exp. No. 08-001-23-33- 000-2024-00201-00-H, con ponencia del H. Magistrado ÁNGEL HERNÁNDEZ CANO, y en su lugar, ordenar que el plazo de 10 días se profiriera la providencia de reemplazo, en la cual se INTERPRETE adecuadamente el artículo 24 del CPACA, absteniéndose de incluir como causal de RESERVA la FALTA DE COMPETENCIA. […]”. 9.1.
Como fundamento de su solicitud, la actora señaló que la autoridad judicial incurrió en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable de normas jurídicas, porque, a su juicio, “[…] La Sala de Decisión en la Sentencia del RECURSO DE INISTENCIA, Exp. # 08- 001-23-33- 000-2024-00201-00-H, le dio una (sic) alcance que no tiene al artículo 24 del CPACA, al invocarlo como fundamento de su decisión de “Negar a las contralorías, recurrentes en insistencia, el acceso a la información y documentación deprecadas en los puntos 1° a 30 del referido petitorio, por falta de competencia.”, norma que no señala dicha causal, FALTA DE COMPETENCIA, como causal de RESERVA […]”.
Actuación 10. El Despacho sustanciador, mediante auto de 12 de julio de 2024: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico; y iii) vinculó a la Contraloría Distrital de Santa Marta y a AIR-E S.A.S. E.S.P., en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.
Intervención de la demandada y de los terceros con interés legítimo 11. El Tribunal Administrativo del Atlántico solicitó i) declarar improcedente la solicitud de tutela, o ii) negar las pretensiones del amparo, por las siguientes razones: “[…] En primer lugar, se precisa que el asunto no reviste relevancia constitucional, en tanto la providencia proferida por esta colegiatura, en manera alguna puso en vilo ninguna garantía ius-fundamental de la ahora accionante.
Como se indicó en el 6 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico proveído atacado, la información y documentación peticionadas, se podrán recaudar, previo ejercicio de las acciones jurisdiccionales que se estimen procedentes, a fin de que dentro de los ciclos probatorios el juez competente provea sobre su conducencia, pertinencia, necesidad y utilidad.
Es decir, quien ejerce control fiscal a nivel departamental, podrá acceder a la administración de justicia a través de las acciones y/o mecanismos de control que estime procedente, máxime cuando la aquí accionante tampoco cumplió con el deber de desplegar una carga argumentativa y demostrativa mínima, que le permitiese al juez constitucional hacerse una representación sobre la forma en que la providencia objeto de reproche se erige como venero de la transgresión endilgada. […]”. […] “[…] En ese orden, la providencia combatida no se ocupó de examinar si la información y documentos deprecados estaban o no sujetos a reserva constitucional o legal por cuanto, ex ante, irrumpió la ausencia de competencia, como verdadera causal de interdicción constitucional, fundada en la naturaleza de las funciones otorgadas por el Constituyente de 1991 a la Contraloría General de la República y a los entes de control fiscal territorial, cuyos objetivos están primordialmente direccionados a monitorear la destinación de los recursos y bienes del patrimonio público. […]”. 12.
La Contraloría Distrital de Santa Marta presentó escrito de coadyuvancia y solicitó acceder a las pretensiones de la solicitud de tutela, por las siguientes razones: “[…] Téngase presente que como quiera que AIR-E SAS ESP no hizo la remisión que del RECURSO DE INSISTENCIA al operador judicial, la cual debía ser inmediata, con el fin de salvaguardar de manera efectiva, los derechos fundamentales del peticionario, la CONTRALORA DEPARTAMENTAL DEL ATLÁTICO tuvo que remitirlo ella directamente al H. Tribunal para su trámite, pues la postura de AIR-E SAS ESP ha sido la de obstaculizar el acceso a la información pública solicitada arguyendo incluso una inexistente FALTA DE COMPETENCIA para solicitar dicha información, postura prohijada por el H. Tribunal Administrativo del Atlántico.
No puede perderse de vista, que el RECURSO DE INSISTENCIA tiene por fin hacer efectiva una garantía constitucional: la de poder dirigirse a la autoridad y acceder a la información pública que ella tenga bajo su custodia, y, en ese sentido mal podría argüirse que los CONTRALORES TERRITORIALES carecemos de competencia para solicitar una información relacionada con la prestación de un servicio púbico (sic) esencial.
Incluso en un caso similar, donde los CONTRALORES TERRITORIALES DE LA COSTA CARIBE donde AFINIA es el prestador del servicio de energía, sobre idéntica petición de información, el H. Tribunal Administrativo del Cesar2 ordenó su entrega, […]”. […] “[…] Nótese como en la anterior providencia de forma MOTIVADA se determinó que toda la información solicitada a AFINIA por los CONTRALORES TERRITORIALES 2 MEDIO DE CONTROL: Recurso de Insistencia DEMANDANTE: Angélica María Olarte Becerra DEMANDADO: Caribemar De La Costa S.A. E.S.P. - Afinia RADICADO: 20-001-23-33-000-2024-00202-00 MAGISTRADO PONENTE: MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO. 7 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico donde aquella es la prestadora del servicio de energía -siendo la misma información que se le solicitó a AIR-E SAS ESP- era una información pública, sin argüir la tesis de una inexistente FALTA DE COMPETENCIA para acceder a ella, y, es justamente lo que omitó (sic) el H. Tribunal Administrativo del Atlántico en la Sentencia que se pide infirmar, haber motivado su decisión, pero además, no podía por vía jurisprudencial crear una nueva cuasal (sic) de RESERVA LEGAL: la FALTA DE COMPETENCIA. Es por ello que COADYUVO a la parte actora, solicitando se acceda a las pretensiones de la demanda, teniendo presente que también se habría vulenrado (sic) el DERECHO A LA IGUALDAD, de suerte que así como a los CONTRALORES TERRITORIALES donde AFINIA es el prestador del servicio de energía y pudieron acceder a la información pública, los CONTRALORES TERRIOTRIALES donde AIR- E SAS ESP es el prestador del servicio de energía también podamos acceder a ella […]”. 13.
AIR-E S.A.S. E.S.P. solicitó declarar improcedente la solicitud de tutela, por las siguientes razones: “[…] Visto lo anterior, es claro que la actividad de la empresa en la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica no constituye en sí misma una función pública esto se reitera como una garantía y expresión de la iniciativa privada y libre competencia, del mismo modo, se resalta que la connotación de autoridad en ejercicio de función administrativa sólo se predica de la atención de las peticiones y recursos que son formulados por los usuarios de conformidad con lo previsto en el artículo 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994, en ese sentido, se enfatiza en que la petición que motivó la reserva de la información no guarda relación con asuntos propios del desarrollo del contrato para la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica con condiciones uniformes en una relación empresa y usuario; la información solicitada versa sobre asuntos propios de la gestión empresarial de la compañía en desarrollo de su objeto social la cual como lo expresó el Consejo de Estado en la sentencia arriba citada no tiene la virtualidad de equipararse a una función administrativa, por tanto, la información requerida tiene íntima relación con la gestión privada de la empresa. […]”. […] “[…] Así las cosas, haciendo una interpretación sistemática de las normas contenidas en la ley 1712 de 2014 y para efectos de exceptuarse del conocimiento público a aquella información que previsiblemente en caso de ser conocida originen una afectación a los intereses de la empresa, solo la información relacionada directamente con el desarrollo y ejecución de las actividades de Prestación del Servicio Público Domiciliario de Energía Eléctrica y de lo establecido en el Contrato para la Prestación del Servicio del Servicio de Condiciones Uniformes deben ser objeto de conocimiento y publicación, verbigracia: (i) información de la condiciones en que la empresa ofrece sus servicios, (ii) información de suspensiones por mantenimientos, (iii) suspensiones por inversión, (iv) horarios de atención, (v) tramite de procedimientos de Peticiones Quejas y Reclamos, (vi) procedimiento para nuevas conexiones, (vii) canales de pago, (viii) oficinas de atención al cliente, (ix) publicación se servicios asociados, (x) planes de financiación, etc..”, esto al ser información estrechamente ligada con el desarrollo de actividades en sintonía con las normas previamente referidas, es decir principio de DIVULGACIÓN PROACTIVA DE LA INFORMACIÓN, y lo establecido en los artículos 5°, 6° y 11 y las excepciones contempladas en los artículos 18 y 19 ibid. […]”. […] 8 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico “[…] En esa medida, de acuerdo con el recuento realizado hasta el momento, debe tenerse en cuenta que los artículos 18 y 19, relativos a las excepciones a la información debe interpretarse en conjunto con el artículo 6° literal c), referente a la información clasificada, es decir, aquella que pertenece al ámbito propio, particular y privado o semiprivado de una persona natural o jurídica, por lo que, la solicitud de información en tal sentido debe ser negada dada su calidad de información clasificada y manifestando las razones o fundamentos jurídicos que la sustenta, dado que hace parte del ámbito privado de la sociedad, que en muchas ocasiones se origina en las diferentes transacciones económicas que realizan los agentes del sector. […]”. […] “[…] Por esto es preciso traer a colación lo establecido por la doctrina en cuanto lo que debe entenderse por “información privilegiada” que puede equiparase con la llamada “información clasificada” de la Ley 1712 de 2014, en consecuencia, ha considerado que debe entenderse como información privilegiada aquella a la cual sólo tienen acceso ciertas personas (como son los administradores) en razón de su profesión u oficio, la cual por su carácter está sujeta a reserva, ya que de conocerse podría ser utilizada con el fin de obtener provecho o beneficio para sí o para un tercero. La información para considerarse privilegiada debe tener la idoneidad suficiente para ser considerada tal y a su vez debe versar sobre hechos concretos y referidos al entorno societario o al ámbito dentro del cual actúa la compañía. […]”. […] “[…] Así las cosas, se advierte que la información requerida excede aquella que puede ser solicitada en el marco del contrato para la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica con condiciones uniformes y aquella que terceros ajenos a la relación empresa – usuario puede acceder, dada la protección y reserva que se predica de la información solicitada en su escrito de petición. […]”. 14.
El Tribunal Administrativo del Atlántico allegó copia digital del expediente adelantado en ejercicio del recurso de insistencia identificado con el número único de radicación 080012333000202400201-00. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 15. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19913, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20214 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20195, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela. 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 4 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 5 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 9 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico Generalidades de la acción de tutela 16.
La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.
Cuestión previa De la coadyuvancia 17. La Sala encuentra que la Contraloría Distrital de Santa Marta presentó escrito de coadyuvancia en el que consideró que “[…] en la providencia que se pide infirmar, no se dio una argumentación que diera una meridiana claridad del porqué razón los numerales 1º al 30 de la petición estuvieron bien denegados cuando AIR- E SAS ESP arguyó que lo solicitado era información RESERVADA, prohijando la tesis de la empresa de servicio público domiciliario de energía que NO TENÍAMOS COMPETENCIA para si quiera solicitar dicha información, creándose una nueva causal de RESERVA, no prevista por el Legislador […] Es por ello que COADYUVO a la parte actora, solicitando se acceda a las pretensiones de la demanda […]”. 18.
Al respecto, la Sala encuentra que, si bien el inciso 2º. del artículo 13 del Decreto núm. 2591 de 1991, señala que “[…] Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”, la Corte Constitucional ha destacado que “[…] la coadyuvancia surge en los procesos de tutela, como la participación de un tercero con interés en el resultado del proceso que manifiesta compartir reclamaciones y argumentos expuestos por el demandante de la tutela, sin que ello suponga que éste pueda realizar planteamientos distintos o reclamaciones propias que difieran de las hechas por el demandante, pues de suceder esto se estaría realmente ante 10 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico una nueva tutela, lo que desvirtuaría entonces la naturaleza jurídica de la coadyuvancia […]”6. 19.
En el mismo sentido se pronunció la Corte al señalar que los terceros intervinientes no están facultados para solicitar la protección de sus propios derechos. Esto dijo textualmente7: “[…] en la acción de tutela contra providencias judiciales los parámetros para estudiar la intervención de los terceros son mucho más estrictos. En primer lugar, siguiendo el concepto general del tercero coadyuvante, quienes tienen un interés legítimo en los resultados del proceso pueden coadyuvar la solicitud del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiera hecho la solicitud, pero no están facultados para solicitar la protección de sus propios derechos, mucho menos en detrimento de los derechos de quien solicitó el amparo, pues es la solicitud de este último la que le da la unidad al proceso de tutela.
Pero, adicionalmente, si una persona considera que una providencia judicial desconoce sus derechos fundamentales, lo pertinente es que promueva una acción de tutela diferente y no que presente en el trámite de amparo de los derechos fundamentales ajenos las razones de su inconformidad. Esto último es indispensable atendiendo al carácter excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Aun cuando por regla general el juez constitucional no puede entrar a examinar los fallos de otros jueces excepto en las extraordinarias situaciones en las que la providencia es violatoria de los derechos fundamentales, en los eventos en los que adquiere potestad para hacerlo por reunirse los requisitos generales y específicos de procedibilidad, su competencia sigue teniendo como límites los principios de seguridad jurídica, autonomía judicial y respeto por la cosa juzgada.
Ellos se verían afectados en una medida mucho mayor si el juez constitucional avoca el estudio, no solo de los defectos planteados por el accionante, sino sobre otros defectos ‘nuevos’ que otros intervinientes pudieran aducir, toda vez que podrían ventilarse en una acción de carácter excepcional y subsidiaria la totalidad de los aspectos debatidos en las instancias precedentes.
Un escenario como el planteado convertiría la acción de tutela en una tercera instancia, pese a que la Corte ha proscrito expresamente esta hipótesis. En este sentido, admitir las controversias propuestas por los terceros dentro del proceso de tutela en relación con sus propios derechos y con independencia de los hechos y derechos planteados por el accionante, desnaturalizaría la acción constitucional. […]”.
(Resaltado por la Sala). 20. En este sentido, atendiendo a que la Contraloría Distrital de Santa Marta tiene un interés legítimo en el resultado del proceso y coadyuva para que se acceda a las pretensiones de la solicitud de tutela, sin haber propuesto reclamaciones propias que difieran de las de la actora: esta Sala considera que la Contraloría Distrital de Santa Marta está legitimada para intervenir como coadyuvante de lo pretendido por la parte actora. 6 Corte Constitucional, sentencia T-1062 de 16 de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 7 Corte Constitucional, sentencia T-269 de 29 de marzo de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico Problemas Jurídicos 21.
En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, se cumplen o no los presupuestos procesales para la presentación de la acción de tutela, en especial si la actora está legitimada en la causa por activa para interponer la presente acción; y ii) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. 22.
Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) la legitimación en la causa por activa dentro del marco de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; iii) requisitos generales de procedencia de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iv) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; v) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; vi) análisis del caso concreto y finalmente las vii) conclusiones de la Sala.
La legitimación en la causa por activa dentro del marco de la acción de tutela 23. Al respecto el inciso primero artículo 86 de la Constitución Política de 1991 establece que toda persona podrá ejercer la acción de tutela en nombre propio o mediante apoderado para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales. La norma establece textualmente lo siguiente: “[…]
ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […]” (Destaca la Sala). 24.
Frente a la legitimación en la causa por activa dentro del marco de la acción de tutela, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, establece: “[…] Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos 12 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales […]” 25. Como se puede evidenciar, la acción de tutela puede ser interpuesta directamente por: i) el titular de los derechos fundamentales; ii) mediante apoderado donde se acredite el respectivo poder y iii) por medio de la figura de la agencia oficiosa.
Frente al tema la Corte Constitucional ha dicho8: “[…] En esta oportunidad, la Corte reitera la regla jurisprudencial que establece que una persona se encuentra legitimada por activa para presentar la acción de tutela, cuando demuestra que tiene un interés directo y particular en el proceso y en la resolución del fallo que se revisa en sede constitucional, el cual se deriva de que el funcionario judicial pueda concluir que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante […]”. 26.
La regla contenida en los artículos 86 de la Constitución Política de 1991 y 10 del Decreto núm. 2591 de 1991, impone que el actor de tutela debe estar legitimado en la causa por activa, en la medida que solamente podrá ejercer esta acción constitucional ante la vulneración de sus propios derechos fundamentales, sin perjuicio de la agencia oficiosa de derechos.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha considerado lo siguiente: “[…]
3.2.3. LA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA. Tal como se encuentra estipulado en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo judicial en virtud del cual a través de un procedimiento preferente y sumario, toda persona puede acudir ante cualquier juez a solicitar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de autoridades públicas.
Desde sus inicios esta Corte ha sido enfática en señalar que, la acción de tutela tiene como una de sus características esenciales la del ejercicio informal, “es decir que no limita las posibilidades de acudir a ella por razones de nacionalidad, sexo, edad, origen de raza o capacidades intelectuales, razón por la cual es factible que la ejerzan los niños, los indígenas, los presos, los campesinos, los analfabetas y en general todo individuo de la especie humana que se halle dentro del territorio colombiano.”9 Sin embargo, las normas reglamentarias de la tutela exigen como requisito la legitimidad e interés del accionante, conforme se advierte en lo estipulado en el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, admitiéndose también la agencia de 8 Corte Constitucional, Sentencia T-511 de 8 de agosto de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 9 Corte Constitucional, Sentencia T-459 de 15 de julio de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 13 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico derechos ajenos cuando el titular no esté en condiciones de promover su propia defensa, y la intervención del Defensor del Pueblo y de los personeros municipales.
Por ello, este mecanismo de defensa judicial no admite que se pueda asumir de manera indeterminada o ilimitada la representación de otro y demandar protección constitucional a su nombre, ni la informalidad que caracteriza a la acción de tutela se opone a que su ejercicio esté sometido a requisitos mínimos de procedibilidad, entre los cuales está la legitimidad por activa10 […]” (Destaca la Sala).
Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales 27. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello11, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales 28. Esta Sección adoptó12 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 200513, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 29. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedencia de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto 10 Corte Constitucional, Sentencia T-417 de 8 de julio de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 13 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 30.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”14 que encaje en dichos parámetros. 31.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedencia, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 32.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201415. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 33. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional. 14 Corte Constitucional.
Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico Acerca del requisito general de procedencia de la relevancia constitucional 34.
Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 201416, al referirse al requisito general de procedencia de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5. Relevancia constitucional. La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [17]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [18]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [19].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa de la actora para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que la actora tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [20].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de 16 Ut supra página 6. [17] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [18] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [19] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [20] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 16 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico tutela se derive que esa es la pretensión de la actora, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.
La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [21].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [22]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [23]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […]”. […] “[…] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.
(Resaltado por la Sala). 35. De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado24: [21] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” [22] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [23] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 24 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.
Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 17 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”25 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.
En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.
Más allá de las condiciones personales de la actora, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”26 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 36.
En ese orden de ideas, el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y ii) cuando la actora en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial demandada incurrió en algunas de las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales. 25 Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 26 Ibidem. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico 37.
La Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202227 precisó, en relación con el alcance del requisito general de procedencia de relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: […] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) 27 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 19 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69.
Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria. Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]».
(Resaltado por la Sala) Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 38. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 39.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional28 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección 28 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 20 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 40. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 41. Atendiendo a que, la Corte Constitucional29 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.
Análisis del caso en concreto 42. La actora, “[…] obrando en mi propio nombre y a su vez en mi calidad de CONTRALORA GENERAL DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO […]”, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 17 de junio de 2024, en el proceso adelantado en ejercicio del recurso de insistencia identificado con el número único de radicación 080012333000202400201-00, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra. 43.
Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo 29 Corte Constitucional, Sentencia T-799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 21 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 44.
La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela.
Acervo y análisis probatorios 45. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 45.1. Copia digital del expediente del proceso adelantado en ejercicio del recurso de insistencia identificado con el número único de radicación 080012333000202400201-00. Solución del caso concreto Análisis de la legitimación en la causa por activa en el caso concreto 46.
La Sala advierte que, la actora presentó acción de tutela “[…] obrando en mi propio nombre y a su vez en mi calidad de CONTRALORA GENERAL DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO […]”, contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, al proferir la sentencia de 17 de junio de 2024, en el proceso adelantado en ejercicio del recurso de insistencia identificado con el número único de radicación 080012333000202400201-00, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra. 47.
La Sala debe establecer si la actora tiene legitimación en la causa por activa, para solicitar la protección de sus derechos fundamentales. 48. De conformidad con el expediente digital del proceso adelantado en ejercicio del recurso de insistencia que cuestiona la actora y la información que al respecto 22 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico obra en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI30, la Sala advierte lo siguiente: 49.
En ese orden de ideas, las autoridades y sujetos mencionados supra son los legitimados en la causa por activa para interponer la presente acción de tutela por ser las partes que integraron dicho proceso. 50. Al respecto, la Sala considera que, en lo que concierne a la solicitud de tutela que presentó la actora “[…] obrando en mi propio nombre […]”, no se configura la legitimación en la causa por activa, toda vez que Yadira Morales Roncallo no es parte dentro de dicho proceso, pues su actuación se dio en calidad de Contralora Departamental del Atlántico. 51.
De conformidad con lo expuesto, la Sala advierte que la actora al “[…] obrando en mi propio nombre […]” no tiene un interés directo y particular respecto al amparo que se solicita ante el juez constitucional que permita establecer que los derechos fundamentales presuntamente vulnerados sean propios. 52. Frente a la configuración de la legitimación en la causa por activa dentro del marco de la acción de tutela contra providencia judicial, esta Sección31 ha expuesto lo siguiente: “[…] En este sentido, cabe señalar que la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado que la legitimación en la causa por activa de quien promueve acción tutela contra providencia judicial y alega la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, se configura por la participación en el proceso judicial de la causa y por el grado de afectación que la decisión en comento le genere.
Así se 30 Cfr. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=08001233300020240020100080 0123. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de septiembre de 2018, número único de radicación 110010315000201802917-00, C.P Hernando Sánchez Sánchez. 23 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico expuso en reciente pronunciamiento de esta Sección32 y que por ser de la mayor relevancia para el caso que nos ocupa, se transcribe: “[…] En ese orden de ideas, la controversia gira en torno a establecer si la mencionada autoridad judicial, quebrantó los referidos derechos fundamentales del accionante, con la providencia cuestionada.
Ahora bien, antes de entrar a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, de acuerdo con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, resulta necesario determinar la legitimación en la causa por activa, en tanto que uno de los derechos alegados como vulnerados es el del debido proceso.
Sobre el particular, la Sala ha sido del criterio según el cual, quien promueva una acción de tutela con el propósito de buscar la protección del derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado con ocasión de las providencias o actuaciones que se surtan en el trámite de un proceso judicial, debe acreditar que es o fue parte en el mismo33.
Lo anterior, atendiendo lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, artículo 10, que determina que en la acción de tutela la legitimidad para actuar está radicada en la persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien ejercerá la acción, directamente o a través de apoderado, debidamente acreditado34 […]”.
(Resaltado por la Sala) 53. En ese sentido, la Sala advierte que, frente a la solicitud de tutela que presentó la actora “[…] obrando en mi propio nombre […]”, la actora carece de legitimación en la causa por activa, en la medida en que no fue parte, razón por la cual se declarará improcedente la solicitud de amparo. 32 Cita del texto original: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de octubre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001 03 15 000 2016 02307 00.
También se puede ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de abril de 2017, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 110010315000201602676-00”. 33 Cita del texto original: “Sobre el particular, la Sala se pronunció en ese sentido, reiterando dicho criterio en varias acciones de tutela promovidas por los electores de la señora Johana Chaves García, que interpusieron numerosas solicitudes de amparo, tendientes a controvertir las decisiones tomadas en el medio de control de nulidad electoral, radicado con el número (acumulados) 2014-00057-00 y 2014-00083-00, demanda promovida por el señor Yorgin Harvey Cely Ovalle y otro.
Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de febrero de 2015, C.P. María Elizabeth García González, radicación número: 2014-03603-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de febrero de 2015, C.P. María Elizabeth García González, radicación número: 2014-03802-00;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de febrero de 2015, C.P. María Elizabeth García González, radicación número: 2014-04113-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de febrero de 2015, C.P. María Elizabeth García González, radicación número: 2014-03870-00;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 5 de marzo de 2015, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número:2014-03803-00.” 34 Cita del texto original: “Respecto de la legitimación en la causa, la jurisprudencia constitucional explicó que la razón de ser de la exigencia de acreditar el interés para demandar en tutela, obedece “al verdadero significado que la Constitución de 1991 le ha dado al reconocimiento de la dignidad humana, en el sentido de que, no obstante las buenas intenciones de terceros, quien decide si pone en marcha los mecanismos para la defensa de sus propios intereses, es sólo la persona capaz para hacerlo” (Subrayado y negrilla fuera de texto).” 24 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico Análisis del cumplimiento del requisito general de procedencia de la relevancia constitucional 54.
Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional. La actora en su escrito de tutela indicó lo siguiente35: “[…] la Sala de Decisión en la Sentencia del RECURSO DE INISTENCIA, Exp. # 08- 001-23-33- 000-2024-00201-00-H, omitió motivar el por qué razón la información solicitada en los numerales 1º al 30 de la petición elevada a AIR-E SA ESP era RESERVADA, tal como esa misma Sala de Decisión en la Sentencia del RECURSO DE INISTENCIA, Exp.
No. 08-001-23-33-000-2024-00216-00-W, sí motivó su decisión, limitandose a decir de manera genérica que se trataba de información ajena al control fiscal asignados a las contralorías […]”. […] “[…] La Sala de Decisión en la Sentencia del RECURSO DE INISTENCIA, Exp. # 08- 001-23-33- 000-2024-00201-00-H, le dio una (sic) alcance que no tiene al artículo 24 del CPACA, al invocarlo como fundamento de su decisión de “Negar a las contralorías, recurrentes en insistencia, el acceso a la información y documentación deprecadas en los puntos 1° a 30 del referido petitorio, por falta de competencia.”, norma que no señala dicha causal, FALTA DE COMPETENCIA, como causal de RESERVA […]”. 55.
Para la Sala el asunto controvertido por la actora ya fue objeto de estudio por la autoridad judicial accionada y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si la entidad judicial accionada incurrió en la vulneración del derecho fundamental. 56.
Además de lo anterior, para la Sala, la actora plantea la afectación de los derechos fundamentales indicados supra que tiene su origen en últimas en un debate estrictamente legal, el cual ya fue expuesto dentro del proceso adelantado en ejercicio del recurso de insistencia y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 35 Transcripción literal del texto. 25 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico 57.
Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de procedencia de la relevancia constitucional.
A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 58.
La Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos meramente legales cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 59.
Para la Sala, la controversia planteada por la actora es de naturaleza puramente legal; y no gira en torno al contenido, alcance y goce de los derechos fundamentales indicados supra. 60. En ese orden de ideas, la Sala considera que la acción de tutela busca cuestionar el criterio de interpretación probatoria de la autoridad judicial accionada, es decir, el actor acude al juez constitucional buscando la corrección del criterio jurídico del juez natural y reabrir un debate legal concluido que escapa de la órbita de competencia del juez constitucional.
Si bien es cierto, la actora alega la vulneración de los derechos fundamentales indicados supra, el criterio de la relevancia constitucional, no se determina con su mera enunciación, sino mediante la acreditación expresa y razonable de una presunta amenaza o vulneración del mismo, lo cual no aconteció en el caso sub examine. 61. Los supuestos de vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, enunciado por el actor, no se evidencian en el caso sub examine, toda vez que el proceso adelantado en ejercicio 26 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico del recurso de insistencia se adelantó ante el juez competente, en respeto de las formas propias del proceso.
Además, no concurre una situación de amenaza o alguna causal de vulnerabilidad que amerite la actuación del juez constitucional, no se trata de amparar el derecho fundamental de un sujeto de especial protección constitucional. 62. En ese orden de ideas, para la Sala alegar un presunto desconocimiento de principios o garantías superiores, en el marco de un debate de carácter legal, no es una circunstancia que habilite por sí misma la procedencia de la tutela contra una providencia judicial. 63.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien la actora enuncia la trasgresión de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal.
Conclusiones de la Sala 64. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala declarará la improcedencia de la solicitud de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: RECONOCER como coadyuvante a la Contraloría Distrital de Santa Marta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela presentada por la actora contra la autoridad judicial accionada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 27 Núm. único de radicación: 110010315000202403572-00 Actora: Yadira Morales Roncallo Contralora General del Departamento del Atlántico TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.