Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-06422-00 Accionante: SANDRA CATALINA SANTOS PILONIETA Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Auto por el que se rechaza el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Incumplimiento de los requisitos objetivo de inmediatez y de relevancia constitucional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la señora Sandra Catalina Santos Pilonieta, quien actúa por intermedio de apoderado judicial, contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 14 de octubre de 2025, la parte accionante acudió al juez constitucional con el fin de que proteja sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, así como a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, supuestamente vulnerados por las autoridades judiciales accionadas.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Respetuosamente solicito al Honorable Consejo de Estado amparar los derechos fundamentales invocados y todos aquellos que establezca en el examen del presente caso y, como consecuencia de este amparo: 9.1 Revoque las providencias judiciales tercera a sexta; 9.2. Revoque parcialmente las providencias judiciales primera y segunda y ordenar que, en cuanto a que el restablecimiento del derecho de la actora, se debe observar la regla de unificación (precedente judicial) de la Sentencia de Unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado, del 9 de agosto de 2022, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. 11001-03-25-000-2017-00151-00, Número Interno: 0892-2017.

Demandante: Sonia Yamile Rondón Tasco, Demandado: Municipio de San Gil (Santander). Radicado: 11001-03-15-000-2025-06422-00 Accionante: Sandra Catalina Santos Pilonieta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 9.3 Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, M. P. Dr. Jaime Alberto Galeano Garzón, para que rehaga la sentencia en lo relativo al restablecimiento del derecho, por cuanto la actora tiene derecho, a título de restablecimiento, al reintegro y al pago indexado de sueldos y prestaciones sociales dejados de percibir, así como del pago de los aportes a las entidades de seguridad social, sin solución de continuidad y hasta la fecha efectiva de su reintegro, descontando únicamente “las sumas de dinero recibidas por la parte demandante a título de salarios, prestaciones sociales percibidos de relaciones de trabajo en el sector público, por incurrirse en la prohibición constitucional de doble erogación con cargo al erario”. 2.

Hechos De la lectura de la demanda de tutela y de las piezas procesales que obran en el expediente, se destacan los siguientes hechos relevantes: La señora Sandra Catalina Santos Pilonieta fue nombrada en provisionalidad mediante la Resolución n.° 3848 de 7 de septiembre de 2010, en el cargo de secretaria ejecutiva, código 4210, grado 20, de la planta global del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Mediante Resolución n.° 6422 de 13 de octubre de 2015, la ministra de Relaciones Exteriores declaró la insubsistencia de su nombramiento, y por medio de la Resolución n.° 7019 de 6 de noviembre del mismo año se nombró en provisionalidad a la señora Yudi Esmeralda Parra Castellanos. Con fundamento en lo anterior, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores, con la pretensión de que se declarara la nulidad de la Resolución n.° 6422 del 13 de octubre de 2015, mediante la cual se declaró la insubsistencia de su nombramiento como secretaria ejecutiva.

El asunto fue asignado por reparto al Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, bajo el radicado n.° 11001-33-35-023-2016-00143-00, que por sentencia de 11 de mayo de 2020 declaró la nulidad del acto administrativo acusado por falsa motivación, al considerar que, de manera previa a su expedición no se verificó que existiera un empleado en carrera con derecho preferencial de ser encargado y la provisión del cargo no se dio a una persona con mejores requisitos de estudio o experiencia. A título de restablecimiento del derecho ordenó el reintegro de la demandante al cargo, siempre y cuando se encuentre vacante, así como el pago indexado de los sueldos y prestaciones sociales dejados de percibir.

Contra dicha decisión, ambas partes interpusieron recurso de apelación. Los recursos de alzada fueron resueltos en segunda instancia por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que mediante sentencia de 23 de junio de 2023 confirmó la decisión apelada. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06422-00 Accionante: Sandra Catalina Santos Pilonieta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Mediante memorial de 6 de julio de 2023, la parte actora solicitó la aclaración de la sentencia, al considerar que en el recurso de apelación se insistió en la aplicación de la sentencia SU-354 de 2017, en preferencia a la SU-556 de 2014.

Posteriormente, mediante escrito de 11 de enero de 2024, solicitó la aplicación de la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado de 2 de agosto de 2022. Por auto de 2 de febrero de 2024, la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud de aclaración, al considerar que no se ajustaba a los parámetros establecidos en el artículo 285 de la Ley 1564 de 2012.

En virtud de lo anterior, el 16 de febrero de 2024, la parte accionante presentó recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia del 23 de junio de 2023, el cual fue concedido por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto del 5 de abril de 2024. El asunto fue asignado por reparto a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que mediante auto del 30 de mayo de 2024 inadmitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. En consecuencia, mediante memorial radicado el 1° de agosto de 2024, se presentó escrito de subsanación. El 26 de septiembre de 2024 por medio de la Resolución n.º 9185, el Ministerio de Relaciones Exteriores dio cumplimiento a la sentencia judicial y efectuó la liquidación de la condena en los términos de la sentencia SU-556 de 2014, por veinticuatro meses comprendidos entre el 17 de octubre de 2015 al 16 de octubre de 2017, y negó el reintegro al cargo tras exponer que no existe la vacante de secretario ejecutivo, código 4210, grado 20.

Por auto del 5 de diciembre de 2024, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, al considerar que no se subsanaron los yerros indicados. Contra dicha decisión, el 15 de enero de 2025, la parte demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio de súplica.

Mediante auto del 19 de mayo del presente año se resolvió no reponer la decisión y conceder la súplica. Finalmente, por auto del 31 de julio de 2025, se confirmó el auto del 5 de diciembre de 2024, mediante el cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, al considerar que no se realizó un ejercicio de confrontación entre la sentencia de unificación de 9 de agosto de 2022 y la emitida por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3.

Fundamentos de la acción La parte actora señaló que la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca omitió la aplicación del precedente judicial, al no acoger la regla de unificación establecida en la sentencia del 9 de agosto de 2022 proferida por el Consejo de Estado. Indicó que tiene derecho al pago indexado Radicado: 11001-03-15-000-2025-06422-00 Accionante: Sandra Catalina Santos Pilonieta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de los sueldos y prestaciones sociales dejados de percibir, sin solución de continuidad hasta la fecha efectiva de su reintegro, descontando de la liquidación únicamente las sumas recibidas por concepto de salarios y prestaciones sociales derivadas de relaciones laborales en el sector público, en virtud de la prohibición de doble erogación con cargo al erario.

Asimismo, manifestó que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado vulneró su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, al rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia bajo el argumento de que no se indicaron las razones que lo fundamentaban, interpretación que se basó en el numeral 4º del artículo 262 de la Ley 1437 de 2011.

Indicó que no era procedente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi de la sentencia de unificación y la decisión adoptada por el Tribunal accionado, toda vez que el análisis del caso se centró en la aplicación de las sentencias SU-556 de 2014 y SU-354 de 2017, sin que existiera justificación para apartarse del precedente obligatorio.

Además, precisó que en el recurso se expusieron razonadamente los argumentos que lo sustentaban. Sostuvo que la sentencia de unificación de 9 de agosto de 2022 aborda una situación fáctica análoga, relacionada con los descuentos aplicados a la condena derivada del fallo que resolvió el litigio dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral.

Por tanto, el recurso extraordinario de revisión tenía como finalidad demostrar el desconocimiento del precedente vigente y obligatorio. Señaló que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos fáctico y sustantivo, para lo cual expuso que el Tribunal accionado, tanto en la sentencia del 23 de junio de 2023 como en el auto del 2 de febrero de 2024, omitió pronunciarse sobre la aplicación del precedente judicial establecido en la sentencia de unificación de 9 de agosto de 2022, a pesar de que dicha decisión fue puesta de presente.

Indicó que se demostró la subsanación de las falencias señaladas por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el auto que inadmitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, y que se desconoció la obligación del Tribunal de aplicar el fallo de unificación en segunda instancia. Además, aclaró que no existe como requisito legal la “comparación de las ratio decidendi de las sentencias”, ya que la norma exige textualmente “las razones de fundamento”.

Refirió que “la exigencia de ese numeral 4, del artículo 262, no es otra que el de argumentar razonadamente la contradicción y oposición de la sentencia impugnada frente a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, requisito que se cumplió desde un inicio como se ha explicado en los párrafos precedentes”. Mencionó que “la afirmación del auto -que acoge la decisión del M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar- en el sentido que la parte demandante “no demostró que se encontraba en condiciones fácticas similares a las de la sentencia de unificación ni Radicado: 11001-03-15-000-2025-06422-00 Accionante: Sandra Catalina Santos Pilonieta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 que recibió un trato diferente e injustificado” no corresponde a la verdad, es falsa esa afirmación y no atiene lo que expresamente consta tanto en el escrito de recurso, como en memorial de corrección”.

A su vez, aludió que “en cuanto a las condiciones fácticas, reitero lo afirmado en el objeto del recurso (hecho 11) para que se asegure “la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme” y se garantice el derecho de la demandante a la igualdad y a la tutela efectiva ante la justicia ordinaria, respecto a los descuentos salariales a la condena que declara la nulidad del acto de su retiro como funcionaria pública en provisionalidad y ordena su reintegro al cargo que estaba ejerciendo sin solución de continuidad”.

Relató que el trato recibido fue diferente e injustificado, al punto que la indemnización se reconoció únicamente por veinticuatro meses, por el período comprendido entre el 17 de octubre de 2015 al 16 de octubre de 2017 y desconoció el lapso transcurrido entre el 17 de octubre de 2017 al 26 de septiembre de 2024, fecha en la que se dio cumplimiento a la orden judicial.

Señaló que no procede ningún tipo de descuento, toda vez que durante dicho lapso no recibió salarios ni prestaciones sociales derivadas de una relación laboral en el sector público. Finalmente, expuso que “la omisión jurisdiccional en la que incurre el Tribunal Administrativo, a la actora se le ha negado la posibilidad, sin justificación razonada, para que el Consejo de Estado ejerza su función de control sobre la sentencia de segunda instancia a través del recurso extraordinario y se abrogue la sentencia recurrida para ser reemplazada por la regla de unificación en lo relativo a los descuentos salariales a la condena que declara la nulidad del acto de su retiro como funcionaria pública en provisionalidad y ordena su reintegro al cargo que estaba ejerciendo sin solución de continuidad”. 4.

Trámite procesal Por auto del 20 de octubre de 2025, se admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la demandante, así como a las autoridades judiciales demandadas - Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca-. A su vez, se dispuso a vincular al Ministerio de Relaciones Exteriores y al Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Bogotá, como terceros con interés. De igual modo, se dispuso a notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nos. 156339 a 156344 de 22 de octubre de 2025, con el fin de notificar a las partes y terceros. 5. Oposición 5.1. Respuesta de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado El magistrado sustanciador de las decisiones objeto de reproche constitucional señaló que el asunto carece de relevancia constitucional, ya que se trata de un desacuerdo con el resultado del trámite del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, a pesar de que se agotó el recurso de súplica.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06422-00 Accionante: Sandra Catalina Santos Pilonieta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Indicó que la acción de tutela está concebida como un juicio de validez y no de corrección, lo que implica que no debe existir una intervención injustificada del juez constitucional que conduzca a invadir la órbita competencial del juez natural.

Solicitó que, en caso de efectuar un estudio de fondo del asunto, se nieguen las pretensiones de la acción de tutela, por cuanto no se han vulnerado los derechos fundamentales de la accionante, ya que la decisión se fundamentó en la inexistencia de un trato injustificado o diferenciado respecto de la situación planteada. 5.2. Respuesta de la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca El magistrado sustanciador de las decisiones cuestionadas indicó que el asunto carece del requisito de inmediatez, toda vez que la sentencia que se pretende controvertir data del 23 de junio de 2023, y el auto que negó la solicitud de aclaración fue proferido el 2 de febrero de 2024.

Adujo que, en el proceso ordinario, se concluyó que debía confirmarse la sentencia de primera instancia, al considerar acertado ordenar el pago indexado de los sueldos y prestaciones sociales dejados de percibir, descontando de dicho monto las sumas que la parte accionante hubiese devengado por cualquier concepto laboral. Señaló que lo pretendido por la accionante no era una aclaración sobre un punto oscuro que generara dudas, sino una modificación de la decisión con el fin de obtener el restablecimiento de sus derechos en los términos propuestos en la demanda.

En esa medida, solicitó declarar improcedente la acción de tutela y, de manera subsidiaria, negar el amparo invocado. 5.3. Respuesta del Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Bogotá La titular del despacho judicial hizo un recuento de las actuaciones surtidas en el trámite de primera instancia del proceso ordinario, y solicitó su desvinculación de la acción de tutela, al considerar que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por la accionante, además de que las pretensiones no están dirigidas en su contra. 5.4.

Respuesta del Ministerio de Relaciones Exteriores La coordinadora del grupo de acciones constitucionales mencionó que no se han vulnerado los derechos fundamentales alegados por la accionante. Asimismo, señaló que el pago derivado de la sentencia condenatoria se realizó conforme a los lineamientos establecidos en el proceso ordinario, y en atención a que las providencias se encuentran ejecutoriadas.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Radicado: 11001-03-15-000-2025-06422-00 Accionante: Sandra Catalina Santos Pilonieta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.

Cuestión preliminar En el escrito de contestación, el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Bogotá solicitó la desvinculación del trámite constitucional, al considerar que no está llamado a atender las pretensiones de la demanda. Conforme lo disponen los artículos 86 de la Constitución Política, el 5 del Decreto 2591 de 1991 y en atención a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la que al estudiar la falta de legitimación en la casa por pasiva ha explicado que este requisito “hace referencia a la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la acción, de ser la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, en caso de que la transgresión del derecho alegado resulte demostrada” 1, la Sala negará la solicitud de desvinculación, teniendo en consideración que fue la autoridad judicial que conoció el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en primera instancia, por lo que su vinculación en el presente asunto se dio en calidad de tercero con interés. 3.

Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si es procedente la acción de tutela promovida por la señora Sandra Catalina Santos Pilonieta de conformidad con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial y, en caso afirmativo, si las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, así como a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, al haber incurrido en los defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial. 4.

Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto.

Sin embargo, la Corte Constitucional2 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término 1 Sentencia T-005 de 2022. 2 Corte Constitucional, sentencia T- 123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06422-00 Accionante: Sandra Catalina Santos Pilonieta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados.

En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial.

Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 3 La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar4, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez.

Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 20165, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales.

En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados.

De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela.

Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”6 3 Ibídem. 4 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T- 246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 5 Corte Constitucional.

M. P. Alejandro Linares Cantillo. 6 Ibídem. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06422-00 Accionante: Sandra Catalina Santos Pilonieta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En igual sentido, la Corte Constitucional en sentencia T-372 de 2024, reiteró los anteriores criterios para analizar las particulares de cada caso en torno a la presentación de la acción de tutela dentro de un término oportuno y recordó que no toda manifestación de una circunstancia especial habilita la procedencia del mecanismo constitucional, puesto que no basta con la simple afirmación de que el interesado no pudo ejercer la solicitud de amparo en un plazo razonable.

Al respecto, sostuvo que “pretender establecer la inmediatez a partir de un hito diferente al de la fecha de la sentencia de condena y su notificación, como es la respuesta negativa a una solicitud de libertad, como lo hace el actor, carece de justificación, pues lo que pretende cuestionarse es la condena y no la negativa de la libertad”.

Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 20147 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional8. 5.

El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones9.

Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 200510, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las 7 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) 8 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y T-619 de 2019, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 9 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018.

Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06422-00 Accionante: Sandra Catalina Santos Pilonieta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional11.

Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala12, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.

Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.

Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 11 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014.

Expediente 2012-02201-01. 12 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06422-00 Accionante: Sandra Catalina Santos Pilonieta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 6. Estudio y solución del caso concreto La señora Sandra Catalina Santos Pilonieta, quien actúa por intermedio de apoderado judicial, promovió acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Lo anterior, al considerar que con la sentencia de segunda instancia proferida en el proceso ordinario, el auto que negó la solicitud de aclaración, y las providencias dictadas en el trámite del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, así como los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, al incurrir en los defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial.

En ese sentido, la accionante señaló que la Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció el precedente judicial establecido en la sentencia de unificación del 9 de agosto de 2022. Asimismo, manifestó que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia por supuestas falencias en su fundamentación, negando de manera injustificada el acceso al recurso y el derecho a recibir un trato igualitario respecto del caso analizado en dicho precedente.

En particular, indicó que la indemnización reconocida fue limitada a veinticuatro meses, sin considerar el período completo comprendido entre su retiro y reintegro, durante el cual no percibió ingresos provenientes de relaciones laborales en el sector público. Precisado lo anterior, la Sala considera necesario aclarar que en el presente asunto se pretende controvertir la sentencia de segunda instancia y el auto que negó la solicitud de aclaración de la misma, proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, así como las actuaciones posteriores relacionadas con el trámite del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Por tanto, el análisis del caso se abordará, en primer lugar, respecto de las decisiones proferidas por la Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en segundo término, en relación con las dictadas por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Lo anterior, debido a que las actuaciones que se pretenden controvertir fueron proferidas en trámites independientes, como lo son el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Este último tiene como propósito otorgar prevalencia a las decisiones proferidas por esta corporación bajo ciertos parámetros, sin que se trate de una extensión del proceso ordinario.

Como se indicó en las consideraciones jurídicas de esta decisión, el artículo 86 de la Constitución precisa que la acción de tutela debe procurar la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública. Si bien, la misma disposición establece que se podrá hacer uso de este mecanismo constitucional en todo momento, ello no implica que no se deba interponer dentro de un plazo Radicado: 11001-03-15-000-2025-06422-00 Accionante: Sandra Catalina Santos Pilonieta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 razonable, pues ello está en consonancia con los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, los cuales, prima facie, se deben resguardar.

En caso bajo examen, la Sala advierte que la decisión reprochada con data de 2 de febrero de 2024, por la que se resolvió la solicitud de aclaración a la sentencia de 23 de junio de 2023, fue remitida por correo electrónico a las partes en la misma oportunidad. Luego, teniendo en consideración que la solicitud de amparo fue promovida el 14 de octubre de 202513, transcurrió un (1) año, ocho (8) meses y cuatro (4) días entre el momento de la notificación de la decisión cuestionada y el de la interposición de la acción constitucional 14, término que excede el límite establecido jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta Corporación, como regla general, acogido igualmente por la Corte Constitucional.

En relación con lo anterior, cabe resaltar que la Corte Constitucional en diferentes decisiones ha ratificado la posición jurisprudencial de esta Corporación, al indicar que el plazo razonable para interponer la acción de tutela, si bien no es un término fijo, puede entenderse como un periodo prudencial de seis (6) meses, el cual debe analizarse en general, “en relación con el hecho generador de la tutela, las condiciones del accionante y los derechos que subyacen en la pretensión” 15, respecto del cual ha precisado “que (…) ha entendido que seis meses es un plazo razonable para satisfacer el requisito de inmediatez sin que ello signifique que dicho término es perentorio” 16.

Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual.

Sin embargo, cuando se trata de cuestionar providencias judiciales la verificación de este presupuesto se torna aún más exigente, por lo que no cualquier circunstancia excepcionaría este requisito cuando se ha superado el plazo razonable de los seis meses, lo cual se deberá analizar caso a caso, siempre con el norte de preservar prima facie los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.

En el presente caso, no se advierten circunstancias especiales que hubiesen imposibilitado a la accionante ejercer la acción de tutela dentro del término establecido o en un lapso razonable. Tampoco resulta procedente considerar como referencia la fecha de presentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, ni la de la decisión que resolvió sobre su rechazo, toda vez que el debate planteado frente a la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se centra en dicha actuación procesal, sino en 13 Acta individual de reparto. 14 Conforme con el artículo 205 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021, “2.

La notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación”. 15 Sentencia T-422 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. 16 Sentencia T-338 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06422-00 Accionante: Sandra Catalina Santos Pilonieta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 el desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia de unificación de 9 de agosto de 2022 al momento de resolver el recurso de apelación interpuesto contra la providencia que accedió parcialmente a las pretensiones, así como frente al auto que negó la solicitud de aclaración. En consecuencia, se encuentra superado el término indicativo para acudir a la vía constitucional.

Ahora bien, en lo que respecta a la actuación adelantada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la Sala observa que fue asignado por reparto el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el cual fue inadmitido mediante auto del 30 de mayo de 2024. La parte accionante presentó escrito de subsanación y con posterioridad, el recurso extraordinario fue rechazado por auto de 5 de diciembre de 2024, bajo los siguientes argumentos: “Comoquiera que la recurrente no subsanó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia de conformidad con los yerros indicados en el auto inadmisorio del recurso, en específico lo relacionado con la comparación de las ratio decidendi de la sentencia de unificación y la sentencia proferida el 23 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 2, Subsección E, por considerar que no era posible hacer un ejercicio de comparación entre las dos providencias, este se rechazará de conformidad con lo previsto en el inciso 2 del artículo ibidem. 5.1.

Al respecto, al limitar los argumentos de la subsanación del recurso al análisis de los tiempos en que se interpuso el recurso de apelación [el 1 de julio de 2020], en que el tribunal profirió la decisión de segunda instancia [el 23 de junio de 2023] y en el que se solicitó al juzgador del tribunal dar aplicación a la sentencia de unificación invocada como desconocida por la demandante [el 11 de enero de 2024] y como está temporalidad impide la comparación entre las ratio decidendi de uno y otro fallo, la recurrente incumplió con el requisito dispuesto en el numeral 4 del artículo 262 del CPACA”.

Contra esa decisión la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio de súplica, en el que señaló que “la inconformidad del presente escrito de recursos se fundamenta en la interpretación y aplicación del numeral 4, del artículo 262, de la Ley 1437 de 2011 que, para el suscrito apoderado de la parte demandante, ciertamente en el escrito de corrección se subsanó de manera amplia y precisa las razones que fundamentan el recurso extraordinario”.

Adicionalmente, refirió que “según las consideraciones del Despacho, tales razonamientos no satisfacen las exigencias procesales para que se garantice el derecho de la demandante a la igualdad y a la tutela efectiva ante la justicia contencioso administrativa, respecto al precedente vigente y obligatorio y en los que existe identidad de materia: Descuentos salariales a la condena que declara la nulidad del acto de su retiro como funcionaria pública en provisionalidad y ordena su reintegro al cargo que estaba ejerciendo sin solución de continuidad. 3.

El hecho concreto es que la sentencia, de fecha 23 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en segunda instancia y en la que se acoge el precedente que estuvo vigente (SU-556 de 2014 y SU-354 de 2017 de la Corte Constitucional), contraría y se opone a la sentencia de Radicado: 11001-03-15-000-2025-06422-00 Accionante: Sandra Catalina Santos Pilonieta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de fecha 9 de agosto de 2022.

Adicionalmente, las circunstancias fácticas de la sentencia del Tribunal son idénticas a las de la sentencia de unificación”. Mediante auto del 19 de mayo de 2025, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió no reponer el auto del 5 de diciembre de 2024, por medio del cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Asimismo, concedió el recurso de súplica, el cual fue resuelto mediante auto del 26 de agosto de 2025, en el que se confirmó la providencia recurrida con fundamento en lo siguiente: “Precisamente el auto que no repuso el que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia evidenció que la solicitud de la parte demandante fue rechazada porque no demostró que se encontraba en condiciones fácticas similares a las de la sentencia de unificación ni que recibió un trato diferente e injustificado.

Además, el análisis comparativo que presentó se centró en providencias de la Corte Constitucional, y no en el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como era exigido. En este orden de ideas, para la Sala no se advierte que la recurrente hubiere realizado un ejercicio donde confrontará la sentencia de unificación del 9 de agosto de 2022 con la emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E del 23 de junio de 2023, el cual resulta primordial porque limita la discusión sobre las reglas que supuestamente se desconocieron.

Aliviar este requisito, desnaturalizaría el propósito del recurso de extraordinario de unificación jurisprudencial al ampliarle su estudio. De modo que, la forma en que la solicitante hizo ver el no acatamiento de la sentencia de unificación del 9 de agosto de 2022 con la emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E del 23 de junio de 2023, no consulta con la finalidad del recurso extraordinario de unificación jurisprudencial que exige circunscribir el reproche a los parámetros fijados en aquella providencia”.

De lo expuesto, la Sala advierte que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de relevancia constitucional, debido a que la parte actora utiliza el mecanismo constitucional para insistir en el mismo debate relacionado con la aplicación de la sentencia de unificación de 9 de agosto de 2022 en su caso en concreto, para efectos de determinar la indemnización que le corresponde como resultado de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que la declaró insubsistente en un cargo que ocupada en provisionalidad, al no encontrarse conforme con los topes indemnizatorios establecidos en la sentencia ordinaria.

Al respecto, la Sala advierte que dichos argumentos ya fueron objeto de análisis por la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación, quien concluyó que la demandante no demostró que se encontraba en condiciones fácticas similares a la analizada en la sentencia de unificación, ni que recibió un trato diferente e injustificado, por lo que decidió fundadamente rechazar el recurso extraordinario.

Además, se evidencia que los reproches planteados en el escrito de tutela también fueron propuestos en el recurso de súplica. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06422-00 Accionante: Sandra Catalina Santos Pilonieta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 2019, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”. En la sentencia SU-215 de 2022 17, recordó que el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional requiere “involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico”, a lo que agregó que “la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica”.

De allí que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección de los derechos efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal”.

A su vez, en sentencia SU-451 de 2024 18, la Corte Constitucional enfatizó que la “tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Así las cosas, la Sala observa que la parte actora acudió a la acción de tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de sus derechos fundamentales con la finalidad de insistir en el mismo debate que fue desarrollado por el juez natural en el curso del trámite del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por lo que no supera el presupuesto de la relevancia constitucional.

Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, por no cumplir los requisitos generales de inmediatez y relevancia constitucional. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Negar la solicitud de desvinculación formulada por el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Bogotá. Segundo.- Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Sandra Catalina Santos Pilonieta, quien actúa por intermedio de apoderado judicial, 17 M.P. Natalia Ángel Cabo. 18 M.P. Jorge Enrique Ibañéz Najar.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06422-00 Accionante: Sandra Catalina Santos Pilonieta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 contra la Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. Tercero.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo del Consejo. Quinto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.