Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2023-00017-00 (0317-2023) Demandante: Betty Inés Banguero Paz Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones Temas: Causales primera y quinta del artículo 250 del CPACA.
Inexistencia de prueba recobrada y de nulidad originada en la sentencia. DECLARA INFUNDADO. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión que interpuso1 la señora Betty Inés Banguero Paz contra la sentencia del nueve (9) de diciembre de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca2, para lo cual invocó las causales contenidas en los numerales 1.° y 5.° del artículo 250 del CPACA.
La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que se desempeñó el cargo de dragoneante del INPEC, adscrita a la nómina de empleados del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad Carcelaria «EPMSC – Caloto Cauca» y por Resolución 160187 del 29 de mayo de 2015 Colpensiones le reconoció una pensión de $1.124.000, con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicios; la cual fue ratificada con la Resolución VPB 59718 del 2 de septiembre del mismo año. Que ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando la nulidad de los actos administrativos que liquidaron la pensión de vejez y, en consecuencia, que se ordenara: i) la liquidación de la pensión con el 75% de los factores salariales percibidos en el último año de servicios —; y ii) el pago del reajuste e indexación de la prestación desde que se causó el derecho hasta su efectivo reconocimiento y cancelación, junto con el retroactivo correspondiente a las sumas dejadas de percibir, más intereses corrientes y moratorios.
Que el Juzgado Séptimo Administrativo de Popayán, mediante sentencia del 29 de marzo de 2019 negó las pretensiones; decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Cauca. 1 La presentación del recurso se efectuó el 25 de enero de 2023, de acuerdo con la anotación efectuada por la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación que reposa en el índice 00001 de SAMAI. 2 Decisión que confirmó la sentencia proferida el 29 de marzo de 2019, por el Juzgado Séptimo Administrativo de Popayán que negó las pretensiones dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00017-00 (0317-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En la providencia del 9 de diciembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Cauca confirmó la decisión de primera instancia al concluir que no había lugar a la reliquidación pensional para incluir la totalidad de los factores salariales devengados.
Para sustentar su decisión desarrolló los siguientes argumentos: Que los servidores del INPEC que desarrollan actividades de alto riesgo y cumplen los requisitos previstos en el artículo 6.° del Decreto Ley 2090 de 2003 y en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 tienen derecho a que su pensión se reconozca conforme a las normas especiales anteriores que regulaban dichas actividades, como la Ley 32 de 1986 y el Decreto Ley 407 de 1994.
Señaló que, en el régimen de transición, dichas disposiciones se aplican en su integridad en lo relativo a la edad, el tiempo de servicios y el monto, fijando este último en el 75% del promedio salarial del último año de servicios, según lo dispuesto en la Ley 4ª de 1966. Sin embargo, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establece que las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión, entre ellos el ingreso base de liquidación (IBL), se rigen por la Ley 100 de 1993.
Esto implica que, aunque se conserven las condiciones especiales del régimen anterior, el IBL debe calcularse conforme al artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y al Decreto 1158 de 1994, incluyendo únicamente los factores salariales sobre los que se hayan efectuado aportes. Indicó que la señora Betty Banguero Paz prestó sus servicios en el INPEC del 18 de agosto de 1993 al 30 de junio de 2009; del 1 de agosto de 2009 al 28 de febrero de 2013; del 1 de enero de 2014 al 3 de julio de 2014; y del 1 de agosto de 2014 al 30 de noviembre de 2014, por lo que se encontraba amparada por el régimen de transición previsto en el Decreto 407 de 1994 para el personal del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional Penitenciaria, ya que para el 21 de febrero de 1994 —fecha de entrada en vigencia de dicho decreto— prestaba sus servicios a la entidad.
Concluyó que la pensión de vejez de la demandante se rige por el régimen anterior a la Ley 100 de 1993, concretamente por lo dispuesto en la Ley 32 de 1986 y en el Decreto 407 de 1994, en lo relativo al tiempo de servicios (20 años) y a la tasa de reemplazo (75 %), pero con el IBL determinado conforme al inciso 3° del artículo 36 y al artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según lo establecido en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, según la cual el IBL de los beneficiarios de la transición, tanto en el régimen general como en los especiales, se determina con base en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en los factores sobre los que se cotizó, conforme a lo dispuesto en dicha ley y en el Decreto 1158 de 1994.
De esta forma, el régimen especial del INPEC conserva sus reglas propias en cuanto a edad, tiempo y monto de la pensión, pero el cálculo del IBL y otros requisitos no amparados por el régimen anterior se rigen por el régimen general. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00017-00 (0317-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Sostuvo que la prima de riesgo, el subsidio familiar del 7 %, la prima de servicios, las vacaciones, la prima de vacaciones, el subsidio de alimentación, el auxilio de transporte, la prima de navidad, la bonificación especial de recreación y la prima de capacitación (no considerada factor salarial) no están contemplados en el Decreto 1158 de 1994, por lo que no pueden incluirse en la liquidación pensional.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La señora Betty Inés Banguero Paz interpuso recurso extraordinario de revisión al considerar que la sentencia está incursa en las causales 1.° y 5.° de la citada legislación. Para sustentar el recurso, presentó los siguientes argumentos: Que se configura la causal primera del artículo 250 del CPACA, toda vez que, con posterioridad a la sentencia y por causas ajenas a ella, no pudo allegarse oportunamente la certificación expedida por el INPEC que incorpora nueve factores salariales cotizados conforme al artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, a diferencia de la certificación anterior —expedida cinco años antes— que solo comprendía tres factores previstos en el Decreto 1158 de 1994, Que la omisión en la aportación de la prueba obedece a la actuación de la parte contraria (Colpensiones e INPEC), que no aportaron al expediente administrativo la certificación completa.
Señala que se configura la causal de nulidad originada en la sentencia prevista en el numeral quinto del artículo 250 del CPACA, al proferirse con base en certificaciones incompletas, sin verificar de oficio la existencia de todos los factores salariales reclamados, con lo que se terminaron desconociendo garantías procesales. Manifiesta que la certificación del INPEC confirma que los factores salariales sobre los cuales se efectuaron aportes corresponden a: asignación básica mensual, bonificación por servicios prestados, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, sobresueldo y vacaciones.
Estos factores han sido reconocidos por jurisprudencia reciente aplicable al régimen especial del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC, en contraposición a la interpretación restrictiva de Colpensiones fundada en el régimen general. Destacó la sentencia del 1.º de septiembre de 2022 (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, rad. 2883-2020), que aplicó la Ley 32 de 1986, el Acto Legislativo 01 de 2005, el Decreto 1045 de 1978 y el Decreto 446 de 1994; la sentencia del 25 de octubre de 2022 (Juzgado Veinte Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda), que reafirmó la vigencia de dichos decretos; y la sentencia del 25 de abril de 2019 (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez, rad. 3482- 2016), que acudió expresamente al artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 ante la ausencia de norma específica sobre factores salariales en la Ley 32 de 1986.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00017-00 (0317-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Citó las Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional, para resaltar que, independientemente del régimen pensional aplicable, la liquidación debe incluir todos los factores salariales sobre los cuales se efectuaron aportes, razón por la cual solicita que dichas providencias sean tenidas en cuenta a fin de garantizar el derecho a la igualdad.
También dijo que la prima de riesgo, aunque no se encuentra expresamente prevista en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, ha sido reconocida como factor salarial por el Consejo de Estado (Sentencia del 7 de noviembre de 2013, exp. 0527-13, y Sentencia de Unificación exp. 0070-2011). Considera que conforme al artículo 4 de la Ley 4.ª de 1966, la pensión de jubilación especial del personal del INPEC debe liquidarse con base en todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, de acuerdo con lo previsto en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
Contestación al recurso extraordinario de revisión3 Colpensiones se opuso a las pretensiones al considerar que el derecho pensional de la señora Betty Inés Banguero Paz, otorgado bajo la Ley 32 de 1986, debe liquidarse conforme a las reglas del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, por cuanto dicha ley especial no establece el método de cálculo y el estatus pensional se causó en vigencia de la Ley 100, siendo necesario acudir a esta como norma de carácter general.
Argumenta que no es posible reliquidar la prestación incluyendo todos los factores salariales del último año de servicios, dado que esto contradice la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional —sentencias T-078 de 2014, A-326 de 2014, SU-230 de 2015, T-060 de 2016, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018— y del Consejo de Estado —sentencia del 28 de agosto de 2018—, las cuales unificaron criterios sobre el ingreso base de liquidación en el régimen de transición. Afirma que, aunque la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 4 de agosto de 2010, permitía incluir determinados factores en la reliquidación, este criterio fue modificado en la providencia de unificación del 28 de agosto de 2018, en la que se estableció que la enumeración de factores salariales en normas como el artículo 3° de la Ley 33 de 1985 o el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 es taxativa, por lo que no procede adicionar otros conceptos devengados en el último año de servicios.
Según esta postura, dicho entendimiento también se extiende a las pensiones reconocidas bajo regímenes especiales, como el del INPEC. Concepto del Ministerio Público4 El señor Procurador Segundo Delegado ante esta Corporación presentó el 3 Véase índice 00017 del aplicativo SAMAI. 4 Véase índice 00020 del aplicativo SAMAI. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00017-00 (0317-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Concepto núm. 037 del 7 de febrero de 2024, solicitando declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, al considerar que no se cumplen los requisitos de la causal primera invocada, pues la fuerza mayor alegada no se encuentra debidamente justificada.
Señaló que en la sustentación del recurso no se explicaron las razones por las cuales no se pudieron aportar, en las distintas instancias procesales, los documentos o certificaciones en que se fundamentan las pretensiones. En cuanto a la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250, indicó que la recurrente no precisó la nulidad que habría originado la sentencia, limitándose a afirmar que el Tribunal actuó en contravía del debido proceso al no verificar, pese a las dudas, la existencia de los factores salariales reclamados y fallar con base en certificaciones incompletas expedidas por el INPEC.
Por ello, concluyó que esta causal no está llamada a prosperar, y que tampoco se configura una vulneración del artículo 29 de la Constitución Política que pudiera viciar la sentencia recurrida. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si procede la revisión de la sentencia emitida el 9 de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, considerando las causales invocadas por la recurrente.
Para ello, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) Generalidades del recurso extraordinario de revisión, ii) Causal de revisión invocada, y iii) Caso concreto. Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal de control de las decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada5.
En términos de artículo 248 del CPACA: «Artículo 248. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». El objetivo principal de esta vía extraordinaria es invalidar los efectos legales de una sentencia ya ejecutoriada6.
De acuerdo con las causales establecidas en el artículo 250 del CPACA, busca restaurar el principio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando se constate que la decisión estuvo afectada por alguno de los siguientes eventos: 5 El artículo 248 del CPACA señala: «El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». 6 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 15 de marzo de 2018. Exp. 1001-03-25-000-2014-00862-00 (2668-2014). C.P. William Hernández Gómez. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00017-00 (0317-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 i) Aparición de circunstancias desconocidas al momento de dictar el fallo, las cuales, de haber sido conocidas, habrían llevado a una sentencia diferente7. ii) Descubrimiento de hechos delictivos o fraudulentos que fueron determinantes en la adopción de la sentencia que se pretende anular8. iii) Existencia de nulidades originadas en la sentencia que puso fin al proceso y que no podían ser objeto de recurso de apelación. iv) Contradicciones de la sentencia con otra anterior que constituya cosa juzgada9.
Si bien la revisión constituye una vía que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, es una excepción al principio de la cosa juzgada, ello no implica que sea un mecanismo que habilite una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria, para plantear nuevas interpretaciones del litigio, para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. En efecto, para que el juez pueda entrar a examinar la controversia materia del recurso, es necesario que la causal invocada por la recurrente se encuentre debidamente acreditada, pues como lo ha establecido la Sala Plena de esta Corporación este mecanismo extraordinario procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley10.
Causal primera de revisión El numeral 1.° del artículo 250 del CPACA establece como causal de revisión: «1.Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria».
De modo que, para la adecuada invocación del referido motivo de revisión, se debe plantear claramente de qué forma se estructuran los siguientes componentes de la causal, a saber: i) que se recobre o encuentre una prueba documental; ii) que esta sea decisiva para cambiar el sentido del fallo; iii) que el documento se hubiera recobrado después de ejecutoriada la sentencia y iv) que esta no se hubiera aportado por una causa extraña: fuerza mayor, caso fortuito u obra de la contraparte. 7 Como la aparición de documentos esenciales que no pudieron ser aportados por fuerza mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que el beneficiado con la sentencia cuestionada o la desaparición, al momento del reconocimiento, de las razones que justificaban que se hubiera decretado la prestación periódica. 8 Como el hallazgo de documentos falsos o adulterados, peritajes fraudulentos, o la ocultación de documentos relevantes por alguna de las partes.
Esto incluye también la posible influencia de cohecho o violencia en la emisión del fallo. 9 De acuerdo con la clasificación presentada en Garzón Martínez, Juan Carlos (2021). Proceso contencioso administrativo. Fase escrita – Fase oral. 2° Edición. Grupo editorial Ibañez (2° Ed. pp. 612-613) 10 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sala Veintitrés Especial de Decisión. Sentencia del 1 de octubre de 2019. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00017-00 (0317-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En cuanto al carácter recobrado de la prueba, la jurisprudencia ha señalado que se trata de aquella que, si bien existía con anterioridad al pronunciamiento judicial objeto del recurso, se encontraba extraviada, perdida o inaccesible, y solo pudo ser recuperada o rescatada con posterioridad a la sentencia11.
En este sentido, por regla general12, la configuración de esta causal no se admite cuando la prueba en cuestión fue generada u obtenida con posterioridad al fallo recurrido. Tampoco resulta procedente cuando el documento, aun siendo anterior a la sentencia, pudo haber sido aportado oportunamente dentro del proceso, pues este mecanismo de revisión no puede utilizarse para subsanar omisiones, errores o actuaciones negligentes de las partes en el cumplimiento de su carga probatoria.
Finalmente, se exige que el medio probatorio tenga una incidencia determinante en el fallo, en la medida en que su consideración hubiera llevado al juez a proferir una decisión sustancialmente distinta a la impugnada. Para ello, se ha resaltado la necesidad de demostrar no solo la existencia y recobro del documento, sino también su estrecha relación con el objeto del litigio y su influencia en la decisión adoptada13.
Cabe resaltar que los requisitos anteriormente mencionados son concurrentes, de manera que la ausencia de cualquiera de ellos conlleva necesariamente a la improcedencia de la causal primera de revisión. Causal quinta de revisión El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispone que es causal de revisión el hecho de que exista «[…] nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]».
De allí que, para que resulte procedente la causal en mención, debe existir una sentencia ejecutoriada que ponga fin al proceso. Además, contra esta decisión no puede proceder recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para poner de presente cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia. Es preciso que la nulidad se desprenda de la sentencia objeto del recurso extraordinario, es decir, que el vicio debe estructurarse en el momento procesal en que se profiere la decisión judicial pues, de generarse por una situación ocurrida con anterioridad que no fue oportunamente alegada, procedería su saneamiento.
No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado como nulidad originada 11 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Octava Especial de Decisión. Sentencia de 7 de julio de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2008-01048-00 (REV). C.P. María Elizabeth García González. En esta decisión se indicó: «[…] “recobrado”, es el documento que como tal existía antes del pronunciamiento judicial objeto del recurso, pero estaba extraviado, perdido o refundido y solo pudo recuperarse o rescatarse después de la sentencia». 12 Excepcionalmente esta Corporación ha admitido pruebas posteriores a la fecha de la decisión cuando son decisivas y no tienen nada que ver con una desidia probatoria que pretenda subsanarse por la vía del recurso extraordinario, como en el caso de las pruebas de ADN. v. gr.
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 29 de abril de 2015. Exp. 25000-23-26-000-1999-00319-01 (26239). C.P. Danilo Rojas Betancourth. 13 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Octava Especial de Decisión. Sentencia de 2 de junio de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2007-00879-00 (REV). C.P. María Elizabeth García González.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00017-00 (0317-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 en la sentencia la que, a pesar de presentarse en un momento previo a la emisión del fallo, no pudo ser advertida por el afectado, quien tiene la carga procesal de demostrar esta circunstancia14.
La causal de nulidad contemplada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA se configura cuando (i) ocurre alguna de las causales expresamente previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso (CGP) 15, que establece ocho motivos específicos de nulidad de las sentencias, o (ii) cuando se presentan irregularidades insaneables que vulneran de manera sustancial el derecho al debido proceso16, al punto de que, de no haberse producido, la decisión judicial habría sido distinta;
A modo enunciativo, la jurisprudencia ha señalado que esto ocurre en situaciones como: «(i) es inhibitorio; (ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la non reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso;
(vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención; (v) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (vi) desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o infra petita»17. También se ha reconocido que la vulneración del derecho al debido proceso18 o el principio de congruencia19 constituyen variables de la causal establecida en el numeral 5 antes mencionado.
Con todo, la concreción y extensión jurisprudencial de esta causal de revisión a otros eventos insanables que implican la violación de derechos constitucionales y procesales atiende, tal y como lo ha establecido este máximo órgano, a la misma finalidad del recurso extraordinario de revisión: por un lado, permitir que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, y por el otro, garantizar el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales en las que la anomalía sea de tal relevancia constitucional que sin ella el fallo se 14 Al respecto pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 3 de diciembre de 2019 (Sala Tercera Especial de Decisión; radicación 11001-03-15-000-2018-01235-00) y el 3 de diciembre de 2019 (Sala Séptima Especial de Decisión; radicación: 11001-03-15-000-2012-00643-00). 15 Consejo de Estado.
Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001- 03-15-000-1998-00157-01. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz; Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2011-01639-00. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz; y Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 2 de febrero de 2016.
Exp. 11001-03-15-000-2015- 02342-00. C.P. Alberto Yepes Barreiro 16 La Sala Plena del Consejo de Estado, en diversas providencias, incluyendo la sentencia del 31 de mayo de 2011 (expediente 11001-03-15-000-2008-00294-00), ha señalado otros casos en los que se configura la nulidad en la sentencia, a saber: falta de competencia, pronunciamientos sin el trámite debido, decisiones adoptadas fuera de los términos legales, condenas sobre aspectos no solicitados o respecto de personas ajenas al proceso, ausencia total de motivación, o irregularidades en la votación o suscripción del fallo. 17 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 16 de marzo de 2022. Exp. 11001-03-15-000-2021-00921-00. C.P. William Hernández Gómez. 18 «[…] la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho puede configurar la causal de revisión en comento».
Consejo de Estado. Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2011-01639-00). 19 «Ahora bien, la causal quinta del artículo 250 del CPACA también comprende la violación del principio de congruencia cuando al accionado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta; también se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate (cifra petita)».
Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 7 de septiembre de 2018. Exp.11001-03-25-000-2014-00440-00 (1452- 14. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00017-00 (0317-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 hubiera proferido en otro sentido20. Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros.
Caso concreto En primer lugar, se analizará la causal de revisión invocada por la parte recurrente, fundada en la supuesta aparición de pruebas documentales que, según su criterio, podrían modificar la decisión adoptada en la sentencia recurrida. Para ello, se verificará si se cumplen los requisitos exigidos para su configuración y, en caso contrario, se procederá al estudio de la segunda causal alegada.
La recurrente manifestó que, con posterioridad a la sentencia de segunda instancia, obtuvo una certificación expedida por el INPEC que incluye nueve factores salariales conforme al Decreto 1045 de 1978, mientras que la certificación anterior solo contenía tres factores previstos en el Decreto 1158 de 1994, lo que —a su juicio— permitiría liquidar su pensión con la inclusión de dichos valores.
Argumentó, además, que esta prueba no pudo ser allegada oportunamente en el proceso ordinario, debido a que Colpensiones y el INPEC no aportaron al expediente administrativo una certificación completa de los factores cotizados. La Sala observa que, si bien la prueba aportada es de naturaleza documental, lo que satisface el primer presupuesto formal exigido para la configuración de esta causal, advierte que el documento en cuestión fue expedido con posterioridad a la sentencia recurrida —7 de marzo de 2022, mientras que el fallo data del 9 de diciembre de 2021—.
En consecuencia, no se trata de una prueba recobrada, pues la certificación no existía al momento de tramitarse el proceso ordinario, lo cual implica el incumplimiento de uno de los requisitos esenciales para que dicha causal pueda sustentar una decisión estimatoria del recurso extraordinario de revisión. De igual forma, aunque la recurrente sostiene que no le fue posible aportar en el proceso ordinario los documentos allegados con la demanda de revisión por «obra de la parte contraria», no se encuentra acreditada conducta alguna atribuible a la entidad demandada ni al INPEC que hubiera imposibilitado al demandante allegar dichas pruebas en el trámite inicial.
Por lo anterior, no prospera la causal de revisión analizada. Respecto a la causal quinta del artículo 250 del CPACA, no se precisó la nulidad que habría viciado la sentencia. La afirmación de que el Tribunal falló con base en certificaciones incompletas sin verificar de oficio la existencia de todos los factores salariales no configura, por sí sola, un defecto que invalide la decisión, pues no existe en el ordenamiento una obligación general del juez de suplir la carga probatoria de las partes.
Tampoco se advierte una vulneración concreta del derecho al debido proceso que justifique la anulación de lo decidido, dado que la recurrente dispuso de la oportunidad procesal para aportar la prueba completa y no lo hizo. 20 En este mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado. Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 18 de agosto de 2020.
Exp.11001-03-15-000-2017-02369-00. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00017-00 (0317-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Sin embargo, tales planteamientos no constituyen, por sí mismos, una causal de nulidad originada en la sentencia conforme al artículo 250 del CPACA, pues se refieren al ejercicio de la facultad valorativa y de dirección del proceso por parte del juez natural, la cual no es revisable a través de este medio extraordinario.
Cabe recordar que, de conformidad con el artículo 213 de la Ley 1437 de 2011, el juez tiene la facultad de decretar pruebas de oficio, cuando lo estime necesario para el esclarecimiento de los hechos debatidos. En el presente caso, la autoridad judicial competente evaluó el acervo probatorio allegado al proceso y concluyó que era suficiente para emitir una decisión de fondo, sin que tal determinación pueda calificarse como generadora de una nulidad procesal, menos aún atribuible a la sentencia misma.
En consecuencia, los argumentos de los recurrentes se limitan a cuestionar aspectos propios del ejercicio valorativo del juez y de la actividad probatoria durante el proceso, e incluso reflejan un intento de reabrir la discusión sobre los hechos del caso, lo cual excede el ámbito del recurso extraordinario de revisión, que no fue concebido como un mecanismo para corregir desaciertos probatorios, suplir omisiones imputables a las partes, ni controvertir el criterio judicial adoptado conforme a derecho.
También sustentó su recurso en el hecho de que la sentencia se haya fundamentado en el Decreto 1158 de 1994 en lugar del Decreto 2709 de 1994. Sin embargo, para la Sala resulta evidente que este tipo de argumentos no son de recibo como fundamento del recurso extraordinario de revisión, en la medida en que las causales previstas para su procedencia no incluyen la indebida interpretación o aplicación de normas sustanciales, como la que se plantea en su escrito.
De esta forma, es claro que lo que en realidad se pretende es reabrir el debate sobre los aspectos fácticos y jurídicos del proceso original con el fin de obtener un fallo favorable, propósito que desconoce la naturaleza y finalidad de este medio extraordinario de impugnación. Esta Corporación ha reiterado en múltiples oportunidades que el recurso extraordinario de revisión tiene por objeto revertir decisiones que atenten contra la justicia material, pero no está concebido para controvertir la labor interpretativa del juez ni para corregir errores in iudicando.
En este sentido, la Subsección, mediante sentencia del 27 de agosto de 2020 (Exp. 1638-16), precisó que: «[…] el recurso extraordinario de revisión no puede servir para cuestionar la actividad interpretativa del juez o para corregir errores in iudicando, pues este fue concebido para discutir y ventilar hechos procesales específicos que incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio – como es el caso de los documentos falsos o adulterados-, o no pudieron ser tenidos en cuenta y eran determinantes -como ocurre con las pruebas recobradas o la aparición de una persona con mejor derecho-, o fueron sobrevinientes a la decisión y hacen que esta pierda su razón de ser – como en el caso de la causal cuarta-, o deben poder ser objeto de examen judicial –como cuando existe una nulidad originada en la sentencia y esta no era objeto de recurso de apelación-.
En otras palabras, el recurso busca revertir decisiones que fueron ganadas injustamente, esto es, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de Radicado: 11001-03-25-000-2023-00017-00 (0317-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 enmendar lo que, en términos legales y jurisprudenciales, se conocen como errores judiciales, es decir, los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente o su indebida aplicación (error de derecho)»21.
En relación con el cargo relativo a la presunta vulneración del derecho a la igualdad derivada del desconocimiento del precedente jurisprudencial contenido en las sentencias de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre los factores salariales a considerar para el reconocimiento de la pensión de quienes se encuentran amparados por el régimen exceptuado de la Ley 32 de 1986 que referenció, se advierte que dicho planteamiento no configura un vicio con la entidad suficiente para dar lugar a la nulidad de la sentencia, por cuanto no está dirigido a cuestionar irregularidades de carácter procedimental, sino que apunta al análisis de aspectos sustanciales de la providencia acusada.
A lo anterior se suma que, debido a su carácter excepcional y a la naturaleza taxativa de las causales de procedencia, el recurso extraordinario de revisión no está previsto para alegar o proponer el desconocimiento de otros pronunciamientos judiciales. Así lo ha considerado igualmente esta Corporación: «El recurso extraordinario de revisión no procede para revisar una sentencia por el desconocimiento del precedente judicial, pues esta no es una causal prevista por el legislador para el efecto.
Debe advertirse que cuando se trate del desconocimiento del precedente judicial –esto es, la sub regla jurídica fijada en la respectiva sentencia o sentencias que tengan la entidad de precedente-, la legislación prevé el denominado recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, procedente, sí, contra las sentencias de única y segunda instancia proferidas por los tribunales administrativos, cuando contraríen o se opongan a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, en los términos de los artículos 256 a 268 del CPACA.
De no proceder el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, tendría cabida la acción de tutela contra providencia judicial para garantizar la aplicación de una sentencia de unificación o de un precedente judicial, en los términos expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, con el fin de proteger el derecho fundamental de igualdad.
Téngase en cuenta que la misma Corte ha aceptado el estudio de la acción de tutela contra providencias judiciales impugnadas por el desconocimiento del precedente y, por ende, por la violación del derecho a la igualdad, al considerar que el recurso extraordinario de revisión no es el mecanismo judicial idóneo para atacar dicho vicio o defecto de la sentencia, ya que no fue previsto por el legislador como una causal de dicho recurso.
Sea lo que fuere, lo cierto es que su alegación no opera por la vía del recurso extraordinario de revisión»22 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 27 de agosto de 2020. Exp. 11001-03-25-000-2016-00288-00 (1638-2016). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Decisión. Sentencia de 7 de abril de 2015.
Exp. 11001-03-15-000-2013-02724-00 (REV). Reiterada en las siguientes providencias dictadas por esta Corporación: Sala Segunda Especial de Decisión. Sentencia del 4 de agosto de 2020. Exp: 2016-03553-00 (REV). C.P: César Palomino Cortés y Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia del 7 de noviembre de 2019. Exp. 2018-03604-00 (REV) C.P: Alberto Montaña Plata.
También se puede consultar el Radicado: 11001-03-25-000-2023-00017-00 (0317-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En consecuencia, al no advertirse la configuración de una causal de revisión y dado que la intención de la recurrente es obtener una modificación del fallo con base en su desacuerdo con la decisión judicial, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. Condena en costas Con la expedición de la Ley 2080 de 2021, se modificó el artículo 255 del CPACA en cuanto a la condena en costas en el marco del recurso extraordinario de revisión, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 255.
Vencido el período probatorio se dictará sentencia. […] Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente». Sin embargo, dado que esta disposición no aborda exhaustivamente la regulación de la condena en costas, es necesario complementarla con lo establecido en el CGP, el cual se aplica por remisión dispuesta en el artículo 188 del CPACA.
Según lo estipulado en el artículo 361 del CGP, las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos procesales, así como por las agencias en derecho, y solo habrá lugar a su imposición de acuerdo con el artículo 365, numeral 8.º ibidem «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
Observa la Sala, para lo que aquí interesa, que en el presente caso se encuentra acreditada la gestión de Colpensiones a través de la defensa ejercida en el escrito de contestación de la demanda, actuación que por sí sola, constituye una prueba suficiente para fijar, en su favor, agencias en derecho, ya que demuestra que designó un representante para estar al tanto del proceso y ejercer la defensa de sus intereses.
Para la fijación de agencias en derecho, el Despacho conductor del proceso dictará un auto posterior, teniendo en cuenta la competencia asignada en el numeral 3 del artículo 366 del Código General del Proceso, una vez quede en firme la sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Betty Inés Banguero Paz contra la sentencia del nueve (9) de diciembre de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. fallo proferido el 7 de octubre de 2014, por la Sala Quince Especial de Decisión. Exp: 2009-00445-00 (REV).
C.P: Luis Rafael Vergara Quintero. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00017-00 (0317-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Segundo. CONDENAR en costas a la señora Betty Inés Banguero Paz en favor de Colpensiones, las cuales se liquidarán por Secretaría. Tercero. Para la fijación de las agencias de derecho, por Secretaría INGRESAR el expediente al despacho del magistrado ponente para lo de su competencia. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente