1 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Pro-interés Social en Liquidación —–Cooproinso CTA en liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Temas: Tutela contra providencia judicial en medio de control reparación directa para obtener el reconocimiento de perjuicios causados por un acto administrativo general declarado nulo / desconocimiento del precedente jurisprudencial / SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por la Cooperativa de Trabajo Asociado Pro-interés Social en Liquidación —Cooproinso CTA, en adelante Cooproinso CTA en liquidación, contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en aras de obtener la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, el representante legal de Cooproinso CTA en liquidación, por medio de 2 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apoderado, promovió demanda en orden a que se tutelen los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se deje sin efecto la sentencia del 2 de julio de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, dentro del medio de control reparación directa con radicado número 25000 2326 000 2008 10208 01 y, se ordene a dicha autoridad judicial que en el término de 30 días, expida un fallo de reemplazo en el que resuelva de fondo el caso concreto. 1.1.2.
Los hechos La parte accionante narró como hechos de tutela, los siguientes: i) El Ministerio de la Protección Social expidió el Decreto 2996 del 8 de septiembre de 2004, que obligó a las Cooperativas de Trabajo Asociado a efectuar el pago de las contribuciones especiales al SENA, ICBF y Cajas de Compensación Familiar. La norma citada, fue declarada nula por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, a través de la sentencia del 12 de octubre de 2006, expedida en el expediente 15214. ii) Durante el tiempo que estuvo vigente la norma anulada, la accionante realizó los respectivos pagos al SENA, ICBF y Cajas de Compensación Familiar a los que se encontraban afiliados sus asociados en cuantía total de $564.782.152. iii) En virtud de lo anterior y en atención a los precedentes jurisprudenciales de la época, presentó demanda de reparación directa por los daños antijurídicos que le fueron ocasionados con la expedición ilegal del Decreto 2996 del 8 de septiembre de 2004 y su respectivo resarcimiento, cuyo conocimiento en primera instancia le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión. iv) En los escritos de alegatos de conclusión del 2 de noviembre de 2011 y del 14 de mayo de 2012, enfatizó sobre la procedencia de la acción de reparación directa 3 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el caso concreto, con fundamento en la ponencia que presentó la doctora Ruth Stella Correa Palacio en las XXV Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario y los precedentes jurisprudenciales aplicables al sub-lite.
No obstante, el a quo mediante sentencia del 21 de junio del 2013, declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación, Ministerio de Protección Social y negó las pretensiones de la demanda. v) Contra la anterior decisión formuló recurso de apelación cuyo estudio correspondió al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, órgano judicial que a través de la sentencia del 2 de julio de 2021, modificó la decisión de primera instancia en el sentido de negar las pretensiones de la demanda. 1.1.3.
Los defectos invocados En sentir de la parte accionante, la sentencia del 2 de julio de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, incurre en las siguientes causales: defecto sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial, en atención a las siguientes circunstancias: i) La providencia cuestionada desconoce que para la época de presentación de la demanda, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la acción de reparación directa era la vía jurídico-procesal idónea, para reclamar los daños antijurídicos causados con la expedición ilegal de un acto administrativo de carácter general declarado nulo en sede judicial, acorde con los siguientes precedentes jurisprudenciales: a) El auto del 15 de mayo de 2003, proferido dentro del expediente 23.305, con ponencia del consejero Alier Eduardo Hernández Enríquez. b) La sentencia del 5 de julio de 2006, proferida dentro del expediente 21.051, con ponencia de la consejera Ruth Stella Correa Palacio. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c) El fallo del 16 de agosto de 2007, citado por la consejera Ruth Stella Correa Palacio, en la intervención realizada en las XXV Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario. ii) Los antecedentes jurisprudenciales anotados, versaron en que no se exigía la presentación inicial o previa de una solicitud de devolución de aportes que diera paso a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. iii) Tampoco tuvo en cuenta que los pagos por concepto de aportes fiscales se realizaron en razón de la existencia y la presunción de legalidad del Decreto 2996 del 8 de septiembre de 2004, sin que mediara un acto administrativo particular susceptible de ser atacado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, que la causa inmediata del perjuicio fue el mencionado Decreto, cuyo daño se torna antijurídico por haberse expedido de manera ilegal, con violación flagrante del principio nullum tributum sine lege. iv) Dada la ausencia de un acto administrativo particular susceptible de ser atacado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, resulta erróneo argumentar la existencia de una situación jurídica consolidada. v) Se incurre en error al considerar que, para el caso concreto, se debió presentar una solicitud de devolución, y posteriormente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con lo cual se vulnera el precedente horizontal, el debido proceso, la igualdad, el acceso a la administración de justicia, la buena fe y la confianza legítima de la accionante. 1.2.
Actuación Procesal 1.2.1. Mediante auto del 28 de enero de 2022 se requirió a la parte accionante para que dentro de los tres días siguientes a la notificación de la providencia allegara: i) poder especial con el lleno de los requisitos legales y ii) memorial aclaratorio en el cual indicara el número del proceso contentivo de la sentencia cuestionada y la fecha de expedición de esa decisión. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.2.
Una vez allegada la información requerida, el 15 de febrero de 2022, se admitió la acción de tutela, por lo que se ordenó notificar como demandados a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, quienes conocieron del medio de control de reparación directa que se tramitó con el radicado 25000 23 26 000 2008 10208 00 [01] que dio origen al presente trámite constitucional, y se vincularon como terceros interesados en las resultas del proceso al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar —ICBF—, al Servicio Nacional de Aprendizaje —SENA— y al Ministerio de Salud y Protección Social, al haber actuado como demandados dentro de dicha actuación. Adicionalmente, se comisionó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, para que, de acuerdo con la información que reposa en el expediente, notificara del presente trámite constitucional a todas las personas que intervinieron dentro del medio de control de reparación directa que se tramitó con el radicado 25000 23 26 000 2008 10208 00 [01], exceptuando a la Cooperativa de Trabajo Asociado Pro-interés Social en Liquidación, COOPROINSO C.T.A., al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar —ICBF—, al Servicio Nacional de Aprendizaje — SENA— y al Ministerio de Salud y Protección Social.
Igualmente, se requirió a esa Corporación para que hiciera llegar una copia del respectivo expediente digital. 1.3. Contestación de la demanda 1.3.1. Del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A La magistrada María Adriana Marín, en calidad de ponente de la providencia que se cuestiona en la presente acción de tutela, solicitó que se declare su improcedencia, dada la inobservancia del requisito de relevancia constitucional, o en su lugar, que se deniegue el amparo pretendido, debido a que no se incurrió en el defecto alegado por la parte actora, con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación: 6 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Frente a la inobservancia de la sentencia citada en un congreso de derecho tributario, comoquiera que no fue identificada plenamente, es imposible cotejar su contenido para establecer alguna consecuencia jurídica, teniendo en cuenta, además, que una conferencia no es fuente de derecho ni parámetro de constitucionalidad. ii) Respecto a la sentencia del 5 de julio de 2006, se advierte que corresponde a un caso con contornos fácticos y jurídicos claramente diferentes a los de la sentencia cuestionada y que la decisión del año 2003 es un auto que no puede ser tenido como precedente jurisprudencial. iii) La acción de tutela carece de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante no sustentó con suficiencia el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente horizontal. iv) El fallo atacado tuvo como fundamento las circunstancias fácticas y jurídicas presentadas en la demanda de reparación directa.
Además, se realizó un ponderado análisis de las pruebas allegadas y se explicó la procedencia de dicha acción en los eventos en que se anula un acto administrativo tributario. 1.4. Intervenciones 1.4.1. Del Ministerio de Salud y Protección Social La apoderada del Ministerio de Salud y Protección Social, en su intervención, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, se le exonere de cualquier responsabilidad, pues no es la entidad encargada de resolver las pretensiones de la parte accionante.
Para el efecto expuso: i) La parte accionante no probó que durante el proceso ordinario se haya incurrido en alguno de los yerros definidos por la jurisprudencia para acceder a la 7 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección del amparo constitucional, motivo por el cual, se considera improcedente en el presente caso. ii) El Ministerio de Salud y Protección Social carece de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que al no hacer parte de la Rama Judicial se encuentra imposibilitado para intervenir en las decisiones atacadas.
Adicionalmente, dichas providencias fueron recurridas y estudiadas en el proceso a la luz de los hechos y pruebas obrantes en el plenario, y se encuentran debidamente motivadas y soportadas con el acervo probatorio allegado, por lo que se advierte que lo pretendido a través del presente medio excepcional es cuestionar la valoración probatoria y el análisis jurídico que tuvo en cuenta el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. 1.4.2.
Del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar El apoderado del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en el escrito de intervención solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela ante la ausencia de vulneración o amenaza de algún derecho fundamental a la parte accionante. Para el efecto expuso lo siguiente: i) El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar carece de legitimación en la causa por pasiva, dado que no es la autoridad a la que compete atender las pretensiones de la acción de tutela, por lo que no se le puede endilgar responsabilidad alguna. ii) La acción de tutela carece de relevancia constitucional, dado que intenta revivir la discusión sobre la responsabilidad extracontractual de las entidades que recibieron unos pagos por contribuciones parafiscales, que fue objeto de pronunciamiento por la autoridad judicial y, por ende, lo que se evidencia es una diferencia de interpretación sobre si era posible o no presentar una demanda en el medio de control de reparación directa, para obtener los perjuicios causados durante la vigencia de un acto administrativo de carácter general. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.3.
Del Servicio Nacional de Aprendizaje —– SENA El apoderado del SENA descorrió el traslado con el fin de solicitar que no se accedan a las pretensiones solicitadas en la acción de tutela, por las siguientes razones: i) Lo realmente pretendido por la parte accionante es que se estudie nuevamente el fondo del asunto que fue decidido por las instancias judiciales respectivas, sin tener en cuenta que a través del mecanismo excepcional de la acción de tutela no puede obtener el trámite procesal de una tercera instancia, ni revivir términos para subsanar la reclamación administrativa omitida. ii) La sentencia acusada, realizó un estudio minucioso y de fondo sobre la procedibilidad del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho cuando se pretenda el resarcimiento de un perjuicio causado por una norma tributaria declarada inexequible y, concluyó, que la accionada no logró probar el daño. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con lo previsto en el numeral 7 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021, según el cual «[l]as acciones de tutela dirigidas contra la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán repartidas para su conocimiento en primera instancia a la misma Corporación, y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda, de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 2.2.3.1.2.4.», esta Sala de decisión es competente para conocer la presente acción de tutela, promovida contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por la expedición de la sentencia del 2 de julio de 2021. 2.2.
Problema jurídico 9 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consiste en dilucidar, en primer lugar, si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia para controvertir la providencia del 2 de julio de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, dentro del medio de control de reparación directa radicado número: 25000-23-26-000-2008-10208-01 (48677).
En caso afirmativo, se analizará, en segundo lugar, si con la adopción de la referida providencia se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia de la parte accionante y si se configuran las causales de procedibilidad defecto sustantivo o material y desconocimiento del precedente jurisprudencial. 2.3.
De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas. Estos artículos, posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este entendido, la jurisprudencia constitucional1 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 20052, en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar su procedencia una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedibilidad las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional».
En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, (viii) violación directa de la Constitución. La Corte 1 T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 2 Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hizo hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales, vicios o defectos.
El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 20123, unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 20144 se acogió un plazo seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4.
Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra la sentencia expedida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A el 2 de julio de 2021 en el medio de control reparación directa 2.4.1. Se agotaron los medios de defensa judicial, comoquiera que contra la providencia objeto de la acción de tutela no proceden otros medios ordinarios de defensa ni las causales especiales para la instauración del recurso extraordinario de revisión. 2.4.2.
Los hechos y los argumentos en que se fundamenta la acción de tutela guardan coherencia lógica y temporal. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). 4 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez.
Expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 12 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.3. La presente demanda no se dirige a controvertir una sentencia de tutela, en tanto que la providencia censurada fue proferida en segunda instancia en el medio de control reparación directa. 2.4.4.
El asunto tiene relevancia constitucional, toda vez que se invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. 2.4.5. Se presentó con inmediatez porque la sentencia cuestionada es del 2 de julio de 2021, fue notificada por edicto y correo electrónico el 15 de igual mes y año5 por lo que quedó en firme tres días después y la acción de tutela se instauró a través de correo electrónico del 17 de enero de 2022, con lo cual se satisfacen los parámetros fijados por la Sala Plena del Consejo de Estado, sobre el término para su ejercicio, que no debe sobrepasar los seis meses. 2.5.
Hechos probados 2.5.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión conoció el medio de control reparación directa con radicado número: 25000-23-26-000-2008-10208-00, instaurado por Cooproinso CTA en liquidación, a través de apoderado, contra la Nación -Ministerio de la Protección Social, el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, con el fin de que se les declarara responsables extracontractualmente por los daños antijurídicos ocasionados en virtud de la expedición del Decreto 2996 del 8 de septiembre de 2004, que fue declarado nulo por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cuya vigencia tuvo que pagar por concepto de aportes parafiscales la suma de $564.782.152. 2.5.2.
En el libelo contentivo de la demanda de reparación directa adujo que de acuerdo con el auto del 15 de mayo de 2003 expedido por el Consejo de Estado dentro del expediente 23.205 y la sentencia de esta Corporación del 5 de julio de 2006 en el radicado 21.051, con ponencias el primero del consejero Alier Eduardo 5 Información que fue consultada a través el Sistema de Información Judicial Samai del Consejo de Estado. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Hernández Enríquez y la segunda por la consejera Ruth Stella Correa Palacio, la acción de reparación directa era la vía procedente para que se declarara el daño antijurídico causado por un acto administrativo general, sin que medie uno de contenido particular. 2.5.3.
El 21 de junio de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Protección Social y negó las pretensiones de la demanda, en atención a que: i) La Nación - Ministerio de la Protección Social carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que en ningún momento recaudó aportes parafiscales provenientes de Cooproinso C.T.A. ii) La accionante realizó los aportes parafiscales ordenados en el artículo 1º del Decreto 2996 de 2004, antes de que se declarara la nulidad de este acto administrativo; por tanto, debe entenderse que se trataba de una situación jurídica consolidada pues para ese entonces era legal y vigente. 2.5.4.
Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso el recurso de apelación con fundamento en que como fue el Ministerio de Protección Social el órgano que expidió el Decreto que ordenó el pago de aportes parafiscales, está llamado a responder como causante del daño antijurídico causado. Adicionalmente, se equivoca el a quo al centrar la controversia en los efectos temporales de la declaratoria de nulidad del Decreto 2996 de 2004, para concluir la consolidación de la situación, pues de lo que se trata es de determinar la responsabilidad patrimonial de los demandados como consecuencia de la expedición ilegal del acto general a través de la acción de reparación directa, como medio adecuado de defensa, en virtud de las providencias mencionadas en la demanda. 2.5.5.
El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en decisión del 2 de julio de 2021, modificó la sentencia apelada en cuanto declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Protección Social, para únicamente negar las 14 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones de la demanda, con fundamento en los considerandos que serán estudiados en el acápite de esta providencia: «Análisis de la Sala.
Caso concreto». 2.6. Causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Además del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, el accionante debe demostrar que la vulneración que imputa a la providencia judicial se adecúa, al menos, a una de las causales específicas de procedibilidad del amparo6 contra providencias judiciales, es decir, que la actuación judicial se encuentre inmersa en alguno de los siguientes vicios o defectos: a) el defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; b) el defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido; c) el defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; d) el defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) el error inducido, que ocurre cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; f) la decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) el desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado; y, h) la violación directa de la Constitución, que se predica cuando, de manera ostensible y 6 Mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional reunió las causales genéricas y específicas de procedibilidad del amparo contra providencias judiciales, estableciendo un total de ocho causales. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co flagrante, la decisión del órgano judicial contradice los postulados recogidos en la carta política.
Como se observa, a pesar de que en cada caso se confirme la procedencia general de la acción de tutela, es necesario verificar la presencia de alguno de los defectos y vicios mencionados, pues lo que subyace en la acción es la censura de una decisión judicial, cuya modificación implicaría alterar el principio constitucional de la seguridad jurídica.
En el presente asunto, la parte accionante argumenta que con la sentencia del 2 de julio de 2021, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, incurrió en la siguientes causales de procedibilidad de la acción de tutela: i) defecto sustantivo o material y ii) desconocimiento del precedente jurisprudencial. No obstante, al verificar las razones por las cuales se expone la presencia de las referidas causales, la Sala aprecia que como no se adecuan a los presupuestos para la consumación del defecto sustantivo o material, esto es, porque no se sustentan en normas inexistentes o inconstitucionales o que presenten una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión, lo que se observa es que como el motivo de inconformidad versa en el desconocimiento de providencias que supuestamente sustentaban las pretensiones del medio de control reparación directa, la Sala encausará el análisis de la vía de amparo en esta última causal.
Así las cosas, esta Subsección, con la finalidad de determinar la prosperidad del amparo y la consiguiente tutela o no de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, analizará los argumentos expuestos en la acción de tutela bajo el enfoque del defecto desconocimiento del precedente jurisprudencial horizontal, para lo cual hará un examen del marco normativo y jurisprudencial de dicha causal. 2.6.1.
De la causal de procedibilidad desconocimiento del precedente jurisprudencial 16 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En lo atinente al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial — horizontal o vertical—, se tiene que una providencia judicial incurre en esta causal cuando la autoridad jurisdiccional se aparta sin justificación suficiente7, vale decir, desconoce aquella sentencia (o conjunto de sentencias) que presenta similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.
En esa lógica, en la sentencia T-794 de 2011, la Corte indicó los siguientes criterios a tener en cuenta para identificar el desconocimiento de precedente judicial: a) que la ratio decidendi del fallo que se evalúa como precedente presente una regla judicial relacionada con el caso a decidir posteriormente8; b) que se trate de un problema jurídico semejante o una cuestión constitucional semejante; y, c) que los hechos del asunto o las normas juzgadas en la sentencia sean semejantes o planteen un punto de derecho semejante al que se debe resolver con posterioridad.9 Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha diferenciado dos clases de precedentes según la autoridad que profiera la providencia previa, las cuales determinan el grado de obligatoriedad y sujeción que debe atender el juez o magistrado a la hora de proferir su fallo.
La primera de ellas es el precedente horizontal, que hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o por el mismo operador judicial; la segunda, el precedente vertical, que se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional.10 En la mayoría de los asuntos, el precedente vertical, de obligado cumplimiento por 7 Corte Constitucional, sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T- 087 de 2007, T-4Treinta y séis de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2013, entre otras. 8 Corte Constitucional, Sentencia T-446 de 2013: «Es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces». 9Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-1317 de 2001 y T-292 de 2006. 10Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011 y T-209 de 2011. 17 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los funcionarios judiciales, lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, en tanto órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción.11 Sin embargo, en los casos donde la decisión no es susceptible de revisión por parte de las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer los criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores.12 En ese orden de ideas, cuando el contenido de las decisiones que profieren los órganos de cierre, en cada una de sus jurisdicciones, sean de naturaleza unificadora, los jueces resultan obligados por estas o por sus propias sentencias, en aquellos eventos donde los casos resulten idénticos.
No obstante, esta regla admite una excepción, pues no es obligatorio aplicar el precedente cuando el caso presenta situaciones no analizadas con anterioridad en otros fallos judiciales. Las autoridades judiciales pueden apartarse de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su independencia, pero siempre que cumplan las siguientes reglas: «(i) Deben hacer referencia al precedente que abandonan, lo que significa que no pueden omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia); y, (ii) deben ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual expliquen, de manera suficiente y razonada, los motivos por los cuales consideran que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)».13 En definitiva, conforme al criterio vigente de la Corte Constitucional, el desconocimiento del precedente judicial, sin debida justificación, configura un defecto sustantivo, pues su respeto es una obligación de todas las autoridades judiciales en virtud del respeto a los principios al debido proceso, igualdad y buena fe.14 11Corte Constitucional, sentencias T-123 de 1995, T-766 de 2008 y T-794 de 2011. 12Corte Constitucional, sentencias T-211 de 2008, T-161 de 2010 y T-082 de 2011. 13Corte Constitucional.
Sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011. 14Corte Constitucional. Sentencias T-049 de 2007, T-288 de 2011 y T-464 de 2011, T-794 de 2011, C- 634 de 2011, entre otras. 18 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otra parte, en la sentencia SU-332 de 2019,15 la Corte Constitucional se refiere al desconocimiento del precedente de las Altas Cortes y para el efecto señaló: Importancia de los órganos de unificación de jurisprudencia 15.
Esta Corte diferenció dos clases de precedentes, el horizontal y el vertical, para lo cual tomó como criterio diferenciador la autoridad que profiere el fallo que se tiene como referente. En esa medida, el precedente horizontal hace referencia al respeto que un juez debe tener sobre sus propias decisiones y sobre las tomadas por jueces de igual jerarquía, mientras que, el vertical apunta al acatamiento de los fallos dictados por las instancias superiores en cada jurisdicción encargadas de unificar la jurisprudencia. 16.
Ahora bien, como se explicó líneas atrás, cuando el precedente emana de los altos tribunales de justicia en el país (Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado), adquiere un carácter ordenador y unificador que busca realizar los principios de primacía de la Constitución, igualdad, confianza legítima y debido proceso.
Adicionalmente, se considera indispensable como técnica judicial para mantener la coherencia del sistema. 2.7. Análisis de la Sala. Caso concreto Se invoca en el sub lite la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, con motivo de la expedición de la providencia del 2 de julio de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, subsección A, mediante la cual se negaron las pretensiones del medio de control reparación directa adelantado a raíz de la declaratoria de nulidad del Decreto 2996 del 8 de septiembre de 2004, en virtud del cual y durante el tiempo que estuvo vigente la accionante tuvo que realizar los aportes parafiscales allí ordenados.
Alega la parte accionante que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A no tuvo en cuenta el precedente jurisprudencial horizontal que regía al momento en que fue interpuesta la demanda, según el cual los daños causados por el acto administrativo general de carácter tributario, declarado nulo o inexequible, podían ser reclamados a través de la acción de reparación directa16, específicamente el auto del 15 de mayo de 2003, proferido dentro del expediente 23.305, con ponencia del 15Referencia: Expedientes acumulados: T-5904426 (Elsa Marina Ñustes Lozano), T-5904482 (Luis Hernán Medina Urueña),T-5912659 (Margoth Rivera de Quevedo), T-5942333 (Mercedes Castro Pinilla), T-5942352 (Hipólito Arévalo Tique), magistrada sustanciadora: Gloria Stella Ortiz Delgado, sentencia del 245 de julio (sic) de 2019. 16 Teniendo en cuenta que la demanda fue interpuesta antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011. 19 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consejero Alier Eduardo Hernández Enríquez y la sentencia del 5 de julio de 2006, proferida dentro del expediente 21.051, con ponencia de la consejera Ruth Stella Correa Palacio.
A su turno, refiere que la citada magistrada con ocasión de las XXV Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario también se refirió al fallo del 16 de agosto de 2007. Pues bien, se advierte que en la providencia objeto de censura el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, fundó su decisión en las siguientes consideraciones: i) Las accionadas se encuentran legitimadas en la causa únicamente en relación con las imputaciones y pretensiones específicas enfiladas en su contra en el libelo introductorio.
Así, el Ministerio de Protección Social está llamado a resistir las pretensiones relacionadas con la expedición ilegal del Decreto 2996 de 2004, mientras que las demás accionadas hallan su legitimación formal en relación con las pretensiones relativas a la restitución de los dineros recaudados por concepto de aportes parafiscales. ii) De acuerdo con las sentencias del Consejo de Estado expedidas: a) por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por importancia jurídica, el 21 de marzo de 2018 dentro del expediente con número interno 29552 y b) por la Sección Tercera el 27 de abril de 2017 proferida en el expediente con número interno 2884, aplicables al caso concreto, por comportar una discusión semejante en punto de la responsabilidad extracontractual del Estado derivada de la exclusión del ordenamiento jurídico de una norma tributaria de carácter general por ser contraria a la Constitución, la Cooperativa tenía el deber de agotar un procedimiento administrativo previo para provocar el pronunciamiento de las demandadas, sobre los dineros pagados como aportes parafiscales en virtud del Decreto declarado nulo, tal como lo prevé el artículo 350 del Estatuto Tributario.17 iii) En el evento en que Cooproinso CTA hubiera agotado el citado procedimiento administrativo, la decisión definitiva sobre la solicitud de devolución estaría contenida 17 Agrega el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que la norma en cuestión regula las solicitudes de devolución de pagos de lo no debido de obligaciones tributarias a cargo de la DIAN, también es aplicable respecto de devoluciones de contribuciones parafiscales, tal como lo ha precisado la Sección Cuarta de esta Corporación. 20 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en un acto administrativo de contenido particular y concreto y, por tanto, enjuiciable ante esta jurisdicción, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como lo ha concluido la Sección Cuarta del Consejo de Estado. iv) El hecho de que Cooproinso CTA hubiese interpuesto una acción de reparación directa sin agotar el procedimiento de devolución a que se viene haciendo alusión, implica un desconocimiento del principio del privilegio de lo previo, que determina que es necesario permitirle a la propia administración pública, antes de acudir al juez contencioso administrativo, que analice la situación jurídica y adopte las medidas correspondientes para retrotraer las consecuencias nocivas de su actuación administrativa. v) Para analizar el asunto puesto a su consideración, la sentencia cuestionada trajo a colación la jurisprudencia que por importancia jurídica fue expedida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 21 de marzo de 2018 dentro del expediente con radicado número 25000-23-26-000-2003-00206-01(29352) (IJ), en la que la Corporación, teniendo en cuenta las posiciones jurisprudenciales, especialmente de las Secciones Tercera y Cuarta, en torno a la posibilidad que tiene el usuario de la administración de justicia de reclamar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la devolución de los tributos pagados, los que después de un tiempo de vigencia de los actos administrativos que los contenían resultan declarados nulos o inexequibles, abordó el conocimiento del tema a fin de fijar los derroteros que debían acatar los operadores judiciales al definir asuntos de tal naturaleza.
Sobre el particular la sentencia cuestionada, adujo lo siguiente: Ahora bien, se encuentra acreditado en el plenario que la Cooperativa efectuó aportes parafiscales entre noviembre de 2004 y diciembre de 2006, aspecto que no ha sido objeto de discusión por las partes a lo largo del litigio, salvo en lo relativo al valor de los aportes efectuados al SENA, por cuanto en la demanda se pretendió la restitución de un monto distinto al reconocido por esa entidad en la contestación (fl. 128 c. ppal.)18.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo se ocupó, por importancia jurídica, de la temática objeto de análisis, esto es, la responsabilidad patrimonial del Estado 18 En la contestación de la demanda se indicó que los aportes recibidos por el SENA correspondían a $118´978.905 y no a los $313´767.862 aducidos en la demanda. 21 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derivada de la declaratoria de inexequibilidad de normas tributarias.
En esa ocasión, la Corporación concluyó19: 15.3.3.1. En ese sentido basta recordar que la tesis de la antijuridicidad como contrariedad con las normas superiores también ata el juicio de responsabilidad del Estado por los daños causados por una ley declarada inconstitucional a la sentencia de inexequibilidad, al dar por sentado que esta última pondría en evidencia una falla del servicio que necesariamente causaría un daño antijurídico; razonamiento que, dicho sea de paso, sugiere que la declaratoria de inexequibilidad de una ley puede dar lugar a comprometer la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador de manera casi automática, en tanto no insiste en la necesidad de que se acredite cada uno de los elementos estructurantes del juicio de responsabilidad. 15.3.3.2.
Teniendo claro entonces que, en todo caso, la decisión adoptada sobre la inexequibilidad de la ley o la nulidad del acto administrativo supuestamente causante de un daño es relevante en el análisis que debe adelantar el juez de la responsabilidad del Estado sobre la antijuridicidad de este último, la Sala considera que el criterio de antijuridicidad que mejor se acompasa con el ordenamiento jurídico es aquél que se funda en los efectos de la sentencia proferida en sede de legalidad y no en la constatación que ésta realizó sobre la contrariedad de la norma o acto con las normas superiores. 15.3.3.3.
Lo anterior por cuanto, al estimar que los efectos del fallo de inexequibilidad de la Corte Constitucional no deben tener incidencia alguna a la hora de determinar la antijuridicidad de los daños causados por leyes inexequibles, la tesis de la antijuridicidad como incompatibilidad con la norma superior sugiere que, a pesar de existir un pronunciamiento expreso por parte de la autoridad que establece la interpretación de la Constitución aplicable erga omnes, la cual concierne no sólo a la decisión misma sino a sus efectos, el juez de lo contencioso administrativo podría realizar un juicio de conformidad paralelo y, en virtud del mismo, establecer que, sin importar lo considerado por la Corte, es incompatible con la Constitución el que los particulares deban soportar las cargas impuestas por una ley declarada inexequible.
Lo anterior equivale a aceptar que, a pesar de existir un pronunciamiento por parte de la autoridad en la materia, subsistan en el ordenamiento dos interpretaciones sobre la obligatoriedad de una ley inconstitucional —la de la Corte Constitucional que mantuvo su vigencia entre su expedición y la declaratoria de inexequibilidad y la del juez de la responsabilidad del Estado que concluiría que las cargas por ella impuesta no son obligatorias—. 15.3.3.4.
Por el contrario, al tener en cuenta tanto la declaratoria de inexequibilidad como los efectos de la misma a la hora de determinar la antijuridicidad de daños causados por normas declaradas inconstitucionales, el criterio de antijuridicidad que se funda en los efectos de la sentencia de inexequibilidad compatibiliza mejor las decisiones del juez de la responsabilidad con las de la autoridad judicial expresamente establecida para juzgar la constitucionalidad de la ley y, al hacerlo, garantiza la unidad 19 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 21 de marzo de 2018, exp. 29352 (IJ). M.P. Danilo Rojas Betancourth. 22 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del ordenamiento y la seguridad jurídica, principios cuya importancia no puede demeritarse. 15.5.
Por todo lo expuesto la Sala concluye que la sociedad actora no demostró que al haber pagado la tasa especial aduanera consagrada por los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 durante el tiempo en que estuvieron vigentes, sufrió un daño antijurídico en los términos del artículo 90 de la Constitución Política y, en consecuencia, hay lugar a confirmar el fallo de primera instancia, denegatorio de las pretensiones de la demanda.
Y en otro de los apartes, se plasmó la pauta adoptada por la Sección Tercera, Sala Plena en sentencia del 27 de abril de 2017 en la cual se expresó lo siguiente: En similar sentido, la Sala Plena de la Sección Tercera, al analizar la misma problemática, concluyó20: En este orden de ideas, en lo atinente a la demostración del primer elemento de la responsabilidad, esto es, la ocurrencia de un daño antijurídico, la Sala estima que no se encuentra acreditado en el proceso, toda vez que dicho carácter no depende, per se, del pago realizado por la entidad demandante y de la declaración de inexequibilidad dispuesta por la Corte Constitucional respecto de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000.
Lo anterior, por cuanto no se acreditó en el proceso que la parte interesada hubiere reclamado la devolución de las sumas que hoy considera pagadas sin fundamento jurídico, frente a lo cual debe destacarse que para ello existe un procedimiento establecido en la ley, cuando el contribuyente considere que ha realizado un pago de lo no debido (…).
A la luz de lo anterior, es claro que la discusión sobre el deber jurídico de realizar los pagos tenía que ventilarse, inicialmente, en el marco del trámite de devolución del pago de lo no debido, comoquiera que se trata del mecanismo establecido en nuestro ordenamiento jurídico para tal fin, por cuanto la procedencia de la devolución debe estar precedida del análisis sobre las valoraciones jurídicas del caso que sean presentadas por la parte interesada en el reintegro, escenario en el cual la autoridad administrativa, entre otras cosas, puede analizar el aspecto atinente a los efectos en el tiempo del fallo de inexequibilidad [o de ilegalidad].
Ahora bien, en el texto de la demanda no se precisó -ni aparece probado en el expediente-, que la parte actora formulara alguna solicitud de devolución en razón de las sumas pagadas por concepto de la Tasa Especial de Servicios Aduaneros, particularidad de la que bien puede considerarse que la sociedad contribuyente, legitimada para reclamar la devolución, simplemente no tuvo interés en ello o que, a pesar de conocer la existencia de una circunstancia que la habilitaría para estimar como no debidos los pagos realizados por concepto de la mencionada tasa, simplemente optó por renunciar al derecho que tenía para reclamar la devolución, de manera que no planteó la controversia relativa a la juridicidad de los pagos realizados 20 Consejo de Estado, Sección Tercera-Sala Plena, sentencia del 27 de abril de 2017, exp. 28.846, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 23 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co durante la vigencia de las normas que posteriormente fueron declaradas inconstitucionales.
(…) La certeza sobre la consolidación del daño permitiría a la Sala efectuar el estudio de la responsabilidad y su fuente -la ley o el acto administrativo-, de lo cual se derivaría la correspondiente legitimación en la causa por pasiva. A la luz de las anteriores consideraciones, debe precisar la Sala que en el presente caso no puede hablarse de la configuración de una posible ineptitud sustantiva de la demanda, pues la realidad procesal es que en el expediente no se encuentra acreditada la existencia o consolidación de un daño antijurídico, para los efectos del correspondiente análisis de su imputación en el marco del juicio de responsabilidad patrimonial del Estado, a la par que la existencia de un acto administrativo como fuente del daño es una hipótesis que no tiene ocurrencia en el presente asunto.
Ahora bien, en el presente caso la Cooperativa accionante considera que la interpretación jurisprudencial que se debió aplicar para resolver el problema jurídico planteado en la demanda, corresponde a las providencias antes descritas, según las cuales el daño antijurídico causado por actos administrativos generales tributarios declarados nulos o inexequibles, debía ser resarcido a través de la acción de reparación directa, sin necesidad de que mediara un acto administrativo particular y concreto.
Sobre el particular, debe indicarse por un lado, que las posiciones académicas o doctrinales que pone de presente un funcionario judicial en una conferencia, no pueden catalogarse como fuente de obligatorio acatamiento para el operador judicial como lo pretende hacer valer la parte accionante y, por el otro, aunado a que no se identificó la sentencia citada en el referido evento, tanto el auto del 15 de mayo de 2003 como la sentencia del 5 de julio de 2006 proferidos por el Consejo de Estado, Sección Tercera, no tienen alcance para edificar la causal desconocimiento del precedente jurisprudencial, dado que no se trata de sentencias de unificación jurisprudencial y tampoco constituyen pauta reiterada de dicha Sección con carácter vinculante.
Además, es claro para la Sala que para la fecha en que se emitió la providencia del 2 de julio de 2021, objeto de censura, ya existía un criterio definido por la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de importancia jurídica y de la Sección Tercera de esa Corporación, Sala Plena, en torno a la posibilidad de reclamar perjuicios por 24 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el daño causado por un acto administrativo general de índole tributario declarado nulo a través del medio de control de reparación directa y, por tanto, puede concluirse que la autoridad judicial accionada estaba en la obligación de aplicar el criterio unificador trazado en la sentencia del 21 de marzo de 2018, dado su carácter vinculante, en términos de lo dispuesto en el artículo 270 del CPACA y la pauta señalada en la sentencia de la Sección Tercera, Sala Plena del 27 de abril de 2017 por constituir un antecedente con particularidades especiales.
Así las cosas, la Sala encuentra que la decisión judicial objeto de censura no adolece del defecto desconocimiento del precedente jurisprudencial alegado, en la medida en que el juicio interpretativo que realizó el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, para negar las pretensiones de la demanda, responde al acatamiento de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, dictada por importancia jurídica el 21 de marzo de 2018 y de la Sección Tercera, Sala Plena del 27 de abril de 2017. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la sentencia del 2 de julio de 2021 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A no adolece del defecto desconocimiento del precedente jurisprudencial y, por ese motivo, se denegará el amparo solicitado por Cooproinso CTA en liquidación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla: Primero: Denegar el amparo solicitado por la Cooperativa de Trabajo Asociado Pro- interés Social en Liquidación - Cooproinso CTA en liquidación, contra el Consejo de 25 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00537-00 Demandante: Cooproinso CTA en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado, Sección Tercera, Subsección A, de acuerdo con lo expuesto en este proveído.
Segundo: Reconocer personería jurídica para actuar dentro de este proceso a los abogados, señores Elsa Victoria Alarcón Muñoz, Erasmo Carlos Arrieta Álvarez y Carlos Alberto Bermúdez García en virtud de los poderes conferidos respectivamente por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF y el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA de acuerdo con la documentación contenida en el expediente digitalizado.
Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. M.E.C.G