CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Referencia: Acción de tutela Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO, TODA VEZ QUE NO SE CUMPLE CON EL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.

LA DIVERGENCIA OBEDECE A UN DEBATE DE MERA LEGALIDAD Y ASPECTOS QUE FUERON RESUELTOS POR LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA. DERECHO FUNDAMENTAL: DEBIDO PROCESO. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de 12 de enero de 2024, proferida en primera instancia por la SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN C- DEL CONSEJO DE ESTADO1 que declaró improcedente la solicitud de amparo al no encontrar acreditado el requisito general de relevancia constitucional. 1 En adelante la Sección Tercera. 2 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.– ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El señor JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicita la protección de su derecho fundamental al debido proceso, el cual estima vulnerado por la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO2, al haber proferido en única instancia la sentencia de 11 de octubre de 2023 dentro del medio de control de nulidad identificado con el número único de radicación 11001-03-24-000-2021-00316-00 (26244).

I.2.- Hechos Señaló que el MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO profirió la Resolución núm. 544 de 28 de marzo de 2017, por la cual se expidieron disposiciones relacionadas con los artículos 12, 14, 16 y 27 del Decreto 925 de 20133, para la importación temporal para reexportación en el mismo estado. 2 En adelante la Sección Cuarta. 3 “Por el cual se establecen disposiciones relacionadas con las solicitudes de registro y licencia de importación”. 3 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que presentó demanda de nulidad contra el MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO con el fin de obtener la nulidad de la Resolución núm. 544 de 28 de marzo de 2017, al considerar que dicho acto administrativo vulnera el artículo 6° de la Constitución Política y el numeral 20 del artículo 2° del Decreto 210 de 20034.

Señaló que la anterior demanda fue identificada con el número único de radicación 11001-03-24-000-2021-00316-00 (26244) y le correspondió por reparto en única instancia a la SECCIÓN CUARTA que, mediante sentencia de 11 de octubre de 2023, denegó las pretensiones de la demanda. I.3.- Fundamentos de la solicitud Afirmó que la providencia cuestionada incurrió en violación directa de la Constitución, por cuanto desconoció que la Resolución núm. 544 de 28 de marzo de 2017 adicionó al Decreto núm. 925 de 2013 la exigencia de una licencia para las importaciones temporales de mercancías nuevas o en condiciones especiales de mercado para 4 “Por el cual se determinan los objetivos y la estructura orgánica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y se dictan otras disposiciones.” 4 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reexportación, presupuesto que no se encuentra previsto en la norma.

Asimismo, manifestó que el acto administrativo acusado trasgredió el ordenamiento jurídico, toda vez que el presupuesto aludido no puede ser adicionado mediante acto administrativo, pues tal y como lo dispone el artículo 2° del Decreto 210 de 2003, todos los requisitos relacionados con importación o exportación deberán establecerse mediante decreto suscrito por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo.

I.4.- Pretensiones Pese a que no se planteó de manera expresa las pretensiones de la demanda, la Sala advierte que del escrito de tutela se puede inferir que el actor solicita el amparo del derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia, que se deje sin efecto la sentencia de 11 de octubre de 2023, proferida por la SECCIÓN CUARTA dentro del medio de control de nulidad identificado con el número único de radicación 11001-03-24-000-2021-00316-00 (26244). 5 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.- Defensa I.5.1.- La SECCIÓN CUARTA manifestó oposición a los cargos formulados en la acción de tutela, al considerar que la solicitud de amparo resulta improcedente al carecer del requisito general de la relevancia constitucional.

Aseguró que “[…] no puede utilizarse este mecanismo especial como una instancia adicional del proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, pues la acción de tutela está prevista para proteger derechos fundamentales, y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a una decisión judicial […]”. Anotó que en el evento de que se decida analizar de fondo la petición, las pretensiones deberían ser despachadas de manera desfavorable, toda vez que no se ha vulnerado el derecho fundamental al debido proceso del actor, sino que, por el contrario, la actuación judicial cuestionada se ajustó en un todo a lo dispuesto por la ley.

Finalmente, recaló que la decisión cuestionada no fue caprichosa, ni arbitraria, pues el problema jurídico planteado se resolvió bajo la aplicación del ordenamiento jurídico vigente, argumentos que se 6 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encuentran suficientemente soportados en la sentencia objeto de la solicitud de amparo.

I.6.- Intervinientes I.6.1.- El MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, pese a ser notificado en debida forma, guardó silencio. II.- FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN TERCERA de esta Corporación, mediante sentencia de 12 de enero de 2024, declaró improcedente el amparo al considerar que no se encontró satisfecho el requisito general de relevancia constitucional.

Señaló que los argumentos presentados por el actor, están encaminados a controvertir la decisión proferida por el juez de conocimiento y, además, esgrime divergencias de carácter netamente legal. 7 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recalcó que “[…] la acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales […]”.

III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor impugnó la decisión proferida en primera instancia, reiterando los fundamentos jurídicos plasmados en el escrito introductorio. Igualmente, cuestionó la providencia de primera instancia, al señalar que no pretende crear una instancia adicional, ni desconocer la autonomía e independencia de las actuaciones judiciales, sin embargo, insistió en que la sentencia cuestionada si cumple con el presupuesto de la relevancia constitucional, dada la vulneración de la Constitución y la Ley al convalidar la legalidad del acto administrativo que introdujo modificaciones al Decreto núm. 925 de 2013, quebrantando las disposiciones del Decreto núm. 210 de 2003.

Finalmente, señaló que “[…] no puede dejarse en el ordenamiento jurídico normas como la Resolución 544/2017, las cuales no pueden existir cuando ellas han nacido, contrariando normas 8 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucionales, como lo es el debido proceso contenido en el artículo 29 de la constitución, dado que su finalidad no es la de regular, sino la de modificar el Decreto 925/2013, al adicionarle a este decreto un presupuesto que este no contiene […]”.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.

La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 9 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: 10 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, 11 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] 12 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se deje sin efecto la sentencia de 11 de octubre de 2023, proferida por la SECCIÓN CUARTA dentro del medio de control de nulidad identificado con el número único de radicación 11001-03-24-000- 2021-00316-00.

A la citada providencia se le atribuye la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, habida cuenta que, a juicio del actor, la autoridad judicial accionada incurrió en violación directa de la Constitución, por desconocer que la Resolución núm. 544 de 28 de 13 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co marzo de 2017 adicionó al Decreto núm. 925 de 2013, la exigencia de una licencia para las importaciones temporales de mercancías nuevas o en condiciones especiales de mercado para reexportación, presupuesto que no se encuentra previsto en la norma.

Asimismo, manifestó que el acto administrativo acusado trasgredió el ordenamiento jurídico, por cuanto el presupuesto aludido no puede ser adicionado mediante acto administrativo, pues tal y como lo dispone el artículo 2° del Decreto 210 de 2003, todos los requisitos relacionados con importación o exportación deberá establecerse mediante decreto suscrito por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo.

La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN TERCERA que, mediante sentencia de 12 de enero de 2024, declaró improcedente el amparo al considerar que no se encontró satisfecho el requisito general de relevancia constitucional. Inconforme con lo anterior, el actor interpuso recurso de impugnación frente a la decisión proferida en primera instancia, en el que reiteró los argumentos expuestos en el escrito inicial y, además, señaló que no pretende crear una instancia adicional, ni 14 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desconocer la autonomía e independencia de las actuaciones judiciales.

Insistió en que la sentencia cuestionada si cumple con el presupuesto de la relevancia constitucional, dada la vulneración de la Constitución y la Ley al convalidar la legalidad del acto administrativo que introdujo modificaciones al Decreto núm. 925 de 2013, quebrantando las disposiciones del Decreto núm. 210 de 2003. Por lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico que debe resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión de primer grado, para lo cual, en primer lugar, se debe establecer si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, estudiar si la SECCIÓN CUARTA vulneró el derecho deprecado e incurrió en el defecto alegado.

Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en 15 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co especial, el requisito de la relevancia constitucional.

De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional5, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».6 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación7, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: 5 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [8]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [9]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [10].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [11]. [8] “Sentencia T-173 de 1993.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [9] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal 17 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional.

En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos.

Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [12].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así, por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [12] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” 18 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [13]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [14]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.

No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).

Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la [13] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [14] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 19 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.

(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.

(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente 20 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co económico, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia objeto de estudio es de carácter meramente legal, además de recaer sobre aspectos que ya fueron resueltos por el juez natural del asunto, sin que se observe que su actuar haya sido arbitrario. En efecto, la divergencia recae sobre un asunto de mera legalidad porque los motivos que fundamentan la inconformidad de la parte actora se sustentan, básicamente, en que la autoridad judicial accionada debió declarar la nulidad de la Resolución núm. 544 de 28 de marzo de 2017, por cuanto de manera irregular dicho acto administrativo adicionó al Decreto núm. 925 de 2013, instituyendo una licencia para las importaciones temporales de mercancías nuevas o en condiciones especiales de mercado para reexportación, presupuesto que no se encuentra contemplado en la norma.

Dicho aspecto, además de que carece de una perspectiva constitucional, gira en torno a la inconformidad con la decisión 21 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adoptada por el juez natural del asunto, lo cual fue resuelto por la SECCIÓN CUARTA, así: “[…] En los términos de la fijación del litigio, corresponde establecer la legalidad de la Resolución 0544 de 28 de marzo de 2017 «Por la cual se expiden disposiciones relacionadas con los artículos 12, 14, 16 y 21 del Decreto 925 de 2013 para la importación temporal para reexportación en el mismo estado», expedida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

El demandante alega que la resolución acusada desconoce el numeral 20 del artículo 2.° del Decreto de 2010 de 2003, pues los requisitos para la importación solo pueden fijarse mediante decreto suscrito por el ministro de Comercio, Industria y Turismo y el ministro del ramo correspondiente, y una norma inferior, como lo es una resolución, no puede modificar un decreto, que es una norma de carácter superior. […] En desarrollo de la norma transcrita, el Decreto 0925 de 9 de mayo de 2013, «por el cual se establecen disposiciones relacionadas con las solicitudes de registro y licencia de importación», expedido por los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Comercio, Industria y Turismo, regula, entre otros aspectos, los regímenes de licencia previa y de libre importación. Así, el artículo 1.º del mencionado decreto dispone que […] De la lectura del inciso segundo de la anterior disposición, se observa que las importaciones en los regímenes de licencia previa y de libre importación se autorizan mediante la licencia de importación y el registro de importación, respectivamente.

La licencia de importación y el registro de importación están definidos en los artículos 12 y 20 del mismo decreto al señalar, en su orden, que […] El mismo decreto prevé cuales son las importaciones sometidas los regímenes de licencia previa y de libre importación, como se observa en los artículos 14 y 20 que se trascriben a continuación: […] El 28 de marzo de 2017, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo profirió la Resolución 0544 «por la cual se expiden disposiciones relacionadas con los artículos 12, 14, 16 y 21 del Decreto 925 de 2013 para la importación temporal para 22 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reexportación en el mismo estado».

Se advierte que, aunque la Resolución 1241 de 5 de agosto de 20223 expedida por ese ministerio derogó el artículo 3.° y modificó el artículo 4.° de la citada Resolución 0544 de 2017, ello no impide efectuar un pronunciamiento sobre su legalidad4. […] En ese contexto, la importación temporal para reexportación en el mismo estado, corresponde a una de las modalidades de la importación, de conformidad con lo previsto en ese entonces por el artículo 116 del Decreto 2685 de 1999 -ahora artículo 172 del Decreto 1165 de 2 de julio de 20195-, y está reglamentada en los artículos 200 a 221 de ese mismo ordenamiento. […] Tratándose de la modalidad de importación referida, la resolución demandada regula los casos en que se debe obtener licencia o presentar el registro de importación, como se representa a continuación: […] Según lo expuesto, se considera que no le asiste razón al contribuyente al señalar que la Resolución 0544 de 2017 vulneró el numeral 20 del artículo 2.° del Decreto 210 de 2003, pues no se observa que, a través de la misma, se establecieran requisitos a la importación, pues su objeto fue regular en qué casos procede la exigencia u obtención de la licencia y del registro de importación, cuando se trate de la modalidad de importación temporal para reexportación en el mismo estado.

En ese sentido, la resolución demandada observó los regímenes de licencia previa e importación temporal contenidos en el Decreto 0925 de 2003, y el trámite allí previsto para el registro y la licencia de importación en el proceso de importación en la modalidad antes señalada. De esta forma, en la norma demandada se advierte la aplicación e implementación que, en ejercicio de la potestad reglamentaria contenida en los numerales 3 y 6 del artículo 59 de la Ley 489 de 19986 adelanta la autoridad administrativa, de forma subordinada, respecto de los requisitos generales establecidos en el Decreto 0925 de 2013 frente a un aspecto especializado como lo es precisar en qué casos se requiere o no la exigencia de la licencia o el registro de importación. Lo anterior se evidencia en que los conceptos enunciados en el articulado de la resolución acusada -modalidad de importación en concreto, mercancías nuevas o saldos, productos en condiciones especiales de mercado, licencia y registro de importación, finalización de la importación temporal, etc.-, y en las partidas arancelarias relacionadas, estaban previamente 23 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecidos en normas de carácter superior, sin que se observe la creación o establecimiento de nuevos requisitos.

De otra parte, no se advierte que la Resolución 0544 de 2017 modifique o adicione el Decreto 0925 de 2013, pues este último tuvo por objeto «establecer las mercancías, las condiciones y los requisitos para el trámite de los registros y licencias de importación», en relación con los regímenes de licencia previa y libre importación y, en ese sentido, no contiene una reglamentación en específico, frente a las diferentes modalidades de importación, entre las que se encuentra la temporal para reexportación en el mismo estado.

Cabe anotar que, la exigencia de la solicitud de licencia de importación prevista en el artículo 3.° de la resolución acusada, sobre vehículos clasificables en las subpartidas 8705.10.00.00, 8705.20.00.00, 8705.40.00.00 y 8705.90.90.00 que tengan una vida de servicio superior a 15 años, no constituye una modificación que altere lo dispuesto en el literal b) del artículo 16 del Decreto 925 de 20137, en tanto se refiere a bienes correspondientes a las mismas partidas arancelarias previstas en esta última disposición y precisa una situación específica consistente en que, sobre los vehículos superen el término de servicio de 15 años, se deban evaluar las condiciones de la declaración de importación con la cual hayan ingresado al país, siempre que a la entrada de la resolución estén «en importación temporal o estén en una zona franca en la cual hayan finalizado dicha modalidad», aspectos derivados de sus precisas circunstancias.

En ese sentido, al no advertirse el desconocimiento del numeral 2 del artículo 20 del Decreto de 2010 de 2003, predicado por el actor, se negará la pretensión de nulidad de la resolución demandada […]”. De los apartes transcritos de la sentencia objeto de tutela, se evidencia que la autoridad judicial accionada no encontró mérito para declarar la nulidad de la Resolución núm. 544 de 28 de marzo de 2017, en tanto no advirtió que dicho acto administrativo efectuara modificaciones o adiciones al Decreto núm. 925 de 2013, pues el 24 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aludido decreto tuvo por objeto determinar las condiciones y requisitos para el proceso de registro y licencias de importación. Por lo tanto, la SECCIÓN CUARTA concluyó que el acto administrativo acusado no definió una reglamentación especifica frente a las modalidades de importación. Así mismo, la providencia cuestionada advirtió que la exigencia de la solicitud de licencia de importación, no constituye una modificación que altere las disposiciones del literal b) del artículo 16 del Decreto 925 de 2013, por cuanto se hace referencia a vehículos clasificables que tengan una edad de vida superior a 15 años a los que se someterá a una evaluación de las condiciones de la declaración de importación con la que haya ingresado al país, siempre que se encuentren en estado de importación temporal o en una zona franca en la que cual se haya finalizado dicha modalidad, aspectos que se determinarían de conformidad a cada situación particular.

En ese orden de ideas, la Sala advierte que la SECCIÓN CUARTA se pronunció frente a los aspectos que alude el actor, sin que se vislumbre que pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial, por lo 25 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el asunto carece del requisito general de la relevancia constitucional.

Situación distinta es que el actor no comparta la tesis allí dispuesta, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, la SECCIÓN CUARTA decidió el asunto sometido a su consideración. Cabe agregar que esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado.

Tal fue el caso de la providencia de 9 de febrero de 201715, en la que se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de 15 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 26 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).

Igualmente, en providencia de 29 de agosto de 201816, se sostuvo lo siguiente: “[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.

Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).

En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión del derecho fundamental del actor, sino una 16 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 27 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.

Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.

En las condiciones anotadas y en la medida en que en el presente asunto lo pretendido por el actor era que se volviera a decidir sobre la controversia resuelta por el juez natural, sin que se observara que este actuó de forma arbitraria, la Sala concluye que tales inconformidades carecen del requisito general de relevancia constitucional. 28 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, se confirmará la decisión del a quo que declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por el actor, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida 29 Número único de radicación: 110010315000-2023-06814-01 Actor: JOSÉ MANUEL PADILLA SALCEDO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y aprobada por la Sala en la sesión del día 14 de marzo de 2024.

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.