CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., siete (7) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-06326-01 Accionante: ASMET SALUD EPS SAS Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Pretensiones netamente legales. La Sala decide la impugnación interpuesta por el accionante contra el fallo proferido el 11 de diciembre de 2024, por el Consejo de Estado-Sección Segunda Subsección A-, que declaró improcedente la acción de tutela respecto de una de las inconformidades de la acción de tutela y la negó respecto a las restantes.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 19 de noviembre de 2024, la empresa Asmet Salud EPS SAS, a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección a sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y buena fe que consideró vulnerados por el Juzgado Tercero Administrativo de Buenaventura y Tribunal Administrativo del Valle del Cauca al haber proferido los Autos de 28 de septiembre de 2023 y 31 de julio de 2024 respectivamente, dentro del procedo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76109-33-33-003- 2023-00284-00. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06326-01 Accionante: Asmet Salud EPS SAS Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia 2.
Hechos relevantes La sociedad accionante, a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso demanda contra el Distrito de Buenaventura, con el fin de obtener la suma de $268.850.146 por concepto de la prestación de los servicios de salud no incluidos dentro del Plan de Beneficios (NO PBS), tales como los medicamentos o tecnologías y servicio de transporte o alojamiento.
El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Buenaventura, mediante el auto No. 1063 del 28 de septiembre de 2023, rechazó la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control. Consideró el juzgado, según lo dispuesto por el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 20 de abril de 2023, bajo la radicación No. 25000-23-26-000-2012- 00291-01(55085), que la acción procedente para controvertir las decisiones de la administración frente al recobro de servicios no cubiertos por el POS es la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues tales manifestaciones unilaterales de la entidad ante la cual se dirige el recobro constituyen actos administrativo.
La sociedad accionante interpuso recurso de apelación al considerar que la regla jurisprudencial sentada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación citada por el A quo, se enmarca en aquellas solicitudes de recobro de servicios de salud que se radicaron ante el FOSYGA hoy ADRES, entidad totalmente diferente, en sus funciones y características, a los entes distritales, entidad frente a la cual, Asmet Salud EPS SAS radicó sus solicitudes de recobro. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06326-01 Accionante: Asmet Salud EPS SAS Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante Auto de 31 de julio de 2024 confirmó la decisión del a quo. 3.
Fundamentos de la solicitud La sociedad accionante sostiene que tanto el Juzgado Tercero Administrativo de Buenaventura como el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneraron sus derechos al debido proceso y acceso a la justicia, por cuanto las providencias reprochadas incurrieron en desconocimiento del precedente judicial, toda vez que no tuvieron en cuenta al momento de realizar el estudio de admisibilidad de la demanda, el Auto 389 de 2021 ni las reglas de transición fijadas por la Corte Constitucional mediante auto No. 1942 de 2023.
Aduce que el auto No. 1942 de 2023, fue publicado en la página de la Corte Constitucional desde el 13 de septiembre de 2023, es decir, antes que el Juzgado Tercero Administrativo de Buenaventura adoptara su decisión, por lo cual, es evidente que las autoridades judiciales debieron tener en cuenta el precedente vertical al momento de adoptar una decisión, ya que mediante este auto se resolvió de manera definitiva el conflicto de competencia que se suscitó entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Jurisdicción Contenciosa Administrativa frente al conocimiento de las demandas de recobros de servicios de salud NO PBS, incorporando unas reglas de transición y flexibilización de aspectos procedimentales con el fin de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia. Frente a la contabilización de la caducidad de la acción, el auto referido señaló que si bien los términos de caducidad obedecen a la materialización del principio de seguridad jurídica, su aplicación no puede hacerse de manera inflexible o rígida, pues en ocasiones, dadas las circunstancias, pueden admitirse ciertas flexibilizaciones, necesarias para garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06326-01 Accionante: Asmet Salud EPS SAS Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Igualmente, señaló que, tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional en múltiples oportunidades han establecido que las autoridades judiciales deben flexibilizar el término de caducidad para acceder a la jurisdicción contencioso- administrativa cuando tiene lugar un cambio de jurisdicción, pues los demandantes no tienen por qué soportar la obstaculización de su derecho de acción por la aplicación irrestricta del término de caducidad.
Se resaltó que la demanda presentada en contra el Distrito de Buenaventura – Secretaría de Salud-, fue radicada en oportunidad ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral el 29 de junio de 2023, debido a que para este momento era la Jurisdicción competente. 4. Trámite de primera instancia El 20 de noviembre de 2024 se admite la acción de tutela y se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas.
El 26 de noviembre de 2024 mediante memorial el Magistrado del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Guillermo Poveda Perdomo contestó, manifestando que al revisar el acervo probatorio, el Tribunal llegó a la conclusión que la entidad Asmet Salud EPS SAS. presentó solicitudes de recobro de servicios no incluidos en el POS ante la Secretaría Distrital de Salud de Buenaventura en 2020.
La entidad negó 100, 33 y 54 solicitudes, citando el incumplimiento de los plazos establecidos por la Ley 1955 de 2019, que exige que los recobros de servicios no financiados por la UPC deben realizarse dentro de los seis meses siguientes a la prestación del servicio. Concluyó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con la providencia objeto de tutela, no ha amenazado o vulnerado los derechos fundamentales de la sociedad accionante por cuanto se dictó auto de segunda instancia acorde con la realidad fáctica y procesal, con plena aplicación de los pronunciamientos dados tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06326-01 Accionante: Asmet Salud EPS SAS Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia El 27 de noviembre de 2024 el Juez Segundo Administrativo de Buenaventura ( antes Juez Tercero), mediante memorial sostuvo que tanto en los Autos Interlocutorios Nos. 1063 del 28 de septiembre de 2023 y 1157 del 30 de octubre de 2023, proferidos por el Juez Segundo (antes Tercero) Administrativo Oral del Circuito de Buenaventura, como en el Auto Interlocutorio No. 237 del 31 de julio de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, quedaron expuestos todos los argumentos jurídicos soporte de la decisión de fondo adoptada dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho adelantado por Asmet., en contra el Distrito de Buenaventura, concluyendo que la acción de tutela, no puede ser utilizada como una tercera instancia. Mediante sentencia de 11 de diciembre de 2024 la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado, declara improcedente la acción de tutela en lo referente al desconocimiento del precedente judicial y la negó en lo demás. El accionante impugnó la providencia reiterando los mismos argumentos de la demanda, el 17 de enero de 2025 se concedió. CONSIDERACIONES 5.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia 11 de diciembre de 2024 proferida por el Consejo de Estado-Sección Segunda Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela respecto de una de sus inconformidades y la negó en lo demás. 6. Análisis de la Sala 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06326-01 Accionante: Asmet Salud EPS SAS Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental1.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela2.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional 1 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 2 Ibidem. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06326-01 Accionante: Asmet Salud EPS SAS Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional3: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto 3 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06326-01 Accionante: Asmet Salud EPS SAS Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Los autos proferidos por los jueces de conocimiento tanto en primera como en segunda instancia, los cuales son reprochados por medio de la acción de tutela, decidieron rechazar la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por la sociedad accionante contra el Distrito de Buenaventura, por cuanto acaeció el fenómeno jurídico de la caducidad..Tanto el a quo como el ad quem tomando lo señalado en la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado del 20 de abril de 2023, proferida dentro del proceso identificado bajo la radicación No. 25000-23- 26-000-2012-00291-01(55085, determinaron que la acción procedente para controvertir las decisiones de la administración frente al recobro de servicios no cubiertos por el POS es la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues tales manifestaciones unilaterales de la entidad ante la cual se dirige el recobro constituyen actos administrativos.
Una vez estudiada la demanda y conforme a lo previsto en los artículos 161 a 167 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA., el a quo advirtió que aquella adolece de múltiples requisitos legales que, en principio se podrían subsanar adecuándola al medio de control que corresponde, sin embargo, el a quo observó que el proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se encontraba afectado con el fenómeno de la caducidad, tesis que confirmó el ad quem.
Con relación al análisis realizado la figura jurídica de la caducidad el Tribunal señaló que conforme al escrito de la demanda, se observa que mediante las comunicaciones Nos. 0410-1139-2020 del 9 de septiembre de 2020, 0410-1357- 2020 13 de octubre de 2020 y 0410-1586-2020 23 de noviembre de 2020 la Secretaria Distrital de Salud de Buenaventura negó definitivamente el recobro de 187 solicitudes, pues estimó que las reclamaciones eran extemporáneas, en consecuencia la fuente del daño que se reclama es la presunta ilegalidad de las decisiones [actos administrativos] de la Secretaria Distrital de Salud de 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06326-01 Accionante: Asmet Salud EPS SAS Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Buenaventura.
Por ello, el demandante al solicitar el reconocimiento y pago del recobro de la prestación del servicio de salud no incluidos en el POS y que fueron negados con dichos actos administrativos, debió hacerlo a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo dijo el a quo. Se analizó que la parte accionante contaba con 4 meses contados a partir del día siguiente al de la notificación o comunicación del o de los actos administrativos, esto es, desde el 23 de septiembre y 20 de octubre de 2020 –día siguiente a la fecha de notificación de los referidos, respectivamente-, para instaurar la respectiva demanda, de igual manera, la mandataria tenía la posibilidad de interrumpir dicho término presentando la solicitud de la conciliación extrajudicial, situación que para el presente caso no ocurrió, y la parte actora instaura la demanda el 29 de junio de 2023.
La Sala advierte que los argumentos presentados por la sociedad accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal sobre el conteo del término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de los actos administrativos.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Con relación a lo afirmado por la sociedad accionante que tanto el Tribunal accionado como el Juzgado Tercero Administrativo incurrieron en un defecto al desconocer al momento de realizar el estudio de admisibilidad de la demanda, el auto 389 de 2021 y las reglas de transición fijadas por la Corte Constitucional mediante auto No. 1942 de 2023, la Sala no encuentra que se trate de un asunto de relevancia constitucional por cuanto la discusión se centra frente al término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho circunstancia que fue ampliamente 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06326-01 Accionante: Asmet Salud EPS SAS Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia estudiada por el juez de conocimiento tanto en primera como segunda instancia, asunto que reviste una característica de índole legal y no constitucional.
Por lo anterior, es claro que este reproche tampoco es suficiente para acreditar la vulneración de los derechos que alega. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Si bien la sentencia impugnada declaró improcedente la acción de tutela respecto del desconocimiento del precedente jurisprudencial y la negó en lo demás, la Sala considera que la tutela es improcedente, pues no satisface el requisito de relevancia constitucional.
Aunque ambas decisiones desestiman las pretensiones de la acción de tutela, son incompatibles en fundamento, ya que la falta de alguno de los requisitos generales de procedibilidad conlleva a la improcedencia de la acción de tutela e impide al operador judicial estudiar el asunto de fondo. Así las cosas, la Sala habrá de modificar la sentencia del 11 de diciembre de 2024, proferida por la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción en cuanto a la inconformidad atinente al desconocimiento del precedente judicial de la Corte Constitucional y negó el amparo solicitado en lo demás. En su lugar, declarará improcedente la acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-06326-01 Accionante: Asmet Salud EPS SAS Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia FALLA: MODIFICAR la sentencia del 11 de diciembre de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela de la sociedad Asmet EPS SAS contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y Juzgado Tercero Administrativo de Buenaventura, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLAS YEPES CORRALES VF