1 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C, diez (10) de marzo de dos mil veintidós (2022) Expediente: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Accionante: Sandra Milena Zher Sandoval y otra Accionado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA Tesis: No está legitimado un municipio, vinculado en primera instancia como tercero interviniente, para presentar un recurso de impugnación en representación de las personas que dice se encuentran afectadas por el cierre del relleno Sanitario El Carrasco, en contra del fallo de tutela que rechazó por improcedente la acción, si la parte actora decide no recurrir la sentencia. ACCIÓN DE TUTELA – SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el Municipio de Bucaramanga en contra de la sentencia dictada el 11 de noviembre de 2021 por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1.
La señora Sandra Milena Zher Sandoval, quien actúa a nombre propio y en representación de su hija menor Daria Victoria Saavedra Zher, formuló acción de tutela pidiendo la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, a la salud de los niños, niñas, adolescentes y adultos mayores como sujetos de especial protección constitucional y al ambiente sano, que estimó vulnerados con ocasión de la expedición de la Resolución 786 del 30 de abril 2021 y del Auto No. 05968 del 3 de agosto de 2021, por parte de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (en adelante ANLA).
Para el efecto esgrimió las siguientes pretensiones: 2 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “II. PRETENSIONES PRIMERA: Sírvase tutelar nuestros derechos fundamentales a la VIDA EN CONDICIONES DIGNAS, LA SALUD DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES Y ADULTOS MAYORES, COMO SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL y al AMBIENTE SANO POR CONEXIDAD, los cuales se verán afectados con ocasión a la orden MATERIAL DEL CIERRE DEL SITIO DE DISPOSICIÓN FINAL ¨EL CARRASCO A PARTIR DE LAS 00:00 HORAS DEL 14 DE AGOSTO DE 2021, generando una amenaza grave, irresistible, inminente y actual.
SEGUNDA. Se suspendan los efectos jurídicos producidos por la Resolución No. 786 del 30 de abril de 2021, mediante la cual modificó el cronograma para el cierre, desmantelamiento y abandono del Sitio de Disposición Final ¨El Carrasco, concediendo como plazo máximo para el cierre hasta el 13 de agosto del 2021 y el auto No.05968 de fecha 03 de agosto de 2021 que resolvió mantener el cronograma establecido en el artículo primero de la Resolución 786, del 7 de abril de 2021, para el proyecto “Recuperación ambiental del Relleno Sanitario el “Carrasco”, en relación con la actividad estabilidad mediante la disposición de residuos sólidos en la celda de respaldo 2, la cual se encuentra en la FASE I – PLAN DE CIERRE - TERCERA.
Ordenar al municipio de Bucaramanga, que en un término prudencial garantice la prestación del servicio de recolección y disposición final de residuos.”1. (Subrayas de la Sala, negrillas dentro del texto). 1.2. Como fundamento de la anterior solicitud, esbozó los argumentos que pasan a sintetizarse: Indicó que son residentes del Municipio de Bucaramanga y que, de acuerdo con las programaciones internas de los Prestadores de Servicio Público de Aseo, les es recogida la basura los días martes, jueves y sábado.
Manifestó que, en fallo proferido dentro de la acción popular identificada con número de radicado 68001 33 31 004 2002 02891 00, se ordenó, entre otras acciones, procurar la habilitación de un nuevo sitio de disposición final de residuos sólidos que cumpla de manera armónica e integral con todas y cada una de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que rigen la materia, el cual, aseguró, debía estar funcionando antes del cierre definitivo de El Carrasco.
Sin embargo, mencionó que la ANLA expidió la Resolución No. 786 del 6 de abril de 2021, mediante la cual modificó el cronograma para el cierre, desmantelamiento y abandono de relleno El Carrasco, concediendo como plazo 1 Folio 4 del archivo contentivo de la demanda. 3 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co máximo para esos efectos hasta el 13 de agosto de ese año. Agregó que dicha entidad, en Auto No. 05968 del 3 de agosto de 2021, resolvió mantener el citado cronograma, y que esa circunstancia condujo a que el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga ordenara materializar el cierre definitivo del citado relleno sanitario a partir del 14 de agosto de 2021.
Alegó que desconoce si el municipio de Bucaramanga o si el Departamento de Santander tienen previstos planes de contingencia que eviten la proliferación de basuras, olores ofensivos, animales de carroña, roedores, entre otros, que puedan afectar la vida, la salud y el bienestar de su núcleo familiar compuesto por “niños, enfermos y adultos mayores”, circunstancia que, a su juicio, se agrava por la pandemia producida por el Coronavirus COVID – 19.
En esa medida, consideró que, a partir del 15 de agosto de 2021, las calles de Bucaramanga estarían llenas de basura, lo que afectaría sus derechos fundamentales, los de su familia y los de la comunidad. II. TRÁMITE DE LA TUTELA 2.1. La acción de tutela correspondió inicialmente al Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Bucaramanga que, en proveído del 13 de agosto de 2021, admitió la demanda y ordenó vincular como demandada a la ANLA y como terceras interesadas al Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga, a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga CDMB, a la Superintendencia de Servicios Públicos, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a la Empresa de Aseo de Bucaramanga EMAB S.A. E.S.P., al Área Metropolitana de Bucaramanga, a la Empresa Entorno Verde S.A. E.S.P, al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia IDEAM, a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, a la Procuraduría General de la Nación, al Servicio Geológico Colombiano, a la Contraloría Delegada para Asuntos Ambientales, a la Personería de Bucaramanga, a la Personería de Girón, a la Gobernación de Santander, a la Corporación Autónoma Regional Santander CAS, a los Municipios de Bucaramanga, Girón, Floridablanca, Piedecuesta, Lebrija, 4 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Rionegro, Playón, Charta, Suratá, Betulia, Santa Bárbara, California, Matanza, Tona, Zapatoca y de los Santos2. 2.2.
En oficio del 16 de agosto de 2021, el Instituto de Hidrología Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM, solicitó su desvinculación del presente asunto esgrimiendo que los hechos que dieron lugar a la interposición de la presente petición de amparo eran exclusivamente imputables a la ANLA3. 2.3. El Municipio de Suratá, en escrito del 17 de agoto de 2017, señaló lo que sigue a continuación4: Manifestó que lo relatado en la tutela tiene plena validez y veracidad puesto que el Área Metropolitana de Bucaramanga se encuentra expuesta a una tragedia ambiental y de salud pública al no contar con un sitio final de disposición de residuos, lo que puede atraer toda clase de enfermedades, plagas y riesgos.
Mencionó que, en el caso particular de ese ente territorial, el traslado de las basuras al municipio de Pamplona – Norte de Santander, supone un incremento de hasta el trescientos cincuenta y dos punto quince por ciento (352.15 %) de los costos por la prestación de dicho servicio público. No obstante, aseguró que, con el fin de no incurrir en desacato o una eventual sanción derivada de dicho trámite, celebró un contrato con la empresa de servicios públicos de Pamplona EMPLONA E.S.P., por lo que, a partir del 17 de agosto de 2021, sus residuos son traslados a ese municipio y no a El Carrasco. 2.4.
En memorial del 17 de agosto de 2021, la Personería Municipal de Girón – Santander, señaló que la orden de cierre del relleno sanitario El Carrasco afectaría gravemente a los pobladores de dieciséis (16) municipios de Santander, en razón a que las empresas de recolección de basuras no tendrían un lugar en el que disponer las basuras. Explicó que dicha circunstancia puede conllevar a la vulneración de los derechos fundamentales a la salubridad pública, a la salud y a la efectiva prestación de los 2 Visible en el índice número 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 3 Ibídem. 4 Ibídem. 5 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servicios públicos por parte del Estado, por lo que solicitó que se acceda a las peticiones del libelo demandatorio5. 2.5.
En memorial del 17 de agosto de 2021 la Personería Delegada para la Vigilancia del Patrimonio Público y Protección del Medio Ambiente coadyuvó las pretensiones de la tutela, señalando que en el plenario se encuentra acreditada la amenaza de los derechos fundamentales invocados por la señora Sandra Milena Zher Sandoval6. 2.6. El 17 de agosto de 2021, el Gerente de la Empresa de Aseo de Bucaramanga EMAB S.A ESP, dio respuesta al escrito de tutela esgrimiendo los argumentos que pasan a sintetizarse7: Frente a los hechos, manifestó que los mismos son ciertos y que, como consecuencia de las decisiones adoptadas por la ANLA, a partir del 14 de agosto de 2021 no podría cumplir con sus funciones legales relacionadas con la prestación del servicio de aseo.
Resaltó que el sitio más cercano para disponer basuras en caso de que se cierre El Carrasco, se encuentra en el Municipio de Aguachica – César, esto es, a cinco (5) horas de la ciudad de Bucaramanga, lo que hace inviable trasladar los residuos allí, máxime cuando el Alcalde de dicho municipio ha manifestado públicamente que impedirá que ingresen vehículos provenientes del Departamento de Santander que estén cargados con residuos sólidos En consecuencia, solicitó se amparen los derechos fundamentales invocados, so pena de que exista una crisis ambiental y sanitaria en caso de que prospere la orden de cierre material de El Carrasco. 2.7.
En auto del del 17 de agosto de 2021 el Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Bucaramanga ordenó la remisión por competencia del presente asunto al Tribunal Administrativo de Santander8. 5 Ibídem. 6 Ibídem. 7 Visto en el índice 17 ibídem. 8 Ibídem. 6 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.8.
En oficio del 18 de agosto de 2021, el Servicio Geológico Colombiano pidió su desvinculación del trámite de la referencia indicando que no ostentaba funciones de autoridad ambiental y que el escrito de tutela estaba dirigido en contra de la ANLA9. Bajo los mismos argumentos, el Área Metropolitana de Bucaramanga, los Municipios de Zapatoca, Tona y Charta - Santander, los Ministerios de Vivienda Ciudad y Territorio y de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Procuraduría General de la Nación y la Corporación Autónoma Regional de Santander - CAS pidieron su desvinculación, en escritos de esa misma fecha10. 2.9.
A través de escrito del 18 de agosto de 2021, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios señaló que ha llevado a cabo funciones de seguimiento especializado desde la Dirección Técnica de Gestión de Aseo y acompañó como invitada las mesas ambientales que fueron utilizadas para el Plan de Cierres y Desmantelamiento del Carrasco, que buscaba una alternativa para resolver la falta de disposición final regional para el Área Metropolitana de Bucaramanga y los demás municipios aledaños.
Concluyó que esa entidad es la encargada de verificar el cumplimiento de las normas expedidas por las autoridades competentes y que en el caso en concreto realizó labores de inspección y vigilancia, durante el proceso de estabilización de la mesa de residuos; anotó que efectuó seguimientos antes, durante y después del cierre del Relleno Sanitario El Carrasco, el día 13 de agosto de 202111. 2.10.
En memorial del 18 de agosto de 2021, la Alcaldía del Municipio de Santa Bárbara - Santander mencionó que no le constaban los hechos plasmados en la acción de tutela, y frente a las pretensiones, afirmó que no haría oposición pues era el Consejo de Estado el encargado de revisar su legalidad. Fundamentó su contestación en la improcedencia de la acción e inexistencia de la violación de los derechos por parte del Municipio de Santa Bárbara – Santander, ya que las solicitudes de la actora no tienen relación con la citada autoridad 9 Ibídem, 10 Ibídem. 11 Ibídem. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co territorial, pues la discusión versa sobre recolección de basuras en el municipio de Bucaramanga, problema que, a su juicio, debía ser resuelto por ese municipio.
Por último, solicitó que se resuelva en el fallo que la autoridad territorial de Santa Bárbara no ha causado ninguna clase de perjuicio irremediable que deba ser protegido mediante acción de tutela12. 2.11. En oficio del 18 de agosto de 2021, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB dio respuesta a la acción de tutela de la referencia esgrimiendo los argumentos que pasan a sintetizarse13.: Indicó que, mediante Resolución 368 del 11 de marzo de 2014, expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, se le otorgó la competencia para evaluar y controlar ambientalmente a la Empresa de Aseo de Bucaramanga EMAB – S.A ESP., en relación al proyecto “Recuperación ambiental del sitio de disposición final el Carrasco”, y que la ANLA, en Resolución nro. 786 del 30 de abril de 2021, ordenó el cierre definitivo del sitio de disposición final El Carrasco el 13 de agosto del año en curso.
Pidió que se declare la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que no existe una razón para vincularla en el proceso, pues no es la competente frente a la prestación de los servicios públicos domiciliarios de recolección de basuras, dado que las responsables de la vulneración de los derechos invocados por el demandante son las autoridades territoriales y judiciales que se encargaron del cierre del sitio de disposición final El Carrasco.
Manifestó que la acción de tutela es improcedente, ya que no se exponen argumentos concretos con elementos probatorios de certeza técnica que demuestren un perjuicio irremediable, grave, urgente e insalvable, tal como lo ordena la Corte Constitucional en su jurisprudencia. 12 Ibídem. 13 Ibídem. 8 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.12.
Por su parte, el Municipio de California – Santander indicó que ese ente territorial ha implementado un plan de contingencia por lo que ha cumplido con sus funciones legales y constitucionales relacionadas con la disposición final de residuos sólidos14. 2.13. A través de escrito del 18 de agosto de 2021, el Municipio de Bucaramanga se pronunció frente a los hechos y las pretensiones de la acción de tutela, mencionando que, con el cierre definitivo del Relleno Sanitario El Carrasco, los bumangueses han visto afectados sus derechos a la vida, salud, salubridad pública, ambiente sano y saneamiento ambiental, situación que ocasionó la declaratoria de una emergencia sanitaria.
Por esta razón solicitó que sea declarado el amparo, ya que es procedente, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, y no existiría otro medio de defensa que pudiera solucionar el problema de una manera más pronta como lo hace la tutela15. 2.14. El Tribunal Administrativo de Santander, en proveído del 19 de agosto de 2021, admitió nuevamente el libelo introductorio y ordenó notificar como parte demandada a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.16 2.15.
La Contraloría General de la República, en escrito del 19 de agosto de 2021, manifestó que no tiene funciones administrativas distintas a las que le son inherentes a esa entidad, por lo que no tiene aptitud legal para interferir en la esfera de competencia de las entidades demandadas. Indicó que, en relación con el relleno El Carrasco, ha realizado dos (2) auditorías en las cuales ha evidenciado que existía deficiencia en el manejo de los residuos sólidos y que esa circunstancia ha conllevado al establecimiento de cincuenta y un (51) hallazgos administrativos.
En ese sentido, señaló que ha actuado dentro la órbita de sus potestades por lo que pidió se la desvincule del asunto de la referencia17. 14 Ibídem. 15 Visto en el índice 26 íbidem 16 Ibídem. 17 Ibídem. 9 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.16.
En proveído del 23 de agosto de 2021, el Tribunal Administrativo de Santander ordenó la remisión de la demanda al Consejo de Estado, bajo el argumento que la tutela había sido presentada también en contra de ese Tribunal18. 2.17. Una vez allegado a esta Corporación Judicial, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado avocó conocimiento de la tutela a través de auto del 3 de septiembre de 2021 y ordenó vincular como terceros interesados adicionales a los magistrados del Tribunal Administrativo del Santander, al Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Bucaramanga y al Juzgado 15 Administrativo del Circuito de Bucaramanga. 2.18.
En escrito calendado el 9 de septiembre de 2021 el Juez 4 Administrativo de Circuito Judicial de Bucaramanga solicitó su desvinculación bajo el argumento que carecía de legitimación en la causa por pasiva para intervenir, como quiera los reproches de la demanda estaban dirigidos en contra de la ANLA19. 2.19. La ANLA, en escrito del 9 de septiembre de 2021, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes argumentos: Manifestó que los procesos con identidad fáctica debían ser acumulados al proceso de la referencia, en razón a que fue este Despacho el primero en avocar conocimiento sobre el tema.
Hizo referencia a cada uno de los hechos de la demanda, y manifestó que desconocía los mismos. Se opuso a cada una de las pretensiones planteadas por el accionante y fundamentó su defensa en dos (2) puntos principales: la falta de competencia por parte de la ANLA y la improcedencia de la acción de tutela por carecer de los requisitos de procedibilidad.
Frente al primero, manifestó que le fue conferida la función de realizarle seguimiento y control al proyecto “RECUPERACIÓN AMBIENTAL DEL RELLENO SANITARIO EL CARRASCO”, 18 Ibídem. 19 Visible en el índice número 10 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co situación que no puede ser objeto de confusión frente a las labores que le fueron encargadas por ley, como son el seguimiento y la vigilancia ambiental.
Indicó que la obligación de asegurar la prestación de los servicios públicos domiciliarios a los que hace referencia el artículo 1 de la Ley 142 de 1994, es de los municipios y departamentos, por lo que pidió su desvinculación al no tener legitimación en la causa por pasiva. Con relación a la improcedencia de la acción de tutela, afirmó que la misma carece de subsidiariedad, ya que este presupone que se agoten los recursos o medios de defensa que puedan ser aplicables antes de ejercer la demanda constitucional, y en el caso en objeto de estudio se busca la suspensión de la Resolución que ordena el desmantelamiento y abandono del Relleno Sanitario “El Carrasco”, hasta que las autoridades territoriales cuenten con un sitio de disposición para los residuos sólidos de los municipios del Departamento de Santander, por lo que aseguró que la accionante contaba con los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento, para defender la protección de sus derechos.
Por último, aludió a la inexistencia de la vulneración de los derechos invocados e insuficiencia probatoria. Mencionó que, a pesar de la clausura del relleno sanitario “El Carrasco”, la Empresa de Servicios de Aseo de Bucaramanga S.A E.S.P., en la actualidad, se encuentra prestando el servicio de recolección de residuos sólidos en sus frecuencias y rutas establecidas, al activar para esos efectos un plan de contingencia. Concluyó solicitando que se denegaran las pretensiones de la demanda por no cumplir con los requisitos de procedencia señalados en la norma y los precedentes judiciales, que se reconozca la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la ANLA. 2.20.
En memorial del 14 de septiembre 2021, el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga procedió a contestar el libelo introductorio bajo los argumentos que se sintetizan a continuación20: 20 Visible en el índice 11 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 11 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que los motivos para presentar la acción de tutela son las providencias expedidas dentro del proceso en cita, en el cual se buscó dar cumplimiento al numeral cuarto de la sentencia del 1 de marzo de 2009, expedida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga, que fue confirmada parcialmente el 16 de febrero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander, ordenando el cierre definitivo del sitio de disposición final de residuos sólidos denominado “El Carrasco” a partir del 30 de septiembre de 2011.
Luego de hacer un relato de las etapas procesales llevadas a cabo en el trámite del incidente de desacato, mencionó que han transcurrido más de diez (10) años desde que el Tribunal Administrativo de Santander ordenó el cierre definitivo del sitio de disposición final de residuos sólidos denominado “El Carrasco”. Afirmó que la decisión no fue atendida por las partes y, por lo tanto, el citado Juzgado se vio en la obligación de implementar el Plan de Desmantelamiento y Abandono del citado lugar, creando una mesa técnica, de la cual resultó un consenso que fue presentado por las Autoridades Ambientales, y materializado mediante la Resolución 786 del 30 de abril 2021expedida por la ANLA, donde se determinó “que la fase de estabilización del Sitio de Disposición Final “El Carrasco” culminaban inicialmente el 30 de mayo de 2020.”21, y posteriormente “la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales a través de varios ajustes a la Resolución No. 0153 de 2019 modificó la finalización de la fase de estabilización de las Celdas de Respaldo No. 1 y 2 del Plan de Desmantelamiento y Abandono del Sitio de Disposición Final “El Carrasco” durante los días 04 de enero de 2020, 13 de febrero de 2020, 30 de noviembre de 2020, 13 de abril de 2021 y finalmente el 13 de agosto de 2021.”22 Mencionó que el cierre definitivo de “El Carrasco” se realizó el 14 de agosto de 2021, en razón a que el lugar ya se encontraba estable y no existía motivo alguno para que los municipios siguieran disponiendo de éste, para depositar sus residuos sólidos de manera indefinida. 21 Visto en el folio 6 del índice 5 ibídem. 22 Ibídem 12 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, solicitó la acumulación de diez (10) demandas, que se relacionan con el cierre definitivo del Sitio de Disposición Final “El Carrasco”. 2.21.
En auto calendado el 24 de septiembre de 2021, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado ordenó la remisión del presente asunto al Despacho a cargo del Magistrado Oswaldo Giraldo López a efectos de que se realizara el estudio de eventual acumulación con la tutela identificada con número 110001 03 15 000 2021 05504 00, petición que fue denegada en proveído del 19 de octubre de 202123.
III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del 11 de noviembre de 2021, rechazó por improcedente la petición de amparo impetrada por la señora Sandra Milena Zher Sandoval, con base en los siguientes argumentos: 3.1. Manifestó que los problemas jurídicos que debía resolver eran: “Corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si la acción de tutela resulta procedente para conocer de la solicitud de suspensión de los efectos jurídicos de la Resolución 00786 de 2021 por medio de la cual la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA ajustó el cronograma del Plan de Desmantelamiento y Abandono establecido para el «Proyecto Recuperación Ambiental El Carrasco» y del auto 05968 del 3 de agosto hogaño a través del cual mantuvo el cronograma establecido en la mencionada resolución. En caso afirmativo se analizará, en segundo lugar, si dicha autoridad quebrantó al expedir los actos administrativos mencionados, los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la salud de los niños, adolescentes y adultos mayores y al ambiente sano de la accionante”. 3.2.
Para dar respuesta a dichos interrogantes, en primer lugar, aludió al trámite adelantado por la ANLA para la expedición de la Resolución 786 del 30 de abril de 2021 y el auto 05968 del 3 de agosto de 2021 y enseguida procedió a analizar la procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de los actos administrativos de carácter general, señalando que, de conformidad con el numeral 5º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, una acción de tutela es improcedente cuando se controviertan actos de carácter general, impersonal y 23 Visible en el índice número 21 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 13 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co abstracto; ello a excepción de los eventos señalados por la Corte Constitucional en sentencia C-132 de 2018, estos son: (i) una persona carece de medios ordinarios para la protección de sus derechos fundamentales y (ii) la aplicación del acto general puede amenazar o vulnerar los derechos invocados en la petición de amparo.
Posteriormente, descendió al caso en concreto e indicó que la accionante alegó que la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, a la salud y al ambiente sano, se generó como consecuencia la expedición de la Resolución 786 del 30 de abril de 2021 y el Auto 05968 del 3 de agosto de 2021, por parte de la ANLA, mediante las cuales, dicha autoridad ambiental estableció el cronograma de cierre, desmantelamiento y abandono del Relleno Sanitario El Carrasco.
En esa medida, arguyó que, contrario a lo expuesto por la actora, consideraba que los reparos en contra de las anotadas decisiones debían ser definidos por el Juez Contencioso Administrativo y que en dicho trámite podía solicitar la adopción de medidas cautelares, que, por demás, eran idóneas y eficaces para la protección de los derechos invocados.
Resaltó que las acciones de tutela revisten un carácter subsidiario y residual, por lo que, tratándose de demandas en contra de actos de carácter general, debía ser el juez natural de la causa el encargado de resolverla y no el constitucional. Aseguró que tampoco era posible evidenciar que los actos administrativos demandados causaran un perjuicio irremediable que excepcionara la interposición de los medios de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues de la revisión del comunicado del 14 de agosto de 2021, emitido por la Empresa de Aseo de Bucaramanga, y del 16 de agosto de 2021, expedido por la empresa EMAB S.A, y del aviso del 20 de agosto de 2021, proferido por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, era posible evidenciar que los eventuales riesgos derivados de la suspensión de recolección de residuos sólidos habían sido superados, por lo que no obraba ninguna prueba de la afectación de los derechos fundamentales invocados en la demanda.
IV. LA IMPUGNACIÓN 14 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Municipio de Bucaramanga, en escrito del 10 de diciembre de 2021, presentó impugnación en contra de la sentencia dictada el once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, bajo los siguientes argumentos: Sostuvo que en el presente asunto aún subsistía un perjuicio irremediable pues, si bien en un inicio se planteó como alternativa trasladar los residuos sólidos del Municipio de Bucaramanga al parque tecnológico ambiental las Bateas en Aguachica – César, teniendo en cuenta que la empresa Veolia contaba con licencia ambiental otorgada por Corpocésar y que, además, cumplía con las condiciones técnicas y ambientales para atender la disponibilidad de los residuos provenientes de los diecisiete (17) municipios del Departamento de Santander, lo cierto era que se presentaron bloqueos por parte de la comunidad del Municipio de Aguachica que impidieron el acceso de los vehículos compactadores a dicho relleno sanitario, lo que compromete la seguridad en la prestación del servicio.
Manifestó que ese Municipio, luego de hacer una ponderación de derechos entre los amparados en la orden judicial proferida en la Acción Popular con radicación 2002- 2891 y el interés general de todos los habitantes del municipio de Bucaramanga, quienes estarán en riesgo ante un eventual cierre de El Carrasco, decidió expedir el Decreto 103 de 2021 del 15 de agosto de 2021, “Por el cual se declara la situación de calamidad pública en el Municipio de Bucaramanga”.
Resaltó que, aunque el 16 de agosto de 2021, los Alcaldes de los Municipios de Floridablanca, Piedecuesta y Bucaramanga se reunieron con la Policía Nacional de Aguachica ante la necesidad de coordinar actividades tendientes a garantizar el acceso de vehículos que prestan la disposición final de residuos sólidos en ese municipio, lo cierto era que a la fecha no se tenía una solución de fondo.
Dijo que, dentro de las gestiones adelantadas por el Municipio de Bucaramanga para la búsqueda de un sitio de disposición final de residuos sólidos, la única empresa que les indicó suministrar el servicio fue Veolia Santander y Cesar S.A. E.S.P. en el parque tecnológico ambiental las Bateas, cuya solución presenta los siguientes inconvenientes presupuestales y técnicos: (i) la licencia ambiental otorgada a 15 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Corpocesar autoriza a la compañía una capacidad de ciento cincuenta y seis toneladas (156 T) frente a las más de quinientas toneladas (500 T) diarias de residuos sólidos que produce Bucaramanga, y (ii) ello implicaría un sobrecosto de aproximadamente mil doscientos millones de pesos ($1.200.000.000) mensuales.
Destacó que el cierre de El Carrasco puede generar que se impida el cobro de la tarifa por parte de la Empresa de Aseo de Bucaramanga - EMAB S.A. E.S.P. quien se encontraría en un riesgo financiero y que ello implicaría perjuicios relacionados con la recolección, depósito e inclusive el manejo de los lixiviados. En cuanto a la legitimación del Municipio de Bucaramanga para interponer este recurso, manifestó que cuenta con la misma, como quiera que existe una “vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de persona no solo de Bucaramanga, sino de cientos de miles de habitantes que dependen del relleno sanitario, corresponde a éste ente territorial acudir ante el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo con el objeto de que se estudie de fondo la problemática que actualmente se presenta en el municipio de Bucaramanga y su área metropolitana, en la medida que, por circunstancias de la política local, no se han podido realizar prácticas definitivas de carácter administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en la medida que la solución definitiva requiere de manera obligatoria el compromiso de la intervención de varias entidades, y la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones que exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante que hasta el momento el Municipio de Bucaramanga (de manera casi exclusiva) ha tenido que afrontar”24 V. CONSIDERACIONES 5.1.
Competencia De conformidad con lo previsto por el numeral séptimo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 24 Folio 5 del documento visible en el índice número 32 del Sistema de Gestión SAMAI. 16 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 333 de 202125, y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2.
Hechos 5.2.1. A través de sentencia calendada el 1º de marzo de 2009, proferida dentro del proceso de acción popular identificado con número de radicado 68001 33 31 000 2002 02891 00, el Juzgado 4 Administrativo de Bucaramanga amparó los derechos colectivos allí invocados y ordenó el cierre definitivo del relleno sanitario El Carrasco.
Dicha decisión fue modificada por el Tribunal Administrativo de Santander en proveído del 16 de febrero de 2011, en el sentido de señalar el plazo máximo para el cierre del mismo sería hasta el 30 de septiembre de 2021. 5.2.2. Posteriormente, la ANLA mediante Resolución 1909 del de 30 de noviembre de 2020, autorizó el Plan de Desmantelamiento y Abandono de El Carrasco y estableció como fecha límite para esos efectos el 31 de mayo de 2021.
Sin embargo, mediante oficios 2021039571-1-000 del 5 de marzo de 2021 y 2021076119-1-000 del 21 de abril de 2021, la Empresa de Aseo de Bucaramanga – EMAB, solicitó la prórroga de cierre del citado relleno, circunstancia que conllevó a que la anotada autoridad ambiental, a través del acto enjuiciado, esto es, la Resolución 786 del 30 de abril de 2021, resolviera ampliar la fecha de clausura del aludido relleno hasta el 13 de agosto de 2021. 5.2.3.
En Auto número 05968 del 3 de agosto de 2021, la ANLA dispuso mantener el cronograma establecido para el cierre del relleno El Carrasco, por lo 25 “ARTICULO 1°. Modífícacíón del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015. Modifíquese el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, el cual quedará así: (…) 7. Las acciones de tutela dirigidas contra la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a la misma Corporación y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 2.2.3.1.2.4 del presente decreto.
(…)” 17 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la decisión de cerrar el mismo a partir del 14 de agosto de 2021 se mantuvo en firme. 5.2.4. Lo anterior condujo a que el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga, 0en auto del 15 de agosto de 2021, ordenara a la ANLA materializar el cierre definitivo del relleno El Carrasco a partir del 14 de agosto de 2021. 5.2.5.
Inconforme con las actuaciones desplegadas por la autoridad ambiental respecto del cierre del relleno El Carrasco, la señora Sandra Milena Zher Sandoval presentó la acción de tutela de la referencia pidiendo la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, a la salud de los niños, niñas, adolescentes y adultos mayores como sujetos de especial protección constitucional y al ambiente sano, que estimó conculcados con ocasión de la expedición de la Resolución 786 del 30 de abril 2021 y del Auto No. 05968 del 3 de agosto de 2021, por parte de la ANLA. 5.2.6.
En auto del 13 de agosto de 2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la demanda y ordenó vincular como demandada a la ANLA y como tercero interesado al Municipio de Bucaramanga, entre otros26. 5.2.7. Mediante sentencia del 11 de noviembre de 2021, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. Dicha decisión fue impugnada por el Municipio de Bucaramanga, bajo las siguientes consideraciones: “La legitimación del municipio de Bucaramanga para elevar la presente impugnación, debe tenerse en cuenta el hecho de que, producto de esta vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas no solo de Bucaramanga, sino de cientos de miles de habitantes que dependen del relleno sanitario, corresponde a éste ente territorial acudir ante el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo con el objeto de que se estudie de fondo la problemática que actualmente se presenta en el municipio de Bucaramanga y su área metropolitana, en la medida que, por circunstancias de la política local, no se han podido realizar prácticas definitivas de carácter administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en la medida que la solución definitiva requiere de manera obligatoria el compromiso de la intervención de varias entidades, y la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones que exige un nivel de recursos que demanda un 26 Visible en el índice número 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 18 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esfuerzo presupuestal adicional importante que hasta el momento el Municipio de Bucaramanga (de manera casi exclusiva) ha tenido que afrontar.” (Subrayas de la Sala) 5.3.
Problema jurídico. De lo expuesto en el anterior acápite se desprende con claridad que: (i) el ente territorial que recurrió el fallo se vinculó al proceso de la referencia como tercero con interés, (ii) la parte actora estuvo conforme con la decisión emitida en primera instancia, y (iii) el Municipio de Bucaramanga, quien sí discrepa de dicha providencia, no pretende la protección de los derechos invocados por la menor Daria Victoria Saavedra Zher, quien actúa en representación de su señora madre, Sandra Milena Zher Sandoval, sino de “varios derechos constitucionales que afectan a un número significativo de personas no sólo de Bucaramanga sino de miles de habitantes que dependen del relleno sanitario”.
Así pues, corresponde a la Sala analizar si está legitimado un municipio, vinculado en primera instancia como tercero interviniente, para presentar un recurso de impugnación en representación de las personas que dice se encuentran afectadas por el cierre del relleno Sanitario El Carrasco, en contra del fallo de tutela que rechazó por improcedente la acción, si la parte actora decide no recurrir la sentencia. 5.4.
Análisis del caso 5.4.1. Para resolver tal aspecto es preciso aludir a lo que prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991; veamos: “Artículo 31. impugnación del fallo. Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato.
Los fallos que no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte Constitucional para su revisión.” (Subrayas de la Sala) De la norma anteriormente transcrita, se puede concluir que se encuentran legitimados para impugnar el fallo, quienes funjan como solicitante del amparo, el 19 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Defensor del Pueblo y la autoridad pública o representante del órgano contra el cual se dirige la petición. No obstante, tal y como lo ha considerado la jurisprudencia, dicha disposición debe ser entendida en consonancia con lo dispuesto en el artículo 13 ibídem, que es del siguiente tenor: “Artículo 13.
Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud.” (Subrayas de la Sala) En efecto, la Corte Constitucional en Auto 051 de 1996 con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell, definió que el tercero con interés tiene derecho para impugnar siempre y cuando exista un interés legítimo: “La Corte ha considerado que la intervención permite al tercero el derecho a impugnar siempre que se mantenga un interés legítimo en la decisión. Al respecto la sentencia T043 de 1996, Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo advierte: “Por otro lado, el interés en la decisión judicial viene a ser elemento relevante para configurar la legitimidad de quien impugna, ya que sería injusto y contrario a toda lógica que el tercero afectado con aquélla, pese a no haber sido parte, tuviera que sufrir las consecuencias negativas de la misma sin poder acudir al superior jerárquico, en ejercicio de la impugnación, para obtener que en el caso se examinen sus circunstancias y su situación jurídica a la luz del Derecho que aplica el juez de tutela.” (…) Sobre el mismo tema el Auto de Julio 24 de 1996, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero señala: “Observa la Sala que, si bien los impugnantes en este caso concreto, no forman parte de los sujetos llamados a impugnar las decisiones de tutela - artículo 31 del decreto 2591 de 1991-, al existir en ellos un interés legítimo en el recurso solicitado, toda vez que los efectos del fallo pueden vulnerar derechos igualmente susceptibles de protección, en este caso en concreto y en general, la Sala concluye que los impugnantes sí están legitimados para controvertir la decisión.” 20 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “A esta conclusión llega la Sala después de un análisis sistemático del Decreto 2591 de 1991, por cuanto el inciso 2 de su artículo 13, establece que todo aquél que tenga interés legítimo en el resultado del proceso, podrá intervenir como coadyuvante, bien del solicitante o de la autoridad contra la que se dirige la acción correspondiente.
“De esta manera no ve la Sala cómo, sin menoscabo del derecho de defensa y de la propia idea de justicia que figura en el preámbulo de la Constitución, nociones éstas que deben prevalecer aún en el trámite de tutela, pueda negarse válidamente la impugnación solicitada por quien demuestra que el fallo le puede vulnerar derechos, en algunos casos fundamentales.” (Subrayado por la Sala) En otras palabras, aún cuando el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 no prevé que el coadyuvante tenga la posibilidad de impugnar, la lectura de esa disposición en armonía con lo previsto en el artículo 13 ibídem, permiten sostener que ello sí es procedente siempre que existe un “interés legítimo” del tercero para impetrar la alzada.
Ahora bien, la Corte Constitucional en sentencia T-304 de 1996 y más recientemente en fallo T-1062 de 2010, sostuvo que los planteamientos revelados por el tercero deben guardar correspondencia con las pretensiones de la demanda (si es que busca coadyuvar al extremo activo de la Litis), so pena de desvirtuar la naturaleza misma de esa figura y derivar entonces en una nueva controversia; veamos: “La reglamentación procesal de la acción de tutela prevé, en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, las figuras de la coadyuvancia y de la agencia oficiosa como dos instituciones procesales distintas.
Respecto de la primera de estas, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el coadyuvante “es un tercero que tiene con una de las partes una relación sustancial que, indirectamente, puede verse afectada si la parte a la que coadyuva obtiene un fallo desfavorable.”27 En este orden de ideas, la misma jurisprudencia indica que “el coadyuvante, entonces, ejercita, dentro del proceso, las facultades que le son permitidas y, en todo caso, no puede afectar a la parte, pues de la esencia de la coadyuvancia es la intervención antes de la sentencia de única o de segunda instancia, para prestar ayuda, mas no para hacer valer pretensiones propias.”28 Frente a este planteamiento, es claro entonces que la coadyuvancia surge en los procesos de tutela, como la participación de un tercero con interés en el resultado del proceso que manifiesta compartir las reclamaciones y argumentos expuestos por el demandante de la tutela, sin que ello 27 Ver sentencia T-304 de 1996. 28 Ibídem. 21 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suponga que éste pueda realizar planteamientos distintos o reclamaciones propias que difieran de las hechas por el demandante, pues de suceder esto se estaría realmente ante una nueva tutela, lo que desvirtuaría entonces la naturaleza jurídica de la coadyuvancia. Así, en el presente caso, la Federación Nacional de Pensionados Portuarios – FENALPENPOR-, la Sociedad de Pensionados del Terminal Marítimo y Portuario de Barranquilla y de las Obras de Boca de Ceniza –SOPETERMA- y empleados, directivos y/o personal en misión del programa Clínica General del Norte Puerto Atlántico, actúan en el proceso, en su calidad de coadyuvantes, es decir, de terceros con interés en el resultado del proceso.
Bajo esa calidad, se entenderá que su participación en el trámite de esta tutela, se limita a apoyar y compartir las reclamaciones que hace la parte demandante, es decir, la Clínica General del Norte S.A., razón por la cual, el pronunciamiento que se emita por parte de esta Sala de Revisión, se atendrá a los fundamentos contenidos en la demanda de tutela, y no se pronunciará respecto de aquellos que difieran o no hagan parte en ésta”.
(Subrayado por la Sala) Bajo esa perspectiva, resulta indispensable concluir que al coadyuvante, es decir, quien ha sido vinculado en primera instancia como tal, le es permitido impugnar la sentencia de primera instancia incluso si la parte que ayuda no lo efectuó, siempre que demuestre tener un interés legítimo, pero que tal interés tiene un límite cual es el objeto del litigio en el que participa; en otras palabras, el interés legitimo del tercero debe estar circunscrito al objeto del proceso, pues de lo contrario, tal y como lo precisó la Corte Constitucional, se estaría en presencia de un litigio diferente. 5.4.2.
De lo anterior se desprende que el Municipio de Bucaramanga se encontraría legitimado para presentar el recurso de impugnación siempre y cuando exista un interés legítimo respecto del objeto del proceso de la referencia. Como se expuso en el acápite de antecedentes, lo que se buscó a través de la interposición de la acción de amparo fue la protección de los derechos fundamentales de una menor de edad a la vida digna, a la salud, los derechos de las niñas, adolescentes y adultos mayores como sujetos de especial protección constitucional y a un ambiente sano, los cuales se consideraban vulnerados con ocasión de la expedición de unos actos administrativos; mientras que del escrito de impugnación esta Sala encuentra que lo pretendido por el recurrente es que se protejan los derechos de la población afectada con el cierre del relleno sanitario El Carrasco, estos son, intereses difusos respecto de los cuales resultaría idóneo el medio de control de defensa de derechos e intereses colectivos, máxime si se 22 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tiene en cuenta que la acción previsto en el artículo 86 Superior es de carácter residual y subsidiario.
Se trata entonces de coadyuvar, en segunda instancia, una demanda que buscaba la protección de un derecho subjetivo invocando para ese efecto el amparo de derechos de naturaleza evidentemente diferente, estos son, derechos que según se indica, le han sido vulnerados a una colectividad, lo cual desborda el límite impuesto al tercero, pues se aparta de la finalidad que en principio tenía la acción de tutela instaurada por la señora Sandra Milena Zher Sandoval en representación de su hija menor, poniendo en consideración del ad quem una controversia distinta a la indicada por la actora.
Así las cosas, la Sala encuentra que aún cuando es procedente que un tercero impugne una sentencia incluso si la parte que ayuda no lo efectúa, lo cierto es que en este caso supera el horizonte que la misma jurisprudencia constitucional ha admitido y por ello es preciso declarar improcedente el recurso impetrado, como en efecto se declarará en la parte resolutiva de esta providencia, so pena, también, de desconocer los derechos de defensa y contradicción de quienes en primera instancia no advirtieron un litigio en ese sentido.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, VI. FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el recurso de impugnación presentado por el Municipio de Bucaramanga en contra de la Sentencia del del 11 de noviembre de 2021, expedida por la Sección Segunda de esta Corporación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Dentro del término de ley, envíese el expediente a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. 23 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05573 01 Demandante: Sandra Milena Zher Sandoval Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 10 de marzo de 2022.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejera de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado