CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) La Sala de Subsección decide los recursos de apelación interpuestos por los apoderados de las partes -demandante, demandadas y terceros interesados- contra la sentencia de fecha 28 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda Pretensiones La señora Leyny Yadira Buenahora Remolina, actuando por conducto de apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de solicitar la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resultados de la prueba de valoración de antecedentes dentro del Proceso de Selección No. 461 de 2017 – Santander, publicados en la plataforma SIMO el 12 de diciembre de 2019, por la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC–.

Resolución No. 5160 – 20202320051605 del 3 de abril de 2020, mediante la cual la CNSC conformó y adoptó la lista de elegibles para proveer tres (3) vacantes del cargo de comisario de familia, código 202, grado 7, en la alcaldía de Floridablanca. Oficio RVA-AO01-1 del 2 de junio de 2020, expedido por la Fundación Universitaria del Área Andina y la CNSC, publicado el 3 de junio del mismo año en la plataforma SIMO.

Resolución No. 6531 – 20202320065315 del 5 de junio de 2020, expedida por la CNSC, mediante la cual se modificó la lista de elegibles anteriormente mencionada, con ocasión del cumplimiento de una orden judicial proferida por el Tribunal Superior de Bucaramanga – Sala Civil Familia. Resolución No. 1190 del 29 de mayo de 2020, mediante la cual el alcalde de Floridablanca efectuó el nombramiento del señor José William Torra García como comisario de familia, código 202, grado 07, y declaró insubsistente un nombramiento provisional.

Resolución No. 1191 del 29 de mayo de 2020, mediante la cual el mismo alcalde realizó el nombramiento de la señora Esmeralda Velandia Barajas en el cargo de comisario de familia, código 202, grado 07, dando por terminado un encargo. Resolución No. 1192 del 29 de mayo de 2020, mediante la cual se nombró al señor Luis Ricardo Ramírez Prada en el cargo de comisario de familia, código 202, grado 07, y se declaró insubsistente un nombramiento provisional.

Resolución No. 1463 del 26 de junio de 2020, proferida por el alcalde de Floridablanca, mediante la cual se integró la Resolución 6531 de 2020 de la CNSC a las resoluciones de nombramiento 1190, 1191 y 1192 del 29 de mayo del mismo año. A título de restablecimiento del derecho, se solicitó: Que se declare que el puntaje obtenido por la señora Leyny Yadira Buenahora Remolina en la prueba de valoración de antecedentes dentro del Proceso de Selección No. 461 de 2017 – Santander es de veinte (20) puntos por experiencia profesional relacionada, veinte (20) puntos por experiencia profesional, y seis (6) puntos por educación para el trabajo y desarrollo humano, para un total de ochenta y ocho punto dos (88.2), de conformidad con el Acuerdo No. CNSC-20181000005296 del 19 de septiembre de 2018.

Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene la inclusión de la señora Leyny Yadira Buenahora Remolina en la lista de elegibles conformada para proveer las tres (3) vacantes del empleo de comisario de familia, código 202, grado 7, identificado con el Código OPEC No. 8858, perteneciente a la planta de personal del municipio de Floridablanca – Santander, y se disponga su nombramiento.

Que se condene a las entidades demandadas al pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos laborales dejados de percibir por la señora Leyny Yadira Buenahora Remolina desde el 10 de julio de 2020 hasta la fecha en que sea efectivamente nombrada en el cargo para el cual participó y resultó con derecho preferente. Que se ordene a las entidades demandadas dar cumplimiento a la sentencia, en los términos previstos en los artículos 192 y 195 del CPACA, y que se imponga condena en costas, agencias en derecho y gastos del proceso.

Hechos Señaló la parte actora que, la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC– y la Fundación Universitaria del Área Andina –FUAA– suscribieron el contrato núm. 130 de 2019 para la ejecución del concurso de méritos convocado mediante el Acuerdo núm. 20161000005296 del 19 de septiembre de 2018, identificado como proceso de selección núm. 461 de 2017 – Santander, con el propósito de proveer sesenta y cinco empleos de la planta de personal del municipio de Floridablanca.

Indicó que, la señora Leyny Yadira Buenahora Remolina se inscribió en dicho proceso de selección y optó por una de las tres vacantes definitivas ofertadas para el empleo denominado comisario de familia, código 202, grado 7, identificado con el código OPEC núm. 8858, el cual exigía como requisitos mínimos el título profesional de abogado, una especialización en áreas afines, tarjeta profesional y una experiencia profesional relacionada de dieciocho meses.

Relató que, para acreditar los requisitos exigidos, la señora Buenahora Remolina cargó el 28 de agosto de 2018 en la plataforma SIMO los documentos respectivos, entre ellos, una certificación expedida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF–, entidad en la que laboró en provisionalidad como defensora de familia desde el 17 de febrero de 2009 hasta el 1 de octubre de 2018, fecha en que fue nombrada en periodo de prueba, conforme a la Resolución núm. 12298 del 1.º de octubre de 2018.

Precisó que dicha certificación señalaba que desempeñó el cargo "hasta la fecha", sin especificar día, mes y año exacto de finalización. Manifestó que, durante la ejecución del proceso de selección, la CNSC publicó en su página web la Guía de Orientación al Aspirante – Prueba de Valoración de Antecedentes, en virtud de la cual, y tras verificar el cumplimiento de los requisitos, la señora Buenahora fue convocada para presentar las respectivas pruebas.

En el desarrollo de la convocatoria, obtuvo una calificación de cincuenta y cinco puntos en la prueba de valoración de antecedentes, equivalentes a cinco puntos globales, por lo cual, presentó reclamación, aduciendo que no se había valorado la experiencia profesional relacionada ni la educación para el trabajo y desarrollo humano, reclamación que fue resuelta por la FUAA mediante actuación administrativa iniciada por auto núm. 039 de 2019 y culminada con el auto núm. 039 de 2020, por medio del cual fue excluida del concurso por no acreditar el requisito de experiencia, decisión que fue recurrida oportunamente.

Indicó que la CNSC resolvió el recurso de reposición mediante Resolución núm. 039 del 28 de febrero de 2020, confirmando su exclusión del concurso, decisión que se reflejó en la publicación de la lista de elegibles el 20 de marzo de 2020, conformada finalmente a través de la Resolución núm. 5160-20202320051605 del 3 de abril del mismo año, para cubrir las tres vacantes del empleo mencionado.

Puntualizó que, en ejercicio de sus derechos, la señora Buenahora Remolina promovió acción de tutela contra la CNSC y la FUAA, obteniendo fallo favorable el 15 de mayo de 2020, decisión proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, Sala Civil – Familia, que revocó la sentencia de primera instancia y amparó sus derechos fundamentales, dejando sin efecto el auto núm. 039 de 2020 y la Resolución núm. 039 de 2020, y ordenando rehacer la actuación administrativa para verificar el cumplimiento de requisitos por su parte.

Señaló que, el alcalde del municipio de Floridablanca, a través de las Resoluciones núm. 1190, 1191 y 1192 del 29 de mayo de 2020, procedió a nombrar a las personas ubicadas en los tres primeros puestos de la lista de elegibles. Acto seguido, la FUAA notificó a la demandante el auto núm. 002 del 4 de junio de 2020, en el cual se tuvo en cuenta únicamente su experiencia como defensora de familia, descartando la acreditada como juez promiscuo municipal de Coromoro y abogada litigante.

Indicó que, en la misma fecha, la FUAA notificó el Oficio RVA-AO01-1 del 2 de junio de 2020, en el cual se dio respuesta a la reclamación presentada por la actora, sin reconocer puntaje alguno por la experiencia relacionada desarrollada como defensora de familia en el ICBF. Sostuvo que, con fundamento en lo anterior la CNSC expidió la Resolución núm. 6531 del 6 de junio de 2020, mediante la cual modificó la lista de elegibles núm. 20202320051605 del 3 de abril del mismo año, ubicando a la demandante en el puesto número doce.

Inconforme con este resultado, la señora Buenahora formuló incidente de desacato solicitando el cumplimiento de la sentencia de tutela, el cual fue archivado. Finalmente, expuso que el alcalde del municipio de Floridablanca expidió la Resolución núm. 1463 del 26 de junio de 2020, mediante la cual integró las Resoluciones núm. 1190, 1191 y 1192 del 29 de mayo de 2020 con la Resolución núm. 6531 de 2020.

Normas violadas y concepto de violación La apoderada de la parte actora estructuró su concepto de violación invocando normas de rango constitucional, legal, reglamentario y convencional, así como disposiciones contenidas en acuerdos proferidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC –, argumentando su violación en el marco del Proceso de Selección No. 461 de 2017 – Santander.

Fundamento constitucional Se invocaron los artículos 2, 6, 25, 29 y 125 de la Constitución Política: Artículo 2: En cuanto impone a las autoridades el deber de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Política. Artículo 6: Respecto de la responsabilidad de los servidores públicos por infringir la Constitución o la ley y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

Artículo 25: Que reconoce el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. Artículo 29: En cuanto garantiza el debido proceso, incluyendo en sede administrativa. Artículo 125: Al establecer que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, salvo las excepciones legales, y que el ingreso se hará previa convocatoria pública según el sistema de méritos.

Fundamento legal y reglamentario Ley 909 de 2004, norma que regula el empleo público, la carrera administrativa y el sistema de administración de personal. Decreto 760 de 2005, reglamentario de la Ley 909, aplicable a los procesos de selección en la carrera administrativa. Normativa convencional y administrativa especial Acuerdo No. 20161000005296 del 19 de septiembre de 2018, contentivo de las reglas específicas del proceso de selección. Artículo 41 del Acuerdo No. CNSC-20181000005296, que regula aspectos de valoración de antecedentes dentro de los concursos públicos de méritos.

Concepto de violación El apoderado de la parte actora sostuvo que las autoridades demandadas incurrieron en irregularidades sustanciales en la calificación de las pruebas de valoración de antecedentes, al asignar un puntaje inferior al que le correspondía a la señora Leyny Yadira Buenahora Remolina. Fundamentó dicha afirmación en jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado, relacionada con los principios de objetividad, legalidad y veracidad que rigen los concursos de méritos.

Adujo, en concreto, que: Las entidades accionadas valoraron de forma incorrecta la experiencia profesional y profesional relacionada de la demandante. No se valoraron adecuadamente los antecedentes en educación para el trabajo y desarrollo humano, pese a que se allegaron los respectivos certificados. El acuerdo que rige el proceso carece de una metodología clara para interpretar certificaciones sin fecha de retiro o que reflejan vínculo vigente, lo cual, en su criterio, conlleva a una omisión sustancial que debía resolverse en favor del aspirante, reconociendo los nueve (9) años, cinco (5) meses y catorce (14) días de experiencia certificada por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, conforme al acta de inicio de labores y fecha de expedición del documento.

Finalmente, concluyó que la indebida valoración de antecedentes derivó en una falsa motivación del acto administrativo demandado, toda vez que, de haberse asignado el puntaje correcto, la demandante habría alcanzado un lugar preferente en la lista de elegibles, accediendo a una de las vacantes ofertadas. Así mismo, responsabilizó a la Comisión Nacional del Servicio Civil por la falta de supervisión eficaz en la evaluación de méritos, vulnerando el marco normativo y constitucional que rige el acceso a los empleos públicos mediante concurso. 2.

Contestaciones de la demanda 2.1 El municipio de Floridablanca El Municipio de Floridablanca, por conducto de apoderado judicial, presentó escrito de contestación en el que se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda. Como principal argumento de defensa alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que los actos administrativos mediante los cuales se conformó la lista de elegibles no fueron proferidos por dicha entidad territorial, sino que esta se limitó a acatar el contenido de los mismos.

Acto seguido, sostuvo que el ente territorial dio estricto cumplimiento a las disposiciones constitucionales y legales que regulan los concursos de méritos, normas que, según precisó, fueron establecidas con claridad desde el inicio del proceso de selección en el cual participó la demandante. En tal sentido, afirmó que dichas reglas no pueden ser objeto de control judicial, por cuanto no se advierte la configuración de vicio alguno de nulidad en las decisiones adoptadas por las autoridades competentes para la provisión de los cargos a los que aspiró la señora Leyny Yadira Buenahora Remolina.

Finalmente, destacó el carácter vinculante de la lista de elegibles, al tratarse de un acto administrativo de obligatorio cumplimiento para el municipio, razón por la cual enfatizó en la imposibilidad de cuestionar, a través de una acción de nulidad, los actos de trámite que integran dicho proceso. 2.2 La Comisión Nacional del Servicio Civil La Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) compareció al proceso por conducto de apoderado judicial, quien se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas en la demanda, pronunciándose de manera expresa frente a los hechos expuestos por la parte actora.

En su defensa, sostuvo que la entidad, en ejercicio de las competencias que le son propias, adelantó el concurso abierto de méritos para la provisión definitiva de sesenta y cinco (65) vacantes en el municipio de Floridablanca, proceso que fue ejecutado mediante contrato con la Fundación Universitaria del Área Andina (FUAA), entidad que llevó a cabo todas las etapas del proceso hasta la conformación de la lista de elegibles.

Indicó que, la actora pretendió acreditar experiencia profesional relacionada mediante certificaciones laborales carentes de información sobre los extremos temporales de la vinculación, lo cual imposibilitó verificar el tiempo efectivamente laborado, conforme a lo previsto en el artículo 19 del Acuerdo núm. CNSC 20181000005296 del 19 de septiembre de 2018.

En tal sentido, atribuyó la situación objeto de controversia a una omisión imputable exclusivamente a la demandante o, en su caso, a un tercero como la FUAA. Adicionalmente, solicitó el rechazo de las pretensiones relativas al pago de salarios y prestaciones sociales, en tanto la CNSC no ostenta la calidad de entidad nominadora, ni puede atribuírsele responsabilidad solidaria alguna con el ente territorial.

Finalmente, alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva y sostuvo la improcedencia del medio de control ejercido, por cuanto la lista de elegibles constituye, a su juicio, un acto de trámite carente de efectos jurídicos directos, respecto del cual no proceden recursos ni acciones contencioso-administrativas, y cuya presunción de legalidad, al igual que la de los restantes actos acusados, no ha sido desvirtuada ni se configuró causal alguna de nulidad. 2.3 La Fundación Universitaria del Área Andina La Fundación Universitaria del Área Andina (FUAA) presentó escrito de contestación de la demanda por conducto de apoderado judicial, oponiéndose de manera integral a las pretensiones formuladas por la parte actora, bajo el argumento de que no ostenta la calidad de entidad encargada de reglamentar los procesos de selección ni de expedir normas en materia de carrera administrativa.

En esa línea, sostuvo que no suscribió el acto administrativo acusado y que el contrato mediante el cual actuó como entidad delegada para el desarrollo del concurso se encuentra debidamente liquidado. Así mismo, argumentó que, la publicación de resultados del concurso no puede ser considerada como un acto administrativo en sentido estricto.

Adicionalmente, manifestó que el certificado allegado por la concursante con el fin de acreditar experiencia laboral carecía de información clara respecto del período durante el cual se desempeñó como defensora de familia, lo que, a su juicio, configura una situación atribuible exclusivamente a la demandante (culpa exclusiva de la víctima) y, en su defecto, al hecho de un tercero, siendo la CNSC quien debía verificar dicho requisito.

Respecto de los actos administrativos relacionados con la conformación de la lista de elegibles, la FUAA indicó que no fueron expedidos por su parte, razón por la cual alegó falta de legitimación en la causa por pasiva. Concluyó afirmando que no se configuró ninguna de las causales de nulidad invocadas, toda vez que los actos acusados no vulneraron norma alguna y gozan de la presunción de legalidad que les otorga el ordenamiento jurídico.

Terceros interesados Los señores Luis Ricardo Ramírez Prada y Esmeralda Velandia Barajas, en su condición de terceros con interés en el proceso, solicitaron que se desestimen las pretensiones formuladas por la parte demandante. Afirmaron que la calificación otorgada a la señora Leyny Yadira Buenahora Remolina se realizó conforme a los criterios de evaluación previamente establecidos y publicados en el marco del proceso de selección, razón por la cual no se advierte irregularidad alguna.

Por su parte, el señor José William Torra García no compareció al trámite procesal. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Santander, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, como sustento de su decisión, indicó que la certificación laboral aportada por la actora sí cumplía los requisitos exigidos por el Acuerdo CNSC núm. 2018000005296, en tanto acreditaba su vinculación continua al ICBF desde el 17 de febrero de 2009 hasta el 31 de julio de 2018, y al menos hasta la fecha de expedición del documento.

Por tanto, consideró desproporcionado excluir dicha experiencia por no contener una fecha de retiro que, por la naturaleza del vínculo vigente, no era exigible. En consecuencia, se declaró la nulidad parcial de varios actos administrativos, entre ellos, la calificación de antecedentes y la conformación de la lista de elegibles; y, como consecuencia de dicha nulidad ordenó a la CNSC modificar la lista, reconociendo a la actora un puntaje final de 87 puntos; así como, ordenó al municipio de Floridablanca realizar el nombramiento en el cargo al que aspiró, siempre que el nuevo orden de méritos así lo permitiera.

Adicionalmente, condenó a la CNSC a pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el 10 de julio de 2020 hasta la fecha de posesión, debidamente reajustados. A su vez, se impuso a la Fundación Universitaria del Área Andina, llamada en garantía por haber ejecutado parte del proceso de selección, la obligación de reembolsar las sumas que la CNSC debiera pagar como consecuencia de esta decisión. Finalmente, no se impuso condena en costas, al no encontrarse actuaciones temerarias ni carencia de fundamento legal por parte de los intervinientes.

La sentencia fue aprobada en acta de Sala núm. 30 de 2024. 4. Recursos de apelación 4.1 La Comisión Nacional del Servicio Civil-CNSC. La Comisión Nacional del Servicio Civil, por conducto de su apoderado judicial, interpuso recurso de apelación en el que sostuvo que la sentencia debía ser revocada y en su lugar, se debían negar las pretensiones de la demanda, por haber incurrido la primera instancia en una indebida interpretación de los artículos 12 del Decreto Ley 785 de 2005 y 19 del Acuerdo núm. CNSC 20181000005296 de 2018.

Afirmó que el certificado laboral aportado por la demandante no cumplía con los requisitos exigidos, especialmente en lo relativo a la indicación expresa de la fecha de retiro, requisito indispensable para computar válidamente la experiencia laboral. Adujo que, la situación jurídica generada fue producto de la culpa exclusiva de la demandante, quien, al no aportar documentación completa, imposibilitó que la FUAA —entidad ejecutora del proceso— efectuara una correcta valoración; y, enfatizó, que no le era permitido a la administración inferir o presumir datos de los documentos presentados.

Adicionalmente, argumentó que no existían causales de nulidad conforme al artículo 137 del CPACA, toda vez que los actos acusados se ajustaron a derecho y a las reglas previamente establecidas en la convocatoria, las cuales —según jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional— son normas de obligatorio cumplimiento tanto para los aspirantes como para la administración. Señaló, además, que la sentencia apelada desconocía situaciones jurídicas consolidadas, toda vez que, el concurso ya había concluido, las listas de elegibles se encontraban en firme y los cargos ofertados habían sido provistos.

En consecuencia, retrotraer las etapas del proceso vulneraría derechos adquiridos de terceros. Finalmente, rechazó la condena impuesta en su contra por concepto de salarios y prestaciones, indicando que no ostenta la calidad de entidad nominadora ni tiene dentro de sus funciones la administración de plantas de personal, por lo que resultaba improcedente cualquier condena patrimonial en su contra. 4.2 Municipio de Floridablanca.

El municipio de Floridablanca, interpuso recurso de apelación, en el que sostuvo que, los actos cuestionados eran actos administrativos de trámite, carentes de efectos jurídicos directos, por lo que no podían ser objeto autónomo de control por medio de la acción de nulidad y restablecimiento. Señaló que el fallo desconoció la naturaleza jurídica de aquellas decisiones administrativas y, se apartó de la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre la improcedencia de su enjuiciamiento autónomo.

Sostuvo que, estaba obligado a respetar la lista de elegibles producto del concurso de méritos para proveer el cargo de comisario de familia, código 202, grado 07, conforme a la jurisprudencia constitucional, que reconoce dicha lista como un acto administrativo de carácter vinculante; y, señaló que aquella otorga derechos adquiridos a quienes la integran, los cuales no pueden ser desplazados por meras expectativas de otros aspirantes, por lo que, a su juicio, el juzgador debía considerar los derechos del actual ocupante del cargo, quien resultó beneficiado de manera legítima tras el concurso.

En consecuencia, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia y que se denegaran las pretensiones de la demanda, toda vez que no se había acreditado irregularidad alguna en los actos proferidos por la administración y que, en todo caso, las decisiones adoptadas por la CNSC habían sido producto del cumplimiento del ordenamiento legal y de los principios del sistema de mérito.

Asimismo, pidió ser desvinculado del proceso, considerando que no tuvo competencia para calificar o excluir a la actora del proceso de selección. 4.3 La Fundación Universitaria del Área Andina-FUAA-. La FUAA, interpuso recurso de apelación en el que alegó, que la sentencia incurrió en un defecto sustantivo al subestimar la naturaleza jurídica y autonomía de la Comisión Nacional del Servicio Civil, órgano constitucional encargado de regular, dirigir y vigilar el sistema de carrera administrativa.

Señaló que, conforme a reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, la CNSC posee competencia exclusiva para expedir lineamientos vinculantes en materia de convocatorias y valoración de antecedentes. Sostuvo que, el juez de primera instancia desconoció las directrices, manuales técnicos y criterios unificados emitidos por la CNSC —particularmente aquellos referidos a la valoración de experiencia laboral—, los cuales constituían precedente administrativo aplicable y, cuestionó que se hubieran admitido documentos probatorios no incorporados en el sistema SIMO ni allegados dentro del término fijado en el Acuerdo Rector para la inscripción. Reprochó igualmente que, se hubiese imputado a la fundación una responsabilidad extracontractual que, en su concepto, correspondía exclusivamente a la CNSC como entidad convocante y supervisora y, sostuvo que había actuado bajo estricta sujeción a las instrucciones impartidas por dicha comisión, sin margen para el ejercicio de discrecionalidad en la validación de requisitos mínimos.

En cuanto a la inadmisión de la demandante, explicó que la señora Buenahora no acreditó el tiempo mínimo de experiencia profesional requerida, conforme a los lineamientos vigentes; y que, aun cuando presentó una certificación del ICBF, esta no indicaba con precisión la fecha de inicio del cargo, empleando términos vagos como “actualmente”, lo cual imposibilitaba cuantificar el tiempo trabajado conforme a las exigencias del proceso.

Señaló también que, el fallo judicial vulneró el principio de igualdad, pues otorgó un trato preferente a una aspirante que no cumplía los requisitos exigidos, en desmedro de los derechos de los demás participantes que sí observaron las condiciones reglamentarias, imponiendo además una carga excesiva e injustificada tanto al Estado como a la institución delegada, desconociendo el alcance del contrato de delegación celebrado con la CNSC.

En ese contexto, solicitó la revocatoria de la sentencia impugnada, el restablecimiento de los efectos del acto administrativo demandado, así como la condena en costas a la parte demandante, resaltando que la decisión apelada comprometía principios estructurales del sistema de carrera administrativa y la validez del precedente técnico regulatorio fijado por la CNSC. 4.4 Los terceros interesados Según expusieron los recurrentes, el juzgador de primera instancia incurrió en una indebida interpretación del artículo 19 del acuerdo rector, en lo relativo a la certificación de experiencia. Alegaron que la certificación aportada por la señora Leyny Yadira Buenahora Remolina no indicaba de forma clara la fecha de ingreso ni especificaba desde cuándo ejercía el cargo de defensora de familia en el ICBF, contraviniendo lo exigido normativamente.

Afirmaron que el uso del verbo en presente y expresiones como “actualmente” no brindaban certeza sobre el tiempo laborado, lo que imposibilitaba verificar la continuidad del servicio alegada por la demandante. Reprocharon que la primera instancia hubiese otorgado valor probatorio a dicha certificación y a documentos allegados extemporáneamente, es decir, con posterioridad al cierre de la etapa del concurso, en contravía de las reglas previamente fijadas para todos los aspirantes.

Afirmaron que el error en la carga documental fue imputable a la propia negligencia de la concursante, quien omitió solicitar oportunamente su corrección, razón por la cual no podía beneficiarse de sus propios yerros. Igualmente, destacaron que la Fundación Universitaria del Área Andina calificó conforme al contenido objetivo de los documentos efectivamente cargados al aplicativo del concurso, sin que le correspondiera a la entidad, a la CNSC ni al juez interpretar el alcance de tales documentos.

Finalmente, advirtieron que la sentencia apelada sentaba un precedente riesgoso, al abrir la posibilidad que concursantes con errores en sus postulaciones pudieran subsanarlos judicialmente, desconociendo los principios de igualdad, seguridad jurídica y sujeción a las reglas del concurso. Por todo lo anterior, solicitaron revocar la decisión de primera instancia y dictar en su lugar una sentencia denegatoria de las pretensiones. 5.

Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021 Mediante auto del 7 de octubre de 2024, este despacho admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. El Ministerio Público no rindió el concepto.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el inciso 1 el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC–, desconoció el derecho de la señora Leyny Yadira Buenahora Remolina a que se valorara adecuadamente su experiencia laboral, al excluir la certificación expedida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF– por no contener de forma expresa la fecha exacta de retiro, aunque dicho documento establecía que la actora mantenía un vínculo laboral vigente y continuo con dicha entidad.

Asimismo, deberá determinarse si, como consecuencia de lo anterior, resulta ajustada a derecho la sentencia de primera instancia que, al identificar una falsa motivación en la etapa de valoración de antecedentes, declaró la nulidad parcial de los actos administrativos de calificación y conformación de la lista de elegibles, dispuso el nombramiento de la demandante y condenó a la CNSC al pago de los emolumentos salariales y prestacionales a favor de dicho sujeto procesal dejados de percibir hasta que se lleve a cabo su posesión, dineros que debían posteriormente que ser reintegrados a dicha entidad por parte de la FUAA; o si, por el contrario, tales determinaciones son improcedentes al haberse ceñido la actuación administrativa a las exigencias legales y reglamentarias del proceso de selección, sin que se configurara una afectación al principio del mérito ni una vulneración de derechos fundamentales. 2.2.1 Presunción de legalidad de los actos administrativos    Sobre el particular, esta Corporación en sentencia de fecha 21 de marzo de 2024, indicó: «La presunción de legalidad es un atributo de los actos administrativos que tiene reconocimiento doctrinal, jurisprudencial y, especialmente, legal.

En este sentido, el artículo 88 del CPACA prevé:     «Artículo 88. Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar».

De todo acto administrativo se presume su validez, la cual solo puede ser puesta en vilo en atención a una decisión definitiva de autoridad judicial competente. Ni siquiera el decreto de una medida cautelar como la suspensión provisional del acto administrativo implica un vicio de validez, pues la medida tan solo supone la suspensión de sus efectos.

El fundamento constitucional de la presunción de legalidad reside en los artículos 83 y 209 de la Constitución Política de 1991. El primero dispone que, tanto las actuaciones de los particulares como las de las autoridades públicas, debe ceñirse al principio de buena fe, que se presume de ambos sujetos. El segundo se refiere a los principios que rigen la función administrativa y enfatiza en que aquella «[…] está al servicio de los intereses generales […]».

Sobre este asunto, la Corte Constitucional ha precisado que la teleología de la presunción de legalidad es garantizar que la Administración pueda responder de forma inmediata a la satisfacción de las necesidades urgentes de la comunidad, logrando así la garantía de los intereses públicos o sociales sobre los intereses particulares» -sic- En ese mismo sentido, la doctrina ha sostenido que la presunción de legalidad del acto administrativo implica que su validez se presume mientras no se demuestre lo contrario en sede judicial, siendo carga del demandante probar su ilegalidad mediante argumentos y pruebas suficientes. «Corresponde advertir que el artículo 88 del CPACA establece una presunción a favor de la legalidad de las decisiones de la administración pública o, como lo explica BENAVIDEs RUSSI (2010) "a favor de la legalidad del acto administrativo" (p. 537); aunque es preferible afirmar presunción de legalidad a favor del acto administrativo.

En efecto, quien considera que el acto administrativo es ilegal el paso siguiente es demandarlo con la pretensión de nulidad ante la administración de justicia en aras de lograr desvirtuar la presunción de legalidad que ampara dicho acto jurídico. Así pues, hay que demandarlo por vía judicial con la pretensión de nulidad si el destinatario considera que el acto jurídico es ilegal.

(…) Se tiene entonces que el principio de presunción de legalidad o de constitucionalidad de los actos administrativos determina como regla que estos se tengan como válidos en tanto no sean anulados por la administración de justicia (por la Jurisdicción de lo Contencioso administrativo). Se trata de una presunción iris tantum en la que la prueba en contrario se encuentra a cargo de quien alega que el acto es ilegal (o ilegítimo, para algunos).

Por eso tiene razón RIASCOS GÓMEZ (2013), a este respecto, cuando concluye que si alguien quiere probar lo contrario, deberá demandar probando ante la jurisdicción contencioso administrativo que no existe tal presunción, pues esta es iris tantum" (p. 235). Se coincide, igualmente, con la explicación dada por BENAVIDES RUSSI (2010) al advertir que el acto administrativo que debe demostrar la falta o el errado fundamento de la decisión administrativa demandada, "la irregularidad debe ser trascendente para afectar la decisión" (p. 535).

Por ejemplo, la falta de competencia administrativa para expedir el acto administrativo hace que vicie de nulidad dicho acto jurídico; dicha anomalía no puede ser saneada, ni ser estudiada como una simple irregularidad. En este caso, el acto administrativo debe ser demandado en sede judicial para su nulidad. Adicionalmente, al lado de la carga de la prueba es conveniente e indispensable aplicar la adecuada carga argumentativa o de argumentación, pues es un elemento crucial para la búsqueda de la racionalización, es decir, de la consistencia y coherencia. Debemos aplicar una adecuada carga argumentativa, de manera juiciosa, pues son pocos los litigantes que la utilizan a sabiendas de que la argumentación jurídica es una actividad práctica necesaria para aquellos.

Se debe tener en cuenta, desde luego, que el derecho es visto como una institución orientada hacia la resolución de conflictos por medio de argumentos. En relación con lo anterior somos partidarios de la reflexión ofrecida por BERNAL PULIDO (2009) al concluir que "cada ejercicio de la argumentación jurídica en el discurso judicial arroja un resultado normativo y este resultado normativo condiciona a su vez el desarrollo de la argumentación jurídica en el discurso frente a casos futuros" (p. 395).

Desde luego, es de reconocer o aceptar que el derecho no es un área de conocimiento exacto por cuanto está mediado por las vicisitudes y ambigüedades del lenguaje; además el mundo fáctico (de los hechos) es bastante complejo, dinámico y sujeto a cambios de suyo más complejos que el derecho.» -sic- 2.2.2 La carrera administrativa Sobre el particular, el artículo 125 de la Constitución consagra el principio del mérito como fundamento del acceso a los empleos públicos, mediante el sistema de carrera administrativa, el cual, constituye la regla general para la provisión de cargos en el sector público y señala que se exceptúan de dicha regla los empleos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los correspondientes a trabajadores oficiales y aquellos que la ley determine expresamente.

Asimismo, la disposición constitucional señala que todo cargo cuyo sistema de nombramiento no esté previsto en la Constitución o en la ley debe proveerse a través de concurso público de méritos. De otra parte, esta Corporación ha dicho que la carrera administrativa es un sistema de administración de personal que tiene por finalidad escoger, en beneficio del servicio público, el aporte humano más capacitado y calificado para desempeñar la función pública.

En ese sentido, el proceso de selección es la herramienta de la escogencia, y, el mérito, el pilar fundamental en la superación de las etapas que lo conforman; por lo que, solamente el sometimiento y aprobación satisfactoria de ello, es la condición necesaria para ser nombrado y para predicar los derechos que le otorga la carrera administrativa, entre otros, una mayor estabilidad en el empleo.

De igual forma, ha sostenido esta sección que, la finalidad de la carrera administrativa, consiste en asegurar las condiciones de eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia de la función pública y garantizar el ingreso y ascenso en los cargos públicos en condiciones de igualdad a través del sistema de méritos inherente a la misma.

En ese sentido, en lo que respecta puntualmente al mérito como principio orientador del acceso a la función pública, esta Sección ha reiterado, en consonancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que dicho principio constituye el eje estructural del sistema de carrera administrativa, el cual se materializa a través del concurso público como instrumento fundamental para garantizar una selección objetiva, imparcial y sustentada en criterios de idoneidad.

Este mecanismo tiene como finalidad asegurar que los cargos públicos sean ocupados por los aspirantes más capacitados y competentes, en salvaguarda del interés general. En tal sentido, el concurso permite valorar y calificar las habilidades, aptitudes, experiencia, así como las condiciones morales, físicas y demás cualidades relevantes de quienes participan en el proceso de selección. Así lo ha reiterado esta Corporación: «En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que:  “(…) el sistema de carrera administrativa busca lograr que el recurso humano no se convierta en una carga que dificulte la realización de las funciones y fines del Estado, sino, por el contrario, que se erija en un instrumento eficaz para el cumplimiento de los mismos a través de personal capacitado para desarrollar las actividades inherentes al servicio público y con la garantía, al mismo tiempo, del ejercicio del derecho al trabajo (C.P., art.25) y del principio mínimo fundamental de la estabilidad en el empleo (C.P., art. 53) mientras se mantengan las condiciones idóneas que sustenten la permanencia en dicho servicio(…)”27.

Precisamente, el mérito como criterio rector del acceso a la función pública, es el fundamento de rango constitucional que subyace al sistema de carrera administrativa, manifestándose a través del concurso público como herramienta principal para seleccionar de manera imparcial al personal más idóneo y calificado para cumplir con las funciones estatales28 y de este modo salvaguardar el interés general29 En efecto, el concurso está orientado a identificar y calificar las destrezas, aptitudes, experiencia, idoneidad física y moral, así como otras aptitudes y cualidades de los aspirantes30.

El mérito asegura primordialmente el derecho a la igualdad de trato y de oportunidades, sobre la base de criterios objetivos de modo que cualquier persona que cumpla con los requisitos constitucionales y legales puede concursar en igualdad de condiciones para acceder a determinado cargo31 Así, se proscriben juicios subjetivos, religiosos, ideológicos, raciales, de género o políticos en la selección32.

Se ha subrayado que la igualdad en el sistema de carrera se relaciona con la equivalencia proporcional, en este sentido, existe una adecuación entre el empleado y el cargo, teniendo en cuenta los principios de eficiencia y eficacia, y con base en “la estimación de las condiciones del candidato y el merecimiento de éste”33. Adicionalmente, el sistema de méritos permite garantizar numerosos derechos ciudadanos tales como el derecho a elegir y ser elegido, de acceder a las funciones y cargos públicos, el derecho al debido proceso, el derecho al trabajo y a la estabilidad y promoción en el empleo34.

Los empleos de la carrera administrativa se caracterizan por ofrecer al trabajador mayor seguridad y estabilidad limitando la posibilidad del empleador en lo referente a su vinculación y retiro35 En este orden de ideas, el empleado ingresa a la carrera siempre que cumpla con los requisitos determinados por la Constitución y por el reglamento o estatuto de la entidad.

Solamente puede ser desvinculado cuando no cumpla sus funciones de manera eficiente y eficaz o incurra en algunas de las causales señaladas en la Constitución y en la ley36. En síntesis, la carrera administrativa es el mecanismo preferente previsto por la Constitución para proveer los cargos de los organismos y entidades del Estado de acuerdo con el criterio objetivo del mérito, privilegiando la igualdad en el acceso a la función pública, así como la eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia de esta.

Por esta razón la jurisprudencia ha expresado que la carrera administrativa es un eje axial de la Constitución, por medio del cual el Estado puede: “(…) contar con servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez con mejores índices de resultados, su verdadera aptitud para atender las altas responsabilidades confiadas a los entes públicos, a partir del concepto según el cual el Estado Social de Derecho exige la aplicación de criterios de excelencia en la administración pública (…)”37 2.2.4.

Material probatorio: Al plenario se allegaron los siguientes documentales: Copia del Acuerdo No. CNSC – 20181000005296 del 19 de septiembre de 2018, mediante el cual la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC– compiló y armonizó las reglas aplicables al Concurso Abierto de Méritos para la provisión definitiva de sesenta y cinco (65) empleos vacantes en la planta de personal de carrera administrativa de la Alcaldía de Floridablanca, identificado como “Proceso de Selección No. 461 de 2017 – Santander”.

Dicho acto administrativo contiene el marco normativo integral del proceso, en cuanto a la estructura, fases, criterios de evaluación, requisitos de participación, y efectos jurídicos del concurso. De manera específica, regula los aspectos relacionados con la inscripción en SIMO, la acreditación y evaluación de experiencia y estudios, la aplicación de pruebas de competencias (básicas, funcionales y comportamentales), la valoración de antecedentes, los factores de mérito y los criterios de puntuación. También establece las causales de exclusión, las reglas de conformación y modificación de la lista de elegibles, el período de prueba, su evaluación y efectos, así como la firmeza, vigencia y utilización de dichas listas para la provisión de cargos.

Se destacan las disposiciones sobre la prueba de valoración de antecedentes (arts. 37 a 41), en las que se fijan parámetros objetivos para puntuar la experiencia laboral, profesional y relacionada, y se detallan los criterios para la puntuación de la educación formal, para el trabajo y desarrollo humano, e informal. El contenido del acuerdo resulta relevante para el esclarecimiento del litigio, por cuanto permite verificar los criterios legales, técnicos y procedimentales que regían el proceso de selección, especialmente aquellos concernientes a la acreditación de la experiencia, cuya valoración es objeto de controversia en el presente caso.

Copia de la constancia de inscripción generada en el SIMO por la señora Leyny Yadira Buenahora Remolina, en el marco del Concurso Abierto de Méritos identificado como “Proceso de Selección No. 461 de 2017 – Santander”, convocado por la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC–, para proveer el empleo de Comisario de Familia, código 202, grado 07, en la planta de personal de la Alcaldía de Floridablanca.

Esta constancia fue expedida el 28 de agosto de 2018 e incluye los datos personales de la aspirante, el cargo al que se postuló (empleo No. 8858), el lugar designado para la presentación de pruebas (Bucaramanga – Santander), así como el detalle de su formación académica, educación informal, estudios para el trabajo y desarrollo humano, y la relación de su experiencia laboral reportada.

Copia de la Resolución No. 5160 del 3 de abril de 2020, modificada por la Resolución No. 6531 del 5 de junio de 2020, ambas expedidas por la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC–, mediante las cuales se conformó y adoptó la lista de elegibles para proveer tres (3) vacantes del empleo de Comisario de Familia, código 202, grado 07, OPEC No. 8858, en la planta de personal de la Alcaldía de Floridablanca, en el marco del Proceso de Selección No. 461 de 2017 – Santander.

Dicha resolución formalizó la conformación de la lista inicial de elegibles, en estricto orden de mérito, con base en los resultados definitivos del concurso. Posteriormente, en cumplimiento de una orden judicial proferida por el Tribunal Superior de Bucaramanga –Sala Civil Familia–, dentro de acción de tutela interpuesta por la señora Leyny Yadira Buenahora Remolina, la CNSC expidió la Resolución No. 6531 de 2020, mediante la cual se dejó sin efectos su exclusión previa, se reconoció el cumplimiento del requisito mínimo de experiencia, y se procedió a incluirla formalmente en la lista de elegibles, ubicándola en la posición No. 12 con un puntaje de 80.00..

Copia de la respuesta emitida por la Fundación Universitaria del Área Andina –FUAA– frente a la reclamación formulada por la señora Leyny Yadira Buenahora Remolina, dentro del Proceso de Selección No. 438 a 506 de 2017 y 592 a 600 de 2018, respecto de la calificación obtenida en la prueba de valoración de antecedentes. En este documento, la mencionada fundación explica de forma detallada los fundamentos normativos, contractuales y técnicos que le otorgaban competencia para adelantar dicha fase del concurso y resolver las reclamaciones interpuestas por los aspirantes, conforme a los acuerdos del proceso y a la jurisprudencia constitucional vigente.

Allí se lee que la señora Buenahora solicitó la valoración de experiencia profesional como defensora de familia en el ICBF y la inclusión de diversos diplomados y cursos, tanto en educación informal como en educación para el trabajo. Tras la revisión documental, la FUAA mantuvo la calificación inicial de 55.00 puntos, argumentando que, si bien se acreditaron títulos adicionales de educación formal y algunos cursos relacionados, no fue posible valorar experiencia profesional relacionada adicional ni programas válidos de formación para el trabajo, debido a que, varios certificados no cumplían con los requisitos establecidos en el Acuerdo del proceso, particularmente en lo relativo a la precisión de fechas y pertinencia funcional.

Copia de la Resolución No. 1190 del 29 de mayo de 2020, expedida por el alcalde del Municipio de Floridablanca, mediante la cual se efectuó el nombramiento en período de prueba del señor José William Torra García en el cargo de Comisario de Familia, código 202, grado 07, de la planta de personal de dicha entidad territorial, y se declaró insubsistente el nombramiento provisional que venía ejerciendo el señor Fabián Andrés Ariza Rueda.

Esta decisión se fundamentó en la inclusión del nuevo nombrado en la lista de elegibles conformada por la Comisión Nacional del Servicio Civil mediante Resolución No. 5160 de 2020, en cumplimiento del Proceso de Selección No. 461 de 2017 – Santander. El acto administrativo indica que el empleo ya había sido provisto temporalmente y que, ante la existencia de una lista definitiva de elegibles, resultaba procedente su provisión mediante nombramiento en período de prueba, conforme a las reglas de mérito establecidas en la Ley 909 de 2004, el Decreto 1083 de 2015 y la jurisprudencia vigente.

Copia de las capturas de pantalla del Sistema de Apoyo para la Igualdad, el Mérito y la Oportunidad –SIMO–, a nombre de la aspirante Leyny Yadira Buenahora Remolina, donde se visualiza, en primer lugar, el detalle de la calificación obtenida en la prueba de valoración de antecedentes correspondiente al empleo al cual se postuló. Allí se consignan los puntajes asignados a los factores evaluados: experiencia profesional (5.00), experiencia profesional relacionada (8.00), educación informal (2.00), educación para el trabajo y desarrollo humano (0.00), y educación formal (40.00), para un total de 55.00 puntos, ponderados conforme al peso del 20% asignado a la prueba, lo que arroja un resultado ponderado de 11.00 puntos.

En segundo lugar, se incorpora una imagen adicional del sistema, correspondiente al resumen de la reclamación presentada por la aspirante bajo el No. 265182790, titulada “Frente calificación de experiencia profesional relacionada y profesional, y frente a la educación informal y para el trabajo”, en la que se consignan los argumentos relacionados con la experiencia en el ICBF desde el 17 de febrero de 2009 y los cursos y diplomados que se pretendían valorar en las categorías de educación informal y educación para el trabajo y desarrollo humano. Copia del Auto No. 039 de 2019, expedido por la Fundación Universitaria del Área Andina –FUAA–, mediante el cual se dio inicio a la actuación administrativa tendiente a verificar el cumplimiento de los requisitos mínimos establecidos para el empleo identificado con el código OPEC No. 8858, denominado Comisario de Familia, código 202, grado 07, dentro del Proceso de Selección No. 461 de 2017 – Santander, en relación con la aspirante Leyny Yadira Buenahora Remolina.

En dicho acto se consignan los fundamentos normativos aplicables y se hace relación de los documentos allegados a través del sistema SIMO, especialmente las certificaciones de experiencia laboral. Se destacan once (11) registros, dentro de los cuales figura el certificado emitido por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF– correspondiente al cargo de Defensora de Familia, desempeñado desde el 17 de febrero de 2009, respecto del cual la entidad delegada anotó que no fue posible validar su contenido por ausencia de fecha de retiro, lo que impidió establecer con certeza el tiempo total de servicio.

Este empleo fue objeto de observación específica en tanto constituía uno de los principales soportes de la experiencia profesional relacionada invocada por la aspirante. Como consecuencia de este análisis, la FUAA consideró que la participante presuntamente no acreditaba el requisito mínimo de experiencia, por lo cual ordenó el inicio formal de la actuación administrativa, otorgándole un término de diez (10) días hábiles para ejercer su derecho de contradicción. El auto fue notificado por el sistema SIMO y suscrito por la Coordinadora de Valoración de Antecedentes de la Fundación. Copia del escrito presentado el 8 de febrero de 2019, por la señora Leyny Yadira Buenahora Remolina, mediante el cual ejerció su derecho de defensa dentro de la actuación administrativa iniciada mediante Auto No. 039 de 2019, proferido en el marco del Proceso de Selección No. 461 de 2017 – Santander, respecto del cargo de Comisario de Familia, código 202, grado 07, OPEC No. 8858.

En el documento, la aspirante afirma haber superado las etapas de verificación de requisitos mínimos y prueba de conocimientos, y formula observaciones frente a las razones por las cuales fueron descartadas por la Fundación Universitaria del Área Andina varias de sus certificaciones laborales, incluyendo las que acreditaban experiencia como oficial mayor, abogada litigante, juez de la rama judicial y docente.

En particular, hace referencia al certificado expedido por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF–, en el que consta su vinculación como Defensora de Familia desde el 17 de febrero de 2009, resaltando que el documento especifica claramente el período trabajado hasta la fecha de expedición (31 de julio de 2018). También señala que dicha certificación fue validada en otro proceso de selección previo (Convocatoria No. 433 de 2016) y solicita su reconocimiento.

Aportó fundamentos jurisprudenciales relativos a la valoración de experiencia profesional relacionada y a la prevalencia de lo sustancial sobre lo meramente formal en el análisis de certificaciones, incluyendo citas de jurisprudencia del Consejo de Estado. Finalmente, formula solicitudes puntuales de validación del tiempo acreditado, remisión de documentos y valoración de resoluciones previas.

Copia del auto de Cierre No. 039 de 2020, proferido por la Fundación Universitaria del Área Andina, mediante el cual se concluye la actuación administrativa iniciada con el auto No. 039 del 18 de diciembre de 2019, dentro del Proceso de Selección No. 461 de 2017 adelantado para la provisión de empleos vacantes en la planta de personal de la Alcaldía de Floridablanca.

En dicho acto se dispone la exclusión de la señora Leyny Yadira Buenahora Remolina, al considerar que no acreditó el cumplimiento del requisito mínimo de experiencia exigido para el empleo identificado con el código OPEC No. 8858, correspondiente al cargo de Comisario de familia, código 202, grado 7. Copia del recurso de reposición presentado por Leyny Yadira Buenahora Remolina, dirigido a Ana Paulina González, Coordinadora de Valoración de Antecedentes de la Fundación Universitaria del Área Andina y de la Comisión Nacional del Servicio Civil, contra el auto No. 039 de 2020, dictado dentro del Proceso de Selección No. 461 de 2017.

Copia de la Resolución No. 039 de 2020, proferida por la Fundación Universitaria del Área Andina, mediante la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra el auto de cierre No. 039 del 29 de enero de 2020, dentro del Proceso de Selección No. 461 de 2017, relacionado con el empleo identificado con el código OPEC No. 8858 – Comisario de familia, código 202, grado 7.

Dicha resolución confirmó la decisión de excluir a la demandante del empleo. Copia de la acción de tutela presentada por Leyny Yadira Buenahora Remolina contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Fundación Universitaria del Área Andina, radicada ante el Juzgado Segundo Penal Municipal con Función de Control de Garantías de San Gil (Santander).

Copia de la Sentencia de Tutela de Primera Instancia, proferida por el Juzgado Octavo Civil del Circuito de Bucaramanga, dentro del expediente identificado con radicado 68001-31-03-008-2020-00082-00, en la acción de tutela promovida por Leyny Yadira Buenahora Remolina contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Fundación Universitaria del Área Andina.

Copia del auto No. 002 de 2020, proferido por la Fundación Universitaria del Área Andina, mediante el cual se dejan sin efectos el auto de cierre No. 039 de 2020 y la Resolución No. 039 de 2020, en cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal Superior de Bucaramanga – Sala Civil Familia, dentro del Proceso de Selección No. 461 de 2017, y, en consecuencia, se indicó que la aspirante Leyny Yadira Buenahora Remolina CUMPLE con los requisitos mínimos solicitados por la OPEC No. 8858, Denominado Comisario de familia, código 202, grado 7 en el marco del Proceso de Selección No. 461 de 2017.

Copia del acta de grado No. 1.955 proferida por la Universidad Autónoma de Bucaramanga, donde consta que la demandante obtuvo el título de abogada el 14 de julio de 2005. Copia del acta de grado No. 098 proferida por la Universidad Autónoma de Bucaramanga, donde consta que la demandante obtuvo el título de especialista en derecho de familia el 13 de julio de 2006.

Copia de una certificación expedida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, donde se hace constar que la demandante aprobó el curso de “Ley de Infancia y Adolescencia”, de fecha 30 de julio de 2011. Copia del acta de posesión número 0010 de fecha 17 de febrero de 2009, en la que se evidencia que la señora Buenahora Remolina, tomó posesión del cargo de Defensor de Familia Código 2125 Grado 15 de la Planta Global del ICBF, asignada a la Regional Santander, Centro Zonal San Gil, para el cual fue nombrada con carácter provisional por Resolución número 0398 del 12 de febrero de 2009, emanada de la Secretaría General, con una asignación básica mensual de $2.4801.599 con efectividad al día 17 de febrero de 2009.

Copia de la Resolución No. 12298 del 1.º de octubre de 2018, mediante la cual se dio por terminado el nombramiento en provisionalidad de la demandante en el cargo de Defensor de Familia, de carrera administrativa perteneciente a la planta global del ICBF, y se dispuso su nombramiento en período de prueba en el mismo cargo. Copia del acta de posesión número 109 de fecha 7 de noviembre de 2018, en la que se evidencia que la señora Buenahora Remolina, tomó posesión, en periodo de prueba, en el cargo de Defensor de Familia Código 2125 Grado 17 de la Planta Global del ICBF, asignada a la Regional Santander, Centro Zonal Luis Carlos Galán Sarmiento, para el cual fue nombrada con carácter provisional por Resolución número 12298 del 01 de octubre de 2018, emanada de la Secretaría General, con una asignación básica mensual de $4.509.135.

Copia de la certificación expedida el 31 de julio de 2018 por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF (Coordinación del Grupo Administrativo – Regional Santander), en la que se indica que la señora Leyny Yadira Buenahora Remolina laboraba en dicha entidad desde el 17 de febrero de 2009 hasta la fecha de expedición del documento, desempeñando el cargo de Defensor de Familia, Código 2125, Grado 17, adscrita al Centro Zonal Carlos Lleras Restrepo de la Regional Santander, perteneciente a la planta global del ICBF, cumpliendo una jornada laboral de lunes a viernes, de 8:00 a.m. a 5:00 p.m. Copia de una certificación laboral expedida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Regional Santander, expedida el 5 de junio de 2020 por la Coordinadora del Grupo Administrativo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Regional Santander, en la cual se hace constar que la señora Leyny Yadira Buenahora Remolina, identificada con cédula de ciudadanía No. 37.864.414 de San Gil, se encuentra vinculada a dicha entidad desde el 17 de febrero de 2009 hasta la fecha de expedición de dicho documento, desempeñando el cargo de Defensor de Familia, Código 2125, Grado 17, adscrita a la Planta Global del ICBF y asignada actualmente al Centro Zonal Bucaramanga Sur de la Regional Santander.

Se señala que la servidora ha ejercido dicho cargo en los siguientes periodos: Desde el 17 de febrero de 2009 hasta el 31 de julio de 2018 y, Desde el 17de febrero de 2009 a la fecha La jornada laboral se cumple de lunes a viernes, en el horario de 8:00 a.m. a 5:00 p.m. Adicionalmente, la certificación relaciona las funciones propias del cargo de Defensor de Familia, conforme a lo dispuesto en el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales, adoptado mediante Resolución No. 7444 del 28 de agosto de 2019, entre las cuales se encuentran: Adelantar actuaciones administrativas para garantizar el restablecimiento de derechos de niños, niñas y adolescentes.

Adoptar medidas de restablecimiento. Ejercer funciones de policía en los términos del Código de Infancia y Adolescencia. Autorizar adopciones, declarar situaciones de adoptabilidad y formular denuncias penales cuando se adviertan hechos delictivos en contra de menores, entre otras. Copia de la cartilla instructiva titulada “Prueba de Valoración de Antecedentes – Procesos de Selección 438 a 506 de 2017 y 592 a 600 de 2018 - Santander”.

Dicha cartilla contiene lineamientos generales y específicos para la aplicación de la prueba de valoración de antecedentes dentro de los procesos de selección mencionados. Incluye: Definiciones de factores de mérito (educación y experiencia). Reglas para la asignación de puntajes en cada categoría. Criterios para validar o no validar documentos aportados.

Ejemplos de aspirantes con detalle de los documentos presentados y el puntaje obtenido. Reglas sobre la presentación de reclamaciones y la publicación de resultados. 2.4 Caso concreto Las apelantes —Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), Fundación Universitaria del Área Andina (FUAA), municipio de Floridablanca, así como los terceros interesados—, manifestaron su inconformidad respecto a la valoración que le dio el tribunal a la certificación expedida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), particularmente, en lo relativo a la acreditación de la experiencia profesional, al considerar que, la señora Leyny Yadira Buenahora Remolina, no cumplió con la exigencia de la experiencia profesional relacionada exigida por la OPEC No. 8858, al haber presentado la citada certificación laboral que no cumplía con los requisitos legales o reglamentarios para acreditar dicha experiencia en el concurso de méritos al que se inscribió, por no contener expresamente una “fecha de retiro”.

Ahora bien, conforme al material probatorio relacionado párrafos atrás se tiene que, en efecto, la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC– convocó el Proceso de Selección No. 461 de 2017 – Santander, para la provisión de cargos vacantes en la planta de personal de la Alcaldía de Floridablanca departamento de Santander, conforme al Acuerdo No. CNSC 20181000005296 del 19 de septiembre de 2018; y que, la señora Leyny Yadira Buenahora Remolina se inscribió en dicho proceso a través del sistema SIMO, el día 28 de agosto de 2018, para concursar por el empleo de comisario de familia, código 202, grado 07, OPEC No. 8858, y aportó los documentos exigidos en la convocatoria.

El mencionado Acuerdo núm. CNSC – 2018000005296 del 19 de septiembre de 2018, en su artículo 4º estableció que el proceso (convocatoria/concurso) comprendía varias fases, dentro de las cuales se incluyó, como parte de la etapa de aplicación de pruebas, la valoración de antecedentes, dentro de la cual, se debe analizar la experiencia acreditada por los aspirantes.

Dicha fase, resulta determinante para establecer la idoneidad y trayectoria profesional de los participantes, en concordancia con los principios del mérito, y de transparencia que rigen a los concursos de carrera para el acceso al empleo público. De igual forma, quedó acreditado que, la señora Buenahora Remolina laboró en el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF– como Defensora de Familia, Código 2125, Grado 17, desde el 17 de febrero de 2009, vínculo que se encontraba vigente al momento de expedición de la certificación laboral emitida el 31 de julio de 2018, en la que consta que prestaba sus servicios en jornada completa de lunes a viernes.

En dicha certificación (del 31 de julio de 2018) el ICBF señaló expresamente el nombre de la entidad, el cargo desempeñado por la demandante, la jornada laboral que cumplía, el lugar de adscripción, las funciones realizadas, así como, la fecha de ingreso y la fecha de expedición del documento, constituyéndose esta última en el límite temporal final de la experiencia acreditada.

Adicionalmente, el ICBF expidió una segunda certificación el 5 de junio de 2020, en la que ratificó que la señora Buenahora Remolina ha ejercido el cargo de Defensora de Familia de forma continua desde el 17 de febrero de 2009 hasta la fecha de expedición del documento, señalando nuevamente las funciones desempeñadas conforme al manual de funciones adoptado mediante la Resolución No. 7444 de 2019.

Ahora bien, el mencionado Acuerdo del año 2018 en sus artículos 19 y 20 dispuso lo siguiente: «(…) Artículo 19º. CERTIFICACIÓN DE LA EXPERIENCIA. Para la contabilización de la experiencia profesional a partir de la fecha de terminación de materias deberá adjuntarse la certificación expedida por la institución educativa, en la que conste la fecha de terminación y la aprobación de la totalidad del pensum académico.

En caso de no aportarse, la misma se contará a partir de la obtención del título profesional. Para el caso de los profesionales de la salud e ingenieros se tendrá en cuenta lo dispuesto en el artículo 17. Los certificados de experiencia en entidades públicas o privadas, debe indicar de manera expresa y exacta. a) Nombre o razón social de la empresa que la expide b) Cargos desempeñados c) Funciones, salvo que la ley las establezca d) Fecha de ingreso y de retiro (día, mes y año) En los casos en que la ley establezca las funciones del cargo o se exija solamente experiencia laboral o profesional, no es necesario que las certificaciones las especifiquen.

Las certificaciones deberán ser expedidas por el jefe de personal o el representante legal de la entidad o empresa, o quien haga sus veces. […] La experiencia acreditada mediante contratos de prestación de servicios, deberá ser soportada con la respectiva certificación de la ejecución del contrato o mediante el acta de liquidación o terminación precisando las actividades desarrolladas y las fechas de inicio (día, mes y año) y terminación de ejecución del contrato (día, mes y año). […] En los casos en que el aspirante haya ejercido su profesión o actividad en forma independiente o en una empresa o entidad actualmente liquidada, la experiencia se acreditará mediante declaración del mismo, siempre y cuando se especifiquen las fechas de inicio y de terminación (día, mes y año), el tiempo de dedicación y las funciones o actividades desarrolladas, la cual se entenderá rendida bajo la gravedad de juramento. […]

PARÁGRAFO 1 º. Las certificaciones que no reúnan las condiciones anteriormente señaladas no serán tenidas en cuenta como válidas y en consecuencia, no serán objeto de evaluación dentro del Proceso de Selección ni podrán ser objeto de posterior complementación o corrección. No se deben adjuntar actas de posesión ni documentos irrelevantes para demostrar la experiencia. No obstante, las mencionadas certificaciones podrán ser validadas en el marco del concurso por parte de la CNSC en pro de garantizar la debida observancia del principio del mérito en cualquier etapa del proceso. […] ARTICULO 20º.

CONSIDERACIONES GENERALES RESPECTO DE LAS CERTIFICACIONES DE ESTUDIOS Y EXPERIENCIA: Las definiciones y reglas contenidas en los artículos 17º, 18º y 19º del presente Acuerdo, serán aplicadas de manera irrestricta para todos los efectos de la etapa de verificación de requisitos mínimos y la prueba de valoración de antecedentes. Los certificados de estudios y experiencia exigidos para el empleo al que el aspirante quiera concursar en la OPEC de la ALCALDÍA DE FLORIDABLANCA deberán presentarse en los términos establecidos en este Acuerdo en consonancia con lo dispuesto en el Decreto 1083 de 2015. […]

PARÁGRAFO. La universidad o institución de educación superior contratada para el efecto por la CNSC, realizará la verificación de requisitos mínimos y la valoración de antecedentes teniendo como fecha de corte, el día de inicio de las inscripciones prevista por la CNSC». (Destacado de la Sala). De igual manera, el Acuerdo núm. CNSC – 2018000005296 del 19 de septiembre de 2018, estableció la aplicación de la denominada prueba de valoración de antecedentes como una de las etapas integrantes del concurso.

Esta prueba tenía por objeto, asignar un puntaje a los aspirantes que acreditaran condiciones que excedieran los requisitos mínimos establecidos en el OPEC, correspondiente al empleo convocado, conforme se dispone en los artículos 38 a 41 del citado Acuerdo de la CNSC. De conformidad con el artículo 38, los factores de mérito evaluables en dicha prueba, son educación y experiencia, los cuales, se califican de manera independiente según la naturaleza del empleo, distinguiendo entre los niveles profesional, técnico y asistencial.

En cuanto a la educación, se valorarían tres categorías: Educación formal, entendida como títulos académicos legalmente reconocidos; Educación para el trabajo y el desarrollo humano, constituida por programas certificados relacionados con las funciones del cargo; y Educación informal, referida a eventos de formación complementaria, cuya valoración depende de la intensidad horaria acreditada.

Respecto a la ponderación de estos factores, el artículo 39 establece una tabla de distribución del puntaje, así: Para empleos del nivel profesional, el puntaje máximo total es de 100 puntos, distribuidos así: Experiencia profesional relacionada: 20 puntos Experiencia profesional: 20 puntos Educación formal: 40 puntos Educación para el trabajo y el desarrollo humano: 10 puntos Educación informal: 10 puntos Para empleos de nivel técnico y asistencial, la ponderación es distinta, y se asigna así: Experiencia relacionada o laboral: 40 puntos Educación formal: 40 puntos Educación para el trabajo y el desarrollo humano: 10 puntos Educación informal: 10 puntos El artículo 40 detalla los criterios específicos para puntuar la educación: En cuanto a la educación formal, se asignan puntajes adicionales por títulos que superen el exigido como mínimo en el OPEC, con un límite máximo de 40 puntos.

En empleos de nivel profesional, por ejemplo, se otorgan 40 puntos, por un doctorado, 30 por una maestría o un segundo título profesional, y 20 por una especialización. La educación para el trabajo y el desarrollo humano se valora según el número de programas certificados relacionados con el cargo, otorgando: 10 puntos por 5 o más programas 8 puntos por 4 programas 6 puntos por 3 programas 4 puntos por 2 programas 2 puntos por 1 programa La educación informal se califica en función de la intensidad horaria acumulada, de acuerdo con los siguientes rangos: 160 o más horas: 10 puntos Entre 120 y 159 horas: 8 puntos Entre 80 y 119 horas: 6 puntos Entre 40 y 79 horas: 4 puntos Hasta 39 horas: 2 puntos No se otorgan puntajes a eventos que no cuenten con certificación horaria, ni a cursos de inducción o formación dictados por la entidad convocante como parte del proceso.

En lo relativo a la experiencia, el artículo 41 fija una escala progresiva en función del número de meses acreditados, así: Para empleos del nivel profesional, se distingue entre experiencia profesional relacionada y experiencia profesional, con los siguientes puntajes en cada caso: En el caso de empleos técnicos y asistenciales, se valora la experiencia relacionada o laboral, otorgando: En ese sentido, para la Sala, estas reglas evidencian que la prueba de valoración de antecedentes responde a un criterio reglado y objetivo, en el cual, el puntaje se asigna con base en factores verificables y previamente definidos, garantizando así los principios de igualdad, mérito y transparencia en el acceso a los empleos públicos.

En este contexto, la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) suscribió el Contrato de Prestación de Servicios No. 130 de 2019 con la Fundación Universitaria del Área Andina, cuyo objeto consistió en: “Desarrollar el proceso de selección para la provisión de empleos vacantes en las plantas de personal de algunas alcaldías, entidades descentralizadas y la Gobernación del departamento de Santander – Procesos de Selección Nos. 438 a 506 de 2017 y 592 a 600 de 2018, pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa, abarcando las etapas de aplicación de pruebas escritas y valoración de antecedentes, hasta la consolidación de la información necesaria para la conformación de las listas de elegibles.” Dentro de las obligaciones específicas del contratista se estipuló: “(…) Atender, resolver y responder de fondo, dentro de los términos legales, las reclamaciones, derechos de petición, acciones judiciales y llevar a cabo las actuaciones correspondientes (…)”. -énfasis de la Sala- En virtud de dicha obligación, la Fundación Universitaria del Área Andina –FUAA– inicialmente excluyó del concurso a la aspirante (hoy demandante) mediante el Auto de Cierre No. 039 de 2020 y la Resolución No. 039 de 2020, bajo el argumento que, la certificación del ICBF -a la que se hizo alusión anteriormente del 31 de julio de 2018- no contenía la fecha de retiro; no obstante, dicha exclusión fue dejada sin efecto por orden judicial, mediante sentencia proferida dentro de una acción de tutela resuelta por el Tribunal Superior de Bucaramanga –Sala Civil Familia–, ordenándose rehacer la actuación administrativa y valorar correctamente la experiencia laboral aportada.

Se precisa que, la Fundación Universitaria del Área Andina, mediante comunicación del 2 de junio de 2020, resolvió la reclamación presentada por la aspirante Leyny Yadira Buenahora Remolina, en el marco del Proceso de Selección núm. 438 a 506 de 2017 y 592 a 600 de 2018. En dicha respuesta, se indicó que se revisó la documentación aportada por la aspirante y se concluyó que, la calificación asignada inicialmente en la prueba de valoración de antecedentes, correspondiente a 55.00 puntos, se mantenía sin modificación. La entidad señaló que, la aspirante, obtuvo el puntaje máximo en educación formal (40 puntos) e informal (10 puntos), que no acreditó formación válida en educación para el trabajo y el desarrollo humano (0 puntos), y se le otorgaron 5 puntos por experiencia profesional.

Así mismo, precisó que, no fue posible validar experiencia profesional relacionada adicional, por no constar en los documentos aportados la fecha de inicio del cargo de defensora de familia en el ICBF. Finalmente, indicó que, el fallo de tutela referido se circunscribía a la etapa de verificación de requisitos mínimos y no afectaba la etapa de valoración de antecedentes.

Sin embargo, posteriormente, la CNSC en cumplimiento del referido fallo de tutela, expidió la Resolución No. 6531 del 5 de junio de 2020, mediante la cual, incluyó a la señora Buenahora Remolina en la lista de elegibles, reconociendo el cumplimiento del requisito mínimo de experiencia y ubicándola en la posición No. 12 con una valoración de 80.00 puntos.

Como se dijo párrafos atrás, dentro del expediente obran dos certificaciones expedidas por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF. La primera, de fecha 31 de julio de 2018, indica que la señora Leyny Yadira Buenahora Remolina laboraba en dicha entidad como defensora de familia, código 2125, grado 17, desde el 17 de febrero de 2009, prestando sus servicios en jornada completa de lunes a viernes, e incluyó de forma expresa el cargo desempeñado, la sede de prestación, las funciones asignadas y la fecha de expedición del documento.

La segunda certificación, del 5 de junio de 2020, ratifica la continuidad del vínculo laboral desde la misma fecha de ingreso y reitera las funciones conforme al manual adoptado mediante Resolución No. 7444 de 2019. Tales elementos permiten establecer, sin ambigüedad, los aspectos relevantes para efectos de la valoración de la experiencia laboral.

Ahora bien, para la Sala, contrario a lo afirmado por los apelantes -CNSC, FUAA, el Municipio de Floridablanca y los terceros interesados-, dicha certificación expedida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF el 31 de julio de 2018, aportada por la actora en su proceso de inscripción al concurso de méritos para proveer una de las vacantes de comisaria de familia en el municipio de Floridablanca Santander, sí cumple con los requisitos legales y reglamentarios exigidos para acreditar la experiencia laboral, por las razones que pasan a exponerse.

En efecto, la citada certificación señala expresamente que, la señora Leyny Yadira Buenahora Remolina “laboraba en dicha entidad desde el 17 de febrero de 2009 hasta la fecha de expedición del documento”, desempeñando el cargo de defensora de familia, código 2125, grado 17, con funciones detalladas conforme al manual de funciones vigente; por lo que, para la Sala, la mención explícita del período de vinculación, desde una fecha de inicio hasta la fecha de expedición del certificado, equivale funcionalmente a una indicación de fecha de retiro, ya que, fija con certeza el límite temporal de la prestación del servicio, es decir, permite establecer que, a la fecha en que se expidió la certificación la aquí actora se encontraba vinculada a esa entidad, resultando innecesario exigir una fecha final de certificación, cuando la servidora aún se encontraba prestando los servicios al ICBF, esto es, su vínculo laboral estatal no había finalizado.

Siendo así las cosas, la mencionada certificación, no genera ambigüedad sobre el tiempo laborado por la actora ni sobre las funciones desempeñadas, razón por la cual, para esta Sala, no es admisible que la FUAA desestimara el certificado por supuesta omisión formal, a estas alturas del análisis, la Sala considera necesario resaltar que la parte actora no incurrió en omisión alguna, teniendo en cuenta que, aportó certificaciones completas, verídicas y expedidas por autoridad competente, de conformidad con lo exigido por el artículo 12 del Decreto Ley 785 de 2005 y el artículo 19 del Acuerdo de la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC- número 20181000005296 de 2018.

De lo expuesto, en la pluricitada certificación es posible establecer con claridad y certeza un período laboral definido, concreto y verificable, sin que sea necesario recurrir a deducciones subjetivas. Aunque no se use la fórmula semántica “fecha de retiro: 31 de julio de 2018”, la indicación del momento del inicio del vínculo, sumado a la expresión acerca que continuaba prestando el servicio y la fecha de suscripción del documento, satisface plenamente la finalidad del requisito normativo: permitir verificar la duración efectiva del vínculo laboral o extremos laborales.

De ahí que, el argumento de los apelantes, en cuanto a que ni la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC- ni la Fundación Universitaria del Área Andina-FUAA- podían hacer inferencias, resulte insostenible frente al caso concreto. No se trata de deducir o suponer hechos no consignados, sino de constatar lo que el propio documento expresa de manera objetiva.

El lapso entre el 17 de febrero de 2009 y el 31 de julio de 2018 es un dato verificable, contenido en el texto mismo del certificado, y constituye una experiencia continua que supera con ampliamente los 18 meses exigidos como experiencia profesional relacionada para el cargo de comisario de familia. Del citado documento es posible establecer con precisión el tiempo total de servicio prestado -9 años, 5 meses y 14 días- y con ello, computar válidamente la experiencia laboral.

El uso del adverbio “actualmente” no desvirtúa ni desconoce dicha información, como erradamente lo afirman los apelantes, ya que, la misma fecha del documento actúa como límite temporal objetivo. Así las cosas, se concluye que, el tribunal de primera instancia valoró correctamente la prueba y precisó que, desde una lectura integral del certificado, era posible establecer de forma objetiva y verificable el período acreditado, superando el requisito mínimo de 18 meses exigido en la OPEC.

En ese mismo sentido, esta Sala comparte la decisión de primera instancia, al señalar que, al desestimar la citada prueba, sin justificación legal válida, se incurrió en una falsa motivación, lo que justifica la nulidad de los actos que fundaron la exclusión. Es importante destacar que, la señora Buenahora Remolina no incurrió en omisiones sustanciales ni aportó información errónea.

Por el contrario, adjuntó documentos que permitían verificar su experiencia de forma clara y objetiva. En este contexto, endilgarle la responsabilidad de su exclusión o calificación bajo la premisa de una “carga formal no satisfecha” resulta contrario al principio de proporcionalidad que debe regir toda actuación administrativa en el marco de los concursos públicos.

Así, no puede prosperar la tesis según la cual la administración está impedida para evaluar de manera razonable la documentación aportada, ni mucho menos, puede sostenerse que, la situación jurídica fue generada por culpa exclusiva de la aspirante, quien cumplió cabalmente con su deber de acreditar la experiencia. Por el contrario, fue la entidad delegada (Fundación Universitaria del Área Andina) quien incurrió en un análisis excesivamente restrictivo, desconociendo el contenido sustancial de las pruebas allegadas.

Tampoco está llamado a prosperar el argumento según el cual, la decisión judicial desconocería situaciones jurídicas consolidadas o afectaría derechos de terceros. En efecto, la inclusión de la demandante en la lista de elegibles no obedece a una medida excepcional ni a una interpretación extensiva de sus méritos, sino a la corrección de una exclusión injustificada, en cumplimiento de una orden judicial proferida por la jurisdicción constitucional, cuyo objetivo fue restablecer derechos fundamentales conculcados, y no revocar administrativamente el concurso.

En este punto, debe señalarse que la existencia de un derecho consolidado sólo se configura cuando el ingreso al empleo se haya producido con estricta sujeción a los principios del mérito, la legalidad y la igualdad. En este caso, al haberse verificado un vicio en la valoración de la experiencia, la posición ocupada por otros aspirantes en la lista de elegibles no constituye un derecho adquirido sino una expectativa sujeta a revisión. Así lo ha señalado esta Corporación, al indicar que sólo quien ha accedido a la función pública mediante el cumplimiento pleno de los requisitos del concurso puede reclamar protección jurídica sobre su nombramiento: «Existe un derecho adquirido cuando se cumplieron todos los requisitos que exige la normativa vigente que lo regula, lo que implica que ingresa de manera definitiva al patrimonio de su titular y no puede ser desconocido por el cambio de regulación. Hay expectativa legitima cuando la persona no cumplió con tales presupuestos y la norma deja de estar vigente; empero, estaba próximo a lograrlo, caso en el cual se le protege del cambio brusco de legislación a través de normas de transición que garanticen que pueda obtener su derecho.

Y las meras expectativas no son sujetos de protección inmediata, en la medida que son situaciones en curso que no pueden impedir el cambio de regulación. […] Únicamente se entiende que existe un derecho adquirido dentro de los concursos públicos de méritos cuando finalicen, se aprueben todas las etapas, se emita la lista de elegibles y el concursante ocupe el primer lugar, en tanto que se torna en obligatorio para la entidad su nombramiento.

En el caso que nos ocupa, si bien el actor ocupó el primer lugar en la lista de elegibles para desempeñar el cargo director de la unidad de presupuesto, solo hasta tal instante puede decirse que tuvo un derecho adquirido al nombramiento y posesión y demás derechos laborales que tales actos generan, no antes como lo alega. […]» Por lo tanto, los argumentos de las apelaciones carecen de fuerza para desvirtuar los fundamentos de la decisión de primera instancia, esto es, que la certificación del ICBF cumple con los elementos esenciales para acreditar la experiencia profesional relacionada, el periodo laborado es claro, verificable y cuantificable, y la exclusión de la actora u omisión de calificación de dicha certificación se fundamentó en una interpretación que privilegió la forma sobre el fondo, en detrimento del principio de supremacía de lo sustancial sobre lo formal, consagrado en el artículo 228 de la Constitución y del principio del mérito y del derecho de acceso a la función pública en condiciones de igualdad.

De otra parte, se advierte que, el municipio de Floridablanca (Santander), además de controvertir el análisis efectuado por el A-quo respecto de la certificación expedida por el ICBF, sostuvo en su recurso que los actos demandados tendrían carácter de mero trámite y, por tanto, no generarían efectos jurídicos definitivos. No obstante, para la Sala tal apreciación no está llamada a prosperar, toda vez que, las resoluciones impugnadas en este proceso —entre ellas, la que conformó y posteriormente modificó la lista de elegibles— sí producen efectos jurídicos directos, concretos y particulares respecto de los derechos de la demandante, en la medida en que determinaron su exclusión del proceso de selección para proveer el cargo de comisario de familia, código 202, grado 7, OPEC 8858.

En consecuencia, dichos actos no pueden ser catalogados como simples actos preparatorios, sino que, constituyen verdaderos actos administrativos definitivos, susceptibles de control jurisdiccional. En ese sentido, esta Subsección, indicó que, no todos los actos de la administración tienen efectos jurídicos definitivos; algunos son simples actos de trámite, cuyo propósito es impulsar el procedimiento hacia una decisión final.

Sin embargo, si un acto de trámite impide la continuidad del proceso o produce efectos jurídicos definitivos, puede ser objeto de control judicial. De otra parte, no se acoge el reproche, según el cual, el municipio no debe asumir consecuencia alguna por tratarse de actos previos ajenos a su competencia directa. El hecho de que la lista de elegibles haya sido conformada por otra entidad no exonera al ente territorial de cumplir con la orden judicial que impone el nombramiento de quien, conforme al principio del mérito, ha demostrado tener derecho a ocupar el cargo.

Además, en el marco del proceso de selección, el municipio no puede escindirse de la legalidad de las etapas previas, pues es beneficiario directo del concurso adelantado por la Comisión Nacional del Servicio Civil. Finalmente, en lo que respecta a la orden patrimonial impuesta, la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) sostiene que no le corresponde asumir dicha carga, por cuanto su intervención en el proceso de selección se limitó al ejercicio de sus funciones como órgano rector del sistema de mérito, sin ostentar la calidad de entidad nominadora ni de empleadora directa.

En consecuencia, afirma que la responsabilidad patrimonial recae sobre el ente territorial que efectuó los nombramientos. Para la Sala, dicho planteamiento está llamado a prosperar parcialmente, en la medida en que, si bien no le asiste la responsabilidad directa a la Comisión Nacional del Servicio Civil, tampoco puede atribuírsele al municipio de Floridablanca (Santander), como se expondrá a continuación. En primer lugar, se debe precisar que, aunque en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia se ordenó a la Comisión Nacional del Servicio Civil asumir el pago de los emolumentos laborales dejados de percibir por la demandante, también se dispuso expresamente que dichas sumas fueran reembolsadas por la Fundación Universitaria del Área Andina (FUAA), entidad que actuó como operador técnico del proceso de selección y fue responsable del yerro material que condujo a la indebida valoración de la experiencia acreditada por la aspirante.

Para esta Subsección, quien debe asumir directamente el pago de los emolumentos laborales es la Fundación Universitaria del Área Andina, en tanto fue esta institución la que, en el marco del Contrato de Prestación de Servicios No. 130 de 2019 celebrado con la Comisión Nacional del Servicio Civil, se obligó expresamente a responder por los perjuicios derivados del desarrollo del proceso de selección, incluidos aquellos ocasionados por acción u omisión de la propia Comisión. Adicionalmente, fue la Fundación Universitaria del Área Andina quien ejecutó la fase técnica del proceso y valoró indebidamente la certificación de experiencia de la demandante, lo que la ubica como responsable directa de la afectación sufrida por la concursante, aquí demandante.

Así lo dejó establecido el tribunal de primera instancia, al señalar: “Tocante a la llamada en garantía (FUAA), está probado que esta celebró el contrato núm. 130 de 2019 con la CNSC, con el objeto de desarrollar el proceso de selección para la provisión de empleos vacantes de la planta de personal del Municipio de Floridablanca, entre otros, dentro del proceso de selección núm. 461 de 2017 – Santander. […] En dicho negocio jurídico, la FUAA se obligó a responder por los perjuicios que se causaran a los aspirantes por acción u omisión de la CNSC, sumado a que tenía a su cargo atender, resolver y responder de fondo dentro de los términos legales las reclamaciones, derechos de petición, acciones judiciales y llevar a cabo las actuaciones administrativas a que haya lugar en ejercicio de la delegación conferida con la suscripción del contrato, durante toda la vigencia del mismo y con ocasión de la aplicación de las pruebas y de sus resultados”.

En este contexto, resulta claro que, si bien la Comisión Nacional del Servicio Civil aparece en la parte resolutiva como sujeto obligado a pagar inicialmente la condena; no es menos cierto que, posteriormente se ordenó el reembolso a su favor de dichas sumas y a cargo de la Fundación Universitaria del Área Andina, quien, en su condición de garante y ejecutora directa de la fase técnica del proceso, es la llamada a responder por el restablecimiento integral, esto es, pagar la condena.

Ahora bien, en lo que concierne al municipio de Floridablanca, si bien ostenta la calidad de entidad nominadora, no puede perderse de vista que los nombramientos realizados por dicha administración se basaron en la lista de elegibles conformada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, la cual, a su vez, se estructuró con fundamento en una calificación defectuosa imputable directamente a la Fundación Universitaria del Área Andina.

Ello permite atribuirle directamente a esta última - Fundación Universitaria del Área Andina- la responsabilidad patrimonial del restablecimiento del derecho de la demandante. En conclusión, el único recurso de apelación llamado a prosperar es el formulado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, exclusivamente en lo atinente a la orden de pagar los emolumentos dejados de percibir por la demandante, carga que —como se expuso— deberá recaer directamente sobre la Fundación Universitaria del Área Andina.

Respecto de los demás motivos de inconformidad planteados, tanto por la Comisión como por los demás apelantes, estos no están llamados a prosperar. En ese sentido, la sentencia de primera instancia se mantendrá incólume en los demás apartes, por cuanto los argumentos esgrimidos por los recurrentes no logran desvirtuar los fundamentos fácticos y jurídicos que sustentaron la decisión impugnada.

Así las cosas, la sentencia de primera instancia deberá ser modificada en el sentido de ordenar que el pago de los emolumentos adeudados a la demandante sea asumido directamente por la Fundación Universitaria del Área Andina, así se dispondrá en la parte resolutiva. 2.5 Condena en costas    De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.

En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandada fue vencida en el proceso, no lo es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, por consiguiente, no se condenará en costas. III. DECISIÓN La Sala modificará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Santander, que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. – MODIFICAR la parte resolutiva de la sentencia de fecha 28 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. La parte resolutiva de la sentencia quedará así: «PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad parcial del acto administrativo que contiene las calificaciones de la prueba de antecedentes del proceso de selección núm. 461 de 2017 – Santander, publicado el 12 de diciembre de 2019 en SIMO por la CNSC; ii) de la Resolución núm. 5160-20202320051605 del 3 de abril de 2020 por la cual se conformó la lista de elegibles para proveer tres vacantes del empleo denominado Comisario de Familia, Código 202, Grado 7, identificado con el código OPEC núm. 8858 del Municipio de Floridablanca; iii) del oficio RVA-AO01-1 del 2 de junio de 2020 que resolvió la reclamación frente a la valoración de antecedentes; iv) de la Resolución núm. 6531-20202320065315 del 5 de junio de 2020 por la cual se modificó la lista de elegibles y, v) de la Resolución núm. 1463 del 26 de junio de 2020 que integró la Resolución núm. 6531 de 2020 a las Resoluciones núm. 1191 y 1192 de 2020.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la COMISIÓN NACIONAL DE SERVICIO CIVIL modificar la lista de elegibles contenida en la Resolución núm. 6531 de 2020, con el fin de que la señora LEYNY YADIRA BUENAHORA REMOLINA ocupe el lugar que le corresponda al haber obtenido 87 puntos en su cómputo final en el proceso de selección núm. 461 de 2017 – Santander para proveer una de las tres vacantes del empleo denominado Comisario de Familia, Código 202, Grado 7, identificado con el código OPEC núm. 8858 del Municipio de Floridablanca, al estar demostrada la falsa motivación alegada por la parte demandante.

TERCERO: Cumplido lo anterior, ORDÉNASE al MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA que proceda a efectuar el nombramiento de la señora LEYNY YADIRA BUENAHORA REMOLINA en el empleo denominado Comisario de Familia, Código 202, Grado 7, identificado con el código OPEC núm. 8858, advirtiéndole al ente territorial que la legalidad de las Resoluciones núm. 1190, 1191 y 1192 de 2020 no fue abordada en el presente asunto, de suerte tal que permanecen incólumes.

CUARTO: CONDENAR a la FUNDACIÓN UNIVERSITARIA DEL AREA ANDINA a pagar a la señora LEYNY YADIRA BUENAHORA REMOLINA los salarios y prestaciones sociales reclamados en la demanda, desde el 10 de julio de 2020 a la fecha en la que se efectúe la posesión efectiva en el cargo denominado Comisario de Familia, Código 202, Grado 7, identificado con el código OPEC núm. 8858.

Para el efecto, deberá efectuar el descuento de cualquier concepto laboral público que haya recibido la demandante, por cuanto no resulta viable que perciba doble ingreso del tesoro público y, adicionalmente, las diferencias que resulten a su favor, causadas a partir del 10 de julio de 2020, serán reconocidas y pagadas, debidamente reajustadas, con aplicación de la siguiente fórmula: R = Rh x Índice final Índice inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es la correspondiente partida de saldo de reajuste pensional, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago).

Por tratarse de pagos de tracto sucesivo mensual, la fórmula se aplicará separadamente mes a mes, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento en que debió hacerse el pago respectivo.

QUINTO: DENIÉGANSE las restantes pretensiones de la demanda.

SEXTO: CÚMPLASE lo dispuesto en esta providencia, en los términos establecidos en los artículos 192 y 195 del CPACA.

SÉPTIMO: SIN CONDENA EN COSTAS de primera instancia a la parte demandante, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia OCTAVO: Ejecutoriada esta providencia archívese el expediente previas las anotaciones de rigor en el sistema de gestión judicial SAMAI.

NOVENO: Se informa a los sujetos procesales que deberán ingresar a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, los memoriales, peticiones y escritos del proceso judicial; siendo este el único canal habilitado para tal fin, so pena de tenerse por no presentados.» SEGUNDO. - Sin condena en costas.

TERCERO. - En firme esta providencia, por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA