Radicado: 25000-23-37-000-2019-00138-01 (26454) Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2019-00138-01 (26454) Demandante EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ E.S.P. Demandado SECRETARÍA DISTRITAL DE HACIENDA DE BOGOTÁ Temas Liquidación impuesto predial.
Cargo nuevo en la apelación. Pruebas en segunda instancia. Alcance del recurso de apelación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación presentados por las partes contra la sentencia del 30 de septiembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió lo siguiente1: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de las Resolución (sic) n.º DDI040536 de 20 de septiembre de 2017 y DDI058043 de 18 de octubre de 2018, proferidas por el Jefe de la Oficina de Liquidación de la Subdirección de Determinación de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá y el Jefe de la Oficina de Recursos Tributarios de la Subdirección Jurídico Tributaria de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá, respectivamente, por medios (sic) de las cuales profirió Liquidación Oficial de Aforo del impuesto predial respecto de 21 predios, por los períodos 2013 a 2016 e impuso sanción por no declarar a la accionante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá no está obligada a presentar y pagar las declaraciones del impuesto predial de los predios respecto de los predios (sic) identificados con CHIP AAA0026UJYN, AAA0028MPUH, AAA0028MSEA, AAA0145ROUH, AAA0040TPHY, AAA0040TPKL, AAA0082NLJH y AAA0066CYKL, para los años gravables 2013 a 2016.
En consecuencia, LEVANTAR la sanción por no declarar impuesta a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá en relación con los predios identificados con CHIP AAA0026UJYN, AAA0028MPUH, AAA0028MSEA, AAA0145ROUH, AAA0040TPHY, AAA040TPKL, AAA0082NLJH y AAA0066CYKL.
TERCERO: No se condena en costas por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
CUARTO: RECONOCER personería al doctor Roberth Lesmes Sánchez como apoderado de la parte demandante, conforme al poder conferido y allegado en el escrito de conclusión.
QUINTO: Conforme a los Acuerdos (…), NOTIFICAR ELECTRÓNICAMENTE la presente providencia (…)
SEXTO: En firme esta providencia, archívese el expediente, previa devolución del remanente de lo consignado para gastos procesales al demandante y/o su apoderado (…).”
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Previo emplazamiento para declarar, la Secretaría de Hacienda Distrital profirió la 1 Índice 17 Samai del Tribunal Radicado: 25000-23-37-000-2019-00138-01 (26454) Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Liquidación Oficial de Aforo Nro.DDI040536 del 20 de septiembre de 2017, en la que determinó el impuesto predial a cargo de la demandante respecto de 22 predios por las vigencias 2013 a 2016 e impuso sanción por no declarar La demandante presentó recurso de reconsideración, el cual fue resuelto en la Resolución Nro.
DDI058043 del 18 de octubre de 2018, en el cual se excluyó la liquidación del impuesto frente a un predio y se confirmó la de los demás. La parte demandante refirió que previo a la presentación de esta demanda pagó el impuesto y la sanción correspondiente a 7 predios.
ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones (fls.1 a 2): “PRIMERA: Que se declare la nulidad parcial de la Resolución DDI040536 del 20 de septiembre de 2017, expedida por la Secretaría Distrital de Hacienda-Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá, mediante la cual se profirió Liquidación Oficial de Aforo del impuesto predial sobre 22 predios del EAAB ESP por las vigencias 2013, 2014, 2015 y 2016, de acuerdo con los cargos planteados en la demanda.
La liquidación fue notificada el 10 de octubre de 2017. SEGUNDA: Que se declare la nulidad parcial de la Resolución DDI058043 del 18 de octubre de 2018, notificada el 31 de octubre de 2018 “Por la cual se resuelve un recurso de reconsideración”, proferida por la Secretaría Distrital de Hacienda-Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá, de acuerdo con los cargos planteados en la demanda TERCERA: Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho: i) Se reconozcan las declaraciones presentadas por la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTA ESP, como recibos oficiales de pago a favor de la Resolución DDI0400536, de conformidad con lo expuesto en el acápite sexto de la demanda: Las declaraciones presentadas son las siguientes: CHIP VIGENCIA FORMULARIO NO. IMPUESTO SANCIÓN INTERESES AAA0150NPTO 2013 2019301010002691020 $264.000 $539.000 $414.000 2014 2018301010008788286 $547.000 $435.000 $658.000 2015 2018301010008788490 $960.000 $590.000 $895.000 AAA0150NPUZ 2013 2019301010002689662 $264.000 $539.000 $96.000 2014 2018301010008788720 $547.000 $435.000 $658.000 2015 2018301020008788871 $96.000 $96.000 $89.000 AAA0150NPXR 2013 2019301010002689426 $264.000 $539.000 $414.000 2014 2018301010008789141 $547.000 $435.000 $658.000 2015 2018301010008789245 $475.000 $292.000 $443.000 AAA0150NPYX 2013 2019301010002689141 $264.000 $539.000 $414.000 2014 2018301010008789451 $547.000 $435.000 $658.000 2015 2018301010008789578 $506.000 $311.000 $472.000 AAA0150NRKL 2013 2019301010002687831 $264.000 $539.000 $414.000 2014 2018301010008790260 $547.000 $435.000 $658.000 2015 2018301010008790300 $960.000 $590.000 $895.000 AAA0150NRLW 2013 2019301010002688094 $78.000 $208.000 $122.000 2014 2018301010008790095 $78.000 $208.000 $94.000 2015 2018301010008790174 $83.000 $208.000 $77.000 AAA0150NRNN 2014 2018301010008789711 $78.000 $208.000 $94.000 2015 2018301010008789830 $56.000 $56.000 $52.000 Radicado: 25000-23-37-000-2019-00138-01 (26454) Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ii) Se declare que la EAAB no ostenta la calidad de propietaria ni poseedora y por tanto no le asiste obligación alguna respecto del impuesto predial de los predios identificados con los siguientes chips: CHIP VIGENCIA AAA0026UJYN 2016 AAA0028MPUH 2015 AAA0028MSEA 2016 AAA0145ROUH 2016 AAA0078TCPP 2014 AAA0040TPHY 2016 AAA0040TPKL 2016 AAA0082NLJH 2013-2016 iii) Se declare la exclusión total del impuesto predial sobre los siguientes predios dada su calidad de bienes de uso público por estar ubicados en zona de manejo y preservación ambiental y estar cobijados con resolución de utilidad pública y se declare que mi representada no tenía el deber de presentar la declaración del impuesto predial en relación con los siguientes predios: CHIP VIGENCIA AAA0066CYKL 2013-2014 AAA0144ZCXR 2013-2014 AAA0145LBCX 2013 AAA0143HCDE 2013 AAA0238SWFZ 2014 iv) Se exonere a la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ ESP del pago de la sanción por no declarar por los siguientes predios, por estar completamente excluida del impuesto predial: CHIP VIGENCIA AAA0066CYKL 2013-2014 AAA0144ZCXR 2013-2014 AAA0145LBCX 2013 AAA0143HCDE 2013 AAA0238SWFZ 2014 CUARTA: Pretensión subsidiaria: De no acoger las pretensiones iii) y iv) del numeral TERCERO: i) Se declare la exclusión parcial del impuesto predial sobre los siguientes predios en razón a su ubicación parcial en la zona de ZMPA, por los que en tal consideración sólo se tiene obligación respecto del impuesto predial por el área fuera de la zona de manejo y preservación ambiental: CHIP VIGENCIA ÁREA EN ZMPA ÁREA FUERA DE ZMPA AAA0143HCDE 2013 31,97 MTS 51,73 MTS AAA0238SWFZ 2014 686,27 MTS 1020,83 MTS ii) Que se exonere parcialmente a la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ ESP del pago de la sanción por no declarar por los siguientes predios, por estar parcialmente excluidos del impuesto predial: CHIP VIGENCIA ÁREA EN ZMPA ÁREA FUERA DE ZMPA AAA0143HCDE 2013 31,97 MTS 51,73 MTS AAA0238SWFZ 2014 686,27 MTS 1020,83 MTS QUINTA: Que se ordene a la SECRETARÍA DISTRITAL DE HACIENDA-DIRECCIÓN DISTRITAL DE IMPUESTOS DE BOGOTÁ a cumplir el fallo que ponga fin al presente litigio, dentro del término establecido en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SEXTA: Que se condene en costas, gastos y agencias en derecho a la entidad demandada. SÉPTIMA: Las demás condenas que legalmente procedan y resulten probadas.” Radicado: 25000-23-37-000-2019-00138-01 (26454) Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 A los anteriores efectos, la parte demandante invocó como violadas los artículos 29 y 83 de la Constitución Política; 669, 674 y 762 del Código Civil; 580, 643 y 717 del Estatuto Tributario; 103 del Decreto Distrital 807 de 1993; 19 literal f) del Decreto Distrital 352 de 2002 y, 8 y 15 del Acuerdo 469 de 2011.
El concepto de nulidad se resume de la siguiente manera: 1. Desconocimiento del procedimiento establecido en el artículo 103 del Decreto Distrital 807 de 1993 que remite a los artículos 715 a 719 del Estatuto Tributario Sostuvo que, según el artículo 103 del Decreto 807 de 1993, la Administración debió sujetarse al procedimiento de aforo señalado en del Estatuto Tributario (artículos 715 a 719), que se compone de tres etapas, a saber: i) el emplazamiento previo por no declarar; ii) imposición de la sanción por no declarar (artículo 643 ibidem) y iii) la expedición de la liquidación de aforo.
Estas etapas fueron dispuestas en un orden preciso y no podían ser modificadas o alteradas por voluntad de la entidad, so pena de constituir una vulneración al debido proceso. Es por ello que la liquidación de aforo y la sanción no podían ser proferidas en un mismo acto administrativo, comoquiera que el legislador dispuso que el proceso sancionatorio y el de determinación oficial del tributo eran independientes y, a su vez, cada uno susceptible de recursos, por ende, no podían ser unificados2.
Expuso que, pese a lo anterior, la Administración adelantó en un mismo acto tanto el proceso de determinación del impuesto como el sancionatorio. Además, en la jurisprudencia que sirvió como fundamento para decidir el recurso de reconsideración reconoció que el proceso de aforo estaba conformado por etapas independientes, aunque no debió utilizarse porque la sentencia analizó una situación sustancialmente diferente a la aquí discutida.
De manera que, la entidad al haber desatendido el orden de las etapas a seguir en el proceso de aforo configuró una vulneración clara al debido proceso de la empresa, coartándole también su derecho de hacer uso de los recursos propios del proceso y, por ende, sus oportunidades de defensa. 2. Configuración de la causal de nulidad por omisión de los fundamentos del aforo (numeral 4 del artículo 730 del Estatuto Tributario) Expresó que por los predios con chip AAA0040TPHY, AAA0040TPKL y AAA0028NLJH, la Administración no presentó, ni en el acto de determinación del impuesto ni en el que resolvió el recurso de reconsideración, argumentos de hecho o de derecho que fundamentaran el establecimiento de la obligación tributaria a cargo de la empresa.
Manifestó que, en sede del recurso de reconsideración le puso de presente a la demandada que por dichos predios la empresa no contaba con registro alguno que permitiera establecer la gestión por parte del acueducto para algún tipo de adquisición predial por el terreno o por las mejoras, comoquiera que no estaban dentro de los trazados de proyectos ejecutados por el acueducto, incluso se mencionó que esos predios hicieron parte del antiguo cauce del Río Fucha, lo cual podía comprobarse con las imágenes aerofotográficas multitemporales aportadas 2 Al respecto citó pronunciamientos del Consejo de Estado, identificados únicamente así; sentencia 20181 de 2016 y sentencia 20979 de 2016.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00138-01 (26454) Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 en vía administrativa. A esto se suma que frente a los predios con chips AAA0040TPHY y AAA0040TPKL se demostró que hacían parte de una vía vehicular de un barrio.
En los actos demandados no se mencionaron las pruebas entregadas por la empresa, ni se indicaron las razones por las que consideraba que era la poseedora de esos predios, por el contrario, al resolver el recurso de reconsideración solo se advirtió una anotación en la que se hacía referencia a datos de las mutaciones reportadas por la oficina de catastro, sin embargo, esa información no era concluyente, clara, ni específica.
Sobre los predios AAA0040TPHY y AAA0040TPKL en la información de catastro se indicó que la empresa ostentaba la calidad de poseedora según una promesa de compraventa suscrita el 1 de enero de 1900, siendo un hecho incoherente pues para el año 1955 el acueducto se desvinculó del tranvía para unirse al sistema de alcantarillado, creando así la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, por lo que era imposible que 55 años antes de la constitución de la entidad hubiera adquirido la condición de poseedora de esos predios.
De igual manera, por el inmueble con chip AAA0082NLJH, no se argumentó porque consideraba a la sociedad como poseedora del mismo. Concluyó que la inclusión de estos registros como fundamentos de hecho y de derecho en los actos acusados, generaba su nulidad de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 730 del Estatuto Tributario. 3.
Indebida aplicación de los artículos 8 y 15 del Acuerdo 469 de 2011 y 669, 762, 775 y 785 del Código Civil. En primer lugar, hizo referencia a los elementos del tributo y las definiciones de propiedad y posesión para manifestar que, respecto de 8 predios, la empresa no era responsable del impuesto predial, toda vez que no ostentaba la calidad de sujeto pasivo al no ser su propietaria ni poseedora.
Afirmar lo contrario implicaría una violación al principio de legalidad, comoquiera que se estaría endilgando una obligación tributaria a un sujeto no contemplado en la norma. Respecto de los predios con chips AAA0026UJYN, AAA0028MPUH, AAA0028MSEA y AAA0145ROUH la demandante adquirió solo las mejoras levantadas por los poseedores con el propósito de ser demolidas como parte de las acciones necesarias para la preservación, conservación y recuperación de las zonas de ronda de diferentes quebradas.
Esta adquisición se demuestra con las ofertas, contratos, actas de entrega o actos de compensaciones y reconocimiento económico, sin que ello implique la adquisición de la propiedad ni su posesión. Sumado a esto, destacó que la Administración olvidó que para demostrar la posesión se requiere el animus de quien tiene la cosa y que no era dable fundamentar su decisión en la información registrada en la oficina de catastro, toda vez que la misma, en la mayoría de casos, estaba desactualizada o era errada, por lo que debe primar la realidad del predio.
Si en gracia de discusión se aceptara que por los mencionados chips el acueducto tenía la calidad de poseedor, estos estaban excluidos del impuesto predial por considerarse bienes de uso público al estar ubicados en zonas de ronda de las quebradas, tal como lo dispuso el literal f) del artículo 19 del Decreto 352 de 2002. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00138-01 (26454) Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Sobre el predio con chip AAA0078TCPP la Administración indicó que fue adquirido en 1952 por el entonces Municipio de Fontibón mediante cesión realizada por un particular y posteriormente pasó a ser parte del inventario del Distrito (bajo el código RUPI:3465-26 por unión del municipio al distrito), quien mediante Escritura Nro.457 de 1956 cedió el predio a la demandante, lo cual no es cierto porque en la escritura no se identificó ese inmueble, de ahí no era posible indicar con fundamento en ese acto su calidad de poseedora.
Frente a los predios con chip AAA0040TPHY, AAA0040TPKL y AAA0082NLJH no era posible establecer algún tipo de vínculo obligacional entre estos y la empresa de acueducto, debido a que no fue gestionada su adquisición al no estar incluidos en los trazados de los proyectos ejecutados por ésta, ante lo cual reiteró lo expuesto en el cargo 2. 4.
Falta de aplicación del literal f) del artículo 19 del Decreto 352 de 2002 Sostuvo que los predios con chip AAA0066CYKL, AAA0144ZCXR, AAA0145LBCX, AAA0143HCDE, AAA0238SWFZ, están ubicados en zona de manejo y preservación ambiental, en adelante ZMPA, que por sus especiales características físicas y jurídicas recibían la connotación de bienes de uso público, excluidos del impuesto predial por mandato del literal f) del artículo 19 del Decreto 352 de 2002.
Lo anterior se demostraba con las resoluciones de utilidad pública en las que consta la afectación a algunos de los motivos de utilidad pública e interés social de la Ley 9 de 1987. El criterio de la actora es de considerarlos como bienes de uso público en su totalidad, así su área no esté completamente en la ZMPA, no solo porque en el momento de su adquisición se afectan en un 100% a alguno de los motivos de utilidad pública, sino porque sobre ellos pesa la respectiva declaratoria de utilidad pública que impide su comercialización, por lo que no era congruente aplicar una exclusión parcial del impuesto.
Por lo anterior, no existió la obligación de presentar declaraciones del impuesto predial por las vigencias cuestionadas respecto de estos predios. 5. Improcedencia de la sanción por no declarar Señaló que por los bienes que no son de propiedad o posesión de la empresa de acueducto y aquellos que siendo suyos reciben la connotación de bienes de uso público excluidos del impuesto predial, no existía la obligación de presentar declaración, por ende, la sanción por no declarar era improcedente, comoquiera que en ninguno de los casos señalados se configuró el hecho sancionable. 6.
Declaraciones presentadas por la empresa Finalmente, la actora advirtió que por los predios AAA0150NPTO, AAA0150NPUZ, AAA0150NPXR, AAA0150NPYX, AAA0150NRKL, AAA0150NRLW y AAA1050NRNN presentó las respectivas declaraciones al considerar que el proceso de aforo tenía fundamento, razón por la cual los valores pagados debería ser imputados en el acto liquidatorio.
Oposición de la demanda La Secretaría de Hacienda Distrital de Bogotá controvirtió las pretensiones de la demanda en los siguientes términos (fls. 231 a 254.): Radicado: 25000-23-37-000-2019-00138-01 (26454) Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Frente al primer cargo, expuso que, de conformidad con el artículo 34 del Decreto 362 de 2002 que adicionó el artículo 60-1 del Decreto Distrital 807 de 1993, la Administración Distrital, tratándose del impuesto predial, podía unificar en un mismo acto, como en este caso lo hizo, la determinación oficial del impuesto y la sanción por no declarar respectivamente, de modo que la actuación de la entidad estuvo ajustada a las normas que regulan la materia.
Sumado a esto, i) la liquidación de aforo tuvo en cuenta lo dispuesto en el Estatuto Tributario Nacional, ii) el Consejo de Estado ha reconocido que cuando se profieren estas actuaciones conjuntamente no se incurre en irregularidad alguna3 y iii) a la actora le concedieron todas las garantías y oportunidades procesales para ejercer su derecho de defensa, por ende, no podía predicarse vulneración alguna al debido proceso.
Respecto al segundo cargo afirmó que los actos acusados no adolecían de falta ni falsa motivación (causales excluyentes entre sí), comoquiera que en ellos se evidencian todos los datos relativos al bien y su correspondiente impuesto, algunos de ellos son la vigencia, el chip, su destino, tarifa, avalúo, así como el valor ajustado del impuesto y la respectiva sanción, elementos que sin lugar a dudas constituían los fundamentos de la decisión acusada.
Destacó que la condición de la demandante como propietaria o poseedora quedó demostrada con la información que reposa en el sistema de información catastral (que obra en los antecedentes), a partir de la cual también se pudo determinar el destino del inmueble y con ello la tarifa real que le correspondía y la imposibilidad de aplicar la exención por ser bienes de uso público.
Frente al tercer cargo indicó que los actos demandados se fundaron en la información catastral del predio debidamente reportada por la entidad competente para ello (Catastro Distrital). Sumado a esto, la actuación administrativa respetó todas las etapas y garantías fundamentales para que la empresa ejerciera sus derechos de defensa y contradicción, así mismo de manera clara en los actos se propusieron las modificaciones al impuesto, las vigencias cuestionadas, la liquidación de la respectiva sanción y la indicación de las conductas adoptadas por la contribuyente, situación distinta era que ésta no compartiera lo decidido por la Administración. Destacó que son los propietarios o poseedores los encargados de verificar los datos de los predios e informar a la autoridad catastral los cambios, por lo que si la demandante no cumplió con su obligación legal no puede excusarse en su omisión. Respecto al cuarto cargo mencionó las normas reguladoras del impuesto predial a nivel Nacional y Distrital, así como las exenciones y su vigencia, destacando que no se evidenciaba la existencia de la no sujeción, una exclusión y mucho menos una exención para la actora.
Destacó que la exención del literal d del artículo 28 del Decreto 352 de 2002 (inmuebles destinados a cumplir las funciones de dependencias como la empresa de acueducto) solo estuvo vigente hasta el 2012 y las liquidaciones del impuesto son del año gravable 2013 en adelante. Frente a la no sujeción destacó que la demandante no se encuentra cobijada en el artículo 9 ibidem, pues no hace referencia a las empresas industriales y comerciales del distrito.
Ahora, sobre la condición de bienes de uso público que alegó la demandante y con ello la exención al impuesto predial, señaló que, si en gracia de discusión se 3 Citó la sentencia del proceso 20101. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00138-01 (26454) Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 cumpliera tal condición, ello no desencadenaría en un tratamiento de exención tributaria, sino en una exclusión. Señaló que para que se configure esta condición debe i) mirarse la titularidad de los predios y de conformidad con el citado artículo 9 la actora no está en el listado taxativo; y ii) que los bienes estén destinados al uso general de los habitantes, característica que no cumplen los predios de la actora.
Frente al quinto cargo indicó que era procedente la imposición de la sanción, comoquiera que la demandante cumplió con los supuestos sancionables y no estaba inmersa en ninguna causal de exoneración. Por lo anterior solicitó negar las pretensiones de la demanda. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, declaró la nulidad parcial de los actos acusados con fundamento en lo siguiente4: 1.
Del procedimiento de aforo Explicó que, de conformidad con el artículo 103 del Decreto 807 de 1993, la Administración debía remitirse al Estatuto Tributario en los casos en los que existe omisión en la presentación de la declaración del tributo, para lo cual debía enviar el emplazamiento para declarar al omiso y, en caso de persistir en esa conducta, estaba habilitada para dos procedimientos: imponer la sanción respectiva y proferir la liquidación oficial de aforo.
No obstante, el artículo 34 del Decreto 362 de 2002, que adicionó el Decreto 807 de 1993, unificó el procedimiento de determinación del tributo y la sanción por no declarar de los impuestos predial y sobre vehículos. Sumado a lo anterior, el Consejo de Estado5 fijó su criterio en el sentido de indicar que los procedimientos de liquidación de aforo y la sanción por no declarar podían expedirse de forma independiente o en un mismo acto, y solo podría predicarse la vulneración al debido proceso en aquellos casos que el ente fiscalizador impidiera al contribuyente tener acceso a la sanción reducida prevista en el parágrafo 2 del artículo 643 del Estatuto Tributario.
En este caso la Administración, ante la renuencia de la actora en cuanto a su obligación de presentar las declaraciones del predial, podía expedir, como en efecto lo hizo, en una misma resolución la liquidación de aforo y la imposición de la sanción por no declarar, acto en el cual se advirtió a la contribuyente que podía acceder a la reducción de la sanción. De manera que, los actos demandados atendieron las normas que regulan la materia.
No prosperó este cargo. 2. Del desconocimiento del numeral 4 del artículo 730 del Estatuto Tributario. Indebida aplicación de los artículos 8 y 15 del Acuerdo 469 de 2011; 669, 762 y 785 del Código Civil. Adquisición de las mejoras: Precisó que si bien la autoridad tributaria tuvo en cuenta la información catastral, ésta puede ser desvirtuada por el contribuyente, como ocurrió en este caso, donde se acreditó que las mejoras respecto de cuatro predios no se adquirieron para obtener un beneficio económico para la actora, sino para la recuperación de una zona de ronda y ZMPA, así como la construcción de 4 Índice 17 Samai del Tribunal 5 Consejo de Estado, Sección Cuarta, fallo del 1 de agosto de 2019, exp.21977, C.P. Milton Chaves García Radicado: 25000-23-37-000-2019-00138-01 (26454) Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 obras de adecuación hidráulica en varias quebradas, de lo cual daban cuenta las actas y los contratos de compraventa aportados al proceso.
De modo que, los negocios jurídicos no corresponden a títulos traslaticios de dominio para considerar a la empresa como propietaria y menos como poseedora de los predios por las mejoras adquiridas, pues de las pruebas aportadas se desprendía que la actora no tenía ánimo de señor y dueño de esos predios. Agregó que, de conformidad con el material fotográfico aportado, los predios referidos están ubicados en zonas de ronda de varias quebradas, así mismo, los boletines catastrales daban cuenta que su destino era el 63 “NO URBANIZABLE Y/O SUELO PROTEGIDO” y 64 “URBANIZADO NO EDIFICADO PROPIEDAD DEL ESTADO” lo que evidenciaba que estaban clasificados por el POT como de suelo de protección, pues sobre estos no podían desarrollarse construcciones.
De manera que, los inmuebles en cuestión constituían espacio público6, destinados al uso, goce y disfrute de los habitantes, que no podían ser objeto de venta y, en todo caso, le correspondían al Distrito. Por lo anterior, concluyó que la demandante no tenía la obligación de declarar y pagar el predial respecto de los predios enlistados en este cargo, pues sólo se adquirieron mejoras y se trataban de bienes de uso público.
Predio que no es de propiedad de la empresa: Sostuvo que la Escritura Nro.2780 de 1952 daba cuenta de la transferencia de un particular a título de cesión al municipio de Fontibón de un predio, y el documento suscrito por el Alcalde Mayor de Bogotá y el Gerente del Banco Central Hipotecario demostraban la constitución de un empréstito para el ensanche del acueducto del distrito, por lo que la Empresa de Acueducto, cuando fue constituida se hizo responsable solidaria de esa obligación. Empero, estas pruebas no eran suficientes para desvirtuar lo consignado en la información catastral en la que se indica que la demandante es la propietaria del predio AAA0078TCPP, más aún cuando de esos documentos era posible advertir que el bien fue cedido al municipio de Fontibón, para luego ser incorporado a los predios del Distrito y finalmente cedido al acueducto, quien actualmente tenía la calidad de propietaria del mismo.
Predios que nunca han sido negociados por la empresa: Señalo que, si bien en la información catastral se reportó que los tres predios enlistados en este cargo eran de propiedad de la actora conforme a la Escritura Nro. 1 del 1º de enero de 1900, lo cierto era que esa información no guardaba relación con las características actuales y reales de los predios, toda vez que estos correspondían a zonas verdes con un porcentaje de vía pública, como se evidenciaba en la fotografía tomada por la Unidad de Catastro.
Adicional a lo anterior, la información catastral daba cuenta que la empresa era propietaria de los inmuebles desde el año 1900, lo cual demostraba un error de la información, por cuanto el acueducto se creó sólo hasta el año 1955 mediante Acuerdo 105 expedido por el “Consejo Administrativo de la Ciudad”. En ese sentido, la actora logró desvirtuar la veracidad de los boletines catastrales dado que lo allí consignado no correspondía con la realidad de los predios, por lo que no le asistía obligación alguna de cancelar el predial por estos. 6 Sobre la calidad de uso público citó la sentencia del 26 de octubre de 2009, exp.15266, C.P. Héctor J. Romero Díaz.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00138-01 (26454) Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 De conformidad con lo expuesto, el Tribunal declaró la prosperidad parcial de los cargos, en tanto la demandante no debía pagar el predial por las mejoras de los predios AAA0026UJYN, AAA0028MPUH, AAA0028MSEA y AAA0145ROUH (afectados también como bienes de uso público), así como de los inmuebles AAA0040TPHY, AAA0040TPKL y AAA0082NLJH, en la medida que frente a estos últimos no tenía relación jurídica alguna. 3.
De la inaplicación del literal f) del artículo 19 del Decreto 352 de 2002 Para resolver este asunto el Tribunal tuvo en cuenta las siguientes pruebas: i) boletines catastrales por los 5 predios de este cargo; ii) Oficio Nro. 2018EE37912 de 2018 remitido por el jefe de la Oficina de Administración Funcional del Sistema de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá; iii) Reporte del sistema integrado de información catastral SIIC en el que indica que el predio AAA0066CYKL tiene destino 66 espacio público; iv) Resolución Nro. 1156 de 2002, que acota la zona requerida para la ejecución del proyecto de las obras de adecuación, control de crecientes, entre otros, para la quebrada Santa Librada y v) Resolución Nro. 846 del 31 de julio de 2002, que señala la zona requerida para la ejecución de obras para el control de crecientes del rio Tunjuelo.
A partir de lo anterior señaló que, si bien la empresa allegó las resoluciones con las que pretendía demostrar que los predios eran de uso público, lo cierto era que de las mismas no era posible inferir sin conocimiento técnico que los predios AAA0144ZCXR, AAA0145LBCX, AAA0143HCDE y AAA0238SWFZ estaban ubicados dentro de esas zonas y su destino fuera el de uso público.
Sumado a esto, 3 bienes tenían como destino el de lote estado y urbanizable no urbanizado, lo que permitía concluir su naturaleza fiscal y su disposición por parte de la empresa, por ende, estaban gravados con el impuesto predial. Frente al lote restante (AAA0145LBCK), advirtió que tenía como destino espacio público y en los actos administrativos se indicó que tenía uso dotacional, lo que permitía concluir que se trataba de un predio de uso mixto y, en ese sentido, no le era aplicable la exclusión contemplada en el artículo 19 del Decreto 352 de 2002 (bienes de uso público).
Frente al predio con chip AAA0066CYKL, al tener como destino catastral no urbanizable y/o suelo protegido y que en la información SIIC se indica que se trata de un bien de espacio público en tanto corresponde a un predio adquirido para la construcción de un canal de agua (elemento que conforma el espacio público), consideró el tribunal que no podía ser objeto del impuesto predial conforme la exclusión aquí reclamada.
Así, prosperó el cargo, solo para este predio, el cual debía ser excluido de la liquidación del gravamen discutido. 4. Sanción por no declarar El Tribunal levantó la sanción respecto de los predios, AAA0026UJYN, AAA0028MPUH, AAA0028MSEA, AAA0145ROUH, AAA0040TPHY, AAA0040TPKL, AAA0082NLJH y AAA0066CYKL, toda vez que quedó demostrado que la demandante no tenía la obligación de presentar la declaración del impuesto predial, y la mantuvo frente a los demás inmuebles demandados, en tanto la empresa omitió su deber de declarar y pagar el tributo por los períodos cuestionados. 5.
De la procedencia de las declaraciones presentadas por la demandante Estimó que la valoración de las declaraciones de los predios enlistados en este Radicado: 25000-23-37-000-2019-00138-01 (26454) Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 cargo debía efectuarse en el cobro de las obligaciones adeudadas por la empresa y, en ese sentido, imputarse los respectivos pagos.
No prosperó el cargo. Finalmente, el Tribunal advirtió que, mediante escrito radicado el 10 de noviembre de 2020, la actora manifestó haberse acogido al beneficio contemplado en el artículo 7 del Decreto Ley 678 de 2020, respecto de los predios AAA0082NLJH, AAA0144ZCXR, AAA0238URNN, AAA0143HCDE y AAA0145LBCX, por lo que solicitaba fueran excluidos de la discusión judicial.
Sin embargo, precisó que dicha petición no correspondía a ninguna de las figuras procesales definidas como terminación anormal del proceso en el Código General del Proceso, por lo que no debía ser objeto de pronunciamiento. Lo correspondiente era, como en efecto lo hizo, analizar los argumentos expuestos por las partes sobre la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
En su lugar, la petición de la actora debía ser analizada por la Administración y, en caso de que fuera resuelta desfavorablemente, sería objeto de una nueva discusión si el demandante ejercía las acciones para ello. No condenó en costas por no encontrarlas probadas en el proceso. Recurso de apelación Las partes apelaron la decisión de primera instancia7: La demandante señalo que el recurso solo se presenta por dos predios: 1.
El predio AAA0078TCPP es un bien en espacio público Reiteró que en la escritura Nro. 2780 de 1956 constaba la cesión de este predio a favor del Municipio de Fontibón por parte de un particular, así mismo, con la escritura Nro. 457 de 1956 se demostró la creación de la empresa de acueducto como persona jurídica y la cesión e hipoteca de algunos predios para los ensanches del acueducto.
No obstante, el Tribunal no tuvo en cuenta la precisión que se hizo del bien cuando se indicó que se trataba de un predio público de cesión al que le fue asignado el código RUPI:3465-26, el cual corresponde a la identificación de los predios en el sistema de información e inventario del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público (DADEP).
Explicó que, respecto de los predios públicos de cesión o zonas de uso público por destinación, debía acudirse a lo dispuesto en el artículo 276 del POT del distrito, según el cual “son las áreas definidas como de uso público en proyectos urbanísticos aprobados por las autoridades competentes, que quedan afectas a ese fin aun cuando permanezcan en el dominio privado”, por lo cual deben ser cedidas a la entidad competente para su destinación. Así mismo, el DADEP8 refería que la cesión obligatoria de estas áreas era la forma de producir espacio público a partir del desarrollo de terrenos, destacándose aquellas cesiones que determinan la viabilidad de un proyecto específico como vías vehiculares, peatonales, zonas verdes, entre otros.
De manera que, a su juicio, la calificación como predio público de cesión suponía 7 Índices 20 y 21 de Samai del tribunal 8 Al respecto citó lo establecido en el subcapítulo 8 del Decreto Distrital 190 de 2004. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00138-01 (26454) Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 su afectación al uso público, condición que se constataba por su inclusión en el inventario de bienes del distrito con el código mencionado.
Destacó que el inmueble se había cedido a la entidad competente, tal como se podía advertir de la escritura 2780 de 1952 (cesión al entonces Municipio de Fontibón). Señaló que con el fin de corroborar la condición del predio aportaba la “Certificación de Bienes del Patrimonio Inmobiliario Distrital – Sector Central”, expedida por el DADEP, de la cual se leía, entre otros, su destinación de uso público y el uso como zona de servicios públicos, zona de reserva y lote de acueducto.
Sumado a que, textualmente decía que el predio “se considera un BIEN DE USO PÚBLICO, conforme el artículo 276 del Decreto Distrital 190 de 2004 (…) y se certifica como PROPIEDAD DEL DISTRITO CAPITAL”. Además, la condición de propietario del Distrito respecto del predio era verificable en el certificado de tradición y libertad, en cuya anotación Nro. 1 figuró la cesión del bien al municipio de Fontibón y, en la anotación Nro. 3 la actualización del nombre del titular del derecho de dominio al de Bogotá. Por lo anterior no podía predicarse que el inmueble fuera de propiedad de la empresa, comoquiera que se trató de un bien de uso público de propiedad del distrito, que inicialmente fue cedido al municipio de Fontibón, y que posteriormente pasó a integrar el inventario de predios del distrito, en consecuencia, la empresa no estaba obligada a declarar y pagar el predial. 2.
El predio AAA0238SWFZ está ubicado en ZMPA y tiene la calidad de bien de uso público Sostuvo que, si bien en la demanda se expresaron los fundamentos fácticos y pruebas relativas a la condición del predio en cuestión como bien de uso público por estar ubicado en ZMPA, para superar la dificultad de la valoración de las pruebas atinentes a la georreferenciación y ubicación del inmueble en la ZMPA de la quebrada Padre de Jesús, allegaba la imagen de la salida gráfica que representa el predio y su traslape con la cobertura ZMPA.
Así mismo, aportaba el certificado de determinantes ambientales de la Secretaría Distrital de Ambiente, que daba cuenta de la afectación del predio al corredor ecológico de ronda de la quebrada. Señaló que, a partir de la Escritura Nro. 1749 de 1995, a través de la cual la EAAB adquirió el predio, se evidenció su destinación a un proyecto de utilidad pública, como lo era la construcción de la Línea Silencio Vitelma para el sistema de distribución del acueducto.
Sumado a esto, la adquisición del predio se dio en el marco de la Ley 9 de 1989, pues fue requerido por la empresa para el desarrollo de un motivo de utilidad pública e interés social, como lo era la protección del corredor ecológico de ronda de la quebrada mencionada y la construcción de un proyecto de infraestructura de servicios públicos, hechos que se podían advertir en la cláusula séptima del documento notarial.
Afirmó que el certificado de determinantes ambientales comportaba una prueba definitoria, en la medida que era la autoridad ambiental del distrito la que afirmaba que el predio era parte del corredor ecológico de ronda de la quebraba, acotada en el Decreto 190 de 2004. De manera que, de conformidad con lo dispuesto en el POT y el Código Civil, el uso de los predios ubicados en los corredores ecológicos de ronda se restringía al uso público, goce y disfrute de la sociedad, y a un fin superior como la protección de los recursos hídricos.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00138-01 (26454) Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Así las cosas, al corroborarse la ubicación del predio en discusión en el corredor ecológico de la quebrada Padre Jesús, también estaba demostrada su condición de bien de uso público excluido del predial, razón por la cual la empresa no tenía la carga de presentar declaración formal alguna al respecto.
La parte demandada fundamentó su recurso de apelación en lo siguiente: Manifestó que, en el proceso de fiscalización que adelantó en contra de la actora, advirtió inconsistencias en la información suministrada relacionada con la propiedad de los predios que el Tribunal decidió excluir del pago del impuesto predial. Expresó que, no estaba de acuerdo con el análisis de la sentencia apelada que descartó la titularidad de dueño o poseedor de la demandante frente a los predios anulados con el argumento que la escritura de constitución de la empresa databa del año 1955 y no de 19009, pues ello constituía una injerencia jurisprudencial que no daba certeza jurídica acerca de la sujeción pasiva de la actora y la obligatoriedad de cancelar el impuesto predial por las vigencias cuestionadas.
Sumado a que, a su juicio, la actora no demostró plenamente que no tenía el dominio sobre los predios por los cuales se declaró la nulidad. Reprochó que para el Tribunal no resultara válida la información de UACD, lo que podía dar lugar a que los contribuyentes pasaran por alto su obligación de mantener actualizada la información de sus inmuebles en lo atinente a sus modificaciones en áreas físicas, económicas y jurídicas, obligación que tampoco cumplió la empresa y que originó la determinación oficial del impuesto.
En relación con las pruebas tomadas en cuenta por el Tribunal, expresó que no eran idóneas, útiles, ni pertinentes para determinar las condiciones físicas y catastrales de los inmuebles, toda vez que las mismas constituían un indicio de la condición alegada, pero en todo caso, al tratarse de vigencias anteriores no podía determinarse con certeza la condición real de uso y destino del predio en cada vigencia. Así, afirmó que la mención de la escritura pública de constitución de la empresa de acueducto no desvirtuaba el dominio de la misma sobre los predios discutidos durante las vigencias 2013 a 2016, ni tampoco su condición de sujeto pasivo excluido del predial al tenor de las normas que regulan la materia.
La entidad citó apartes de varias sentencias del Consejo de Estado10 a fin de señalar que, en este caso, no se dilucidó si por los predios por los que en la sentencia apelada se declaró la nulidad parcial podía predicarse o no la sujeción pasiva al impuesto predial y la no exclusión a la luz del artículo 19 del Decreto 352 de 2002. Destacó que, de conformidad con el artículo 95 de la Constitución, era deber de todos los ciudadanos contribuir al financiamiento de los gastos e inversión del Estado, mandato adoptado por el Distrito en el Decreto 352 de 2002.
Finalmente, señaló que el Boletín Catastral es para la Administración el soporte para la determinación del impuesto predial, comoquiera que se constituye en el medio de prueba idóneo para establecer la realidad física, jurídica y económica del predio11. Oposición a la apelación Las partes no se pronunciaron dentro de la oportunidad prevista en el numeral 4 del 9 Adquisición de los bienes 10 No identificó las sentencias citadas 11 Sobre este asunto mencionó la sentencia del 4 de septiembre de 2003, exp.2001-0499 Radicado: 25000-23-37-000-2019-00138-01 (26454) Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
Ministerio Público El agente del Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Le corresponde a la Sala decidir los recursos de apelación interpuestos por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y la Secretaría de Hacienda Distrital de Bogotá contra la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad parcial de los actos acusados. 1.
Del recurso de apelación presentado por la demandante En los términos del recurso presentado por la actora, le compete a esta Sala revisar si le asiste razón cuando manifiesta que el predio AAA0078TCPP es un bien público y si el predio AAA0238SWFZ se encuentra ubicado en una zona de ronda o ZMPA, razones por la cuales ambos inmuebles estarían excluidos del impuesto predial.
Predio AAA0078TCPP: desde la presentación de la demanda la actora manifestó que en principio fue adquirido por el Municipio de Fontibón tal como constaba en la escritura pública 2780 de 1952, y luego pasó a ser parte del inventario del distrito (unión de ese municipio al distrito) quien, mediante la Escritura 457 de 1956, cedió varios predios a la empresa de acueducto, no obstante, “entre los predios cedidos por el Distrito y relacionados en el cuerpo de la escritura, no se encuentra el predio chip AAA0078TCPP por lo que no es posible indicar que, como en efecto lo hace Catastro y la Dirección de Impuestos, que con fundamento en tal documento se deduzca la condición de poseedor de la EAAB del predio en mención” El Tribunal analizó las pruebas aportadas por la demandante, consistentes en la escritura pública 2780 de 1952 que daba cuenta de la cesión que un particular efectuó a favor del Municipio de Fontibón y un documento suscrito entre el alcalde mayor del Distrito y el gerente del Banco Central Hipotecario en el que constaba la constitución de un empréstito por el sistema de emisiones de bonos de deuda interna con el fin de allegar fondos para los ensanches del acueducto.
No obstante, consideró que dichas pruebas no fueron suficientes para desvirtuar la información catastral, en la que se indicó que la empresa era la propietaria del inmueble, máxime cuando esas pruebas demostraban que finalmente el bien fue “cedido a la empresa demandante, quien hasta el momento ostenta la calidad de propietaria del predio”.
Ahora bien, en el recurso de apelación la demandante sostiene que la sentencia apelada no analizó la precisión que se hizo del bien cuando indicó que se trataba de un predio público de cesión, al que le fue asignado el código RUPI: 3465-26, por lo que debía tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 276 del POT y lo consignado en el subcapítulo 8 del Decreto Distrital 190 de 2004.
Así mismo, con el ánimo de corroborar la condición del predio debía tenerse en cuenta la certificación de bienes del patrimonio inmobiliario distrital – sector central, expedida por el DADEP, de la cual podía advertirse entre otras cosas, la destinación de uso público; así como el certificado de tradición y libertad del que podía advertirse la condición de propietario del distrito (ambas aportadas con la apelación, puesto Radicado: 25000-23-37-000-2019-00138-01 (26454) Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 que en la demanda para este predio solo allegó como medios probatorios los documentos estudiados por el tribunal).
Predio AAA0238SWFZ: Con la demanda la empresa afirmó que el inmueble en cuestión estaba ubicado en una zona de manejo y preservación ambiental, razón por la cual debía ser considerado como bien de uso público excluido del impuesto predial conforme al literal f) del artículo 19 del Decreto 352 de 2002. Al efecto, con la demanda señaló que aportaba como pruebas certificado de tradición y libertad, certificado expedido por el VUR y fotografía del predio.
El Tribunal, luego de analizar el boletín catastral y varias resoluciones aportadas con la demanda en las que se delimitó unas zonas para la construcción o adecuación de obras públicas en Bogotá, concluyó que del contenido de dicha información no era posible, sin conocimiento técnico, concluir que el predio estuviera ubicado dentro de la ZMPA y que efectivamente su destino fuera de uso público.
En el recurso de apelación la interesada insistió en la ubicación del inmueble dentro de la ZMPA, por lo que para superar la dificultad de valoración probatoria atinentes a la georreferenciación y ubicación allegó la foto de la salida gráfica que representa el predio y su traslape con la cobertura ZMPA, así como el certificado de determinantes ambientales de la Secretaría Distrital de Ambiente que informaba de la afectación del predio al corredor ecológico.
También mencionó que la Escritura Nro. 1749 de 1995, daba cuenta que la empresa adquirió el predio y su destinación a un proyecto de utilidad pública, todo ello dentro del marco de la Ley 9 de 1989 (pruebas que no fueron allegadas con la demanda). Señaló la recurrente que la sentencia de primera instancia no analizó la precisión que se hizo del predio con chip AAA0078TCPP, consistente en que se trataba de un bien público de cesión, al que le fue asignado el código RUPI: 3465-26, por lo que debía tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 276 del POT y lo consignado en el subcapítulo 8 del Decreto Distrital 190 de 2004.
Al respecto, la Sala precisa que esto no fue expuesto desde un comienzo por la interesada con la presentación de la demanda, pues como se expuso, en esa oportunidad solo se hizo referencia a que el predio no se encontraba dentro de la escritura de cesión y nada se dijo sobre la condición de bien de uso público alegado en la apelación. Ha sido constante la jurisprudencia en señalar que no le es permitido a las partes la inclusión en sede de apelación de cargos novedosos, desconocidos y ausentes a lo largo del debate judicial, pues supone el planteamiento de asuntos que no han sido objeto de controversia, siendo este un requisito de las normas que regulan el derecho procesal administrativo y las garantías del debido proceso (sentencia del 22 de abril de 2021, exp.25427, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello).
Lo anterior es suficiente para que la Sección no examine este aspecto de la apelación de la actora, por tratarse de argumentos nuevos que se basan en una situación que no alegó en su debida oportunidad con la presentación de la demanda. Ahora, sobre el predio AAA0238SWFZ, se pone de presente que en la apelación el actor señala que “En la demanda presentada para el asunto de la referencia, se expresaron los fundamentos fácticos y pruebas relativos a la condición de bien de uso público como predio ubicado en ZMPA”, no obstante, aportaba otros medios de prueba para superar la “dificultad de la valoración de las pruebas atinentes a la georreferenciación y ubicación del predio”, de ahí que Radicado: 25000-23-37-000-2019-00138-01 (26454) Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 el recurso está encaminado a mejorar las pruebas con relación a la condición del bien.
Al respecto, el artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán ser solicitadas, practicadas e incorporadas al proceso dentro de los términos y oportunidades señaladas en el mismo. Así, en lo que tiene que ver con las pruebas en segunda instancia, el artículo mencionado establece lo siguiente: “Artículo 212.
Oportunidades probatorias. (…) En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1. Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2.
Cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3. Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4.
Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta.
PARÁGRAFO: Si las pruebas pedidas en segunda instancia fueren procedentes se decretará un término para practicarlas que no podrá exceder de diez (10) días hábiles” De lo anterior puede advertirse entonces que la práctica de pruebas en segunda instancia procede siempre que se cumpla alguna de las causales enlistadas, puesto que lo que se pretende es brindar una nueva oportunidad a aquella parte que en primera instancia no pudo pedir o aportar una prueba por una justa causa.
Ahora bien, advierte la Sala que no es posible la valoración del certificado de determinantes ambientales de la Secretaría Distrital de Ambiente (con fecha de generación el 5 de octubre de 2021), la escritura pública 1749 de 1995 y la imagen de salida gráfica, con las que intentó demostrar la ubicación en ZMPA del predio AAA0238SWFZ, pues las mismas no hicieron parte de las pruebas aportadas en su debida oportunidad en el trámite de primera instancia, y ni siquiera fueron mencionadas en la demanda.
A esto se suma que algunas de estas pruebas fueron obtenidas con posterioridad a la presentación de la demanda, sin embargo, la actora no alegó los motivos por los cuales no pudo solicitarlas en primera instancia, pues la interesada se limitó a manifestar que “las pruebas que a continuación se relacionan, se adjuntaron con la demanda, y otras adicionales para clarificar la naturaleza jurídica de bienes públicos de los inmuebles que no fueron reconocidos en la sentencia de primera instancia, en relación con puntos adicionales.
No se trata de pruebas nuevas que se piden en esta instancia”. Así las cosas, como la demandante, para desvirtuar la decisión del Tribunal, se limitó a aportar medios probatorios, que como se dijo, no pueden ser objeto de valoración en esta instancia, el recurso de apelación no tiene la entidad de Radicado: 25000-23-37-000-2019-00138-01 (26454) Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 controvertir lo expuesto en la sentencia, de ahí que se deba confirmar lo dicho por el a quo. 2.
Del recurso de apelación presentado por la Secretaría de Hacienda Distrital La demandada en su recurso de apelación manifestó que no compartía el análisis de la sentencia apelada, a su juicio no era procedente descartar la titularidad de propietaria o poseedora a la demandante con fundamento en la fecha de la escritura pública de constitución de la empresa de acueducto, por el contrario, dicho razonamiento era una injerencia jurisprudencial que no daba certeza jurídica acerca de la sujeción pasiva de la demandante.
Para la Sala lo anterior no es un motivo suficiente para revocar la sentencia apelada, nótese que para reprochar la decisión, la entidad, de manera general, cuestiona la expedición de una escritura pública de constitución de la empresa, no obstante, esa prueba no fue el único fundamento del Tribunal, en su lugar, éste tuvo en consideración otras circunstancias, tales como registro fotográfico que da cuenta de la realidad de los predios, los contratos de compraventa y actas de adquisición de mejoras, los boletines catastrales, así como la ubicación y destinación de los inmuebles.
Además, contrario lo expuesto en el recurso, el tribunal estudió si la demandante era sujeto pasivo del impuesto por las vigencias cuestionadas, de ahí que sí se definió la controversia planteada entre las partes. También expuso la entidad apelante que pasar por alto la información de la Unidad Administrativa de Catastro Distrital podía dar lugar a que los contribuyentes omitieran la obligación de mantener actualizada la información de sus predios.
Sin embargo, la Administración no señaló concretamente qué información de la UAECD fue la que desconoció el Tribunal, ni cómo ello pudiera incidir de una manera que ameritara revocar la decisión de primera instancia. A esto se suma que, en la sentencia recurrida destacó que la información catastral es una fuente principal a la que puede acudir la Administración, sin que ello impida que la parte interesada la desvirtúe, que fue lo que aconteció en este caso, y pese a lo cual la autoridad tributaria no planteó reparo puntal sobre la valoración probatoria realizada por el a quo.
La recurrente señaló que las pruebas tomadas en cuenta por el Tribunal no eran idóneas, útiles, ni pertinentes para determinar las condiciones físicas y catastrales de los inmuebles, toda vez que las mismas constituían solamente un indicio de la condición alegada “más aún cuando se trataba de vigencias anteriores donde no puede determinarse con certeza la condición real del uso y destino del predio en determinada vigencia” e insistió en que la escritura pública de constitución de la empresa de acueducto no desvirtuaba el dominio que la empresa venía efectuando sobre los predios discutidos.
Al respecto, se advierte que la apelante no menciona puntualmente las pruebas que a su parecer no son pertinentes ni debieron ser valoradas por el Tribunal, por el contrario, de manera amplia cuestiona su utilidad, sin detenerse a explicar o desvirtuar las mismas más allá de sus meras afirmaciones, más aún cuando fueron diversas pruebas las que analizó la sentencia de primera instancia para cada uno de los cargos que prosperaron, que como se indicó en la parte de antecedentes de Radicado: 25000-23-37-000-2019-00138-01 (26454) Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 esta providencia, fueron sobre la ausencia de sujeción pasiva al no ser predios de propiedad de la actora o sobre los cuales ejerciera su posesión, por tratarse de adquisición de mejoras o por la calidad de bien de uso público, sin que la interesada especificará las razones por las cuales no eran procedentes los argumentos y pruebas señaladas por el a quo en cada caso.
Se insiste, la escritura pública de constitución de la empresa de acueducto no fue la única prueba analizada en la sentencia apelada, sino que éste acudió y valoró otros aspectos. Puntualmente para los predios en los que se hizo mención a esta escritura, el tribunal tuvo como prueba adicional una fotografía tomada por la misma Unidad Catastral para concluir que los predios estaban ubicados en zonas verdes con porcentaje en vía pública, por lo que la información de los boletines catastrales no correspondía con la realidad jurídica, física y económica de los inmuebles.
Así las cosas, la Sala destaca que la Administración, en el recurso de apelación, se limitó a señalar de manera general su inconformidad con la sentencia de primera instancia, sin que sus argumentos sean suficientes para revocar la decisión. Debe tenerse en cuenta que, de conformidad con el artículo 320 del Código General del Proceso (aplicable por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), la apelación tiene por objeto la revisión de los reparos concretos por el apelante, lo cual se echa de menos en este caso, de ahí que la Sala considere que las sentencias de primera instancia deben ser confirmadas cuando los motivos de inconformidad del recurso de apelación son incongruentes con la decisión del Tribunal12.
Por lo anterior, como tampoco prosperó el recurso de apelación presentado por la demandada, la Sala confirmará la sentencia recurrida. Finalmente, no habrá condena en costas o expensas del proceso en esta instancia, en razón a que en el proceso no se comprobó su causación como lo exige el artículo 365 del Código General del Proceso, norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA 1. Confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 30 de septiembre de 2021, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. 2.
Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. 12 Sobre el particular se puede consultar la sentencia del 30 de septiembre de 2021, exp. 23542 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00138-01 (26454) Demandante: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN