Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2019-00330-00 (2145-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandada: Nevis del Carmen Arroyo Retamoza Temas: Artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Causal de revisión prevista en el literal b). Reconocimiento pensión de jubilación. Periodo liquidable. Ausencia demostración causal alegada. Prescripción mesadas pensionales. Omisión imputable a la propia parte. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del 4 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Nevis del Carmen Arroyo Retamoza.
ANTECEDENTES La UGPP interpuso la acción especial de revisión1 establecida en la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del 4 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, para lo cual invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite la revisión de providencias judiciales ejecutoriadas «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
La demanda se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la señora Nevis del Carmen Arroyo Retamoza, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la Caja Nacional de Previsión Social (E.I.C.E CAJANAL) con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones UGM 038647 de 16 de marzo de 2012 y RDP 007708 de 20 de febrero de 2013, a través de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la 1 La presentación de la acción se efectuó el 26 de abril de 2019, de acuerdo con el registro que reposa en el índice 1 de la plataforma de Gestión Judicial, SAMAI. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00330-00 (2145-2019) pensión gracia. Como consecuencia solicitó condenar a la entidad demandada a: i) reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional, con fecha de efectividad a partir del 26 de octubre de 2005; ii) efectuar la indexación de las sumas adeudadas por este concepto y cancelar los respectivos intereses moratorios y; iii) condenar en costas a la parte demandada.
El Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Cartagena el día 30 de junio de 2015, profirió sentencia desfavorable a las pretensiones, toda vez que, para el 29 de diciembre de 1989 la demandante no acreditó los 50 años, ni los 20 años de servicios que la Ley 114 de 1913 imponía, presupuesto establecido en la sentencia C-489 de 2000.
Contra la anterior decisión la parte demandante interpuso el recurso de apelación, el cual fue conocido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, quien, en sentencia del 4 de septiembre de 2018, revocó la sentencia del a quo, declarando la nulidad de los actos demandados y reconociendo el derecho a la pensión gracia de jubilación. La decisión de segunda instancia quedó ejecutoriada el 22 de octubre de 2018.
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN El Tribunal Administrativo de Bolívar, en providencia del 4 de septiembre de 2018, revocó la decisión proferida por el fallador de primera instancia y en su lugar, declaró la nulidad de los actos demandados, ordenó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la reclamante y dispuso no condenar en costas a la parte vencida, en atención a los siguientes fundamentos: Que al asumirse la postura establecida por el Consejo de Estado en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, la cual constituye precedente en sentido vertical y horizontal para la jurisdicción, resulta inválido el argumento señalado por el a quo según el cual la accionante debía obtener el cumplimiento de la totalidad de los requisitos pensionales antes del 29 de diciembre de 1989 ya que, este fue un criterio sostenido por la Corte Constitucional para el 2000, encontrándose este replanteado en la actualidad.
Que ante la falta de fundamento para declarar impróspera la acción se debía verificar si la accionante cumplía con los requisitos para acceder a la pensión gracia; para lo cual indicó que al encontrarse copia del Decreto de nombramiento 063 de 18 de agosto de 1980, así como copia del acta de posesión en el cargo de maestra había lugar a inferir que la señora Arroyo Retamoza se vinculó antes del 31 de diciembre de 1980 y que su adscripción fue de carácter municipal, sufragándose dos de las exigencias requeridas como lo son tiempo y tipo de vinculación. Que con los actos administrativos anteriores se verifica que la entonces actora 3 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00330-00 (2145-2019) contaba al 2004 con 23 años, 5 meses y 16 días ejerciendo como docente, sumado al tiempo de 5 años y 8 meses comprendido entre el 1.° de enero de 2005 y el 31 de octubre de 2010, acreditado con los Formatos Únicos para la Expedición de Certificados de Salarios, con lo cual se completa un total de 29 años, 1 mes y 16 días, lo que indica que consuma también el requisito de tiempo de servicios, al sobrepasar los 20 años mínimos requeridos.
Que, con la copia del Registro Civil de Nacimiento y el certificado de antecedentes disciplinarios, se confirma que la actora nació el 26 de octubre de 1955, por lo cual cuenta con más de 50 años de edad, verificando la edad mínima pedida y que no registra sanciones en el desempeño de su labor, lo que representa que satisface el requerimiento de buena conducta.
Que, al encontrarse acreditada la totalidad de los requisitos legales establecidos para la obtención de la pensión gracia, debía efectuarse el reconocimiento de la prestación con el 75% de lo devengado en el último año de servicios, comprendido entre el 31 de octubre de 2009 al 31 de octubre de 2010, incluyendo los factores salariales devengados para tal época, entre ellos, asignación básica, auxilio de transporte, auxilio de movilización, prima de navidad, prima de vacaciones y subsidio de alimentación. Que, al haber sido resueltos los puntos solicitados por el apelante en sentido favorable, no había lugar a la condena en costas.
ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN La UGPP, en ejercicio del mecanismo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, presentó acción de revisión al considerar que la sentencia está incursa en la causal b) del artículo 20 de la citada legislación, esto, con el fin que se revoque la decisión y «se declare que a la señora Nevis del Carmen Arroyo Retamoza no le asiste derecho a que se le reconozca la pensión gracia con el promedio de todos los factores de salarios devengados en el último año de servicio (fecha de retiro) [y] sin aplicar prescripción de mesadas».
De forma adicional, solicita se reintegre a la UGPP la suma correspondiente a los valores pagados o que se llegaren a pagar debidamente indexados, por concepto de pensión gracia liquidada con el promedio de todos los factores devengados en el último año de servicios y sin las mesadas causadas y prescritas. Fundamentó las anteriores peticiones señalando que lo decidido por el Tribunal Administrativo del Bolívar es contrario al ordenamiento legal y a los preceptos jurisprudenciales2, pues para la liquidación de la pensión gracia se deben tener en cuenta los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus (25 de octubre de 2005) y no los correspondientes al último año de servicio 2 Al respecto citó, entre otras decisiones las siguientes: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 19 de febrero de 2004 (sin especificar radicado);
Corte Constitucional T-197 de 28 de febrero de 2008; Consejo de Estado, sentencia del 26 de septiembre de 2012, radicado N° 05001-23-31-000-2004-007186-01 (2376-11); Consejo de Estado, sentencia identificada con radicado N° 76001-23-31-000-2002-01584-01 (3416-05) 4 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00330-00 (2145-2019) (año de retiro) como fue dispuesto por la citada corporación. Que el ad quem ordenó liquidar la pensión sin aplicar la prescripción de las mesadas, a pesar de que al momento de contestar la demanda se propuso dicha excepción en los siguientes términos: «entre la solicitud de reconocimiento pensional (29 de noviembre de 2010 y la consolidación del derecho (26 de octubre de 2005) transcurrieron más de tres años, configurándose la prescripción de las mesadas pensionales con anterioridad al 29 de noviembre de 2007».
Que el Tribunal ante tal omisión desconoció los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, lo que, consecuencialmente, genera un detrimento patrimonial grave para el erario, al corresponderle a la Nación asumir los recursos para cubrir la prestación en las condiciones dispuestas. Contestación a la acción especial de revisión La señora Nevis del Carmen Arroyo Retamoza se opuso a las pretensiones de la demanda de revisión3, al señalar que con el recurso no se logra desvirtuar la legalidad de la sentencia y que, además, el Tribunal para arribar a la decisión de acceder a las pretensiones tomó en consideración todos y cada uno de los requisitos establecidos en la sentencia de unificación proferida el 14 de junio de 2018.
Respecto de la solicitud de la declaratoria de la prescripción señaló que el recurso extraordinario de revisión no es el escenario para reclamar la aplicación de dicha figura cuando esta debió haber sido reclamada en la oportunidad procesal correspondiente, esto es, en la contestación de la demanda. En lo relativo al reintegro de los dineros que ha recibido con ocasión a la pensión gracia indicó que esta pretensión no está llamada a prosperar porque es evidente que la señora Nevis del Carmen Arroyo Retamoza adquirió el derecho a devengar la pensión gracia de jubilación por cumplir los requisitos legales, siendo este declarado judicialmente.
Que declarar la nulidad de la sentencia en la forma que se solicita en la demanda, resultaría abiertamente violatorio de los derechos fundamentales que le asisten a la demandante, dado que es una persona de la tercera edad y recibe una prestación legalmente adquirida, de la cual depende su sustento económico. Finalmente, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por activa al no encontrarse la UGPP dentro de las entidades que aparecen enlistadas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para acudir en recurso extraordinario de revisión. Concepto del Ministerio Público La señora Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, mediante concepto 181-2019 del 18 de julio de 2019, solicitó que se declare fundado el 3 Índice 36 de SAMAI. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00330-00 (2145-2019) recurso extraordinario de revisión y, por lo tanto, se ordene al Tribunal Administrativo de Bolívar proferir sentencia de reemplazo.
En relación con la causal consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, afirma que el monto del derecho reconocido en el fallo a favor de la señora Nevis del Carmen Arroyo excede lo que legalmente le corresponde por tal concepto, ya que, de acuerdo con lo establecido en el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia vigente para tal fecha, no es procedente la liquidación de la pensión gracia en el último año de servicios porque, por la naturaleza especial, se debe liquidar con los factores devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de adquisición del status pensional.
Proceder de otra manera conduce, a su juicio, a prohijar una situación constitutiva de abuso del derecho, sobre la base de aprovechar una interpretación normativa para acceder a un reconocimiento desproporcionado del derecho pensional en detrimento de otros ciudadanos y peor aún, en desmedro del interés general y del patrimonio público.
Por último, indicó que le asiste razón a la UGPP al solicitar la revocatoria del fallo del Tribunal, en atención a los argumentos expuestos en la citada sentencia de unificación, haciendo además la aclaración que en el presente caso sí operó el fenómeno prescriptivo pues el estatus lo adquirió la demandada el 26 de octubre de 2005 y la reclamación del derecho la realizó el 29 de noviembre de 2010, de modo que las mesadas anteriores al 29 de noviembre de 2007 se encuentran prescritas.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa La Subsección precisa que, si bien no se desconoce que ni para el recurso extraordinario de revisión ni para la acción especial de revisión el CPACA prevé la posibilidad de proponer excepciones previas, se estima pertinente abordar el argumento relativo a la falta de legitimación en la causa por activa, en la medida que hace parte de la defensa de la pensionada.
Sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providenciales judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la Corte Constitucional, en Sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016, Exp. 5161230, indicó: «SEXTO.- DECLARAR que la Sala Plena de la Corte Constitucional unifica su jurisprudencia con la adopción de las siguientes reglas, que constituyen precedente para los operadores jurídicos: a) La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho[…]» (Negrillas fuera del texto original) 6 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00330-00 (2145-2019) Igualmente, es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otras razones, con el fin de asumir «el reconocimiento de derechos pensionales […] a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación», como en efecto sucedió con la CAJANAL E.I.C.E. En ese sentido, la UGPP a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la CAJANAL, adquirió la calidad de parte en relación con los procesos que estuvieron una vez a cargo de dicha administradora pensional.
Por lo tanto, la UGPP se encuentra legitimada para la formulación de la acción de revisión y, en consecuencia, se entrará a estudiar de fondo el asunto. Problema jurídico Deberá resolver la Subsección sí en el presente caso es procedente a partir de la argumentación expuesta por la parte demandante adentrarse al estudio de la causal establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
En caso afirmativo, examinar si se estructuran, o no, los presupuestos que la ley establece para la configuración de ella. Para el efecto, la Sala hará referencia a: i) Generalidades del recurso extraordinario de revisión. ii) Causales de revisión invocadas, iii) Justicia rogada dentro de la acción especial de revisión. Y, finalmente, iv) Se examinará el caso concreto.
Generalidades de la acción especial de revisión El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 20031, habilitó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación, así como las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones4 formular la revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro público o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza.
Conviene precisar que, esta acción tal como el recurso extraordinario de revisión tiende a invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada, por eso se presenta como una excepción al principio de la cosa juzgada, y las causales para su procedencia están establecidas taxativamente en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Aunque la acción de revisión contemplada por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por expresa disposición legal se rige por el procedimiento establecido para el recurso extraordinario de revisión, al interior de la jurisdicción contenciosa 4 Sentencia SU-427 de la Corte Constitucional. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00330-00 (2145-2019) administrativa ha sido considerada como una acción especial por al menos tres razones: su finalidad, las causales para su procedencia y la calificación en quien está habilitado para ejercer la acción. En cuanto a su finalidad, esta Corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)»5.
Frente a las causales para interponer el recurso se advierte que son aquellas establecidas taxativamente en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003 y que solo aquellos sujetos indicados en el inciso primero de la norma pueden ejercer la acción. Luego, la intención para la que fue creada la norma fue contrarrestar los graves casos de corrupción e impactos fiscales en el erario público por los reconocimientos pensionales, salvaguardando el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira6 y no la de reabrir un nuevo debate probatorio.
Causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El apoderado de la UGPP invocó como sustento de la acción de revisión la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la cual dispone: « b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».
Con fines metodológicos se realizará una exposición sucinta de la causal especial aludida. Acerca de la causal consagrada en el literal b, relativa a la liquidación de la pensión sobre una cuantía excesiva, se señala que la exposición de motivos del proyecto de la Ley 797 de 2003, obedeció precisamente a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»7.
De igual manera, se advierte que se manifestó en dicha ocasión por parte del Gobierno Nacional y se estudió por parte del Congreso de la República la conveniencia de establecer un mecanismo para revisar las pensiones irregularmente otorgadas o por montos que no establece la ley, con el fin de «[…] afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. […]» Nótese que el principal objetivo del artículo 20 ibidem está dirigido a reducir el déficit 5 Ibidem. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 7 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222 8 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00330-00 (2145-2019) fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos que permitiera la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
Justicia rogada dentro de la acción especial de revisión Esta Corporación ha sido enfática en establecer que no es suficiente una censura de carácter general acerca del contenido del proceso para estructurar alguna de las causales revisión extraordinaria, sino que «[…] como esta figura procesal está limitada a las causales previstas por el legislador […] quien las invoque tiene la carga argumentativa y probatoria de explicar cuáles son los motivos que la soportan y, especialmente, los hechos que sirven de fundamento para su configuración».
Al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del tesoro de la Nación, «[…] son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia»8 De tal manera, por el carácter excepcional y rogado que identifica la acción de revisión, se exige del demandante la carga de demostrar la configuración clara e indiscutible de la causal o causales alegadas.
Así se han precisado los alcances de este recurso: «Ciertamente el carácter eminentemente rogado de la jurisdicción contenciosa administrativa impide examinar pretensiones a la luz de disposiciones diferentes a las invocadas en la demanda, es decir, que sus providencias se circunscriben solo a lo que allí se ha planteado, por el libelo demandatorio un marco de referencia necesario para que el operado jurídico emita su pronunciamiento judicial»9 Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros.
Caso concreto Atendiendo a las causales planteadas por la recurrente, la Sala se ocupará de determinar si, en efecto, el cargo alegado respecto del reconocimiento excesivo de la pensión está llamado a prosperar y, por tanto, si resulta procedente ordenar la reducción de su monto según la solicitud efectuada en el recurso. Así, pese a que la UGPP en la sustentación de su recurso reprochó la interpretación que el Tribunal Administrativo de Bolívar dio a la norma y al precedente jurisprudencial sobre el reconocimiento de la pensión gracia con los factores salariales devengados durante el último año de servicio, lo cual a su juicio, tiene incidencia en el reconocimiento excesivo de la mesada; tal razonamiento no erige por sí solo prueba que acredite la afectación de la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. 8 Consejo de Estado, Sentencia 24 de marzo de 2022;
Radicado: 11001-03-25-000-2017-00296-00 Nº interno: 1449-2017; MP: César Palomino Cortés. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 27 de octubre de 2011, N.I. 02270-05, MP: Alfonso Vargas Rincón. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00330-00 (2145-2019) Observa la Sala que la actora en la demanda no indicó siquiera de forma concisa en cuánto resultó afectado el erario con la decisión cuestionada ni tampoco aportó dentro del trámite pruebas que permitieran demostrar la configuración de la afectación patrimonial que supone el incremento de la pensión, pese a que, como se expuso previamente, la carga de la prueba incumbe a quien alega los hechos del proceso, salvo que la ley lo releve, situación que no acontece en el presente caso.
Tras una minuciosa revisión del expediente, la Sala no encuentra documentación que respalde el cumplimiento de la sentencia por parte de la entidad previsional en cuestión, situación que tampoco fue abordada en los hechos expuestos en la demanda. Por lo tanto, resulta imposible verificar si la prestación reconocida conforme a la orden del tribunal de segunda instancia, basada en el ingreso base de liquidación adoptado, resulta desproporcionada y afecta gravemente la sostenibilidad del sistema pensional.
Aunque se observa que en el CD adjunto al folio 44A del cuaderno principal y en el folio 41 del cuaderno 3 se detallan los factores devengados por la actora durante el año previo a la consolidación del estatus y durante su último año de servicio, respectivamente, no es posible llegar a una conclusión precisa sobre los factores devengados mes a mes durante dichos periodos, ni sobre la forma precisa en que fueron liquidados, lo que podría implicar que de tomarse estos documentos para efectuar cualquier interpretación no se estaría considerando la situación real de la prestación. En el marco del proceso, la entidad demandante no ejerció la menor actividad probatoria para obtener una proyección sobre los pagos que se terminaría realizando en detrimento del erario por fallo judicial o acerca de la diferencia pagada y la que se pagaría considerando el periodo liquidable que era el correcto, ya que no desarrolló ninguna actuación ni elevó en el transcurso de este trámite solicitud de prueba.
La parte actora al parecer considera implícito el daño patrimonial alegado por la mera aplicación del criterio interpretativo adoptado por el juez de instancia; no obstante, en ella recaía la obligación de probar la configuración de la causal alegada y, por tanto, debía acreditar que la sentencia controvertida concedió la prestación periódica con una manifiesta y contraria infracción del orden jurídico y que esto trajo consigo una afectación grave para la sostenibilidad del sistema pensional.
La autoridad judicial no puede suplir la actuación de las partes y debe resolver con el solo mérito de los antecedentes que tenga a su alcance porque lo contrario, implicaría favorecer deliberadamente la posición de uno de los litigantes. Ahora, en consideración a la vinculatoriedad del precedente horizontal, se advierte que en un caso similar, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado10, al estudiar un recurso extraordinario de revisión en el cual la UGGP, adujo 10 Sentencia del 11 de noviembre de 2021, Radicado: 11001-03-25-000-2018-01770-00;
MP: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00330-00 (2145-2019) que el reconocimiento de una pensión sin sujeción al tope máximo de 20 o 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes establecido en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 314 de 1994 comportó un reconocimiento excesivo, declaró infundado el recurso luego de concluir: “ (…) 30.
En ese entendido, se tiene que si bien la UGPP se encuentra facultada a través de la acción de revisión para solicitar la revisión de mesadas pensionales o sumas de dinero reconocidas en cuantía que excede lo debido por la ley y para ello, debe explicar los razonamientos que fundamentan la causal invocada, de suerte que, el mero reconocimiento del derecho pensional por vía judicial con argumentos que a juicio del ente previsional desconocen la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 por sí solo no conllevan a la prosperidad de la acción extraordinaria bajo estudio, pues la causal alegada debe ser probada y en ese sentido, la entidad previsional no solo tiene la carga procesal de acreditar que el reconocimiento pensional en los términos ordenados en la sentencia controvertida afectan la sostenibilidad del sistema financiero por tratarse de un reconocimiento excesivo, sino también probar que el mismo lo obtuvo la parte demandada con abuso del derecho. 31.
No es labor del juez realizar las operaciones aritméticas tendientes a demostrar un posible reconocimiento en términos no acordes a derechos, cuando es obligación de las partes dentro del proceso probar los hechos que alegan, so pena de soportar una decisión adversa a sus pretensiones, pues así lo dispuso el artículo 167 del Código General del Proceso, máxime cuando en casos como el presente no siempre la reliquidación de la pensión en cuantía del 75% del salario promedio de lo devengado en el último año de servicio comporta el reconocimiento de una mesada pensional que afecta la estabilidad del sistema general de pensiones, por lo que, el ente accionante debe ir más allá de establecer una mera controversia fincada en las distintas interpretaciones de las que era objeto el artículo 36 ibídem.” (Negrillas fuera del texto original) Concuerda entonces la Sala con lo expuesto en la medida que la entidad al acudir al mecanismo de revisión tiene la obligación de tanto exponer de manera técnica, rigurosa y fundamentada como de probar los argumentos y hechos por los cuáles se ataca la decisión que se encuentra ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, esto, en aras a impedir la reapertura de aspectos que fueron tratados por el juez de instancia y evitar la utilización de este instrumento procesal para discutir los fundamentos jurídicos de las providencias.
En consecuencia, no están dados los presupuestos para el estudio de la acción de revisión bajo la causal b) de la Ley 797 de 2003 por el reclamo antes planteado. Resuelto el primer argumento planteado, la Sala estudiará el cargo relativo a la pretensión subsidiaria relacionada con la «revocatoria parcial» de la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar, en el sentido de que se aplique la prescripción de mesadas causadas, no pagadas y no reclamadas oportunamente por la docente.
Al respecto, se impone recordar que el Código General del Proceso (CGP), tiene consagrada la figura de adición de sentencias para resolver la omisión en el pronunciamiento respecto de un evento que fuera debidamente incorporado dentro de las pretensiones de la demanda o de los medios exceptivos propuestos en la contestación. Así, lo señaló expresamente el artículo 287 de dicha codificación: 11 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00330-00 (2145-2019) «ARTÍCULO 287.
ADICIÓN. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.[…]» A juicio de la Sala, si la UGPP consideraba que la providencia que reconoció la prestación periódica a la demandada no estaba completa, contaba con la posibilidad de solicitar dentro del término de ejecutoria de la respectiva decisión judicial la adición o complementación de la sentencia; cosa que en el caso concreto no ocurrió, dejando de agotar todos los mecanismos ordinarios que tenía para sacar avante su inconformidad.
Para la Subsección el recurrente no puede mediante la acción especial de revisión intentar remediar omisiones cometidas en defensa de los intereses de la parte que representa pues, este medio no puede suplir la incuria de quien, teniendo un mecanismo idóneo y eficaz para lograr que se declarara la prescripción de las mesadas causadas, no haga uso de él. Esta Corporación, ha precisado que el propósito de la revisión «no es corregir errores u omisiones de la propia parte, cual si se tratara de una nueva instancia».
De igual manera, la Corte Suprema de Justicia, corporación que por competencia del artículo 30 del Código General del Proceso conoce sobre recursos de revisión, ha señalado que este medio debe responder a «verdaderos descubrimientos que patenticen la irregularidad alegada, ajena a la desidia o descuido de los deberes propios de quienes estuvieron involucrados en la litis, toda vez que si existió campo para su discusión dentro del curso normal del debate […] no es este el escenario propicio para hacerlo, ya que se convertiría en una nueva instancia o la oportunidad de reabrir etapas debidamente precluidas con amparo en la normatividad vigente»11.
En este punto resulta preciso advertir que, en un caso con similares connotaciones- — existiendo claridad de las diferencias propias de cada tipo de proceso y su regulación en la ley— tal corporación, señaló un argumento que en este caso se adopta como propio respecto de la imposibilidad de tornar efectiva la excepción de prescripción que se busca ahora obtener en revisión. Veamos: «En el sub examine, la entidad solicitante atacó el silencio tanto del Tribunal como de la Corte, frente a la excepción de prescripción, habiéndose propuesto en la contestación de la demanda.
Al respecto, se impone recordar que la ley procesal le exige al juez al proferir la sentencia definitiva, que sea congruente con la cuestión litigiosa, esto es, que no omita resolver sobre los pedimentos impetrados en la demanda, ni sobre los medios exceptivos de defensa formulados por quien fue convocado al proceso en calidad de contradictor.
Por ello, cuando se dan algunas de las referidas falencias, la misma normativa prevé el mecanismo tendiente a conjurar tales irregularidades, bien por actuación de oficio el juez o en virtud de solicitud de parte, a través de una sentencia complementaria donde se resuelva sobre la pretensión o excepción cuyo pronunciamiento fue omitido; instrumento éste que tampoco fue utilizado 11 Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 15 de noviembre de 2012, radicado núm. 2010-00754. 12 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00330-00 (2145-2019) por el ente impugnante dentro del término legal respectivo y que ahora pretende revivir a través de este mecanismo restringido.
En ese contexto, no es de recibo que la parte demandada en el proceso primigenio retome el tema de la prescripción para alegarlo ahora como sustento de la revisión, dado que por la índole misma de este especialísimo medio de cuestionamiento procesal, excepcional y extraordinario, la Corte tiene vedado volver a discutir los extremos de un proceso que ha sido resuelto a través de una decisión debidamente ejecutoriada --o reemplazar los instrumentos de impugnación previstos por el legislador en cada procedimiento--, soslayando las cargas procesales que como imperativos condicionales corresponde asumir a determinada parte.
Por manera que, aparte de ya no ser ese un hecho controvertido del proceso (prescripción de mesadas pensionales), hizo tránsito al concepto de cosa juzgada material, elementos todos del debido proceso y, por tanto, que escapan a la causal de revisión de violación del mismo.»12 Las razones expuestas, llevan a la Sala a concluir, que la UGPP como parte demandada dentro del proceso ordinario, haciendo uso de los remedios procesales que tenía a su alcance, pudo controvertir el aspecto que hoy aduce fue omitido, quedando cerrada definitivamente, en aquel momento, la oportunidad para reclamar el vicio ahora alega.
En consecuencia, inexorablemente debe declararse infundada la acción especial de revisión formulada a través de la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, respecto de la sentencia del 4 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. Condena en costas De acuerdo con el inciso primero del artículo 188 del CPACA, la regla general es que, en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción, en la sentencia, se dispondrá sobre la condena en costas.
Según lo estipulado en el numeral 1.º del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable mediante remisión expresa del artículo 188 ibidem, que prescribe la imposición de costas «( ) a la parte vencida en el proceso, o a aquella cuyo recurso de apelación, queja, súplica, anulación o revisión sea resuelto desfavorablemente», procede la condena en costas a la UGPP habida cuenta que la acción especial de revisión fue fallada en su contra.
En consonancia con lo establecido en la legislación vigente, dichas costas no solo abarcan los gastos generados durante el proceso, sino que también incluyen las agencias en derecho. De modo que, en este caso particular se justifica la fijación de este componente debido a que la parte demandada intervino a través de apoderado judicial en el proceso al contestar la acción. Para la fijación de agencias en derecho, el Despacho conductor del proceso dictará un auto posterior, teniendo en cuenta la competencia asignada en el numeral 3 del artículo 366 del Código General del Proceso, una vez quede en firme la sentencia. 12 Corte Suprema de Justicia, sentencia SL 1502-2022, radicación núm. 89880. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00330-00 (2145-2019) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la UGPP por la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, respecto de la sentencia del 4 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Condenar en costas a la UGPP en favor de la señora Nevis del Carmen Arroyo, las cuales se liquidarán por la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación. Tercero: Para la fijación de las agencias de derecho, por Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación ingresar el expediente al despacho del magistrado ponente para lo de su competencia. Cuarto: Reconocer personería adjetiva a la persona jurídica Lydm Consultoría & Asesoría Jurídica S.A.S., identificada con número de identificación tributaria 900.616.726-8, cuyo objeto social principal es la prestación de servicios jurídicos, para actuar en calidad de apoderada de la parte demandante, en los términos y para los efectos del poder conferido, visible en el índice 63 de SAMAI.
Quinto: Reconocer personería a la abogada Lucía Arbeláez de Tobón, portadora de la tarjeta profesional 10.254 del Consejo Superior de la Judicatura, quien además actúa como representante legal de la sociedad identificada en el numeral anterior, para que actúe dentro del proceso de la referencia en calidad de apoderada general de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 63 de la plataforma digital SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente