Radicado: 11001-03-15-000-2025-03893-01 Demandante: Iván Carrillo López 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-03893-01 Demandante: IVÁN CARRILLO LÓPEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B Y OTROS Temas: Tutela contra providencia judicial – acción popular – requisitos generales de procedencia – legitimación en la causa por activa – contra acción popular río Bogotá. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia de tutela del 8 de agosto de 2025, dictada por el Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección A que resolvió: «Primero: Aceptar la solicitud de desvinculación presentada por la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, Ministerio de Justicia y del Derecho y la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, de acuerdo con lo expuesto en precedencia. Segundo: Negar la solicitud de desvinculación promovida por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM, Enel Colombia S.A. ESP, el Instituto Distrital de Gestión del Riesgo y Cambio Climático – IDIGER, el Ministerio de Minas y Energía, la Superintendencia de Notariado y Registro, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el Ministerio de Educación Nacional, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P., la Agencia Nacional de Minería, la Contraloría General de la República, la Corporación Autónoma de Cundinamarca – CAR, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, la Procuraduría General de la Nación, las Alcaldías de Bogotá, Sopó, Calera, Tocancipá, Mosquera, Cajicá y Madrid, el Ministerio de Ambiente, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Concejo Municipal de Cajicá, de conformidad con los argumentos expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Tercero: Declarar improcedente la acción de tutela formulada por el señor Iván Carrillo López por falta de legitimación en la causa por activa, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Cuarto: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Quinto: De no ser impugnada, remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.» ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 19 de junio de 2025, Iván Carrillo López, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra las providencias del 3 de septiembre y 18 de diciembre de 2024 dictadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B en el marco de la acción popular con radicado 2001-00479-02 y contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, la Alcaldía municipal Radicado: 11001-03-15-000-2025-03893-01 Demandante: Iván Carrillo López 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Cajicá, el Concejo Municipal de Cajicá, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y el Comité de Verificación de la sentencia del Río Bogotá entidades que han intervenido en el referido proceso.

El actor estimó que con dicha decisión fueron vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, solicitó el amparo de sus derechos, con fundamento en las siguientes pretensiones: «1. DECLARAR la violación de mis derechos fundamentales al debido proceso, ambiente sano, seguridad alimentaria y participación ciudadana. 2.

ORDENA R a la Magistrada Villamizar (o a quien corresponda) que: DEJE SIN EFECTOS los autos del 3 de septiembre y 18 de diciembre de 2024 PROFIERA NUEVA DECISIÓN que incluya la Determinante Ambiental número 5, artículo 1 del Acuerdo CAR 16 de 1998. CONSIDERE los estudios técnicos de ASURÍO sobre 2.344,27 hectáreas comprometidas. TENGA EN CUENTA las declaraciones oficiales del IGAC del 13 de febrero de 2025 sobre competencias exclusivas. 3.

SUSPENDER la expedición de licencias urbanísticas en: o 1.172,25 hectáreas de suelos agrológicos clase II y III oficialmente clasificados por el IGAC (ANEXO 1, diapositivas 27, 28 y 29) o 2.344,27 hectáreas de áreas agropecuarias intensivas y semi-intensivas que requieren protección específica (ANEXO 1, diapositivas 34, 35 y 36) o Cualquier área donde se pretendan aplicar estudios predio a predio para cambiar clasificaciones oficiales del IGAC. 4.

ORDENA R al municipio de Cajicá la revisión integral del PBOT para corregir las inconsistencias identificadas en los estudios técnicos de ASURÍO y confirmadas por las declaraciones oficiales del IGAC. (…)» 2. Hechos De la lectura del expediente de tutela, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Proceso de acción popular 25000-23-15-000-2001-00479-02 El 12 de junio de 2001, el señor Gustavo Moya Ángel y otros interpusieron acción popular contra los ministerios del Medio Ambiente, Desarrollo Económico, Agricultura y Desarrollo Rural, Salud y de Educación Nacional; así como los municipios de Chocontá, Villapinzón, Suesca, Sesquilé, Gachancipá, Tocancipá, la Calera, Sopó, Cajicá, Zipaquirá, Chía, Cota, Tabio, Tenjo, el Departamento de Planeación Nacional, el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales “Ideam”, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca “CAR”, el Departamento de Cundinamarca, con el propósito de proteger los derechos colectivos al ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico, el goce del espacio público, la seguridad y salubridad públicas; y de acceso a los servicios públicos con prestación eficiente y oportuna que estimaban vulnerados con ocasión a la contaminación ambiental causada por el bombeo y almacenamiento de aguas negras por parte de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá (E.E.B.) en el Embalse la Muña sobre el costado oriental del río Bogotá, lo que generó un foco de infecciones en perjuicio de la salud de los residentes, especialmente de la población infantil, está acción es conocida como la de descontaminación del río Bogotá. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03893-01 Demandante: Iván Carrillo López 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en sentencia de 16 de diciembre de 2004 desestimó las excepciones de mérito propuestas por los demandados, declaró responsable por acción a los habitantes e industrias de la cuenca por los vertimientos domésticos e industriales y por omisión a algunos demandados, absolvió a otros, amparó los derechos colectivos que encontró vulnerados, aprobó los pactos de cumplimiento con las observaciones y modificaciones establecidas en la sentencia, impartió directrices para restituir las cosas al estado anterior, recordó la ejecución de precisas obras y gestiones a las autoridades demandadas, fijó a favor de los actores la suma equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales por concepto de incentivo económico, negó las demás indemnizaciones y ordenó la constitución del Comité de Verificación del Cumplimiento del fallo.

La decisión de primera instancia fue apelada por las partes y el Consejo de Estado, Sección Primera en sentencia de 28 de marzo de 2014, confirmó parcialmente la decisión apelada, en consecuencia, modificó el numeral 4 de la decisión así: «CUARTO: MODIFÍQUESE en lo demás la sentencia de instancia de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, ADÓPTASE la decisión acorde con las consideraciones de este proveído en los siguientes términos: ( ) 4.18.

ORDÉNASE al Distrito Capital y a los demás entes territoriales aferentes a la cuenca hidrográfica del Río Bogotá que en el término perentorio e improrrogable de doce (12) meses contados a partir de la aprobación y declaración de la modificación y actualización del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá – POMCA por parte de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, modifiquen y actualicen los Planes de Ordenamiento Territorial – POT, Planes Básicos de Ordenamiento Territorial - PBOT y Esquemas de Ordenamiento Territorial – EOT ajustándolos con los contenidos del mismo.

Adicionalmente, ORDÉNASE al Distrito Capital y a los demás entes territoriales aferentes al Río Bogotá, que en el actual proceso de modificación de los POTs, PBOT y EOT y de acuerdo con los términos que el ordenamiento jurídico ha establecido, incluyan en los mismos las variables ambientales, de cambio climático y la gestión de riesgos asociados a éstos.

Finalmente, ORDÉNASE a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR asesorar al Distrito Capital y a los demás entes territoriales aferentes al Río Bogotá: i) en el actual proceso de modificación de los POTs, PBOT y EOT y ii) en su articulación con el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá – POMCA una vez modificado éste de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 4.8.

( )» Con posterioridad a la decisión de segunda instancia se dio trámite al menos a 146 incidentes de desacato y en auto del 24 de noviembre de 2023 se decretó medida cautelar de urgencia para los alcaldes y Concejos Municipales de los 45 municipios de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá y sus subcuencas, dicha medida estuvo encaminada a que se diera cumplimiento al numeral 4.18 de la sentencia. En consecuencia, al ajustar sus Planes de Ordenamiento Territorial (POT), Planes Básicos de Ordenamiento Territorial (PBOT) y Esquemas de Ordenamiento Territorial (EOT), debían incluir los determinantes ambientales definidos en el POMCA y en los Decretos 1076 de 2015, 1232 de 2020, 2079 de 2021, así como en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (2294 de 2023).

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03893-01 Demandante: Iván Carrillo López 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El último trámite incidental el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en providencia del 3 de septiembre de 2024 dio cumplida la orden del numeral 4.18 de la sentencia del 28 de marzo de 2014 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado y ordenó el levantamiento de la medida cautelar impuesta en auto del 24 de noviembre de 2023, en lo que respecta al municipio de Cajicá para que continuara con el trámite administrativo para la adopción de la modificación excepcional a su PBOT.

Contra la anterior decisión se interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación y el Tribunal demandado en auto del 18 de diciembre de 2024 rechazó por improcedentes los recursos interpuestos por falta de legitimación en la causa como sujetos procesales. 3. Argumentos de la acción de tutela El demandante indicó que reside en el municipio de Cajicá desde hace varios años y que, aunque no es propietario de predios rurales, se ve directamente afectado por las decisiones que se dicten en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial - PBOT, pues tales decisiones inciden en la calidad ambiental, la prestación de servicios públicos, la seguridad alimentaria y la sostenibilidad del desarrollo urbano Afirmó que las providencias objeto de cuestionamiento incurrieron en defecto sustantivo por indebida aplicación del Acuerdo CAR 16 de 1998, en la medida que el Tribunal demandado «no explicó por qué considera válida la exclusión de determinantes ambientales» contemplados en dicho acuerdo.

Además, señaló que a su juicio, existe una contradicción porque el tribunal «validó un PBOT que, según estudios de ASURÍO y declaraciones del IGAC, viola el Decreto 3600 de 2007 y la Ley 2294 de 2023». Finalmente, adujo que en la providencia endilgada existió una omisión probatoria, pues, no se tuvieron en cuenta: i) los estudios cartográficos del IGAC presentados por ASURÍO; ii) las declaraciones oficiales del IGAC, iii) los mapas y estudios técnicos, pruebas que en todo caso demuestran las irregularidades ambientales ocurridas en las 2.344,27 hectáreas. 4.

Trámite procesal en la acción de tutela El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A en auto de 25 de junio de 2025 inadmitió la solicitud de amparo y requirió al actor para que señalara de manera clara y precisa cuáles eran las acciones u omisiones que cuestionaba o que a su juicio generaron la vulneración de los derechos fundamentales que invocó. En respuesta al referido requerimiento, el actor en memorial del 1º de julio de 2025 individualizó cada una de las acciones de las demandadas que considera han vulnerado los derechos fundamentales invocados.

Como consecuencia de lo anterior, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A en auto del 10 de julio de 2025 admitió la solicitud de amparo ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, a la Alcaldía Municipal de Cajicá, al Concejo Municipal de Cajicá, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a la Procuraduría General Radicado: 11001-03-15-000-2025-03893-01 Demandante: Iván Carrillo López 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Nación, a la Contraloría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, y el Comité de Verificación de la Sentencia del Río Bogotá como accionados y a la Sección Primera del Consejo de Estado y a todos los demás vinculados al trámite de la acción popular con radicado 25000-23-15-000-2001-00479-02, como terceros interesados en el resultado del proceso, a quienes remitió copia de la demanda. 5.

Las respuestas de los tutelados El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B realizó el recuento del trámite procesal y frente al caso objeto de estudio indicó que la solicitud de amparo no procede en la medida en que el señor Iván Carrillo López, quien se identificó como habitante del municipio de Cajicá no tiene la calidad de sujeto procesal reconocido en el trámite de acción popular aludido proceso ni en los diversos trámites incidentales razón por la que considera que carece de legitimación en la causa por activa para invocar los derechos que pretende le sean amparados en la acción de tutela.

Además de lo anterior, señaló que la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad porque esta procede cuando no existe otro mecanismo de defensa, a menos que se utilice de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable. A su vez explicó que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que el actor no cumplió con la carga argumentativa mínima para explicar por qué la controversia tiene una marcada trascendencia constitucional que le permita al juez de tutela considerar necesaria su intervención, más aún, cuando lo que pretende es reabrir un debate propio que ya abordó el juez natural de la causa.

Adujo que el actor en el escrito inicial no mencionó ni argumentó los defectos en los que presuntamente habría incurrido la decisión judicial, en razón a lo expuesto, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela de la referencia. La Personería de Bogotá pidió que se declare improcedente la acción de tutela por ausencia de vulneración de derechos fundamentales invocados por el accionante.

El Servicio Geológico Colombiano manifestó que, si bien la parte actora fundamenta su legitimación en su calidad de habitante del municipio de Cajicá y en su interés en la protección del ordenamiento territorial y los determinantes ambientales, lo cierto es que no es suficiente para satisfacer el requisito de legitimación en la causa por activa en una acción de tutela contra providencias judiciales, pues, para que un tercero pueda controvertir una decisión judicial a través de la acción de tutela, debe demostrar que esta decisión le afecta de manera directa y particular y desconoce sus derechos fundamentales.

Aunado a lo anterior, mencionó que no existe vulneración a derechos fundamentales del accionante, pues las decisiones adoptadas se basaron en las pruebas y argumentos presentados durante el proceso, además manifestó que no se cumple con el requisito de inmediatez porque las decisiones que pretende dejar sin efecto fueron proferidas hace más de seis meses.

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio solicitó ser desvinculado del presente proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva. Asimismo, solicitó Radicado: 11001-03-15-000-2025-03893-01 Demandante: Iván Carrillo López 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se declare la improcedencia de la acción de tutela por no encontrarse acreditados los requisitos generales de procedibilidad de subsidiariedad e inmediatez.

El municipio de Funza se abstuvo de pronunciarse al respecto porque las decisiones adoptadas no afectan o ponen en riesgo los derechos e intereses del ente territorial. La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. expresó que el señor Carrillo López no es parte ni sujeto vinculado en la acción popular, por lo que carece de legitimación en la causa por activa para presentar la acción de tutela, además indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva, razón por la que pidió ser desvinculada del presente trámite.

La alcaldía de Bogotá solicitó ser desvinculada del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva y indicó que hay lugar a declarar la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. La Agencia Nacional de Minería solicitó que se declare improcedente la acción de tutela por falta de legitimación en la causa y de manera subsidiaria solicitó que se nieguen las pretensiones por inexistencia de la vulneración alegada por el actor.

El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales –IDEAM, la Contraloría General de la República, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, el Concejo Municipal de Cajicá, Enel Colombia S.A ESP, el Ministerio de Minas y Energía, la Superintendencia de Notariado y Registro, las alcaldías municipales de Sopó, la Calera, Tocancipá, Madrid y Cajicá, la Agencia Nacional de Infraestructura- ANI, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la Procuraduría General de la Nación, el Instituto Distrital de Gestión del Riesgo y el Cambio Climático – IDIGER, los Ministerios de Educación Nacional y de ambiente, la alcaldía de Mosquera (Cundinamarca), la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, la Agencia Nacional de Minería solicitaron ser desvinculadas del trámite de la referencia por falta de legitimación en la causa por pasiva. 6.

Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A en sentencia del 8 de agosto de 2025, declaró improcedente la acción de tutela al considerar que el actor carece de legitimación en la causa por activa porque no se advierte el interés jurídico subjetivo para censurar las providencias que pretende dejar sin efecto.

De igual forma se explicó que no se acreditó una facultad legal para actuar en nombre de toda la colectividad sin apoderamiento ni prueba de afectación personal directa, pues, el hecho que resida en el municipio de Cajicá desde hace varios años no resulta suficiente para justificar la interposición de la acción de tutela. No obstante lo anterior, señaló que si al actor le asistiera interés en la causa la solicitud de amparo no cumpliría con el requisito general de subsidiariedad, en la medida que no interpuso los recursos procedentes contra las decisiones atacadas, Radicado: 11001-03-15-000-2025-03893-01 Demandante: Iván Carrillo López 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pues los recursos ejercidos por otras personas fueron rechazados por el Tribunal al encontrarlos improcedentes y por falta de legitimación en la causa. 7.

Impugnación El actor impugnó la decisión de primera instancia, pues, a su juicio, desconoció de manera frontal el precedente de la Corte Constitucional sobre la amplitud de la legitimación por activa en acciones de tutela que invocan la protección de derechos fundamentales colectivos como el ambiente sano. Explicó que la Corte Constitucional en materia ambiental ha reiterado la facilidad para acceder a la tutela respecto de quienes se consideren afectados o comprometidos con la protección del ambiente, incluso si no son titulares de un derecho subjetivo individual.

Así lo señala la jurisprudencia constitucional y la propia Ley de Escazú ya integrada plenamente al ordenamiento colombiano. Afirmó que en el asunto objeto de debate se debe tener en cuenta que tiene: • Interés directo y cualificado: demostró residir en el municipio de Cajicá desde hace años y ha participado activamente en espacios públicos y oficiales de deliberación sobre el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT), incluso presentó objeciones informadas y documentos técnicos en escenarios convocados por entidades municipales y ambientales.

El impacto de las decisiones judiciales sobre el entorno, la sostenibilidad ambiental, la salud, la seguridad alimentaria y los servicios públicos compromete de forma directa e inmediata sus derechos fundamentales. • Participación activa y documentada: ha intervenido de manera activa en escenarios de debate ciudadano y técnico y ha realizado aportes sustanciales a la discusión pública y en calidad de habitante afectado, el respeto a los principios ambientales, de participación y de prevención del daño razón por la que considera que dicha participación debe ser considerada para efectos de reconocer la legitimación material y sustantiva para impugnar las providencias que inciden injustificadamente sobre sus derechos. • Precedentes y Jurisprudencia: la Corte Constitucional ha precisado que, en materia de derechos colectivos y tutela de intereses difusos, la legitimación se satisface no solo por la calidad de parte formal, sino también por la incardinación del peticionario en la órbita de afectación de los derechos cuyo amparo se reclama, especialmente tratándose de asuntos ambientales y urbanísticos de trascendencia local. • Relevancia Constitucional: afirmó que la afectación no es eventual, general o abstracta, sino concreta y específica sobre el entorno vital y los derechos fundamentales como habitante del área directamente regulada o impactada por las decisiones administrativas y judiciales cuestionadas.

Por lo expuesto solicitó valorar en su integridad la documentación aportada donde se evidencia su participación activa en escenarios públicos y oficiales para así reconocer la legitimación en la causa por activa y salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al ambiente sano y de participación ciudadana.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03893-01 Demandante: Iván Carrillo López 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En razón de lo anterior, solicitó, se revoque la providencia impugnada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, es preciso señalar que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se evidencia la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción de tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.

Problema jurídico La Sala determinará si, en los términos de la impugnación presentada por la parte actora, resulta procedente revocar o modificar la sentencia de primera instancia que 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.

De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;

(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03893-01 Demandante: Iván Carrillo López 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co declaró improcedente la solicitud de amparo de la referencia al considerar que el actor no goza de legitimación en la causa por activa para cuestionar las providencias dictadas en el marco de la acción popular de radicado 25000-23-15- 000-2001-00479-02.

En el evento de superar dicho análisis, y de cumplirse los demás requisitos generales de procedibilidad, se determinará si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, incurrió en los errores propuestos por el actor, al proferir los autos del 3 de septiembre y 18 de diciembre de 2024, en el marco del trámite de cumplimiento de la referida acción popular; y, consecuentemente, en la vulneración de los derechos fundamentales del actor.

La Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia, al considerar que en efecto el señor Carrillo López no se encuentra legitimado para controvertir las decisiones dictadas en el marco de la referida acción popular, dado que no hizo parte ni intervino en el trámite. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) de la legitimación en la causa por activa y, (ii) caso concreto.

(i) Legitimación en la causa por activa en la acción de tutela Los artículos 86 de la Constitución Política4 y 10 del Decreto 2591 de 19915 establecen que la acción de tutela puede ejercerla la persona que considere que se le han vulnerado o amenazado derechos fundamentales, sin perjuicio de la representación legal o judicial o de la agencia oficiosa, que permiten acudir ante el juez de tutela para representar o agenciar derechos ajenos. Por supuesto que en esos casos debe acreditarse la calidad en la que se actúa. Frente a la falta de legitimación en la causa por activa en acciones de tutela, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente6: «Esta Corporación ha señalado que, no obstante, la informalidad que se predica de la acción de tutela, la misma debe cumplir con unos requisitos mínimos de procedibilidad, dentro de ellos se encuentra el de legitimación por activa o titularidad para promoverla.

En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que, como regla general, solamente el titular de un derecho fundamental se encuentra habilitado para solicitar el amparo constitucional del mismo, bien sea que lo haga en forma directa o por intermedio de su representante o apoderado. Según los enunciados del artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela puede ser promovida por cualquiera persona cuando sus derechos constitucionales fundamentales resulten vulnerados o amenazados, ya sea por sí misma o por medio de un tercero quien actúe en su nombre.

En el mismo sentido, según las prescripciones del artículo 10 del 4 Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. 5 Artículo 10.

Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.

Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. 6 T-552 de 2006. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03893-01 Demandante: Iván Carrillo López 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decreto 2591 de 1991, la persona a quien se le vulneren o amenacen sus derechos fundamentales puede ejercer la acción de tutela por sí misma o por medio de representante.

En esta disposición también se contempló la posibilidad de la agencia de derechos ajenos, de tal forma que, en aquellos eventos en que el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa, podrá́ un tercero presentar acción de tutela en su nombre. La primera consecuencia teórica que esa configuración arroja es que la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados.

Sin embargo, tal como lo ha establecido la Corte en anteriores oportunidades, a partir de las normas de la Constitución y del decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela. La satisfacción de los presupuestos legales o de los elementos normativos de alguna de estas cuatro posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los procesos de tutela».

(se destaca). En resumen, de conformidad con el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse de las siguientes maneras: (i) en forma directa, (ii) por intermedio de un representante legal -caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas-, (iii) mediante apoderado judicial - abogado titulado con poder judicial o mandato expreso- o (iv) por medio de agente oficioso -cuando el titular del derecho no está en condiciones de promover su propia defensa-.

Asimismo, dicha norma señala que tanto el Defensor del Pueblo como los personeros municipales estarán legitimados para ejercer la acción de tutela. Además, se tiene que la Corte Constitucional en diferentes pronunciamientos ha destacado la importancia de la legitimación en la causa por activa para la interposición de la acción de tutela entre ellos: La Sentencia T-292/21, en la que la Corte Constitucional precisó: «la verificación de requisito de legitimación en la causa le permite al juez de tutela constatar “la presencia de un nexo de causalidad entre la vulneración de los derechos del demandante, y la acción u omisión de la autoridad o el particular demandado” 7.

Si no existe este vínculo, la tutela se torna improcedente, toda vez que “el derecho para cuya protección se interpone la acción [debe ser] un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona”…»8. Sobre la importancia de la legitimación en la causa por activa en el trámite de la acción de tutela, la jurisprudencia constitucional ha señalado que no se trata de un requisito o exigencia mínima, sino necesaria, en la medida que garantiza la protección de los derechos fundamentales.

En sentencia T-403 de 1995 indicó: «…como quien pidió la tutela evidentemente no tenía la titularidad de todos los derechos fundamentales reclamados, la jurisdicción constitucional no podría, sin perjuicio del debido proceso, proferir sentencia favorable a sus pretensiones, porque el interés subjetivo y específico en la resolución de la supuesta violación de los derechos constitucionales fundamentales reseñados en la demanda, corresponde a persona distinta que no intervino en el proceso.

Por lo tanto, por este aspecto, la Sala cree que el actor incurrió en un error insubsanable cuando pretendió, mediante tutela, defender varios derechos ajenos como si fueran suyos…». De igual forma, en la sentencia T-1191 de 2004 el tribunal constitucional señaló que la finalidad del requisito de procedibilidad de legitimación en la causa por activa es el de evidenciar el interés directo del accionante en relación con las pretensiones 7 Sentencia SU-627 de 2015 8 Sentencia SU-173 de 2015, que reitera las sentencias T-799 de 2009 y T-278 de 1998.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03893-01 Demandante: Iván Carrillo López 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co planteadas en la demanda de tutela. Por ende, debe el juez constitucional asegurar que «el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona».

En la sentencia T-697 de 2006 explicó que: « la exigencia de la legitimidad activa en la acción de tutela no corresponde a un simple capricho del legislador, sino que obedece al verdadero significado que la Constitución de 1991 le ha dado al reconocimiento de la dignidad humana, en el sentido de que, no obstante las buenas intenciones de terceros, quien decide si pone en marcha los mecanismos para la defensa de sus propios intereses, es sólo la persona capaz para hacerlo».

Y en la sentencia T-878 de 2007 fue enfática en señalar que, pese a la informalidad de la acción de tutela, «la legitimación para presentar la solicitud de amparo, así como para actuar dentro del proceso, debe encontrarse plenamente acreditada». Asimismo, la Corte Constitucional ha indicado que, so pretexto de ejercer la acción de tutela, no puede asumirse de forma indeterminada o ilimitada la representación de otra persona; y que la informalidad propia de este mecanismo de protección constitucional no supone la inexistencia de requisitos mínimos de procedibilidad como la legitimación en la causa por activa9.

(ii) Caso concreto En el presente asunto el señor Iván Carrillo López, en condición de actor, alega que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al proferir los autos del 3 de septiembre y 18 de diciembre de 2024, dictados en el trámite de cumplimiento de la acción popular con radicado núm. 25000-23-15- 000-2001-00479-02.

En este punto, la Sala destaca que el señor Carrillo López promueve la acción de tutela en defensa propia al considerar que le fueron vulnerados los derechos fundamentales invocados; sin embargo, omitió el hecho de que no fue parte, ni interviniente, en el trámite de la acción popular y su posterior cumplimiento, es decir, que no cuenta con la legitimación en la causa por activa.

Esta Sala en un caso anterior con similitud fáctica10 indicó que en el trámite de la acción de tutela contra providencia judicial solo cuentan con legitimación en la causa por activa, para la interposición de la solicitud de amparo quienes participaron en el proceso judicial en el cual se profirió la decisión atacada pues, en principio, solo quienes tienen un interés directo en las providencias dictadas en el curso de ese debate judicial.

Como se vio en el caso objeto de estudio el actor no cumple con el requisito de legitimación en la causa por activa, pues no hizo parte del proceso de acción popular ni en el trámite de cumplimiento, en calidad de parte demandante o demandada, ni como tercero con interés en el resultado del proceso, ni bajo ninguna otra figura de intervención procesal que eventualmente hubiera permitido concluir que la decisión afectara sus derechos fundamentales.

En razón de lo anterior, la Sala considera que el señor Carrillo López no cuenta con legitimación en la causa por activa para controvertir el auto del 3 de septiembre 9 Corte Constitucional. Sentencia T-417 de 2013. 10 Ver fallo de tutela del 31 de julio de 2025 proferida en el expediente de tutela con radicado 11001-03-15- 000-2025-01684-01 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03893-01 Demandante: Iván Carrillo López 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante el que se dispuso declarar el cumplimiento de la orden 4.18 de la sentencia del 28 de marzo de 2024 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en consecuencia, levantó la medida cautelar impuesta en auto de 24 de noviembre de 2023, en lo que respecta al municipio de Cajicá para que continuara con el trámite administrativo para la adopción de la modificación excepcional a su PBOT y el auto del 18 de diciembre de 2024 en el que fueron rechazados por improcedentes los recursos interpuestos contra el auto que dispuso el cumplimiento por falta de legitimación en la causa por activa de quienes ejercieron los recursos.

Si bien, el actor considera que como habitante del área directamente regulada o impactada por las decisiones administrativas y judiciales cuestionadas, y como participante activo en escenarios de debate ciudadano y técnico tiene un interés legítimo en que se aclare el alcance territorial y ecosistémico de la sentencia de acción popular sobre la descontaminación del río Bogotá, lo cierto es que no fungió como parte procesal.

Solo el demandante, las entidades demandadas o los terceros con interés que participaron dentro del proceso estarían legitimados para controvertir las providencias proferidas dentro del trámite de cumplimiento de la sentencia de acción popular. De manera que la condición que manifestó el actor para poder actuar no resulta suficiente para demostrar la afectación de sus derechos subjetivos con la decisión que se cuestiona a través de la presente acción, pues de aceptar que existe alguna afectación con ocasión de la providencia controvertida, quien eventualmente podría estar siendo perjudicado sería alguno de los intervinientes de la acción popular porque se limita la posibilidad de que en sede de tutela otras personas no participantes en el trámite mencionado estén legitimadas para controvertir las providencias de dicho proceso.

Por otra parte, el demandante no presentó pruebas o argumentos que demuestren una vulneración a los derechos fundamentales invocados de forma concreta y subjetiva. En este punto, la Sala considera que, tal como lo indicó el a quo en el caso objeto de estudio, no podría afirmarse que exista una afectación directa en cabeza del demandante para controvertir las providencias cuestionadas.

Finalmente, es procedente concluir que para efectuar un análisis de fondo se requiere que la persona que promueva la acción esté legitimada en la causa por activa y solo en ese caso se podría determinar si la autoridad demandada vulneró los derechos fundamentales alegados, al no acreditarse tal condición en el caso propuesto no hay lugar a efectuar el estudio en mención y, en esa medida, se impone confirmar la providencia impugnada que declaró improcedente la solicitud de amparo que ejerció el señor Iván Carrillo López contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia del 8 de agosto de 2025, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03893-01 Demandante: Iván Carrillo López 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3.

Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador