CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintiuno (21) de junio de dos mil veintidós (2022) Acción: Tutela Expediente: 11001-03-15-000-2022-02808-001 Actora: Paola María Colmenares Restrepo Accionados: Magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, trabajo e igualdad Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la señora Paola María Colmenares Restrepo contra los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, trabajo e igualdad.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. La señora Paola María Colmenares Restrepo, quien actúa a través de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el fallo de 26 de enero de 2022, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda) revocó el de 10 de febrero de 2020, con el que el Juzgado Cincuenta y Siete (57) Administrativo de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional (expediente 11001-33-42-057-2018- 00267-01), para negarlas; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia en la que se acceda a dichas súplicas. 1.2 Hechos.

Relata la accionante que trabajó como arquitecta en el Ejército Nacional desde el 1° de agosto de 2005 hasta el 31 de julio de 2014, en el 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02808-00 Paola María Colmenares Restrepo contra los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca horario impuesto por dicho ente estatal y con funciones similares a las del personal de planta, sin embargo, fue vinculada a través de contratos de prestación de servicios, pese a que ello no procedía en su caso, razón por la cual el 27 de julio de 2017 solicitó declarar la existencia de la relación laboral y el pago de los salarios y prestaciones a que hubiere lugar durante ese período, lo que no le fue atendido, por consiguiente, operó el silencio administrativo negativo.

Que, por lo anterior, el 28 de junio de 2018 acudió ante la jurisdicción contencioso-administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, del que conoció el Juzgado Cincuenta y Siete (57) Administrativo de Bogotá que, con providencia de 10 de febrero de 2020, accedió parcialmente2 a las pretensiones formuladas, al considerar que en su vínculo contractual concurrían los presupuestos de un contrato de trabajo.

Dice que inconforme con esa decisión la entidad allí demandada interpuso recurso de apelación, desatado el 26 de enero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), en el sentido de revocarla, para en su lugar, negar dichas súplicas, al estimar que «[…] no hay certeza del cumplimiento de un horario de trabajo por parte de la [actora] o la sujeción a un reglamento de jornada laboral que sí cumplía[n] los empleados de planta de la accionada o inclusive los militares, que permita establecer […]» que se acredita el elemento de la subordinación o dependencia. Que la sentencia cuestionada incurre en defecto fáctico, puesto que no valoró en debida forma las pruebas aportadas al expediente, tales como la declaración del señor Luis Germán Parra Murillo, quien «[…] di[o] fe de la concurrencia de los elementos constitutivos de la relación laboral […]», el manual específico de funciones, que da cuenta de que realizó actividades propias del personal de planta, y las certificaciones de los contratos de trabajo, en los que se evidencia «[…] la regularidad en el servicio prestado […] [y que] desempeñ[ó] el mismo cargo y funciones por más de SIETE (7) AÑOS […]». 2 Comoquiera que ordenó el reconocimiento de las prestaciones sociales «[…] a partir del 16 de octubre de 2013 y hasta el 30 de agosto de 2014, pues las anteriores se encuentran afectadas por el fenómeno extintivo de la prescripción», y negó el reconocimiento de perjuicios morales solicitado. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02808-00 Paola María Colmenares Restrepo contra los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca II.

TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 24 de mayo de 2022, admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y dispuso vincular al señor Ministro de Defensa Nacional3, en los términos previstos en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por conducto del ponente de la providencia cuestionada, solicitan negar el amparo deprecado, toda vez que «[…] en el presente caso no se configuran los requisitos dispuestos por la […] Corte Constitucional, para que la acción de tutela proceda contra providencias judiciales, sino que por el contrario, lo que pretende la parte accionante es que se surta una tercera instancia, por cuanto fueron negadas sus pretensiones en el proceso ordinario en segunda instancia». 2.1.2 El señor Ministro de Defensa Nacional guardó silencio en la oportunidad prevista para el efecto.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la accionante, quien aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, trabajo e igualdad. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro 3 Como representante de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02808-00 Paola María Colmenares Restrepo contra los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar el fallo de 26 de enero de 2022, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda) decidió, en segunda instancia, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la tutelante contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional (expediente 11001-33-42-057-2018-00267-01), para negarlas; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, trabajo e igualdad invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02808-00 Paola María Colmenares Restrepo contra los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez.

(iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.

(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita 6 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02808-00 Paola María Colmenares Restrepo contra los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión;

(iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión; (v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales;

(vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones; (vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales4, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 20125, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos6. 4 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 5 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. 6 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293- 00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011- 01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02808-00 Paola María Colmenares Restrepo contra los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Por último, en el fallo de 5 de agosto de 20147, proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 3.5 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que: (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo e igualdad de la tutelante; (ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, toda vez que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada;

(iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) la exigencia de inmediatez está satisfecha, porque la sentencia reprochada quedó ejecutoriada el 7 de febrero de 20228 y la solicitud de amparo se instauró el 23 de mayo siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (3 meses y 16 días); y (v) el fallo atacado no desató una acción de tutela.

En razón a que se colman los anteriores presupuestos, esta Sala examinará el fondo del asunto conforme a la causal específica denominada defecto fáctico invocada por la actora. 3.5.1 Hechos probados. Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, se destaca: a) Contratos de prestación de servicios 49 del 16 de enero al 16 de marzo de 2007; 40 desde el 11 hasta el 31 de enero de 2008; 112 entre el 16 de enero y el 16 de febrero de 2009; 27 del 2 de febrero al 31 de julio de 2009; 987 desde el 1° de agosto hasta el 31 de diciembre de 2009; 1412 entre el 4 de noviembre de 2009 y el 31 de julio de 2010; 494 entre el 1° de agosto y el 1° de septiembre de 2010; 176 del 6 al 30 de enero de 2011; 203 desde el 10 hasta el 31 de enero de 2012; 334 entre el 30 de enero y el 30 de junio de 2012; 638 del 3 de julio al 31 de diciembre de 2012; 285 desde el 1° de febrero hasta el 28 de junio de 2013; 774 entre el 2 de julio y el 30 de septiembre de 2013; 1153 del 16 de octubre al 31 de diciembre de 2013 y 145 desde el 10 de enero hasta el 7 Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 8 Notificada por correo electrónico el 2 de febrero de 2022. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02808-00 Paola María Colmenares Restrepo contra los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 31 de agosto de 2014, suscritos entre la actora y el Ejército Nacional, encaminados a que la primera diseñara proyectos arquitectónicos para la construcción o mantenimiento de las instalaciones del segundo. b) Escrito de 27 de julio de 2017, con el que la tutelante pidió del Ejército Nacional declarar la existencia de la relación laboral y el pago de los haberes salariales y sociales que, a su juicio, se derivaron de los contratos de prestación de servicios celebrados entre el 2005 y el 2014, por haber concurrido los elementos de un contrato de trabajo, el cual no fue atendido, por lo que operó el silencio administrativo negativo. c) El 28 de junio de 2018 la accionante promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional (expediente 11001-33-42-057-2018-00267-01), encaminada a que se le concediera lo deprecado en sede administrativa. d) Declaración rendida por el señor Luis Germán Parra Murillo, quien es arquitecto, fue compañero de trabajo de la accionante y señaló que «[…] a todos los contratistas le[s] hacían un pago mensual que le[s] consignaban en una cuenta; recibía[n] instrucciones, cada uno tenía unas funciones o tareas, [entre las cuales ella] se dedicaba a los temas contractuales de elaboración de pliegos para los procesos de contratación de las obras del Ejército […]» Nacional, y se «[…] cumplía un horario que por lo general era de 8 de la mañana hasta las 6 de la tarde […]». e) El Juzgado Cincuenta y Siete (57) Administrativo de Bogotá, con providencia de 10 de febrero de 2020, accedió parcialmente9 a las pretensiones ordinarias, al estimar que «[…] entre la demandante […] y el MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL, existió una verdadera relación laboral, durante el período comprendido entre el 16 de enero de 2007 y el 31 de agosto de 2014 […], [con] carencia de autonomía e independencia para el ejercicio de las tareas encomendadas y se acreditó el interés de la [A]dministración en emplear de modo permanente [sus] servicios […], para el cumplimiento de labores propias de su misión institucional […]». f) Memoriales que contienen los recursos de apelación interpuestos contra la providencia relacionada en la letra precedente, (i) por la actora, «[…] 9 Toda vez que ordenó el reconocimiento de las prestaciones sociales «[…] a partir del 16 de octubre de 2013 y hasta el 30 de agosto de 2014, pues las anteriores se encuentran afectadas por el fenómeno extintivo de la prescripción», y negó el reconocimiento de perjuicios morales solicitado. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02808-00 Paola María Colmenares Restrepo contra los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ÚNICAMENTE en lo atinente a la declaratoria de la prescripción extintiva a todos los derechos derivados de la relación laboral causados con anterioridad al 16 de octubre de 2013, toda vez que dicha figura fue aplicada de manera indebida […]», y (ii) por la entidad accionada, comoquiera que, en su criterio, «[…] no hay elementos probatorios suficientes para determinar que existió […] SUBORDINACIÓN […]». g) El 26 de enero de 2022 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda) desató la mencionada alzada, en el sentido de revocar la decisión recurrida, para en su lugar, negar las súplicas, al considerar que «[…] no hay certeza del cumplimiento de un horario de trabajo por parte de la [demandante] o la sujeción a un reglamento de jornada laboral que sí cumplía[n] los empleados de planta de la accionada o inclusive los militares, que permita establecer […]» que se acredita el elemento de la subordinación o dependencia, sino que, por el contrario, se probó que «[…] existía la facultad de que la contratista ingresara en hora posterior a las 8:00 a.m.; de igual forma, […] tenía la potestad de iniciar sus labores a la hora que acordara […]». 3.5.2 Defecto fáctico.

Sea lo primero anotar que una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «[…] surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»10. La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones.

El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra11.

En el caso sub judice la tutelante considera que la providencia atacada adolece de defecto fáctico, puesto que no valoró en debida forma las pruebas aportadas al expediente, tales como la declaración del señor Luis Germán Parra Murillo, quien «[…] di[o] fe de la concurrencia de los elementos constitutivos de la relación laboral […]», el manual específico de funciones, que da cuenta de 10 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. 11 Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02808-00 Paola María Colmenares Restrepo contra los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que realizó actividades propias del personal de planta, y las certificaciones de los contratos de trabajo, en los que se evidencia «[…] la regularidad en el servicio prestado […] [y que] desempeñ[ó] el mismo cargo y funciones por más de SIETE (7) AÑOS […]».

Para dilucidar este asunto vale la pena recordar que el contrato de prestación de servicios se ha definido como el celebrado por las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de las instituciones; sus condiciones están dadas, entre otras normas, por el artículo 3212, numeral 313, de la Ley 80 de 199314.

Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.

Sin embargo, el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 5315 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia. 12 «DE LOS CONTRATOS ESTATALES». 13 «<Apartes subrayados CONDICIONALMENTE EXEQUIBLES>Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.

Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». 14 «Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública». 15 «El Congreso expedirá el estatuto del trabajo.

La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad». 11 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02808-00 Paola María Colmenares Restrepo contra los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales16.

En el asunto sub judice se evidencia que en la providencia objeto de reproche constitucional las autoridades accionadas sostuvieron: En el sub lite se acreditó la prestación personal del servicio, según los anexos de los contratos suscritos que dan cuenta del cumplimiento de las actividades contractuales por parte de la demandante, a través de informes de seguimiento y de satisfacción; asimismo, de lo manifestado por el testigo el señor Parra Murillo, que de manera espontánea expuso que las actividades eran de obligatorio cumplimiento por la actora, que implicaban si llegase a necesitar un permiso, ser autorizado por el Coronel o Mayor a cargo de la dependencia donde se encontraba la contratista.

De otro lado, se demostró la remuneración recibida por la actora como consecuencia de la labor desempeñada, pues en el plenario consta el valor de cada uno de los contratos celebrados entre las partes, con las respectivas pólizas de seguros, que permiten establecer sin duda alguna haber concurrido este elemento. Ahora bien, en relación con el elemento de la subordinación o dependencia, el Consejo de Estado en la sentencia de unificación [de 25 de agosto de 201617] […] precisó que hay subordinación cuando se exige el cumplimiento de órdenes en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, se imponen reglamentos, y adicionalmente la labor es inherente a la entidad y se evidencia un parámetro de equidad frente a los demás empleados de planta. […] […] En cuanto al horario que la parte actora alega haber cumplido, se tiene que […] en los hechos relatados en el escrito de la demanda indicó que correspondía su jornada laboral de 8:00 a.m. a 5:00 p.m., información que concuerda con lo expresado por el testigo.

Inclusive, el 16 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31-000-1998- 03542-01(0202-10). 17 Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02808-00 Paola María Colmenares Restrepo contra los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca deponente advirtió que la jornada se extendía hasta después de las 6:00 p.m. No obstante, para este Tribunal llama la atención que el declarante expresó ante el cuestionamiento de la apoderada de la entidad demandada, sobre el horario de trabajo lo siguiente: “digamos cuando uno entra, le dicen, pues que aquí los de planta, y los empleados comenzaban más o menos, digamos pues los de planta como a las 8, y pues de ahí en adelante los militares sé que es mucho antes […].

Bajo esta declaración, esta Sala de decisión no comulga con la conclusión del Juzgado de instancia, en cuanto consideró que se acreditó el cumplimiento de un horario por parte de la contratista, lo anterior debido a que, no se avizora que, la entidad ejerció actuaciones coercitivas que tuvieran como fin un estricto cumplimiento del predicado horario laboral.

Por el contrario, según lo afirmado por el testigo, se infiere que existía la facultad de que la contratista ingresara en hora posterior a las 8:00 a.m., de igual forma que la vinculada tenía la potestad de iniciar sus labores a la hora que acordara, solo que a esa hora que estipuló debía comenzar las funciones como bien lo había pactado, o sino era objeto de requerimiento. […] Ahora bien, en gracia de discusión que se acoja los planteamientos del extremo activo de la litis y lo concluido por el Juzgado de primer orden, se debe destacar que el cumplimiento de un horario, relacionado con la conminación al correcto desarrollo del objeto contractual, no puede entenderse como una relación de subordinación o dependencia, pues lo que se espera del contratista es que desarrolle a cabalidad las labores para las cuales fue contratado […]. [Por otra parte], analizado el material probatorio en conjunto, dentro de la sana crítica [tampoco] hay prueba idónea que dé cuenta de manera clara y sin lugar a dudas, que la señora Colmenares Restrepo recibió órdenes en cuanto modo, tiempo y lugar para el cumplimiento de los servicios por los cuales fue vinculada a la entidad demandada, como por ejemplo situaciones que den certeza de la subordinación o la forma en que fue tratada la contratista por los superiores en relación con los empleados de planta que según el testigo desarrollaron similares funciones. […] De las funciones desarrolladas por la [actora], se desprende que las mismas correspondían a la simple misión de funcionamiento y administración de la accionada, como quiera que, las labores propias de la naturaleza de[l] Ejército Nacional, se encuentran relacionadas con el ejercicio de operaciones militares para la protección a la soberanía, independencia e integridad territorial de la Nación. 13 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02808-00 Paola María Colmenares Restrepo contra los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca […] Por lo expuesto en precedencia, es decir, acreditada la falta de concurrencia del elemento de subordinación, aunado a que las labores de la actora no estaban relacionadas con el giro ordinario de los negocios de la entidad, [su] vinculación […] tiene fundamento legal en el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, ya que, lo acreditado en el plenario no desvirtúa la relación netamente contractual con la entidad demandada.

De lo trascrito se colige que como la accionante no adosó los medios de prueba necesarios para acreditar el elemento de subordinación, requisito esencial para determinar la existencia de la relación laboral, era dable que las autoridades accionadas, bajo los criterios de la sana crítica, de acuerdo con lo previsto en el artículo 176 del Código General del Proceso (CGP), confirmaran la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda) de negar las pretensiones ordinarias.

En la solicitud de amparo la tutelante alega que se omitieron examinar elementos de convicción que demostraban el referido presupuesto, como el testimonio del señor Luis Germán Parra Murillo, quien «[…] di[o] fe de la concurrencia de los elementos constitutivos de la relación laboral […]», el manual específico de funciones, que da cuenta de que realizó actividades propias del personal de planta, y las certificaciones de los contratos de trabajo, en los que se evidencia «[…] la regularidad en el servicio prestado […], [además de que] desempeñ[ó] el mismo cargo y funciones por más de SIETE (7) AÑOS […]».

No obstante, para la Sala la sentencia acusada no incurre en tal irregularidad, toda vez que, respecto de la aludida declaración, esta sí fue estudiada en la parte considerativa, diferente es que, al momento de analizarla conforme a las demás pruebas allegadas, no tuviera la entidad suficiente para dar por acreditado el elemento de subordinación, máxime cuando tampoco reposaba documento alguno que la respaldara.

En cuanto a los contratos de prestación de servicio, estos sí fueron valorados, tanto es así que de ellos se arribó a la conclusión de que la demandante prestó sus servicios como arquitecta en la entidad estatal demandada de manera interrumpida desde el 16 de enero de 2007 hasta el 31 de agosto de 2014 y no del 1° de agosto de 2005 al 31 de julio de 2014, como lo afirmó, y con base en ellos se acreditaron los elementos de prestación personal y remuneración. 14 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02808-00 Paola María Colmenares Restrepo contra los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Por último, en lo que atañe al manual específico de funciones, cabe precisar que en el acápite denominado cuestión previa de la providencia objeto de discusión, los magistrados accionados advirtieron que dicho documento «[…] no vers[a] sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas y no se evidencia fuerza mayor o caso fortuito que hubiera imposibilitado a la accionante para recabar las pruebas que ahora pretende hacer valer y aportarlas en la oportunidad procesal correspondiente», por ende, no fue analizado, lo que no comporta una omisión probatoria, toda vez que dicho medio probatorio no fue adosado en la etapa habilitada para ese efecto, razón por la cual era factible su exclusión. Cabe señalar que el hecho de que los magistrados demandados no hayan valorado las pruebas en el sentido que pretendía la actora, no involucra la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, pues en ejercicio de sus competencias jurisdiccionales tienen la potestad de examinar la pertinencia, utilidad y conducencia de esos medios de convicción, así como la de otorgarles diferentes grados de certeza, siempre que lo hagan de manera integral y bajo los criterios de la sana crítica, conforme aconteció en el asunto materia de controversia.

Por ende, las conclusiones del funcionario judicial (natural) acerca de la configuración o no de una relación laboral dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, están precedidas de una valoración objetiva, integral y razonable de las pruebas recaudadas, lo que imposibilita al juez de tutela cuestionarlas, salvo que sean evidentemente contrarias a las garantías superiores del ordenamiento jurídico, supuesto que no se da en el sub lite.

Al respecto, la Corte Constitucional18 sostuvo: Las diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos. Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana crítica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto.

El juez del proceso, en ejercicio de sus funciones, no sólo es autónomo sino que sus actuaciones están amparadas por el principio de la buena fe, lo que le impone al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y 18 Sentencia T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 15 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02808-00 Paola María Colmenares Restrepo contra los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca salvo hechos que acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por aquél es razonable y legítima.

Para que la acción de tutela pueda proceder por error fáctico, “[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto” […].

Ahora bien, resulta oportuno indicar que la subordinación es el elemento esencial de la relación laboral, de manera que su falta de acreditación impide la configuración de lo que se ha denominado contrato realidad (que conlleva el reconocimiento de prestaciones sociales), por cuanto es el instrumento diferenciador de aquel con el vínculo contractual de prestación de servicios, tal como lo explicó esta Corporación19, en los siguientes términos: […] el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.

En ese orden de ideas y debido a que la decisión de negar la existencia de la relación laboral, objeto de controversia en la mencionada demanda ordinaria, no corresponde a una valoración probatoria caprichosa, sino razonable, toda vez que de los contratos de prestación de servicios, del testimonio del señor Luis Germán Parra Murillo y de los documentos que obran en el expediente 11001-33-42-057-2018-00267-01 no era dable inferir su configuración, en particular, lo relacionado con el elemento de subordinación, se concluye que la sentencia cuestionada no adolece del defecto fáctico planteado en el escrito de tutela. 19 Sección segunda, sentencia de 25 de agosto de 2016, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 3001-23- 33-000-2013-00260-01. 16 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02808-00 Paola María Colmenares Restrepo contra los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que la providencia cuestionada no adolece de defecto fáctico, se impone negar el amparo deprecado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, trabajo e igualdad invocados por la señora Paola María Colmenares Restrepo, conforme a la parte motiva. 2º.

Notifíquese esta providencia en la forma y término previstos en el artículo 30 del Decreto ley 2591 de 1991. 3º. Si este fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS