Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Demandante: Luz Eleny Vinasco Escobar Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y Municipio de Manizales - Secretaría de Educación Asunto: Resuelve sobre un recurso extraordinario de revisión SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión número 15 de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado procede a resolver la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión interpuesta por la señora Luz Eleny Vinasco Escobar contra la sentencia de 15 de abril de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 17001 23 33 000 2016 00881 01.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 2 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. La señora Luz Eleny Vinasco Escobar, presentó demanda1 contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Manizales - Secretaría de Educación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2, para que se declarara la nulidad del Oficio SEM-UAF-2063 de 18 de julio de 2016, por medio de la cual se le negó el reconocimiento y pago de intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara: i) reconocer y pagar los intereses moratorios causados a partir del día siguiente a los treinta días posteriores a su causación hasta el día en que se hizo efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, es decir, desde el 1.° de febrero de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2011; ii) pagar los intereses moratorios liquidados de acuerdo con el interés bancario corriente desde la fecha de su causación hasta la fecha efectiva de pago; iii) liquidar y pagar los intereses reclamados con base en el capital neto cancelado sin incluir el valor reconocido por indexación salarial; iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 de la Ley 1437; y v) condenar en costas a la parte demandada. 3.
Como pretensiones subsidiarias, solicitó declarar: i) configurado el silencio administrativo negativo “[…] con ocasión de la falta de respuesta respecto de la petición elevada el 24 de julio de 2015 […]”; y ii) la nulidad del acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo, con el cual se negó el reconocimiento y pago de intereses moratorios con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. 1 La demanda se presentó por medio de apoderado. 2 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 3 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Presupuestos fácticos 4.
La señora Luz Eleny Vinasco Escobar indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 4.1. Prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales en calidad de personal administrativo. 4.2. La Nación - Ministerio de Educación Nacional, en cumplimiento de la Ley 715 de 21 de diciembre de 20013, expidió la Resolución 2451 de 29 de octubre de 2002, a través de la cual certificó al Municipio de Manizales para la administración del servicio educativo. 4.3.
El Municipio de Manizales, mediante el Decreto 083 de 11 de marzo de 2008, transfirió al personal administrativo adscrito al servicio público del orden nacional a las plantas de cargos y personal que laboraban en el municipio con los mismos cargos, códigos y salarios de los que venían vinculados con la Nación, sin que dicho personal fuera nivelado ni homologado salarialmente en los cargos venían ocupando con la Nación a los símiles de la planta central del departamento de Caldas. 4.4.
La Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, con fundamento en la Directiva Ministerial núm. 10 de 2005 y en la Resolución 2171 de 17 de mayo de 2006 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, elaboró y presentó ante la cartera ministerial el estudio técnico para la homologación nacional, el cual fue aprobado a través de comunicación suscrita el 21 de diciembre de 2007 por la Nación - Ministerio de Educación Nacional. 4.5.
La Secretaría de Educación del Municipio de Manizales solicitó al Ministerio de Educación Nacional, la revisión y el ajuste del proceso de homologación y nivelación salarial. 3 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 4 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.6.
La Nación- Ministerio de Educación Nacional, mediante el Oficio 2012EE50479 de 28 de agosto de 2012, aprobó la modificación al estudio técnico de homologación y nivelación salarial del Municipio de Manizales, y con base en ello, la entidad territorial, a través del Decreto 0388 de 12 de octubre de 2012, modificó el Decreto 083 de 11 de marzo de 2008, por el cual homologó y niveló los cargos administrativos pertenecientes a la planta de personal del Municipio de Manizales. 4.7.
La Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, expidió la Resolución 579 de11 de abril de 2014, mediante la cual reconoció y ordenó el pagó a su favor el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, indicando de forma expresa en su artículo primero la fecha de constitución de la obligación, esto es, desde el 1.° de enero de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2011, efectuando su pago tardíamente. 4.8 Presentó solicitud ante la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, en el que solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, argumentando que los intereses moratorios pretendidos se causaron a partir de su traslado como empleada administrativa del nivel Nacional al territorial, pues desde ese momento debió percibir el mayor valor correspondiente a los emolumentos propios de los empleados territoriales, de ahí que, al no recibirlos, la administración local incurrió en mora en el pago de esa parte del salario que debía homologar desde el principio, lo cual fue negado, mediante el acto administrativo demandado.
Normas violadas y concepto de violación 5. La señora Luz Eleny Vinasco Escobar invocó como normas violadas, las siguientes: ● Artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política. ● Artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil. ● Artículo 177 del Decreto 01 de 2 de enero de 19844. 4 “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo.” 5 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ● Ley 60 de 12 de agosto de 19935. ● Sentencia C-367 de 16 de agosto de 19956. ● Ley 715 de 21 de diciembre de 20017. 6.
La señora Luz Eleny Vinasco Escobar explicó el concepto de violación, en los siguientes términos: 6.1. Sostuvo que el Municipio de Manizales al expedir el Oficio SEM-UAF-2063 de 18 de julio de 2016 vulneró la ley, toda vez que no incluyó dentro de los estudios técnicos para la aprobación de la homologación y nivelación salarial el reconocimiento de los intereses moratorios. 6.2.
En efecto, adujo que era deber de la entidad territorial presentar dentro de las liquidaciones el pago de todos aquellos conceptos derivados del salario y demás prestaciones sociales, entre estos, las indexaciones e intereses moratorios causados con ocasión del pago tardío, posterior y/o moroso de sus obligaciones, concluyendo que era obligación de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, en concurso con la Secretaría de Educación Municipal, prever, calcular y ordenar el pago de las indexaciones e intereses moratorios. 6.3.
Indicó que, mediante la Resolución 579 de11 de abril de 2014, se reconoció el retroactivo por concepto de la homologación salarial desde el momento en que los servidores fueron vinculados a la planta de la entidad territorial; sin embargo, dicha obligación fue cancelada tardíamente en el año 2014, situación que demuestra la mora en que incurrieron las entidades demandadas. 6.4.
Por último, aseguró que el reconocimiento de los intereses moratorios era procedente a pesar de haberse indexado la suma, en la medida que no configuraba un doble pago por la misma causa, toda vez que la indexación está dirigida a actualizar una deuda con el Índice de Precios al Consumidor para 5 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones". 6 Corte Constitucional, sentencia C-367 de 16 de agosto de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 7 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 6 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contrarrestar los efectos de la inflación económica por el trascurso del tiempo, mientras que los intereses que causa la mora tiene carácter resarcitorio y sancionatorio a quien retarda el pago de una obligación. Contestación de la demanda Nación - Ministerio de Educación Nacional 7.
La Nación - Ministerio de Educación Nacional contestó a la demanda8 y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 7.1. Indicó que no era la entidad encargada de atender la petición de la señora Luz Eleny Vinasco Escobar, debido a que: i) no participó en la expedición del acto administrativo demandado; y ii) no es el titular de las obligaciones pretendidas a través de la demanda, así como tampoco lo es de los trámites de reclamaciones, los cuales, en virtud del proceso de descentralización de la educación realizado a través de las leyes 60 y 715, se encontraban a cargo de la entidad territorial a la cual se encuentra vinculada la señora Luz Eleny Vinasco Escobar. 7.2.
Resaltó que el Ministerio era la entidad encargada de: i) ejercer una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que realizaron el proceso de certificación en educación; ii) establecer las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo; y iii) dispuso los criterios y pasos a tener en cuenta en dicho proceso sin que tuviera un poder dispositivo de los dineros provenientes del Sistema General de Participaciones, los cuales fueron transferidos directamente a las entidades territoriales que asumieron la responsabilidad de las obligaciones que de la prestación del servicio educativo se derivaron. 7.3.
Propuso como excepciones las denominadas: i) falta de legitimación en la causa por pasiva; ii) prescripción; iii) inepta demanda; y iv) cualquier otra que durante el transcurso del proceso se llegare a probar. 8 Mediante apoderado 7 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Municipio de Manizales 8.
El Municipio de Manizales contestó a la demanda9 y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 8.1. Sostuvo que la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales pagó a la señora Luz Eleny Vinasco Escobar los dineros correspondientes al proceso de homologación y nivelación salarial de manera indexada, por lo cual indicó que no le asistía el derecho a reclamar ninguna sanción moratoria por intereses dado que ello constituiría una doble sanción. 8.2.
Asimismo, indicó que la señora Luz Eleny Vinasco Escobar no demostró la existencia de un término legal para efectuar el reconocimiento y pago de la homologación y nivelación salarial como fruto de la descentralización ordenada por la Ley 715, así como el ajuste de aquella y, por tanto, de la respectiva mora, aclarando que la acreencia reclamada es de tracto único y no sucesivo. 8.2.
Propuso como excepciones las denominadas: i) falta de legitimación en la causa por pasiva; ii) buena fe; iii) inexistencia de la obligación con fundamento en la ley; iv) inaplicabilidad de los intereses moratorios; y v) prescripción. Sentencia de 2 de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 17001 23 33 000 2016 00881 01 9.
El Tribunal Administrativo de Caldas en la parte resolutiva de la sentencia, resolvió: “[…] Primero. DECLÁRASE probado el medio exceptivo de “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA”, propuesto por el Municipio de Manizales, de conformidad con el razonamiento efectuado por la Sala de Decisión en esta providencia. 9 Mediante apoderado. 8 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo. DECLÁRASE no probada la excepción de “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL”, formulada por la Nación – Ministerio de Educación Nacional.
Tercero. Por razones de equidad y justicia, ORDÉNASE a la Nación — Ministerio de Educación Nacional reconocer y pagar a la señora Luz Eleny Vinasco Escobar, indexación sobre el valor pagado a título de retroactivo por homologación y nivelación salarial menos el valor correspondiente a la indexación ya reconocida, esto es, sobre la base de $141'548.741, entre el 12 de enero de 2012 y el 30 de abril de 2014, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Cuarto. NIÉGANSE las súplicas de la demanda Quinto. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto.
Sexto. La Nación - Ministerio de Educación Nacional dará cumplimiento al presente fallo en los términos previstos por el artículo 192 del CPACA, sin perjuicio de la carga impuesta a la parte actora en el inciso segundo de la disposición mencionada. Séptimo.
NOTIFÍQUESE conforma lo dispone el artículo 203 del CPACA. Octavo. Ejecutoriada esta providencia, LIQUÍDENSE los gastos del proceso, DEVUÉLVANSE los remanentes si los hubiere y ARCHÍVENSE las diligencias, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”. […]”. Consideraciones del Tribunal 10. Para fundamentar su decisión, consideró que el proceso de homologación y nivelación salarial adelantado en el Municipio de Manizales se realizó de manera concertada entre la Nación y el Municipio de Manizales, por lo cual, indicó que quien estaba llamado a responder sobre las pretensiones de la demanda era la Nación- Ministerio de Educación Nacional, toda vez que se trataría del pago de un mayor valor cancelado a título de reajuste o nivelación salarial. 11.
Asimismo, indicó que no había lugar al reconocimiento y pago de los intereses moratorios solicitados, en la medida que la Nación- Ministerio de Educación Nacional no incurrió en una dilación injustificada en el reconocimiento y pago del retroactivo como consecuencia de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación de Manizales, toda vez que: 9 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.1.
Si bien el pago efectuado a la señora Luz Eleny Vinasco Escobar se realizó con posterioridad al proceso de homologación y nivelación salarial, esta situación fue producto de las actuaciones, procedimientos y etapas desarrolladas por la Nación- Ministerio de Educación Nacional y del Municipio de Manizales que resultaban necesarias para efectuar el pago adeudado. 11.2.
Las sumas reconocidas a la señora Luz Eleny Vinasco Escobar por concepto de retroactivo por la homologación y nivelación salarial del personal administrativo fueron debidamente indexadas, lo que hacía inviable el reconocimiento de intereses moratorios, dada la incompatibilidad que se causa con su concurrencia, esto es, resarcir el retardo en el pago de una obligación cuya liquidación lleva implícita la actualización de la condena. 11.3.
No obstante lo anterior, indicó que a pesar de que serían denegadas las pretensiones de la demanda, en cuanto al reconocimiento de intereses moratorios, por razones de equidad y justicia, debía tenerse en cuenta que, en todo caso, si resultaba procedente el pago de acreencias derivadas del proceso de nivelación salarial que se efectuó en fecha posterior a su reconocimiento.
En esa medida, ordenó el reconocimiento de la indexación por el periodo correspondiente del 1.° de enero de 2012 hasta el día anterior a la fecha efectiva de pago (30 de abril de 2014). Recursos de apelación Luz Eleny Vinasco Escobar 12. La señora Luz Eleny Vinasco Escobar interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con fundamento en los siguientes argumentos: 12.1.
Manifestó que era innecesario la exigencia de una norma que regulara el tema de la homologación para el reconocimiento de una responsabilidad del Estado, dado que por analogía y equidad se puede satisfacer ese deber 10 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional. 12.2.
Sostuvo que la negativa por parte del Tribunal de reconocer intereses moratorios sobre valores indexados en razón de una incompatibilidad y una condena con doble pago es contradictoria con la definición que la sentencia plasmó para cada concepto por lo que, en aplicación del principio de favorabilidad, debió ordenar el pago con el respectivo descuento de la indexación efectuada, en tanto, la pretensión preferente es la de reconocer y pagar intereses moratorios liquidados con base en el interés bancario corriente, de conformidad con el artículo 1617 del Código Civil. 12.3 Expresó su inconformidad con el pago inoportuno que realizó la Nación- Ministerio de Educación Nacional sobre las diferencias salariales debidamente homologadas y niveladas, por ende, arguyó que en cabeza de la administración reposaba exclusivamente esta obligación, no obstante, esta retuvo por varios años la suma mencionada y finalmente, cuando reconoció la indexación y omitió el componente sancionatorio, vulneró su derecho a la indemnización por cuanto no se pudo beneficiar de las sumas de dinero adeudadas.
Nación- Ministerio de Educación Nacional 13. La Nación – Ministerio de Educación Nacional interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con fundamento en los siguientes argumentos: 13.1 Sostuvo que el Tribunal Administrativo de Caldas desbordó el alcance del concepto de mínimo vital y móvil, toda vez que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional10, el concepto reconocido por indexación no está llamado a permear todo emolumento que perciba el trabajador, máxime cuando dichos valores adicionales se dieron en el marco de un proceso de reorganización administrativa, en el cual se indexó la suma en el instante que se generó el derecho y a su vez la pagó en una fecha proporcionalmente cercana a su reconocimiento. 10 Corte Constitucional, Sentencia SU-995 de 1999.
M.P. Carlos Gaviria Díaz. 11 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.2 Cuestionó la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas que reconoció y ordenó el pago por concepto de indexación sin que ello fuera invocado en sede administrativa y pretendido en sede judicial, vulnerándose así el principio de congruencia. Asimismo, refirió que dicho concepto no corresponde a un derecho laboral y, sin embargo, el juez de primera instancia le atribuyó una connotación de imprescriptible, omitiendo analizar entonces si la condena recaía sobre un derecho laboral o administrativo. 13.3 Manifestó que la entidad que expidió el acto administrativo fue el ente territorial, por lo que existe a su favor una falta de legitimidad material en la causa por pasiva y, por consiguiente, una condena que recaiga sobre sí, implicaría una sanción por decisiones que no fueron de su resorte, vulnerando el principio bajo el cual todo daño o perjuicio que se impute de mala fe a otra persona debe ser reparado, el cual no puede predicarse en el caso concreto dado que es una persona jurídica diferente al Municipio de Manizales.
La sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 14. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la sentencia proferida el 15 de abril de 2021, en segunda instancia, resolvió: “[…] Primero: Revocar los ordinales tercero y sexto de la sentencia proferida el 2 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que ordenó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, reconocer y pagar la indexación a favor de la demandante en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora Luz Eleny Vinasco Escobar contra dicha entidad y el Municipio de Manizales.
Segundo: Confirmar en todo lo demás la sentencia impugnada […]”. Consideraciones de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 15. Para fundamentar su decisión, consideró que el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos en el Municipio de Manizales se sujetó al cumplimiento de requisitos legales para su perfeccionamiento. 12 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.
En ese sentido, se refirió al concepto expedido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado11 y a la Directiva Ministerial 10 de 30 de junio de 2005, donde la Nación - Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó criterios para llevar a cabo dicho proceso, entre estos, la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda. 17.
Señaló que, la Nación – Ministerio de Educación Nacional como el Municipio de Manizales, efectuaron los pasos concernientes a ejecutar la homologación y nivelación salarial, de modo que se constató que el procedimiento requirió de varios ajustes producto de las reclamaciones que presentaron los funcionarios administrativos y sus apoderados. 18.
Asimismo, consideró que el retroactivo reconocido y pagado a la señora Luz Eleny Vinasco Escobar fue oportuno en virtud de que se acompasó con el cumplimiento de los deberes de las entidades y mantuvo su valor o poder adquisitivo toda vez que fue actualizado e indexado, de modo que se salvaguardaron principios constitucionales como la equidad, la justicia y la reparación plena. 19.
Respecto de los intereses moratorios, consideró que no había lugar a su reconocimiento, toda vez que: 19.1. Por su carácter sancionatorio, debían estar previstos en una norma que los autorizara expresamente, es decir, que facultara el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoció el derecho. 19.2.
No se generó el pago de intereses moratorios, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido. Bajo este entendido, indicó que, si no se dijo nada al respecto en la resolución que reconoció el retroactivo, como tampoco hay norma 11 Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante concepto de fecha 9 de diciembre de 2004, Número 1607. 13 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que expresamente lo disponga, no podía en consecuencia, reconocerse los intereses moratorios. 19.3.
No podía concluirse que por el hecho de no haberse “[…] pactado […]” el pago de un interés moratorio, debía acudirse en subsidio a la regla que trae el artículo 1617 del Código Civil, en la medida que, en estricto, sentido no se estaba discutiendo sobre un asunto negocial, en el cual las partes involucradas pudieran pactar a su arbitrio cláusulas contractuales.
Asimismo, porque el reconocimiento de las sumas de dinero obedeció a la homologación y nivelación que debió realizarse para que las plantas de personal administrativo, se ajustaran a la nueva reglamentación en cuanto a clasificación, nomenclatura, funciones y requisitos de los empleos del nivel territorial. 20. Por último, indicó que el reconocimiento de la indexación por el periodo correspondiente del 1.° de enero de 2012 hasta el día anterior a la fecha efectiva de pago (30 de abril de 2014), realizado de oficio por el Tribunal, vulneraba el principio de congruencia, toda vez que no fue solicitado ni discutido en el procedimiento administrativo ni en el proceso judicial y, en esa medida, indicó que resultaba improcedente, comoquiera que: i) la indexación ordenada correspondió a la generada desde la fecha en que se expidió el acto demandado hasta el momento del pago, desbordando lo pretendido con la demanda en relación con el periodo deprecado y con la solicitud de liquidar intereses moratorios sobre el monto abonado; ii) la situación concreta no encajaba en alguno de los supuestos excepcionales establecidos en la Ley y la jurisprudencia como objeto de pronunciamiento extra petita; y iii) no avizoró una inminente violación de derechos fundamentales.
II. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión 21. La señora Luz Eleny Vinasco Escobar, presentó la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión12 contra la sentencia proferida el 15 de abril de 12 El recurso se presentó por medio de apoderado. 14 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2021 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en segunda instancia, e invocó la causal prevista en el numeral 5.° del artículo 250 de la Ley 1437, según el cual, procede el recurso extraordinario de revisión cuando existe una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Pretensiones del recurso extraordinario de revisión 22.
La señora Luz Eleny Vinasco Escobar presentó las siguientes pretensiones: “[…] Por configurarse la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del C.P.A.C.A […] se persigue con el ejercicio del presente recurso de revisión que el H. Consejo de Estado disponga:
PRIMERO. - Declarar infirmada la sentencia proferida por el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A, del 15 de abril de 2021 […] que confirma la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas.
SEGUNDO. - En consecuencia, como resultado de la declaratoria de la sentencia viciada en nulidad, se reenvíe o remita el expediente al despacho de origen, es decir, al Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A […] para que se resuelva en debida forma, es decir, profiriendo un fallo favorable.
TERCERO. - Las demás que el H. Despacho considere necesarias.” Las demás que el H. Despacho considere necesarias […]” 23. Para sustentar la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión, expuso los siguientes argumentos: 23.1. Estimó que la sentencia objeto de revisión es incongruente, en la medida que tuvo un objeto distinto al pretendido en la demanda y una causa diferente a la invocada, toda vez que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se pretendió el reconocimiento y pago de los intereses moratorios causados por la mora en el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial, y para ello sostuvo que el periodo para liquidar los intereses correspondió al causado entre el año 2003, cuando el personal administrativo del sector educación del nivel nacional fue incorporado al nivel departamental y el año 2014, cuando se concretó el pago del retroactivo; no obstante lo anterior, adujo que la autoridad judicial entendió que la reclamación de los intereses correspondía al periodo causado 15 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desde el 11 de abril de 2014, cuando se reconoció y ordenó el pago del retroactivo, hasta mayo de la misma anualidad, cuando se efectuó el pago correspondiente. 23.2.
Asimismo, indicó que: i) en la sentencia recurrida no se indicaron las razones de hecho y derecho por las cuales no había lugar al reconocimiento y pago de los intereses de mora; ii) en el escrito de demanda fue claro al establecer que los intereses de mora se liquidan sobre el capital neto sin incluir indexación y, por lo tanto, resulta incongruente que en la sentencia recurrida no se reconozcan los intereses de mora por la supuesta incompatibilidad que existe con la indexación, factor al que nunca se refirió y que, sin embargo, fue objeto de un reconocimiento de oficio, desconociendo que que la indexación y los intereses de mora son cargas económicas que no tienen la misma finalidad, comoquiera que estos últimos constituyen una sanción por no cancelar oportunamente una obligación, mientras que la indexación se refiere a la actualización de la deuda a valores actuales para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo del dinero. 23.3.
Explicó adicionalmente que las entidades demandadas nunca presentaron excepciones sobre el periodo de la liquidación en controversia, pues su defensa se orientó a establecer en cabeza de cuál de ellas recaía la obligación del pago y que no existe algún elemento de convicción que permitiera concluir que con la demanda se solicitó el pago de intereses moratorios por el periodo de un mes, pues de ser ese el escenario de la reclamación no se hubiera iniciado un proceso judicial ante el contencioso administrativo. 23.4.
Por último, expuso que la sentencia recurrida no se ajustó a las normas del caso concreto, pues las leyes 60 y 715 establecieron un término perentorio para que el Estado realizara una nivelación salarial, no obstante, la administración tardó más de dieciséis años para efectuar el pago de la obligación. Contestación al recurso extraordinario de revisión Municipio de Manizales 16 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24.
El Municipio de Manizales contestó la demanda13 que contiene el recurso extraordinario de revisión y se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas, en la medida que la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión desarrolló las razones jurídicas por las cuales no se reconocen los intereses moratorios y la indexación de sumas adicionales a las ya reconocidas. 25.
Por último, indicó “[…] lo que se observa, es un extremo procesal que no se encuentra de acuerdo con el análisis realizado por el Consejo de Estado por no haber accedido a las pretensiones, pero no acceder a lo pretendido no debe tomarse como un yerro jurídico como lo pretende sustentar la parte actora que amerite la interposición del recurso extraordinario de revisión […]”.
Nación- Ministerio de Educación Nacional 26. La Nación- Ministerio de Educación Nacional, notificada en debida forma14, no contestó la demanda. Concepto del Ministerio Público 27. El señor Agente del Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 28. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en los siguientes términos: i) la competencia de la Sala; ii) la procedencia y término para interponer el recurso extraordinario de revisión; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del recurso extraordinario de revisión; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal señalada en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio de congruencia en las providencias judiciales y; vii) el análisis de la causal de revisión, los cuales se desarrollarán a continuación: 13 Mediante apoderado 14 Cfr. Índice 9 SAMAI.
La notificación fue realizada mediante correo electrónico enviado el 25 de mayo de 2022. 17 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Competencia de la Sala 29. Vistos los artículos: i) 248 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201115, sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión; ii) 249 ibidem16, sobre competencia para conocer los recursos extraordinarios de revisión; iii) 111 ibidem, en especial, el numeral 2.°17 sobre las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; y iv) 29, en especial el numeral 1.° del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201918: esta Sala es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 26 de noviembre de 2020 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Procedencia y término para interponer el recurso extraordinario de revisión 30. Visto el artículo 251 de la Ley 1437, sobre el término para interponer el recurso extraordinario de revisión, que dispone: “[…] Artículo 251. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia […]” 31. En el caso sub examine, la sentencia recurrida fue proferida por Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 15 de abril de 2021.
Asimismo, la sentencia quedó ejecutoriada el 5 de mayo de 202119 y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 27 de abril de 202220; es decir dentro del término indicado en el artículo 251 de la Ley 1437. Problema jurídico 31. En el caso sub examine, el problema jurídico que la Sala debe resolver consiste en determinar si se configura o no la causal de revisión prevista en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437; en especial: i) si la sentencia recurrida 15 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 16 Adicionado por el artículo 68 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 17 Modificado por el artículo 18 de la Ley 2080. 18 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 19 Cfr. Índice 16 SAMAI del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 20 Cfr. Índice 1 SAMAI. 18 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fue proferida en forma incongruente; y ii) si el disenso frente a la aplicación de la normativa y de los criterios jurisprudenciales adoptados dentro del proceso ordinario, son causales que generen la nulidad en la sentencia recurrida y, en consecuencia, si se declara o no fundado el recurso extraordinario de revisión. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del recurso extraordinario de revisión 32.
Vistos los artículos: i) 248 de la Ley 1437, sobre procedencia; ii) 24921 ibidem, sobre competencia; iii) 250 ibidem, sobre causales de revisión; iv) 251, sobre el término para interponer el recurso; y v) 252 ibidem, sobre requisitos del recurso 33. Atendiendo a que el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación que limita la inmutabilidad de las sentencias en relación con la cosa juzgada y permite que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades. 34.
La principal finalidad de este recurso es el restablecimiento de la justicia22, lo cual no implica, en general, el desconocimiento de los principios de cosa juzgada y presunción de legalidad y acierto de las decisiones judiciales, sino que, excepcionalmente, en ciertas circunstancias y por las razones señaladas específicamente en la ley, es viable revisar las sentencias en aras de restablecer el imperio de la justicia y mantener el orden jurídico y social.
Es precisamente en atención a lo anterior que el recurso de revisión se determinó como un medio extraordinario de impugnación. 35. En el mismo orden de ideas, el recurso se encuentra sujeto al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que el mismo se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes, 21 Adicionado por el artículo 68 de la Ley 2080. 22 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-418 de 1994 y C-247 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía y José Gregorio Hernández Galindo. 19 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o para controvertir juicios de valor del fallador23.
Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación24 ha considerado lo siguiente: “[…] El [recurso extraordinario de revisión] no constituye una instancia adicional, la tercera en este caso, en la que los interesados pueden replantear el asunto objeto del litigio original para que el Juez de la Revisión lo reexamine o analice una vez más […] En efecto, con la demanda de revisión se inicia una instancia que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada […]”. 36.
En efecto, el artículo 250 de la Ley 1437, enumera las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, las cuales, por lo demás dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley, eran los únicos que permitían la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario que se analiza. 37.
Los requisitos del recurso están enunciados en el artículo 252 de la Ley 1437, que prevé que debe interponerse mediante escrito que reúna los siguientes requisitos: i) la designación de las partes y sus representantes; ii) el nombre y domicilio del recurrente; iii) los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento; iv) la indicación precisa y razonada de la causal invocada; v) el poder para su interposición y vi) las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y solicitará las que pretende hacer valer. 38.
En suma, la interposición del recurso extraordinario de revisión constituye el inicio de un nuevo proceso para cuestionar la sentencia proferida dentro de un proceso ordinario, el que solo resulta procedente en determinadas y especiales circunstancias taxativamente señaladas en la ley. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia proferida el 27 de abril de 2004, C.P. María Inés Ortiz Barbosa Rev. 194, identificada con núm. único de radicación 1100103150001998016401. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia proferida el 12 de agosto de 2014, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, identificada con núm. único de radicación 11001031500020130211000. 20 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal señalada en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437 39.
Visto el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437, dispone como causal de revisión la de “[…] existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]”. Sin embargo, debido a que el legislador no determinó cuáles son los eventos en los que se considera que se ha configurado la citada causal, ha sido la jurisprudencia del Consejo de Estado la que ha dotado de contenido esta disposición25. 40.
En esa medida, en relación con las irregularidades sustanciales del procedimiento que pueden considerarse como nulidad originada en la sentencia, la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado26 ha sostenido que son, a modo enunciativo, las siguientes: 40.1. Cuando sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme. 40.2.
Cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido. 40.3. Cuando se profiere sentencia, como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia. 40.4.
Cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en esta. 40.5. Cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello se pretermite íntegramente la instancia. 25 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 16, sentencia del 5 de mayo de 2020, número único de radicación 11001-03-15-000-2017-02519-00. 26 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencia proferida el 3 de febrero de 2015, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, identificada con núm. único de radicación 11001031500020090049400. 21 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40.6.
Cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida. 40.7. Cuando el juez provee sobre aspectos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia. 40.8. Cuando la providencia carece de motivación. 40.9 Cuando la sentencia aparece suscrita por un número mayor o menor de los magistrados que debieron haberlo hecho; o cuando fue adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley. 41.
En ese sentido, de acuerdo con la posición pacífica del Consejo de Estado, para probar la configuración de la causal, se ha considerado que, por regla general, no es posible “[…] alegar como fundamento del recurso, alguna causa de nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, ya que ‘la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil [hoy, artículo 134 del Código General del Proceso], sin perjuicio del deber que el artículo 145 ibidem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe antes de dictar sentencia […]’”27.
Sin embargo, en algunos casos se ha aceptado la proposición de la nulidad procesal ocurrida antes de la expedición de la sentencia, siempre y cuando esta no haya podido ser advertida por el recurrente, evento en el que la parte demandante debe probar que efectivamente no tuvo la posibilidad de proponer la nulidad en el curso del proceso. 42.
Asimismo, que la anomalía sea de tal magnitud que configura un defecto insanable de la actuación, al punto que, de no presentarse ese yerro, la decisión adoptada hubiese sido distinta28. Dentro de este grupo de anomalías se 27 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 13, sentencia del 7 de junio de 2016, número único de radicación 11001-03-15-000-2015-02493-00. 28 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 26, sentencia del 14 de agosto de 2018, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03093-00;
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de noviembre de 2018, radicado 11001-03-25-000-2015-00996-00; y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 22, sentencia del 3 de diciembre de 2019, número único de radicación 11001-03-15-000-2019-00894-00. 22 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encuentran las relacionadas con: i) irregularidades que constituyen causal de nulidad del proceso previstas en las normas procesales y que solo pudieron ser advertidas en la sentencia; y ii) los vicios que contiene la propia sentencia y que pueden derivar en la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política, lo cual excluye la posibilidad de formular, por esta vía, cuestionamientos que conciernan al contenido de la motivación, a la valoración probatoria o a la forma de aplicación de una determinada norma.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio de congruencia en las providencias judiciales 43. Vistos los artículos: i) 281 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201229, sobre congruencia; ii) 320 ibidem, sobre fines de la apelación; y iii) 328 ibidem, sobre competencia del superior. 44. Esta Corporación30 ha definido el principio de congruencia como “[…] el principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes, para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas, a menos que la ley otorgue facultades especiales para separarse de ellas […]”, es decir, que el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones, existiendo una correspondencia entre esta y los hechos que se esgrimen en la demanda y en su contestación. 45.
La citada sentencia señaló que la congruencia debe ser interna y externa. La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia; y la segunda, la externa, que la decisión contenida en la resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda como en su contestación o en los recursos interpuestos. 29 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 13001 23 31 000 2001 02023 01. 23 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46.
Asimismo, indicó que en los procesos ordinarios el recurso de apelación tiene límites, pues debe guardar correspondencia con el petitum de la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que la sustentan, los argumentos de oposición a la misma y las consideraciones que sirven de sustento al a quo para fundamentar su sentencia. No de otra forma se respetan los derechos al debido proceso, a la igualdad procesal y la garantía de la doble instancia. 47.
Por último, se determinó que en aplicación del principio de congruencia el juez puede traer a colación los análisis sobre el alcance de las normas legales pertinentes, aunque no hayan sido planteados por las partes, siempre y cuando, como regla general, sus consideraciones se desplieguen en el marco de las pretensiones del proceso y con base en el acervo probatorio debatido en el mismo.
En concordancia con lo anterior, se han señalado los eventos en los que se presenta incongruencia de la sentencia. Sobre el particular ha indicado lo siguiente: “[…] de conformidad con lo dispuesto en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a este asunto en virtud de la remisión prevista en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, la sentencia resulta incongruente cuando se falla de manera extrapetita, es decir, "por objeto distinto del pretendido en la demanda" o "por causa diferente a la invocada en esta"; asimismo, en los eventos en que se condena al demandado de manera ultra petita, esto es, “por cantidad superior a la solicitada en la demanda” e, incluso, si se omite decidir sobre alguna de las pretensiones invocadas en el libelo introductorio del proceso, lo que da cuenta de una decisión mínima petita.
Con el fin de establecer si se estructura alguna de las anteriores circunstancias corresponde comparar las pretensiones de la respectiva demanda con la sentencia dictada, para determinar si esta resulta o no acorde con lo solicitado y en caso de advertirse que el juez de primera instancia decidió por fuera de lo pedido, la condena deberá ajustarse de manera oficiosa […]”31 48.
Del criterio jurisprudencial citado se concluye que: i) la sentencia debe ser congruente con los hechos y las pretensiones de la demanda; ii) el Juez en su ejercicio hermenéutico puede traer a colación los análisis sobre el alcance de las normas legales pertinentes, aunque no hayan sido planteados por las partes, siempre y cuando, sus consideraciones se enmarquen en las pretensiones del 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A;
Sentencia de 17 de agosto de 2017; C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; número único de radicación 41001233100020020092801. 24 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso y se fundamenten en el acervo probatorio debatido en el mismo y iii) se presenta una sentencia incongruente cuando: a) se falla de manera extra petita, es decir, "[…] por objeto distinto del pretendido en la demanda […]” o "[…] por causa diferente a la invocada en esta […]"; b) en los eventos en que se condena al demandado de manera ultra petita, esto es, "[…] por cantidad superior a la solicitada en la demanda […]” y c) cuando se omite decidir sobre alguna de las pretensiones invocadas en el libelo introductorio del proceso, lo que da cuanta de una decisión mínima petita.
Análisis de la causal de revisión 49. La Sala procede a considerar si, en el presente caso, se estructuran los presupuestos que la ley establece y que el Consejo de Estado ha precisado, a través de los criterios judiciales citados en acápites anteriores, para la configuración de la causal prevista en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437, en los siguientes términos: 49.1.
La señora Luz Eleny Vinasco Escobar, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó como pretensiones que: i) se declare la nulidad del Oficio SEM-UAF-2063 de 18 de julio de 2016, por medio del cual le negaron el reconocimiento y pago de los intereses moratorios con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. 49.2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios a partir del día siguiente a los treinta días posteriores a su causación hasta el día que se pagó el retroactivo por homologación y nivelación salarial, es decir del 1.° de febrero de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2011, con base en el capital neto, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se reconoció. 49.3.
Para el efecto, argumentó que los intereses moratorios pretendidos se causaron a partir de su traslado como empleada administrativa del nivel Nacional al territorial, pues desde ese momento debió percibir el mayor valor correspondiente a los emolumentos propios de los empleados territoriales, de ahí 25 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que, al no recibirlos, la administración local incurrió en mora en el pago de esa parte del salario que debía homologar desde el principio. 49.4.
El Tribunal Administrativo de Caldas en la sentencia proferida, en primera instancia, planteó el problema jurídico de la siguiente manera: “[…] ¿Le asiste derecho a la parte demandante al reconocimiento y pago de intereses moratorios sobre la liquidación del valor del retroactivo por homologación y nivelación salarial? En caso negativo, ¿tiene derecho la parte actora, aunque no lo haya solicitado expresamente, a la indexación de los valores reconocidos y pagados por concepto de retroactivo por homologación y nivelación salarial? En caso afirmativo, ¿cuáles son los extremos temporales de dicha actualización? y ¿a qué entidad le corresponde realizar los pagos correspondientes a indexación? […]”. 49.5.
Al resolver el caso concreto consideró que: i) los intereses moratorios por el periodo correspondiente del 1.° de febrero de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2011, no se causaron por cuanto la administración no incurrió en dilaciones injustificadas debido al agotamiento de las etapas previas del proceso de homologación y nivelación salarial, así como el correspondiente a la liquidación y pago del retroactivo derivado de dicha homologación; ii) la suma reconocida como retroactivo por homologación por el citado periodo fue indexada, lo que hacía improcedente el reconocimiento de intereses moratorios por cuanto ambos conceptos tienen origen en una circunstancia común, esto es, la devaluación del dinero, luego acceder a lo pretendido implicaría doble erogación por la misma causa; y iii) por razones de equidad y justicia, debía tenerse en cuenta que, en todo caso, sí resultaba procedente el pago de acreencias derivadas del proceso de nivelación salarial que se efectuó en fecha posterior a su reconocimiento.
En esa medida, de oficio ordenó el reconocimiento de la indexación por el periodo correspondiente del 1.° de enero de 2012 hasta el día anterior a la fecha efectiva de pago (30 de abril de 2014). 49.6. La señora Luz Eleny Vinasco Escobar presentó recurso de apelación, argumentando que: i) el juez de primera instancia exigió una norma expresa que regulara el pago de intereses moratorios en consideración a su naturaleza 26 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sancionatoria, inaplicando la situación más favorable al trabajador en caso de duda y la analogía como herramienta interpretativa; ii) asimismo, sostuvo que la indexación y los intereses moratorios son conceptos diferentes, por lo tanto, adujo que el Tribunal Administrativo de Caldas incurrió en un yerro al considerar que estos no son acumulables; y iii) con base en el principio de la primacía de la realidad sobre las formas, la obligación reconocida surgió desde que fue trasladada a la planta de la entidad territorial, contrario a lo indicado por el Tribunal de Caldas que concluyó que la acreencia nació a la vida jurídica desde que se expidieron los actos administrativos de homologación y nivelación salarial, por ende hay lugar a intereses moratorios desde aquél traslado. 49.7.
Por su parte la Nación- Ministerio de Educación Nacional, en su recurso de apelación indicó que no era procedente la indexación adicional reconocida, toda vez que: i) indexó la suma en el instante que se generó el derecho y a su vez la pagó en una fecha proporcionalmente cercana a su reconocimiento; y ii) porque el reconocimiento no fue solicitado en sede administrativa y pretendido en sede judicial, vulnerándose así el principio de congruencia. 49.8.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión, planteó como problema jurídico lo siguiente: “[…] ¿La señora Luz Eleny Vinasco Escobar tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Municipio de Manizales? ¿Era procedente emitir en este caso una decisión extra petita a fin de ordenar al Ministerio de Educación, reconocer la indexación sobre las sumas abonadas a la demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido? […]”. 49.9.
Consideró que no había lugar al reconocimiento de los intereses moratorios si se tiene en cuenta que, por su carácter sancionatorio, no estaban previstos en una norma que los autorizara expresamente para los casos de retroactivos por homologación y nivelación y no estaban incluidos en el documento que reconoció el derecho. 27 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.10.
Asimismo, porque: i) las sumas reconocidas obedecieron a la homologación y nivelación que debió realizarse para que las plantas de personal administrativo se ajustaran a la nueva reglamentación, de modo que dicho proceso no podía entenderse como un asunto negocial y mucho menos como uno al que se le pudiera aplicar, en subsidio, la regla contenida en el artículo 1617 del Código Civil cuando no se pacta un interés moratorio; y ii) los intereses no se causaron comoquiera que entre la fecha en que la administración local reconoció la prestación de que se trata y el momento en que el pago se hizo efectivo transcurrió sólo un mes. 49.11.
Consideró que, al ordenarse la indexación de la suma reconocida del año 2003 al 2011, no solo mantuvo el valor o poder adquisitivo constante de la moneda, sino que salvaguardó “[…] la equidad e igualdad laboral que echa de menos la parte demandante, en la medida que trajo a valor presente la suma adeudada, fundado en principios constitucionales como la equidad y la reparación plena. […]”, siendo incompatible con el reconocimiento de los citados intereses. 49.12.
Por último, indicó que el reconocimiento de la indexación por el periodo correspondiente del 1.° de enero de 2012 hasta el día anterior a la fecha efectiva de pago (30 de abril de 2014), realizado de oficio por el Tribunal, vulneraba el principio de congruencia, toda vez que no fue solicitado ni discutido en el procedimiento administrativo ni en el proceso judicial y, en esa medida, indicó que resultaba improcedente, comoquiera que: i) la indexación ordenada correspondió a la generada desde la fecha en que se expidió el acto demandado hasta el momento del pago, desbordando lo pretendido con la demanda en relación con el periodo deprecado y con la solicitud de liquidar intereses moratorios sobre el monto abonado; ii) la situación concreta no encajaba en alguno de los supuestos excepcionales establecidos en la Ley y la jurisprudencia como objeto de pronunciamiento extra petita; y iii) no avizoró una inminente violación de derechos fundamentales. 28 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.
Del anterior recuento, esta Sala prohíja los argumentos expuestos por esta Corporación al resolver asuntos similares32 y, en esa medida, considera que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en su ejercicio hermenéutico profirió la sentencia con la competencia propia que le otorgaba los argumentos de la demanda, su contestación y el recurso de apelación, realizando el análisis sobre las normas legales y criterios jurisprudenciales pertinentes sobre: i) la procedencia o no del reconocimiento de los intereses moratorios en el proceso de homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales; ii) el reconocimiento de la indexación de las sumas de dinero, su periodo de causación, lo cual incluyó el estudio de la procedencia o no del reconocimiento de pretensiones que no formuladas en el procedimiento administrativo ni en el proceso judicial; y iii) su incompatibilidad con el reconocimiento de los intereses moratorios. 51.
Estas consideraciones se enmarcaron dentro de las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y se fundamentaron en el acervo probatorio debatido en el mismo, sin que se observe pronunciamiento alguno que no guardara relación con los reparos concretos formulados por la apelante o con el objeto del litigio, quedando desvirtuada la vulneración al principio de congruencia. 52.
Ahora, frente al argumento de la presunta incongruencia por el periodo de causación de los intereses moratorios, esta Sala considera que el supuesto defecto no corresponde a alguno de los presupuestos legales y jurisprudenciales que podrían viciar de nulidad la sentencia recurrida, en la medida que los argumentos del recurso se encaminan a convertir esta etapa procesal en una tercera instancia, al pretender revivir el análisis normativo y los criterios jurisprudenciales adoptados en la decisión recurrida sobre el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, reproches que no son propios de la causal 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Sexta Especial de Decisión, sentencia de 3 de mayo de 2022, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, número único de radicación 11001 03 15 000 2022 00850 00. 29 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alegada y que escapan al objeto del recurso extraordinario de revisión. Al respecto, esta Corporación ha reiterado33: “[…] No resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal […]”. 53.
Por lo anteriormente expuesto, se considera que no se configura la causal de revisión alegada. Condena en costas 54. Vistos los artículos: i) 25534 de la Ley 1437; ii) 361 de la Ley 1564 sobre la composición de las costas; iii) 365 ibidem en especial, su numeral 8.º35, sobre condena en costas; iv) 366 ibidem, sobre liquidación de costas y agencias en derecho y v) el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, en especial, los artículos 2.°36 sobre criterios para la fijación de agencias en derecho y 5.°37 sobre las tarifas de las agencias en derecho. 55.
Atendiendo a que la condena en costas: i) están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho; ii) para su imposición se deben tener en consideración las reglas previstas en el artículo 365 de la Ley 1564; iii) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación38; 33 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. sentencia de 26 de mayo de 2010, C.P Mauricio Fajardo Gómez, número único de radicación 2001 – 1504. 34 Modificado por el artículo 70 de la Ley 2080. 35 “[…] Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]”. 36 “Artículo 2º.
Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites. 37 Artículo 5º.
Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: “[…] 9. RECURSOS EXTRAORDINARIOS. […] Entre 1 y 20 S.M.M.L.V. […]”. 38 Numeral 8 del artículo 365 de la Ley 1564. 30 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y iv) en la determinación de las agencias en derecho se tendrán en cuenta los criterios para su fijación y las tarifas indicadas por el Consejo Superior de la Judicatura. 55.
En el caso sub examine, la Sala considera que no hay lugar a imponer una condena en costas a la parte demandante, en la medida que, si bien se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto, no se acreditó probatoriamente su causación. Conclusiones de la Sala 56. Así las cosas, se declarará infundado el recurso propuesto, en la medida que no se advierte la configuración de la causal de revisión prevista en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437, toda vez que la sentencia recurrida fue proferida de forma congruente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Núm. 15 de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Luz Eleny Vinasco Escobar contra la sentencia proferida el 15 de abril de 2021 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 17001 23 33 000 2016 00881 01, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 31 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 02420 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente del recurso extraordinario de revisión y DEVOLVER el cuaderno contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera de Estado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Consejero de Estado CARMELO PERDOMO CUÉTER Consejero de Estado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Consejero de Estado Con salvamento parcial de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sala Quince Especial de Decisión en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.