1 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C, diecinueve (19) de agosto de dos mil veintidós (2022) Expediente: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulados 11001 03 15 000 2021 05681 00; 11001 03 15 000 2021 05812 00; 11001 03 15 000 2021 05825 00; 11001 03 15 000 2021 06099 00; 11001 03 15 000 2021 06367 00; 11001 03 15 000 2021 06370 00 y 11001 03 15 000 2021 06372 00) Accionante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros1 Accionado: Tribunal Administrativo de Santander, Juzgado 15 Administrativo Oral de Bucaramanga, Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, Empresa de Servicios Públicos de Bucaramanga – EMAB, Veolia Aseo Santander y Cesar S.A., Limpieza Urbana S.A. E.S.P., Metrolimpia SAS E.S.P., Riuroque S.A.S. E.S.P. Tesis: Está legitimado un municipio, vinculado en primera instancia como tercero interviniente, para presentar un recurso de impugnación en contra del fallo de tutela que rechazó por improcedente la acción, si la parte actora decide no recurrir la sentencia. No están legitimados en la causa por activa las activa personas naturales o jurídicas para presentar una demanda en ejercicio de la acción de tutela en la que se pretenden la protección de derechos a la salubridad pública, disfrutar de un ambiente sano y el saneamiento ambiental.

ACCIÓN DE TUTELA – SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el Municipio de Bucaramanga en contra de la sentencia dictada el 14 de febrero de 2022 por la Subsección “B” de la 1 Adriana Ruiz Patiño, Carmen Sofia Villamizar de Portilla, Paulina Ariza Valenzuela, Eida Castellanos Jiménez, Yasmin Rueda Galvis, Rita Olga Barrera, Flor Elba Guerrero, Laura Barreto Serrano, Jenny Patricia Ribero Duarte, Orlando Morales Rueda y Erik Mauricio Oliveros Amaya, Javier Enrique Landazábal Martínez;

Maríah Silvana Castillo Van – EPS, Nohora Pradilla y Laura Viviana García Osorio; ciudadanos miembros del Consejo Municipal de Gestión de Riesgo de Bucaramanga; Luisa Fernanda Villalobos Saldaña; Jaime Eduardo Amarillo Serrano; Oficina del Medio Ambiente y Gestión del Riesgo de Piedecuesta, Milton Alejandro Desousa. 2 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I. LAS DEMANDAS 1.1.

En el proceso con número de radicado 11001 03 15 000 2021 05504 00, fungieron como demandantes los ciudadanos Luz Amparo Rodríguez Flórez, Adriana Ruiz Patiño, Carmen Sofia Villamizar de Portilla, Paulina Ariza Valenzuela, Eida Castellanos Jiménez, Yasmin Rueda Galvis, Rita Olga Barrera, Flor Elba Guerrero, Laura Barreto Serrano, Jenny Patricia Ribero Duarte, Orlando Morales Rueda y Erik Mauricio Oliveros Amaya.

A su vez, son accionantes, en los expedientes: (i) 11001 03 15 000 2021 05681 00, la Oficina del Medio Ambiente y Gestión de Riesgo del Municipio de Piedecuesta – Santander, (ii) 11001 03 15 000 2021 05812 00, los Ciudadanos Miembros del Consejo Municipal de Gestión de Riesgo de Bucaramanga, (iii) 11001 03 15 000 2021 05825 00, Javier Enrique Landazábal Martínez, (iv) 11001 03 15 000 2021 06099 00, Jaime Eduardo Amarillo Serrano, (v ) 11001 03 15 000 2021 06367 00, Luisa Fernanda Villalobos Saldaña, (vi) 11001 03 15 000 2021 06370 00, Mariah Silvana Castillo Van – EPS, Nohora Patricia Pradilla Ardila y Laura Viviana García Osorio, (vii) 11001 03 15 000 2021 06372 00, Milton Alejandro Desousa Núñez.

Todos los anotados accionantes, actuando a nombre propio, formularon acción de tutela pidiendo la protección a los derechos fundamentales “a la SALUD, LA VIDA, LA SALUBRIDAD PÚBLICAD, DISFRUTAR DE UN AMBIETNTE SANO Y EL SANEAMIENTO AMBIENTAL”2 que estimaron vulnerados con ocasión del trámite incidental adelantado en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con número de radicado 68001 23 31 000 2002 02891 00, en el Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga, que ordenó el cierre definitivo del relleno sanitario El Carrasco, a partir del 14 de agosto de 2021.

Lo anterior, teniendo en cuenta los fundamentos fácticos que, de manera general, se resumen a continuación: 2 Visible a índice 2 del expediente 11001 03 15 000 2021 05504 00 en el Sistema de Gestión Judicial Samai. 3 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmaron que, como ciudadanos del Área Metropolitana de Bucaramanga, se encuentran afectados por la inexistencia de un relleno sanitario regional que supla la prestación del servicio de aseo que en la actualidad es llevada a cabo en el relleno El Carrasco, cuyo cierre fue ordenado en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del proceso de acción popular identificado con número 68001 33 31 000 2002 02891 00, y por el Juzgado 15 Administrativo Oral de Bucaramanga, en providencia del 5 de agosto de 2021, ésta última en sede desacato.

Mencionaron que, en consecuencia, las empresas de servicios públicos les han informado que, a partir del sábado 14 de agosto de 2021, no habría un lugar para disponer las basuras. Alegaron que dicha circunstancia se agrava si se tiene en cuenta que en el mencionado relleno se depositan aproximadamente novecientos setenta y siete toneladas (977 t) de residuos de los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón, Lebrija, Rionegro, El Playón, Charta, Surata, Betulia, Santa Bárbara, California, Matanza, Tona, Zapatoca, Los Santos y Piedecuesta.

Aseveraron que, aun cuando la empresa Veolia Aseo Santander y Cesar S.A., señaló que, si bien podría realizarse la disposición final de residuos en la PTA Las Bateas, localizada en el Municipio de Aguachica – César, ello representaría un veinticinco por ciento (25%) de sobre sobrecosto en la tarifa que pagan los ciudadanos, cifra que, además, consideraron como cuantiosa, si se tiene en consideración la situación económica del país derivada de la pandemia del COVID 19.

Expresaron que, según información de la Alcaldía de Girón – Santander, la citada propuesta sólo tendría aplicación por tres (3) meses, vencidos los cuales no habría un lugar para disponer residuos. Aseguraron que la empresa EMAB, en varias oportunidades, ha presentado informes de la situación de seguridad y estabilidad del citado relleno, los cuales dan cuenta que el sitio de disposición ya no es botadero de basura a cielo abierto ni representa riesgo, por lo que el mismo es la única alternativa viable para continuar disponiendo basuras en el Área Metropolitana.

Afirmaron que, “más allá de la orden de cierre que deban cumplir los ALCALDES DEL ÁREA METROPOLITANA, y más allá de las gestiones que hallan o no realizado para cumplir las órdenes de cierre, lo cierto es que, a partir del día 14 de agosto NO HAY 4 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co UN SITIO, en el que se pueda disponer las basuras del municipio de forma DEFINITIVA, por lo que el CIERRE del CARRASCO, vulnera nuestros derechos a la SALUD y a la SALUBRIDAD PÚBLICA, agregándole que estamos aún en una situación de riesgo PROVOCADA POR LA PANDEMIA, en la que continuamente se producen variantes del VIRUS, cada vez más letales, que nos pone en una situación sumamente riesgosa, en la medida que los residuos HOSPITALARIOS DE RIESGO, no puedan ser dispuestos de manera adecuada en un sitio que no genere o aliente la proliferación del virus.”3 Añadieron que a la fecha no se presentaba ninguna de las situaciones que dieron lugar al cierre del relleno El Carrasco, puesto que no existen malos olores, presencia de gallinazos o cualquier otra situación “fuera de control”.

Explicaron que, el 11 de abril de 2019, fue firmado el Convenio Interadministrativo No. 000132, suscrito entre el Área Metropolitana de Bucaramanga y la Universidad Industrial de Santander – UIS, con el objeto de que fuera definido un único sitio para la construcción del nuevo relleno regional, y en el que se determinó que el Municipio de Lebrija tenía uno para la construcción de éste.

Sin embargo, advirtieron que la comunidad impidió a los peritos de la UIS el ingreso a los predios privados en los que sería edificado el mismo. Indicaron que el Municipio de Lebrija propuso continuar con unos estudios adelantados por el AMB – UIS, que arrojaron unas alternativas de disposición de residuos sólidos en dicho municipio, para lo cual era necesario efectuar la compra de predios, los procesos de licenciamiento y construcción del relleno sanitario regional, sin que dicha opción fuera aceptada por el Juez de conocimiento del trámite incidental.

Aseveraron que, de acuerdo con lo establecido por la EMAB, el Plan de Desmantelamiento y Abandono de El Carrasco terminaría el 3 de mayo de 2021. No obstante, indicó que, luego de una solicitud de ampliación de ese plazo, la ANLA, en Resolución No. 0786 del 30 abril de 2021, autorizó su finalización para el 13 de agosto de 2021. 3 Visible a folio 3 ibídem. 5 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicaron que, como para la fecha indicada por la ANLA para el cierre de El Carrasco, no había sido posible concretar un nuevo sitio de disposición final de residuos sólidos, fue solicitada una prórroga al Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga, que, en auto del 23 de julio de 2021, manifestó que el único competente para conceder dicha ampliación era la autoridad ambiental.

Alegaron que, por ende, fue pedido el aplazamiento del aludido término a la ANLA, pero que esa entidad, en Auto No. 05968 del 3 de agosto de 2021, mantuvo el cronograma establecido para la clausura de El Carrasco. Expresaron que el Juez 15 Administrativo de Bucaramanga, en auto del 5 de agosto de 2021, ordenó a la ANLA materializar el cierre y suspensión de todas las operaciones relacionadas con el cierre de El Carrasco a partir de las 00:00 horas del 14 de agosto de 2021, salvo que la aludida autoridad ambiental resolviera modificar el término dispuesto en la Resolución No. 0786 del 30 abril de 2021.

Resaltaron que, preocupados por las graves consecuencias sociales y ambientales por el cierre del relleno El Carrasco, fue pedida una audiencia al Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga, la cual se llevó a cabo el 11 de agosto de los corrientes. Allí expusieron que la EMAB manifestó que era viable ampliar la capacidad de El Carrasco para permitir la operación estable en el sitio durante aproximadamente dos (2) años.

Igualmente, alegaron que la ANLA reconoció que las condiciones actuales de El Carrasco han mejorado, al punto que el sitio ya cuenta con un permiso de vertimientos, no tiene malos olores y no hay presencia de gallinazos. Sin embargo, advirtieron que, pese a ello, el Juez 15 Administrativo de Bucaramanga mantuvo su decisión de cerrarlo, bajo el argumento que la entidad competente para adoptar una decisión que permitiera el aplazamiento de la clausura de dicho relleno era la ANLA, sin que la misma hubiera accedido a tal petición. II.

TRÁMITE DE LAS TUTELAS 2.1. Los expedientes de la referencia fueron admitidos en las providencias que pasan a relacionarse: (i) 25 de agosto de 2021, proceso 11001 03 15 000 2021 6 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 05504 004, (ii) 6 de septiembre de 2021, expediente 11001 03 15 000 2021 05681 005, (iii) 19 de octubre de 2021, proceso con radicado 11001 03 15 000 2021 05812 00, (iv) 1 de octubre de 2021, en el 11001 03 15 000 2021 05825 006, (iv) 25 de octubre de 2021, proceso 11001 03 15 000 2021 06099 007, (v) 19 de octubre de 2021, en el 11001 03 15 000 2021 06370 008, (vi) 19 de octubre de 2021, en el 11001 03 15 000 2021 06370 009 y (vii) 16 de noviembre de 2021, proceso 11001 03 15 000 2021 06372 00 10.

Asimismo, se ordenó vincular como terceros con interés a los ciudadanos Luis Guillermo Rosso Bautista, Linnete Andrea Gutiérrez González, Jacob Giraldo, a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, a la Empresa de Servicios Públicos de Bucaramanga – EMAB, Veolia Aseo Santander y Cesar S.A., Limpieza Urbana S.A. E.S.P., Metrolimpia SAS E.S.P., Riuroque S.A.S. E.S.P., a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CMB, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a la Gobernación del Departamento de Santander, a los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón, Piedecuesta, Lebrija, Rionegro, El Playón, Charta, Suratá, Betulia, Santa Bárbara, California, Matanza, Los Santos, Tona y Zapatoca del Departamento de Santander y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.

Ahora, en los siguientes proveídos, se dispuso acumular al proceso con radicado 11001 03 15 000 2021 05504 00, los demás expedientes que son objeto de análisis en el presente asunto: (i) 8 de noviembre de 2021, proceso 11001 03 15 000 2021 05681 0011, (ii) 19 de octubre de 2021, proceso con radicado 11001 03 15 000 2021 05812 0012, (iii) 1 de octubre de 2021, 11001 03 15 000 2021 05825 0013, (iv) 25 de octubre de 2021, 11001 03 15 000 2021 06099 0014 y (v) 19 de octubre de 2021, 11001 03 15 000 2021 06370 0015. 4 Visible a índice 16 ibídem. 5 Visible a índice 3 ibídem. 6 Visible a índice 13 del expediente 11001 03 15 000 2021 05825 00, ibídem. 7 Visible a índice 10 ibídem. 8 Visible a índice 10 ibídem. 9 Visible a índice 10 ibídem. 10 Visible a índice 10 ibídem. 11 Visible a índice 11 ibídem. 12 Visible a índice 3 ibídem 13 Visible a índice 13 del expediente 11001 03 15 000 2021 05825 00, ibídem. 14 Visible a índice 10 ibídem. 15 Visible a índice 10 ibídem. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, debe recalcarse que en esos mismos proveídos se negaron las respectivas medidas cautelares, pedidas por los allí demandantes. 2.3.

Las entidades accionadas, dieron contestación a los escritos de amparo, así: 2.4. Mediante memoriales del 19 de agosto16 y 13 de octubre de 202117, la Alcaldía del Municipio de Piedecuesta18 manifestó que coadyuva las pretensiones de la demandante, ya que consideraba que el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga vulneró los derechos fundamentales a la salud, vida y el medio ambiente sano de ese territorio con el cierre de El Carrasco; a su vez, solicitó su desvinculación del trámite de la referencia por no causar ninguna vulneración de derechos19. 2.4.1.

La ANLA, en escritos del 20 de agosto20, 8 de septiembre21, 1222 y 2523 de octubre de 2021, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes argumentos: Se opuso a cada una de las pretensiones planteadas en las correspondientes demandas, en dos (2) puntos principales: la falta de competencia por parte de la ANLA y la improcedencia de la acción de tutela por carecer de los requisitos de procedibilidad.

Frente al primero, manifestó que le fue conferida la función de realizarle seguimiento y control al proyecto “RECUPERACIÓN AMBIENTAL DEL RELLENO SANITARIO EL CARRASCO”, situación que no puede ser objeto de confusión frente a las labores que le fueron encargadas por ley, como son el seguimiento y la vigilancia ambiental. Indicó que la obligación de asegurar la prestación de los servicios públicos domiciliarios a los que hace referencia el artículo 1 de la Ley 142 de 1994, es de los 16 Visible a índice 4 ibídem. 17 Dentro del proceso 11001 03 15 000 2021 05825 00 18 Visible en el índice 26 del proceso 11001 03 15 000 2021 05681 00 19 La anotada entidad no contestó en el proceso con número de radicado 11001 03 15 000 2021 06370 00 20 Visible a índice 6 ibídem. 21 Visible a índice 10 ibídem. 22 Dentro del expediente 11001 03 15 000 2021 05825 00 23 Dentro del proceso 11001 03 15 000 2021 06370 00. 8 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co municipios y departamentos, por lo que pidió su desvinculación, al no tener legitimación en la causa por pasiva.

Con relación a la improcedencia de la acción de tutela, afirmó que la misma carece de subsidiariedad, ya que ésta presupone que se agoten los recursos o medios de defensa que puedan ser aplicables antes de ejercer la demanda constitucional, y en el caso objeto de estudio se busca la suspensión de la Resolución que ordena el desmantelamiento y abandono del Relleno Sanitario El Carrasco hasta que las autoridades territoriales cuenten con un sitio de disposición para los residuos sólidos de los municipios del Departamento de Santander, por lo que aseguró que la accionante contaba con los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento, para defender la protección de sus derechos.

Por último, aludió a la inexistencia de la vulneración de los derechos invocados e insuficiencia probatoria. Mencionó que, a pesar de la clausura del relleno sanitario El Carrasco, la Empresa de Servicios de Aseo de Bucaramanga S.A E.S.P., en la actualidad, se encuentra prestando el servicio de recolección de residuos sólidos en sus frecuencias y rutas establecidas, al activar para esos efectos un plan de contingencia. Concluyó solicitando que se denegaran las pretensiones de la demanda por no cumplir con los requisitos de procedencia señalados en la norma y los precedentes judiciales, y que se reconozca la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la ANLA. 2.4.2.

En oficios del 10, 20 de agosto24, 1325 y 2226 de octubre de 2021, el Gerente de la Empresa de Aseo de Bucaramanga EMAB S.A ESP, dio respuesta a la acción de tutela esgrimiendo los argumentos que pasan a sintetizarse27: Frente a los hechos, manifestó que los mismos son ciertos y que, como consecuencia de las decisiones adoptadas por la ANLA, a partir del 14 de agosto de 2021, no podría cumplir con sus funciones legales relacionadas con la prestación del servicio de aseo. 24 Dentro del proceso 11001 03 15 000 2021 05681 00 25 Dentro del proceso 11001 03 15 000 2021 05825 00 26 Dentro del proceso 11001 03 15 000 2021 06370 00 27 Visto en el índice 8 ibídem. 9 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resaltó que el sitio más cercano para disponer basuras en caso de que se cierre El Carrasco se encuentra en el Municipio de Aguachica – César, esto es, a cinco (5) horas de la ciudad de Bucaramanga, lo que hace inviable trasladar los residuos allí, máxime cuando el Alcalde de dicho Municipio ha manifestado públicamente que impedirá que ingresen vehículos provenientes del Departamento de Santander que estén cargados con residuos sólidos En consecuencia, solicitó se amparen los derechos fundamentales invocados, so pena de que exista una crisis ambiental y sanitaria en caso de que prospere la orden de cierre material de El Carrasco28. 2.4.3.

Por memoriales del 23 de agosto, 14 de septiembre29 y 13 de octubre30 del mismo año, el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga procedió a contestar el libelo introductorio bajo los fundamentos que se sintetizan a continuación31: Hizo un relato del trámite incidental que motivó la presentación de la acción de tutela. Posteriormente, adujo que la orden de cierre del sitio de disposición final El Carrasco había sido expedida hace diez (10) años por el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga y confirmada parcialmente por el Tribunal Administrativo de Santander, el 16 de febrero de 2011, pero que dicha decisión no había sido materializada.

Afirmó que el 3 de octubre de 2018, en dicho lugar se generó una falla donde hubo remoción de masa de residuos sólidos, lo que ocasionó que la citada autoridad judicial ordenara la implementación del Plan de Desmantelamiento y Abandono del sitio de disposición final El Carrasco. Con el fin de dar cumplimiento a dicha orden, se creó una Mesa Técnica integrada por las partes.

Adujo que requirieron a los municipios del Área metropolitana de Bucaramanga, para que realizaran planes de contingencia en los que encontraran un nuevo lugar 28 La anotada entidad no contestó en el proceso con número de radicado 11001 03 15 000 2021 06370 00 29 Dentro del proceso 11001 03 15 000 2021 05681 00 30 Dentro del proceso 11001 03 15 000 2021 05825 00. 31 Visto en el índice 12 ibídem 10 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para depositar los residuos sólidos, para así continuar con la prestación del servicio en el momento en que se generara el cierre total de El Carrasco.

Por último, solicitó lo siguiente: “solicito respetuosamente se deniegue por improcedente la Acción de Tutela y se ordene a los 16 municipios que depositan sus residuos en ese lugar y a la Empresa de Aseo de Bucaramanga dar cumplimiento sin ninguna dilación de las órdenes judiciales impartidas en las sentencias expedida el 01 de marzo de 2009 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y confirmada parcialmente el 16 de febrero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander dentro de la Acción Popular No. 68001233100020020289100, que dispuso el cierre definitivo del Sitio de Disposición Final “El Carrasco” a partir del 30 de septiembre de 2011, sin que su cumplimiento este condicionado a la declaratoria de emergencias sanitarias, situación de riesgo de calamidad pública y Calamidad Pública, para disponer indefinidamente en ese lugar bajo una “transitoriedad” que va a cumplir diez (10) años.”32 2.4.4.

A través de escritos del 24 de agosto, 10 de septiembre33 y 26 de octubre34 de 2021, la Alcaldía del Municipio de Bucaramanga se pronunció frente a los hechos y las pretensiones de la acción de tutela, mencionando que, con el cierre definitivo del Relleno Sanitario El Carrasco, los bumangueses han visto afectados sus derechos a la vida, salud, salubridad pública, ambiente sano y saneamiento ambiental y aplicación del principio de precaución, situación que ocasionó la declaratoria de una emergencia sanitaria.

Por esta razón solicitó que sea declarado el amparo y que se ordene la apertura del Carrasco para que se continúe disponiendo de los residuos sólidos de los dieciséis (16) municipios, pues de no ser así se generaría una crisis sanitaria y ambiental de gran magnitud35. 2.4.5. En memoriales del 2 y 10 de septiembre, 1236 y 2537 de octubre de 2021, la Alcaldía del Municipio de Santa Bárbara - Santander mencionó que no le constaban los hechos plasmados en la acción de tutela, y frente a las pretensiones, 32 Ibídem. 33 Dentro del proceso 11001 03 15 000 2021 05681 00 34 Dentro del proceso 11001 03 15 000 2021 06370 00 35 Visto en el índice 14 íbidem. 36 Dentro del proceso 11001 03 15 000 2021 05825 00. 37 Dentro del proceso 11001 03 15 000 2021 06370 00 11 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afirmó que no haría oposición, pues era el Consejo de Estado el encargado de revisar su legalidad38.

Fundamentó su contestación en la improcedencia de la acción e inexistencia de la violación de los derechos por parte del Municipio de Santa Bárbara – Santander, ya que las solicitudes de la actora no tienen relación con la citada autoridad territorial, pues la discusión versa sobre recolección de basuras en el municipio de Bucaramanga, problema que, a su juicio, debía ser resuelto por ese municipio.

Por último, solicitó que se resuelva en el fallo que la autoridad territorial de Santa Bárbara no ha causado ninguna clase de perjuicio irremediable que deba ser protegido mediante acción de tutela39. 2.4.6. En escrito del 2 de septiembre de 202140, la Empresa Limpieza Urbana SA ESP S.A., manifestó que son los encargados de prestar el servició de recolección a los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Piedecuesta y Girón; en razón a ello, solicitó que las pretensiones fueran acogidas, pues, al no contar con un sitio para la disposición final de los residuos los habitantes del Área Metropolitana de Bucaramanga, estaban viendo afectados sus derechos fundamentales a la salud, vida, salubridad pública y disfrute de un ambiente sano41. 2.4.7.

En escritos del 2 de septiembre42 y 25 de octubre de 202143, la Empresa Ruitoque E.S.P. se pronunció frente a lo expuesto en el escrito demandatorio, bajo los siguientes argumentos44: Se pronunció frente a los hechos aduciendo que eran ciertos, y sobre las pretensiones, adujo que debe primar la protección de los derechos a la vida, salud y el ambiente sano y, por lo tanto, solicitó a esta Corporación tomar medidas para resolver el conflicto que se está presentando con la disposición de los residuos sólidos de los Municipios del Área Metropolitana de Bucaramanga. 38 La citada entidad no emitió respuesta en el proceso identificado 11001 03 15 000 2021 05825 00. 39 Visible a índice 26 ibídem. 40 Visible a índice 28 ibídem. 41 La citada entidad no emitió respuesta en los procesos identificados 11001 03 15 000 2021 05825 00 y 11001 03 15 000 2021 06370 00 42 Visible a índice 29 ibídem. 43 Dentro del proceso 11001 03 15 000 2021 06370 00 44 La citada entidad no emitió respuesta en el proceso identificado 11001 03 15 000 2021 05825 00. 12 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que se encargaron de reactivar la prestación del servicio de recolección de basuras en las áreas de su competencia, las cuales son los Municipios de Piedecuesta, Floridablanca y Girón; por lo tanto, no son responsables de ningún tipo de afectación ambiental. 2.4.8.

Mediante escritos del 3 de septiembre, 12 45 y 2546 de octubre de 2021, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios47 pidió su desvinculación del trámite de la referencia indicando que no vulneraron ninguno de los derechos invocados por las partes48. Mientras que la Empresa Metrolimpia ESP49, solicitó lo propio en memorial del 3 de septiembre de 2021. 2.4.9.

En oficios del 3 de septiembre, 10 de agosto50 y 2051 y 26 52de octubre de 2021, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB dio respuesta a la acción de tutela de la referencia esgrimiendo lo que sigue: Indicó que, mediante Resolución 368 del 11 de marzo de 2014, expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, se le otorgó la competencia para evaluar y controlar ambientalmente a la Empresa de Aseo de Bucaramanga EMAB – S.A ESP., en relación al proyecto “Recuperación ambiental del sitio de disposición final el Carrasco”, y que la ANLA, en Resolución nro. 786 del 30 de abril de 2021, ordenó el cierre definitivo del sitio de disposición final El Carrasco el 13 de agosto del año 2021.

Pidió que se declare la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que no existe una razón para vincularla en el proceso, pues no es la competente frente a la prestación de los servicios públicos domiciliarios de recolección de basuras, dado que las responsables de la vulneración de los derechos invocados 45 Dentro del proceso 11001 03 15 000 2021 05825 00. 46 Dentro del proceso 11001 03 15 000 2021 06370 00 47 Visible a índice 30 ibídem 48 La citadas entidades no emitieron respuesta en el proceso identificado 11001 03 15 000 2021 05825 00. 49 Visible a índice 31 ibídem 50 Dentro del proceso 11001 03 15 000 2021 05681 00 51 Dentro del proceso 11001 03 15 000 2021 05825 00 52 Dentro del proceso 11001 03 15 000 2021 06370 00 13 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el demandante son las autoridades territoriales y judiciales que se encargaron del cierre del sitio de disposición final El Carrasco.

Manifestó que la acción de tutela es un mecanismo transitorio con el cual se busca evitar un perjuicio irremediable; además, afirmó que existen otras acciones o mecanismos que puedan ser usados en el presente caso, ya que no se logró demostrar un perjuicio irremediable, grave, urgente e insalvable, tal como lo ordena la Corte Constitucional en su jurisprudencia53. 2.4.10.

A través de mensajes de datos enviados el 3 de septiembre y el 2554 de octubre de 2021, la Alcaldía del Municipio de Rionegro – Santander, solicitó que fuera tenida en cuenta como coadyuvante de la parte demandante, por considerase afectada con la sentencia del 18 de febrero de 2011, donde fue confirmada la orden de cierre de El Carrasco5556. 2.4.11.

En escrito calendado el 9 de septiembre de 202157, el Juez 4 Administrativo de Circuito Judicial de Bucaramanga solicitó su desvinculación bajo el argumento que carecía de legitimación en la causa por pasiva para intervenir, como quiera que los reproches de la demanda estaban dirigidos en contra de la ANLA y el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga58. 2.4.12.

En escrito del 29 de septiembre de 202159, la Gobernación de Santander dio contestación al escrito demandatorio, indicando que no son la entidad encargada de velar por cumplimiento y la prestación de los servicios públicos en los municipios, de conformidad con lo previsto en el artículo 5 de la Ley 142 de 1994, pues son éstos los competentes para buscar una solución frente a la suspensión del cierre del Carrasco60. 53 Visible en el índice 33 ibídem 54 Dentro del proceso 11001 03 15 000 2021 06370 00 55 Visible en el índice 34 ibídem. 56 La citada entidad no emitió respuesta en el proceso identificado 11001 03 15 000 2021 05825 00. 57 Visible en el índice 12 ibìdem. 58 Dicho Juzgado únicamente emitió respuesto en el expediente del proceso 11001 03 15 000 2021 05681 00. 59 Visible en el índice 43 ibídem. 60 La citada entidad no emitió respuesta en los procesos identificados 11001 03 15 000 2021 05825 00 y 11001 03 15 000 2021 06370 00 14 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.13.

En oficios del 26 de octubre61 y del 23 de noviembre de 2021, las Alcaldías de Floridablanca62 y Zapatoca63 solicitaron la desvinculación por carecer de falta de legitimación en la causa, en razón a que la prestación de los servicios públicos no son actividades que se encuentren dentro de las funciones administrativas de las entidades territoriales. 2.4.14.

En memorial del 26 de octubre de 2021, el Área Metropolitana de Bucaramanga64 pidió su desvinculación del trámite de la referencia indicando que no ha vulnerado, ni puesto en peligro, ninguno de los derechos que fueron invocados con el escrito de tutela. 2.4.15. Mediante providencia del 7 de diciembre de 202165, el Despacho sustanciador ordenó remitir el proceso de la referencia al Despacho del Consejero Fredy Ibarra Martínez, en virtud de lo previsto en el artículo 2.2.3.1.3.1. del Decreto 1834 de 201566.

En auto del 24 de enero de 202267, el Magistrado en cita avocó conocimiento en el proceso de la referencia y negó la acumulación del proceso 11001 03 15 000 2021 05572 00. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en providencia del 14 de febrero de 2022, declaró improcedente la solicitud de tutela impetrada por los señores Luz Amparo Rodríguez Flórez, Adriana Ruiz Patiño, Carmen Sofía Villamizar de Portilla, Paulina Ariza Valenzuela, Eida Castellanos Jiménez, Yasmin Rueda Galvis, Rita Olga Barrera, Flor Elba Guerrero, Laura Barreto Serrano, Jenny Patricia Ribero Duarte, Orlando Morales Rueda y Erik Mauricio Oliveros Amaya, señalando que, al no estar satisfecho el requisito de subsidiariedad, la acción de tutela no era procedente, por las razones que se proceden a transcribir: 61 Dentro del proceso 11001 03 15 000 2021 06370 00 62 Visible en el índice 88 ibídem 63 Visible en el índice 110 ibídem. 64 Visible a índice 28 ibídem. 65 Visible en el índice 122 ibídem. 66 La citada entidad no emitió respuesta en el proceso identificado 11001 03 15 000 2021 05825 00. 67 Visible en el índice 130 ibídem. 15 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “1) De acuerdo con las pruebas aportadas al expediente la Sala concluyó que es un hecho evidente que a la fecha se encuentra en trámite el incidente de desacato de la acción popular en la que actuaron como demandantes los ciudadanos Luis Guillermo Rosso Bautista, Jacob Giraldo Dávalos y Linnette Andrea Gutiérrez, demandantes de la acción popular referida ante el Juzgado 15 Administrativo del Circuito de Bucaramanga en la que solicitaron el amparo a los derechos colectivos de los habitantes de los barrios El Porvenir, Balcones de Provenza, Mal Paso, Manuela Beltrán, Dangond, Monterredondo, Estoraques y Punta Estrella de Bucaramanga. 2) Justamente en ese trámite incidental en curso se discute si hay lugar a declarar el cumplimiento de la sentencia proferida el 1° de marzo de 2009 por el Juzgado 4 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga confirmada el 16 de febrero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander y en el que las partes legitimadas podrán exponer las razones que sustenten una u otra postura. 3) Basta lo anterior para concluir que la acción de tutela no superó el requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial por lo que será declarada improcedente en la parte resolutiva de esta sentencia.”68 IV.

LA IMPUGNACIÓN El apoderado del Municipio de Bucaramanga, quien fue vinculado como tercero con interés, en escrito radicado el 28 de febrero de 2022, presentó impugnación en contra de la mencionada sentencia, teniendo en consideración las razones que pasan a sintetizarse: Adujo que, en la providencia impugnada, se resolvió que la acción de la referencia no superaba el requisito de subsidiariedad debido a que sigue en trámite el incidente de desacato, pero, para el recurrente, dicha afirmación va en contravía de lo expuesto en la Jurisprudencia Constitucional, ya que, a pesar de que existen otros mecanismos ordinarios para la defensa de sus derechos, estos no son efectivos ni eficientes.

Se pronunció frente a los requisitos de procedibilidad previstos para las acciones que se presentan en contra de providencias judiciales, de la siguiente manera: Sobre la “relevancia constitucional” indicó que “los derechos fundamentales alegados por el cierre, en este momento, del relleno sanitario El Carrasco son nada menos que la vida, la salud, la salubridad pública, el disfrute de un ambiente sano y el saneamiento ambiental.

Cuando en este tipo de situaciones, como la de 68 Visible a índice 142 ibídem. 16 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co disposición de desechos, se presenta un eventual conflicto con los derechos fundamentales como los comprometidos en este caso, la Corte ha considerado que existe relevancia constitucional”69.

Mencionó que no se dispone de otro medio judicial de defensa que logre la protección de los derechos invocados y que intervengan de manera urgente las decisiones que se están tomando en el trámite del incidente de desacato. De igual forma, recalcó que el fallo de primera instancia presenta irregularidades de fondo, por no analizar correctamente las pruebas que demostraban la realidad de la situación; es decir, se ve viciado por un defecto fáctico, ya que se debieron estudiar las dificultades técnicas y jurídicas que han impedido el cumplimiento de la orden impartida en la acción popular.

Procedió a transcribir la sentencia SU 034 de 2018, de la cual extrajo que el Juez incidental tiene la posibilidad de modular las órdenes principales, siempre y cuando sea imposible su cumplimiento, para garantizar la protección de los derechos fundamentales amparados. Aseguró que “en este caso la vulneración es permanente en el tiempo y la situación desfavorable de irrespeto de los derechos fundamentales afectados continúa y es actual, pues ante el incumplimiento del cierre de El Carrasco se puede ver afectados en grado sumo los derechos fundamentales del accionante y de todos los habitantes del municipio de Bucaramanga y sus alrededores, pues aún no ha sido posible implementar una solución adecuada y definitiva de sustitución del mentado relleno sanitario, que cuente con todos los avales de las autoridades ambientales del caso, y a necesidad de disposición de los desechos no da espera, por lo que es evidente que se necesita gradualidad técnica en la adopción de medidas que impliquen en (Sic) de El Carrasco, lo que no está ocurriendo.”70 V. CONSIDERACIONES 5.1.

Competencia 69 Índice 142 ibídem. 70 Ibídem. 17 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con lo previsto por el numeral séptimo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 202171, y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2.

Hechos 5.2.1. A través de auto del 5 de agosto de 2021, el Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga ordenó la materialización del cierre definitivo del sitio de disposición final El Carrasco a partir del 14 de agosto de 2021, dentro del trámite incidental del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con número de radicado 68001 23 31 000 2002 02891 00, que busca el cumplimiento del numeral cuarto de la sentencia expedida el 1° de marzo de 2009 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga y confirmada parcialmente el 16 de febrero de 2011, por el Tribunal Administrativo de Santander. 5.2.2.

Inconformes con la orden dada dentro del trámite de incidente de desacato, los ciudadanos Luz Amparo Rodríguez Flórez, Adriana Ruiz Patiño, Carmen Sofia Villamizar de Portilla, Paulina Ariza Valenzuela, Eida Castellanos Jiménez, Yasmin Rueda Galvis, Rita Olga Barrera, Flor Elba Guerrero, Laura Barreto Serrano, Jenny Patricia Ribero Duarte, Orlando Morales Rueda, Erik Mauricio Oliveros Amaya, Javier Enrique Landazábal Martínez, Maríah Silvana Castillo Van – EPS, Nohora Pradilla y Laura Viviana García Osorio; ciudadanos miembros del Consejo Municipal de Gestión de Riesgo de Bucaramanga;

Luisa Fernanda Villalobos Saldaña; Jaime Eduardo Amarillo Serrano; Oficina del Medio Ambiente y Gestión del Riesgo de Piedecuesta, Milton Alejandro Desousa, presentaron acción de tutela pidiendo la protección de sus derechos fundamentales a la salud, la vida, la salubridad pública, 71 “Artículo 1°. Modífícacíón del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015.

Modifíquese el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, el cual quedará así: (…) 7. Las acciones de tutela dirigidas contra la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a la misma Corporación y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 2.2.3.1.2.4 del presente decreto.

(…)” 18 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ambiente sano y el saneamiento ambiental, que estimaron conculcados con ocasión del auto del 5 de agosto de 2021, que ordenó el cierre definitivo del sitio de disposición final El Carrasco. 5.2.3.

En auto del 25 de agosto de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la demanda y ordeno vincular al Municipio de Bucaramanga, entre otros72. 5.2.4. A través de providencia del 7 de diciembre de 2021, el Despacho sustanciador resolvió remitir los expedientes de la referencia al Consejero Fredy Ibarra Martínez, de la Sección Tercera de esta Corporación, para que éste avocara conocimiento.

Esto, en virtud de lo previsto en los artículos 2.2.3.1.3.1 y 2.2.3.1.3.3 del Decreto 1834 de 2015, los cuales determinaron que el Juez que conoció de la primera acción de tutela masiva estaba obligado a pronunciarse sobre las demás que le fueren remitidas. 5.2.5. Mediante sentencia del 14 de febrero de 2022, la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la petición de amparo de la referencia, fallo éste que fue impugnado por el accionante en memorial del 28 de febrero de 2022. 5.3.

Planteamiento La presente controversia supone el análisis de varias demandas que han sido acumuladas por reunir los requisitos definidos por el orden jurídico para ese efecto, debido a que en todas ellas se pretende el amparo de la comunidad en general, particularmente de la ciudadanía de los Municipios de Girón, Piedecuesta, Bucaramanga, Tona y Rionegro, todos del Departamento de Santander, a propósito de la emergencia que, invocan, se ha generado por el cierre del Relleno Sanitario El Carrasco.

Ahora, en los procesos identificados con los números 2021-05825, 2021-06099, 2021-06367, 2021-06370 y 2021-06372, se señala que actúan a nombre propio pidiendo la protección de los derechos de esa población, pero además la salvaguarda de “mis derechos a la vida y a la salud”. 72 Visible a índice 16 del expediente 11001 03 15 000 2021 05504 00 19 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese escenario, fue que el Municipio de Bucaramanga impugnó la sentencia que dispuso rechazar por improcedente los pedimentos anotados, sosteniendo que se vulneran los derechos a la vida y a la salud de la comunidad afectada por el cierre del citado relleno, razón que conduce a esta Sala a analizar un presupuesto previo al que define la viabilidad de recurrir providencias judiciales a través del mecanismo de la acción de tutela, cual es, el de la legitimación en la causa por activa. 5.4.

Legitimación en Segunda Instancia. Impugnante. Coadyuvante. Así pues, en el asunto bajo examen se advierte lo que sigue: (i) el ente territorial que recurrió el fallo se vinculó al proceso de la referencia como tercero con interés, (ii) los sujetos que fungían como extremo activo estuvieron conformes con la decisión emitida en primera instancia, y (iii) el Municipio de Bucaramanga, quien sí discrepa de dicha providencia, aduce que no es viable que se defina el asunto indicando que existen otros mecanismos de defensa, pues estos son ineficaces e ineficientes dada la importancia de los derechos que están de por medio que afectan a una colectividad y que además debe analizarse el fallo de primera instancia que resolvió la acción popular, pues consideró que se encontraba viciado por indebida valoración probatoria.

En tal orden, corresponde a la Sala analizar si está legitimado un municipio, vinculado en primera instancia como tercero interviniente, para presentar un recurso de impugnación, en contra del fallo de tutela que rechazó por improcedente la acción, si la parte actora decide no recurrir la sentencia. 5.4.1. Para resolver tal aspecto es preciso aludir a lo que prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991; veamos: “Artículo 31. impugnación del fallo.

Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato. Los fallos que no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte Constitucional para su revisión.” (Subrayas de la Sala) De la norma anteriormente transcrita, se puede concluir que se encuentran legitimados para impugnar el fallo, quienes funjan como solicitante del amparo, el 20 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Defensor del Pueblo y la autoridad pública o representante del órgano contra el cual se dirige la petición. No obstante, tal y como lo ha considerado la jurisprudencia, dicha disposición debe ser entendida en consonancia con lo dispuesto en el artículo 13 ibidem, que es del siguiente tenor: “Artículo 13.

Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.

De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud.” (Subrayas de la Sala) En efecto, la Corte Constitucional en Auto 051 de 1996, con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell, definió que el tercero con interés tiene derecho para impugnar siempre y cuando exista un interés legítimo: “La Corte ha considerado que la intervención permite al tercero el derecho a impugnar siempre que se mantenga un interés legítimo en la decisión. Al respecto la sentencia T043 de 1996, Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo advierte: “Por otro lado, el interés en la decisión judicial viene a ser elemento relevante para configurar la legitimidad de quien impugna, ya que sería injusto y contrario a toda lógica que el tercero afectado con aquélla, pese a no haber sido parte, tuviera que sufrir las consecuencias negativas de la misma sin poder acudir al superior jerárquico, en ejercicio de la impugnación, para obtener que en el caso se examinen sus circunstancias y su situación jurídica a la luz del Derecho que aplica el juez de tutela.” (…) Sobre el mismo tema el Auto de Julio 24 de 1996, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero señala: “Observa la Sala que, si bien los impugnantes en este caso concreto, no forman parte de los sujetos llamados a impugnar las decisiones de tutela - artículo 31 del decreto 2591 de 1991-, al existir en ellos un interés legítimo en el recurso solicitado, toda vez que los efectos del fallo pueden vulnerar derechos igualmente susceptibles de protección, en este caso en concreto y en general, la Sala concluye que los impugnantes sí están legitimados para controvertir la decisión.” “A esta conclusión llega la Sala después de un análisis sistemático del Decreto 2591 de 1991, por cuanto el inciso 2 de su artículo 13, establece que 21 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co todo aquél que tenga interés legítimo en el resultado del proceso, podrá intervenir como coadyuvante, bien del solicitante o de la autoridad contra la que se dirige la acción correspondiente.

“De esta manera no ve la Sala cómo, sin menoscabo del derecho de defensa y de la propia idea de justicia que figura en el preámbulo de la Constitución, nociones éstas que deben prevalecer aún en el trámite de tutela, pueda negarse válidamente la impugnación solicitada por quien demuestra que el fallo le puede vulnerar derechos, en algunos casos fundamentales.” (Subrayado por la Sala) En otras palabras, aun cuando el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 no prevé que el coadyuvante tenga la posibilidad de impugnar, la lectura de esa disposición, en armonía con lo previsto en el artículo 13 ibidem, permiten sostener que ello sí es procedente siempre que exista un “interés legítimo” del tercero para impetrar la alzada.

Ahora bien, la Corte Constitucional en sentencia T-304 de 1996, y más recientemente en fallo T-1062 de 2010, sostuvo que los planteamientos revelados por el tercero deben guardar correspondencia con las pretensiones de la demanda (si es que busca coadyuvar al extremo activo de la Litis), so pena de desvirtuar la naturaleza misma de esa figura y derivar entonces en una nueva controversia; veamos: “La reglamentación procesal de la acción de tutela prevé, en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, las figuras de la coadyuvancia y de la agencia oficiosa como dos instituciones procesales distintas.

Respecto de la primera de estas, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el coadyuvante “es un tercero que tiene con una de las partes una relación sustancial que, indirectamente, puede verse afectada si la parte a la que coadyuva obtiene un fallo desfavorable.”73 En este orden de ideas, la misma jurisprudencia indica que “el coadyuvante, entonces, ejercita, dentro del proceso, las facultades que le son permitidas y, en todo caso, no puede afectar a la parte, pues de la esencia de la coadyuvancia es la intervención antes de la sentencia de única o de segunda instancia, para prestar ayuda, mas no para hacer valer pretensiones propias.”74 Frente a este planteamiento, es claro entonces que la coadyuvancia surge en los procesos de tutela, como la participación de un tercero con interés en el resultado del proceso que manifiesta compartir las reclamaciones y argumentos expuestos por el demandante de la tutela, sin que ello suponga que éste pueda realizar planteamientos distintos o reclamaciones propias que difieran de las hechas por el demandante, pues de suceder esto se estaría realmente ante una nueva tutela, lo que desvirtuaría entonces la naturaleza jurídica de la coadyuvancia. 73 Ver sentencia T-304 de 1996. 74 Ibídem. 22 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, en el presente caso, la Federación Nacional de Pensionados Portuarios – FENALPENPOR-, la Sociedad de Pensionados del Terminal Marítimo y Portuario de Barranquilla y de las Obras de Boca de Ceniza –SOPETERMA- y empleados, directivos y/o personal en misión del programa Clínica General del Norte Puerto Atlántico, actúan en el proceso, en su calidad de coadyuvantes, es decir, de terceros con interés en el resultado del proceso.

Bajo esa calidad, se entenderá que su participación en el trámite de esta tutela, se limita a apoyar y compartir las reclamaciones que hace la parte demandante, es decir, la Clínica General del Norte S.A., razón por la cual, el pronunciamiento que se emita por parte de esta Sala de Revisión, se atendrá a los fundamentos contenidos en la demanda de tutela, y no se pronunciará respecto de aquellos que difieran o no hagan parte en ésta”.

(Subrayas de la Sala) Bajo esa perspectiva, resulta indispensable concluir que al coadyuvante, es decir, quien ha sido vinculado en primera instancia como tal, le es permitido impugnar la sentencia de primera instancia incluso si la parte que ayuda no lo efectuó, siempre que demuestre tener un interés legítimo; y que tal interés tiene un límite, cual es el objeto del litigio en el que participa. en otras palabras, el interés legítimo del tercero debe estar circunscrito al objeto del proceso, pues de lo contrario, tal y como lo precisó la Corte Constitucional, se estaría en presencia de un litigio diferente. 5.4.2.

De lo anterior se desprende que el Municipio de Bucaramanga se encontraría legitimado para presentar el recurso de impugnación siempre y cuando exista un interés legítimo respecto del objeto del proceso de la referencia. Como se expuso en el acápite de antecedentes, varias personas, tanto naturales o jurídicas, formularon acción de tutela pidiendo, en síntesis, la protección a los derechos fundamentales “a la SALUD, LA VIDA, LA SALUBRIDAD PÚBLICAD, DISFRUTAR DE UN AMBIENTE SANO Y EL SANEAMIENTO AMBIENTAL”75, que estimaron vulnerados con ocasión del trámite incidental adelantado en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos que ordenó el cierre definitivo del relleno sanitario El Carrasco, a partir del 14 de agosto de 2021; ahora, del escrito de impugnación esta Sala encuentra que lo pretendido por el recurrente es que se protejan los derechos de la población afectada con el cierre del relleno sanitario El Carrasco, estos son, vida, salud y saneamiento ambiental.

Se trata entonces de coadyuvar, en segunda instancia, demandas que buscan la protección de derechos que, según se indica en todos los escritos introductorios, le 75 Visible a índice 2 del expediente 11001 03 15 000 2021 05504 00 en el Sistema de Gestión Judicial Samai. 23 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co han sido vulnerados a una colectividad y también de derechos de rango fundamental, lo cual permite abordar la controversia en esta instancia, pues, ab initio, guardan similitud en su objeto. 5.5.

Legitimación de los accionantes. Impugnante Como quedó explicado en el planteamiento, en todos los procesos acumulados se ventilaron pretensiones de protección de derechos al saneamiento ambiental, vida y salud de los afectados por el cierre de un relleno sanitario; luego, es menester preguntarse si se encuentra legitimado en la causa por activa un ente territorial para presentar una demanda en ejercicio de la acción de tutela en la que se pretenden la protección de esos derechos. 5.5.1.

Al respecto, el inciso primero del artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona podrá ejercer la acción de tutela en nombre propio o mediante apoderado para obtener la protección de sus derechos fundamentales; veamos: “Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

(…)” (Subrayas de la Sala) Frente a la legitimación por activa dentro del marco de la acción de tutela, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece: “Artículo 10. Legitimidad e Interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.

Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.” (Subrayado por la Sala) Como se puede evidenciar, la acción de tutela puede ser interpuesta directamente por: i) el titular de los derechos fundamentales; ii) mediante apoderado donde se 24 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acredite el respectivo poder, y iii) por medio de la figura de la agencia oficiosa.

Frente al tema, la Corte Constitucional ha dicho: Ahora bien, dado que los dos primeros escenarios no acontecen en el plenario, la Sala analizará el caso frente a la figura de la agencia oficiosa según el desarrollo que la jurisprudencia ha efectuado; veamos: “6. Ahora bien, con respecto a la legitimación del agente oficioso, en las sentencias T-452 de 2001, T-372 de 2010, y la T-968 de 2014, este Tribunal estableció que se encuentra legitimada para actuar la persona que cumpla los siguientes requisitos: (i) la manifestación que indique que actúa en dicha calidad;

(ii) la circunstancia real de que, en efecto, el titular del derecho no se encuentra en condiciones físicas o mentales para interponer la acción, ya sea dicho expresamente en el escrito de tutela o que pueda deducirse del contenido de la misma; y (iii) la ratificación de la voluntad del agenciado de solicitar el amparo constitucional.

En concordancia con lo anterior, en la sentencia SU-173 de 2015, reiterada en la T-467 de 2015, la Corte indicó que, por regla general, el agenciado es un sujeto de especial protección y, en consecuencia, la agencia oficiosa se encuentra limitada a la prueba del estado de vulnerabilidad del titular de los derechos.”76(Subrayas de la Sala) 5.5.2.

Expuesto lo anterior, la Sala tampoco halla el cumplimiento de ninguno de los parámetros que logre connotar al Municipio de Bucaramanga como agente oficioso de la comunidad afectada por el cierre del Relleno Sanitario El Carrasco, ya que: (i) no se evidencia manifestación explícita por parte de alguno de ellos que acredite que actúan en tal calidad, (ii) no se deduce de ningún escrito y tampoco existe una afirmación de los habitantes del citado ente territorial de los cuales se colija la imposibilidad física o mental de acudir directamente ante el juez para invocar la salvaguarda de sus derechos, y (iii) menos aún se halla una ratificación del agenciado que para el caso resulta ser un colectivo de personas.

Bajo tal perspectiva, y desde la arista de la legitimación por agencia oficiosa, la Sala lo que encuentra es que las demandas incoadas y debidamente acumuladas debieron ser rechazadas por improcedentes dada la falta de legitimación en la causa por activa, pues adicionalmente es necesario precisar que la acción que nos ocupa tiene un claro carácter subjetivo sin que se haya logrado acreditar un interés legítimo para promoverla. 76 Corte Constitucional T-511 del 8 de agosto de 2017 M.P Gloria Stella Ortiz Delgado. 25 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Vistas así las cosas, dado que respecto de los derechos que se invocan vulnerados al saneamiento ambiental, vida y salud de los afectados por la clausura de El Carrasco no existe legitimación en ninguno de los procesos, se confirmará la decisión adoptada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, pero por las razones aquí expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, VI. FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el recurso de impugnación presentado por el Municipio de Bucaramanga en contra de la Sentencia del del 11 de noviembre de 2021, expedida por la Sección Segunda de esta Corporación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Dentro del término de ley, envíese el expediente a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 19 de agosto de 2022. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado 26 Radicado: 11001 03 15 000 2021 05504 01 (Acumulado) Demandante: Luz Amparo Rodríguez Flórez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley