CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2015 06368 02 (4612-2024) Demandante: Flor Alba Cantor de Vásquez Demandado: Nación (Procuraduría General de la Nación) Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.

Decisión: Se modifica la sentencia a efectos de abstenerse de declarar la prescripción respecto de los aportes de Seguridad Social en Pensiones, se adiciona para ordenar que se realicen tales aportes en forma proporcional por las partes y para estarse a lo decidido en providencia anterior. La Sala1 decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de primera instancia expedida el 31 de agosto de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. La señora Flor Alba Cantor de Vásquez instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad del oficio SG No. 6322 del 26 de diciembre de 2014 y de la Resolución 318 del 12 de mayo de 2015 mediante los cuales se negó su petición y se resolvió el recurso de reposición interpuesto, confirmando la decisión. 2.

A título de restablecimiento del derecho reclamó el reconocimiento y pago del 30% del salario que le fue descontado de su remuneración, para efecto de cuantificar la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992; igualmente pidió el reajuste de sus prestaciones sociales incluyendo el mencionado porcentaje, lo anterior desde el 1o de enero de 1993 hasta la fecha de retiro del servicio.

Por último, solicitó que se ajuste la condena, se reconozcan intereses corrientes y moratorios y se impongan costas a la demandada. 3. Manifestó que laboró en la Procuraduría General de la Nación en diversos periodos y desde el 1o de julio de 1992 hasta el 14 de agosto de 2001, fecha en la que 1 Si bien es cierto que el doctor Luis Eduardo Mesa Nieves se manifestaba impedido para conocer del asunto al tener vigente un proceso cuyas pretensiones estaban encaminadas al reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, también lo es, que por medio de la sentencia del 16 de septiembre de 2025 expedida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, fue resuelta dicha controversia; razón por la cual integra la Sala que resuelve este asunto.

Radicación: 25000 23 42 000 2015 06368 02 (4612-2024) Demandante: Flor Alba Cantor de Vásquez 2 obtuvo su calidad de pensionada, momento para el cual desempeñaba el cargo de procuradora judicial II2. 4. Mencionó que el día 12 de noviembre de 2014 presentó reclamación administrativa ante la entidad demandada con el fin de lograr el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales adeudadas, que fue resuelta desfavorablemente a través de los actos acusados, los cuales deben declararse nulos porque violan principios constitucionales y desconocen el precedente del Consejo de Estado sobre la materia, especialmente la sentencia del 29 de abril de 20143.

Contestación de la demanda4. 5. La Procuraduría General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentó que no tenía facultades para crear o alterar las asignaciones salariales de los funcionarios; precisó que la prima especial a la que tiene derecho la demandante se estableció en un porcentaje menor a la prevista en la Ley 4a de 1992.

Con base en lo anterior, propuso las excepciones prescripción trienal del derecho y «la bonificación por compensación en los términos reclamados no constituye factor salarial (sic)»5. Sentencia apelada6. 6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió estarse a lo resuelto en la sentencia del 2 de septiembre de 20197, en lo que respecta a la prescripción del derecho; precisó que la exigibilidad de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 surgió desde la expedición del Decreto 53 de 1993, es decir, desde el 7 de enero de 1993.

En esa medida, como la demandante presentó la reclamación administrativa el día 12 de noviembre de 2014, se configuró la prescripción de sus derechos desde el 12 de noviembre de 2011. En virtud de lo anterior, declaró probada la excepción de prescripción sobre las pretensiones de la demanda, pues la vinculación laboral de la demandante finalizó el 14 de agosto de 2001.

Recurso de apelación. 7. Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación8 en el que centró su inconformidad frente a la declaratoria de prescripción pues, en su criterio, la exigibilidad de la reliquidación y pago de las diferencias adeudadas surgió con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014, expedida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, siguiendo la interpretación dada en la sentencia del 18 de mayo de 2 Según certificado laboral, ver folio 22 del expediente físico. 3 Radicado 11001 03 25 000 2007 00087 00. 4 Folios 117 a 119 del expediente físico. 5 Así se propuso aunque la controversia no comprende dicho emolumento. 6 Folios 162 a 168 Ibidem. 7 Sala de Conjueces de Consejo de Estado, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos. 8 Folios 172 y 173 del expediente físico.

Radicación: 25000 23 42 000 2015 06368 02 (4612-2024) Demandante: Flor Alba Cantor de Vásquez 3 20169 de esta Corporación, que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004. Agregó que previo a dicha declaratoria, le era imposible iniciar acciones en virtud de la presunción de legalidad de los actos administrativos que se declararon nulos en la sentencia citada. 8.

En consecuencia, la prescripción se debe computar desde la ejecutoria de la sentencia mencionada, pues fue el momento en el que se hizo exigible su derecho y no desde la expedición de los decretos reglamentarios, porque estos gozaban de presunción de legalidad, por lo tanto, se debe aplicar el principio de favorabilidad entre las dos posturas.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 9. Mediante auto del 20 de febrero de 2025 se admitió el recurso de apelación10. III. CONSIDERACIONES. Competencia. 10. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 11. En concordancia con el reparo concreto formulado en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si era procedente declarar la prescripción de los derechos reclamados por la demandante, en los términos en que se hizo en la sentencia de primera instancia. Análisis del problema jurídico 12. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que, si bien se confirmará la sentencia de primera instancia, será modificada con el fin de precisar que los efectos de la prescripción declarada en dicha providencia no serán aplicados respecto de los aportes pensionales y se adicionará para ordenar que se realicen estos, los cuales deberán ser asumidos en las proporciones de ley tanto por la demandante como por la demandada y remitirse al fondo administrador, también para estarse a lo decidido en providencia anterior. 13.

El problema jurídico planteado consiste en cuestionar el hecho de que el a quo no consideró que la exigibilidad del derecho a reclamar la reliquidación y pago de las diferencias adeudadas por concepto de prima especial del 30% surgió con la sentencia 9 Radicado 25000 23 25 000 2010 00246 02 (0845-2015). 10 Folio 180 del expediente físico e índice 4 de Samai.

Radicación: 25000 23 42 000 2015 06368 02 (4612-2024) Demandante: Flor Alba Cantor de Vásquez 4 que declaró la nulidad de los decretos salariales comprendidos entre 1993 y 200711 y, en su lugar, acogió la postura expuesta en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 de esta Corporación12 en la que se concluyó que tales derechos se podían reclamar desde la expedición de los decretos salariales anuales que disminuyeron la asignación básica mensual, para tenerla como prima especial. 14.

Para resolver dicho planteamiento, es necesario establecer cuándo se hicieron exigibles los derechos reclamados por la demandante y para dicho efecto es preciso referirse al análisis efectuado en la sentencia del 2 de septiembre de 201913 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación así: Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor de decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. [Se destaca] 15. El anterior entendimiento es el que se aplica en forma pacífica por esta Corporación14, de manera que no se trata de escoger entre un criterio u otro, con miras a aplicar el que resulte más favorable a la demandante, pues la Sala comparte plenamente la interpretación realizada por la Sala de conjueces, en cuanto la exigibilidad de la diferencia salarial no surgió con la declaratoria de nulidad de los decretos que regularon anualmente la prima especial de servicios, sino desde la entrada en vigor del decreto que reglamentó por primera vez el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, esto es, el Decreto 57 de 1993. 16.

En ese contexto, resulta errado afirmar que el derecho se hizo exigible a partir de la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 de esta Corporación, ya que esta no fue constitutiva de derechos, sino que declaró la nulidad de los decretos reglamentarios expedidos durante los años 1993 al 2007, con base en la interpretación 11 Dicha declaratoria se dio por medio de la Sentencia del 29 de abril de 2014, radicación 11001 03 23 000 2007 00087 00 (1686-07) conjuez ponente, María Carolina Rodríguez. 12 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos. 13 Ibidem. 14 Postura adoptada desde 2019.

Radicación: 25000 23 42 000 2015 06368 02 (4612-2024) Demandante: Flor Alba Cantor de Vásquez 5 realizada respecto del texto constitucional y del artículo 14 de la Ley 4a de 1992. En esa medida, el recurso no está llamado a prosperar. 17. Por otra parte, es oportuno indicar que la sentencia del 18 de mayo de 2016 del Consejo de Estado15, citada en el recurso bajo estudio, versa sobre la bonificación por compensación y la prima especial del artículo 15 de la Ley 4a de 1992 y el debate comprendido en ella se centró en cuestiones diferentes a las que reclama la demandante, por lo que no es de recibo el argumento según el cual se debe seguir idéntica interpretación acerca de la contabilización de la exigibilidad del derecho. 18.

Ahora bien, tampoco es de recibo el argumento según el cual existía imposibilidad de interponer acciones en razón a la presunción de legalidad de los decretos que anualmente reglamentaron la prima especial puesto que dicha presunción no se puede entender como una prohibición de debatir la legalidad de estos, de manera que la demandante contaba con las herramientas jurídicas para objetar el reconocimiento de su ingreso salarial, invocando los reproches que tuviera frente a dichos decretos. 19.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que en la sentencia de primera instancia no se ordenó realizar aportes pensionales con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, de manera que si bien tal circunstancia no fue motivo de apelación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, según el cual la competencia del superior está restringida a los reparos concretos del recurso «sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley», se considera necesario adicionar dicha providencia para disponer lo pertinente, pues tales aportes constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable a favor del trabajador y por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 tales cotizaciones son obligatorias. 20.

Con base en lo anterior, se ordenará a la entidad reajustar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones sobre la base del 100% de la remuneración mensual, más el 30% de la prima especial, descontando los valores que ya se hubieran aportado por tal concepto; durante los periodos en los que la demandante estuvo vinculada con la entidad en un cargo destinatario de dicho beneficio, comprendidos entre el 1o de enero de 1993 y el 14 de agosto de 200116, pues dichos aportes no están afectados por prescripción. El pago de las diferencias por tal concepto deberá ser asumido tanto por el empleador como por la demandante en las proporciones de ley y deberá ser remitido al fondo al que haya estado afiliada.

En ningún caso, el reconocimiento podrá dar lugar a que se supere el tope salarial previsto por el Gobierno Nacional. 21. Por último, la Sala considera oportuno mencionar que en la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) se declaró la nulidad de algunos artículos de 15 Radicación 25000 23 25 000 2010 00246 02 (0845-15). 16 Tiempo durante el cual laboró en los cargos de procurador judicial II, según constancia que obra en el folio 22.

Si bien es cierto su labor en la entidad inició desde el 15 de febrero de 1991, el cargo de procurador judicial II lo ocupó desde el 1o el julio de 1992, lo que implica que tenía derecho a las diferencias reclamadas, desde el momento a partir del cual entró en vigencia del Decreto 054 de 1993. Radicación: 25000 23 42 000 2015 06368 02 (4612-2024) Demandante: Flor Alba Cantor de Vásquez 6 los decretos salariales anuales, expedidos entre 1993 y 2007, que establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como una reducción del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% de aquel; en consecuencia, se revocará lo resuelto en el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, para, en su lugar, estarse a lo decidido en dicha providencia. Condena en costas. 22.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 23.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 24. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 25.

En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que las peticiones del recurso de apelación están siendo concedidas de manera parcial17, por manera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida en el proceso. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV.

RESUELVE

PRIMERO. MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia del 31 de agosto de 2021 expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto la prescripción allí declarada no opera respecto de los aportes al Sistema de seguridad Social en Pensiones.

SEGUNDO. REVOCAR el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia. En su lugar se dispone: 17 En la medida en que no hay prescripción respecto de los aportes pensionales. Radicación: 25000 23 42 000 2015 06368 02 (4612-2024) Demandante: Flor Alba Cantor de Vásquez 7 ESTARSE a lo resuelto en la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07), conforme a lo indicado en la parte motiva.

TERCERO: ADICIONAR la sentencia de primera instancia, así: ORDENAR a la entidad demandada reliquidar y pagar los aportes en Seguridad Social en Pensiones de Flor Alba Cantor de Vásquez, para cuya reliquidación se deberá contar desde el 1o de enero de 1993 hasta el 14 de agosto de 2001; tales aportes se deben liquidar sobre el 100% de la remuneración mensual, más el 30% de la prima especial y el pago de tales diferencias, previo el descuento de lo ya aportado, deberá ser asumido tanto por el empleador como por la demandante en las proporciones de ley y se deberá remitir al fondo administrador de pensiones al que hubiere estado afiliada.

El anterior reconocimiento se condiciona a que en ningún caso se podrá superar el tope remuneratorio impuesto por el Gobierno Nacional.

CUARTO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.

QUINTO. Sin condena en costas en segunda instancia.

SEXTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DVM