CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2018 01189 02 (2400-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Demandado: María Myriam Jiménez González y otro Temas: Recurso de queja AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide el despacho el recurso de queja interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, contra el auto del 22 de enero de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio del cual se rechazó de plano un recurso de apelación. Antecedentes Actuaciones procesales En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Administradora Colombiana de Pensiones, por conducto de apoderada judicial, presentó demanda en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 009341 del 18 de marzo de 2011, expedida por el Instituto de Seguros Sociales, por medio de la cual se reconoció una pensión de jubilación a favor de la señora María Myriam Jiménez González, con base en la Ley 71 de 1988, efectiva a partir del 22 de marzo de 2010.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que Colpensiones no es la entidad competente para conceder, reliquidar y pagar la pensión de jubilación de la señora Jiménez González, sino la ugpp; y ii) ordenar a la demandada devolver los valores que se le han cancelado por concepto de mesada pensional, de manera indexada.
El 9 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, profirió sentencia de primera instancia, por medio de la cual declaró la nulidad del acto administrativo acusado. En consecuencia, dispuso lo siguiente: segundo.- Como consecuencia de lo anterior, se ordena a la Administradora Colombiana de Pensiones, excluir de la nómina de pensionados a la señora María Myriam Jiménez González […]. tercero.- A título de restablecimiento del derecho, se ordena a: i) la Administradora Colombiana de Pensiones, abstenerse de continuar pagando la pensión de jubilación reconocida por el Instituto de Seguro Social, mediante la resolución No. (sic) 009341 del 18 de marzo de 2011, a partir de la ejecutoria de la presente sentencia. cuarto.- Para proteger los derechos fundamentales de la señora María Myriam Jiménez González […] ordénese a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y contribuciones parafiscales de la protección social – ugpp reactivar la inclusión en nómina de pensionados y continuar pagando la pensión de jubilación reconocida mediante resolución No. (sic) pap 052026 de 06 de mayo de 2011 con los incrementos anuales del ipc, solo a partir de la ejecutoria de la presente sentencia. No habrá lugar al pago de mesadas atrasadas, dado que durante ese tiempo devengó pensión reconocida por Colpensiones.
El 6 de noviembre de 2019, la apoderada sustituta de la ugpp interpuso recurso de apelación contra el fallo citado en el numeral anterior. El 7 de noviembre de 2019, la apoderada sustituta de Colpensiones apeló, parcialmente, la sentencia del 9 de octubre de 2019. El 16 de enero de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, convocó a los sujetos procesales a la audiencia de conciliación de que trata el artículo 192 del cpaca, antes de la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021.
El 11 de febrero de 2020, se llevó a cabo la audiencia de conciliación, en el marco de la cual se declararon desiertos los recursos de apelación interpuestos por Colpensiones y la ugpp, toda vez que los apoderados judiciales de dichas entidades no asistieron a la diligencia. El 19 de febrero de 2020, la apoderada sustituta de la ugpp solicitó la nulidad de lo actuado en la audiencia de conciliación, para lo cual manifestó que el personal de «la portería» le indicó incorrectamente la sala donde se llevaría a cabo la diligencia, situación que hizo que llegara al despacho cuando «habían transcurrido 30minutos (sic) desde las 9:00 a.m.», momento en el cual no habían impreso ni firmado el acta.
Sin embargo, la «Dra. Oviedo» no accedió a reprogramar la audiencia ni a reimprimir el acta correspondiente. Por auto del 18 de septiembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, denegó la nulidad solicitada porque a) la apoderada de la ugpp no invocó ninguna de las causales señaladas en el artículo 133 del cgp; b) no se vulneró el derecho al debido proceso, pues en el auto del 16 de enero de 2020 se indicó el día, la hora y el lugar exactos donde se realizaría la audiencia de conciliación, y la abogada llegó al recinto una vez finalizó la diligencia; y c) la «inasistencia oportuna» es un evento imputable a la apoderada y no constituye fuerza mayor o caso fortuito.
El 24 de septiembre de 2020, la apoderada de la ugpp interpuso recurso de apelación contra el auto del 18 de septiembre de 2020. El 22 de enero de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, rechazó de plano el recurso de alzada interpuesto por la ugpp, ya que solo es apelable el auto que decreta las nulidades procesales, según el artículo 243 del cpaca.
Los recursos de reposición y queja El 28 de enero de 2021, el apoderado principal de la ugpp formuló recurso de reposición contra el auto del 22 de enero de 2021. En subsidio, solicitó expedir las copias correspondientes para tramitar el recurso de queja. Como sustento, indicó que el Código General del Proceso es aplicable cuando existen vacíos en el cpaca.
Por lo tanto, según el artículo 321 del cgp, el auto que niega una nulidad procesal es apelable. Decisión del recurso de reposición y trámite del de queja El 23 de abril de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, decidió no reponer el auto del 22 de enero de 2021, puesto que, de conformidad con el artículo 243 del cpaca, antes de que fuera modificado por la Ley 2080 de 2021, solo el auto que decreta las nulidades procesales es apelable.
Además, a diferencia de lo que adujo el apoderado de la ugpp, en este caso no existe vacío normativo, por lo cual no es viable acudir a las disposiciones del cgp. Por otro lado, el tribunal, con base en el artículo 245 del cpaca, modificado por la Ley 2080 de 2021, y en aras de garantizar los principios de economía procesal, celeridad y acceso a la administración de justicia, remitió el expediente digitalizado al Consejo de Estado, para decidir el recurso de queja.
Consideraciones Cuestión previa La Ley 2080 de 2021 fue publicada en el Diario Oficial 51.568 del 25 de enero de 2021. Así las cosas, el artículo 86 ibidem establece que dicha ley es aplicable a los procesos iniciados en vigencia del cpaca, pero «[…] los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones».
En ese contexto, como el recurso de queja fue interpuesto el 28 de enero de 2021, su decisión deberá adoptarse de acuerdo con los artículos 245 del cpaca (modificado por el artículo 65 de la Ley 2080 de 2021) y 353 del cgp, los cuales establecen lo siguiente: artículo 245. queja. Este recurso se interpondrá ante el superior cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, para que esta se conceda, de ser procedente.
Asimismo, cuando el recurso de apelación se conceda en un efecto diferente al señalado en la ley y cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este código. Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 353 del Código General del Proceso. artículo 353. interposición y trámite.
El recurso de queja deberá interponerse en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación o la casación, salvo cuando este sea consecuencia de la reposición interpuesta por la parte contraria, caso en el cual deberá interponerse directamente dentro de la ejecutoria. Denegada la reposición, o interpuesta la queja, según el caso, el juez ordenará la reproducción de las piezas procesales necesarias, para lo cual se procederá en la forma prevista para el trámite de la apelación. Expedidas las copias se remitirán al superior, quien podrá ordenar al inferior que remita copias de otras piezas del expediente.
El escrito se mantendrá en la secretaría por tres (3) días a disposición de la otra parte para que manifieste lo que estime oportuno, y surtido el traslado se decidirá el recurso. Si el superior estima indebida la denegación de la apelación o de la casación, la admitirá y comunicará su decisión al inferior, con indicación del efecto en que corresponda en el primer caso.
En este punto, vale la pena destacar que el recurso de queja se interpuso ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. Sin embargo, en virtud de los principios de economía procesal y celeridad, y en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, dicha corporación remitió el expediente digitalizado a la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dependencia donde se corrió traslado por el término de 3 días, período durante el cual no hubo pronunciamiento alguno. Es decir, el trámite se encauzó según el procedimiento que establecen los artículos 245 del cpaca y 353 del cgp.
Sin perjuicio de lo anterior, el recurso de apelación que presentó la ugpp, contra el auto del 18 de septiembre de 2020, por medio del cual se denegó la petición de nulidad procesal, fue interpuesto el 24 de septiembre de 2020, es decir, antes de que entrara en vigencia la Ley 2080 de 2021. Por lo tanto, atendiendo el artículo 86 ibidem, la procedencia del mencionado recurso de alzada debe analizarse a la luz de las disposiciones que prevé el cpaca, antes de las modificaciones que introdujo la citada Ley 2080 de 2021.
El problema jurídico Se circunscribe a determinar si estuvo bien denegado o no el recurso de apelación interpuesto por la ugpp, contra el auto del 18 de septiembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio del cual se denegó una solicitud de nulidad procesal. El recurso de apelación en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo El recurso de apelación es un mecanismo de impugnación de las decisiones judiciales, cuyo objeto consiste en que el superior funcional revise la decisión del a quo, a efectos de que la revoque o la reforme.
El legislador, en busca de generar celeridad y efectividad en la administración de justicia, determinó qué providencias son susceptibles de ser apelables y cuáles no. Así lo indicó en el artículo 243 del cpaca: Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1.
El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3. El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. 5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. 6.
El que decreta las nulidades procesales. 7. El que niega la intervención de terceros. 8. El que prescinda de la audiencia de pruebas. 9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente. Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo.
Parágrafo. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil. [Negritas por fuera del original] De acuerdo con la norma transcrita, son apelables las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales y los jueces administrativos, así como los autos allí enlistados.
No obstante, las providencias descritas en el artículo en mención no son las únicas decisiones contra las cuales cabe el recurso de apelación, pues, además de ellas, están las siguientes: i) el auto que decida sobre las excepciones (artículo 180 cpaca); ii) el que liquida las condenas en abstracto (artículo 193 ibidem); iii) el que acepta la solicitud de intervención de terceros (artículo 226 ibidem); iv) el auto que niega la solicitud de intervención de terceros (artículo 226 ibidem); v) el auto que fija o niega la caución junto con el auto que decrete la medida cautelar (artículo 232 ibidem); vi) el auto que decida sobre la solicitud de suspensión provisional que reproduzca el acto suspendido (artículo 238 ibidem); vii) la providencia que resuelve el incidente de responsabilidad por revocatoria de medida una cautelar (artículo 240 ibidem); y viii) la providencia que resuelva sobre la sanción por incumplimiento de medida cautelar (artículo 241 ibidem).
Ahora bien, de los autos proferidos por los tribunales administrativos, solo serán apelables los señalados en los numerales 1 a 4 del artículo 243 del cpaca, a saber: i) el que rechace la demanda; ii) el que decrete una medida cautelar y decida sobre incidentes; iii) el que ponga fin al proceso; y iv) el que apruebe conciliaciones extrajudiciales, cuando el recurso sea interpuesto por el Ministerio Público.
Al respecto, mediante auto del 25 de junio de 2014, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado indicó lo siguiente: Ahora bien, es viable formular el siguiente interrogante: ¿Por qué razón el legislador limitó las decisiones interlocutorias de que puede conocer el Consejo de Estado en sede del recurso de apelación, de forma tal que sólo lo serán aquellas contenidas en los numerales 1 a 4 del artículo 243, en normas especiales del CPACA o de la legislación general contenida en el CGP? La respuesta se encuentra en el propósito de introducir celeridad y eficiencia a la administración de justicia, debido a la congestión y represión de procesos que padece, y que ha sido una de las patologías históricas de la administración judicial en Colombia.
Ante este problema, han sido numerosos los intentos legislativos (y administrativos) por mejorar la eficiencia de la justicia, valor constitucional loable e imperativo, para garantizar el derecho de los ciudadanos de acceder al aparato jurisdiccional, en busca de una solución efectiva y pronta de sus conflictos. Es decir, la decisión del legislador de no viabilizar el recurso de apelación contra los autos proferidos por los tribunales, diferentes a los establecidos en los numerales 1 a 4 del artículo 243 del cpaca, estuvo motivada en la búsqueda de la celeridad de la administración de justicia y en el alivio de la congestión judicial que aqueja al Consejo de Estado.
De igual manera, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-329 de 2015, declaró la exequibilidad del artículo 243 del cpaca y llegó a la siguiente conclusión: El análisis cuantitativo que presenta el Consejo de Estado en su intervención, al señalar que en la actualidad hay 26 tribunales administrativos, pone de presente que si no se restringiera el recurso de apelación de autos, podría llevarse al tribunal que conoce de él a una situación crítica, en la cual, pese a los esfuerzos de los consejeros, la definición de los asuntos a su cargo podría tomar un tiempo desmesurado, con lo cual, a más de afectarse la celeridad y eficiencia de la administración de justicia, se vulneraría el derecho fundamental a acceder, de manera pronta y cumplida, a ésta.
Así, pues, este fin no está prohibido por la Constitución, sino que corresponde a la realización de un derecho fundamental y a un imperativo del Estado Social y Democrático de Derecho, como es el de la solución pacífica y oportuna de los conflictos. 4.6.10.2. El medio de que se vale la norma demandada para obtener el antedicho fin, es el de restringir el recurso de apelación de autos de que, en el contexto de las providencias apelables, no ponen fin a la actuación procesal ni tienen gran incidencia en el proceso, y que son proferidas por el magistrado ponente en el tribunal administrativo. […] Luego de establecer que la norma demandada supera el test leve o débil de igualdad, corresponde advertir que ésta no vulnera el fin esencial del Estado de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. En efecto, de la circunstancia de que algunas providencias judiciales proferidas por el magistrado ponente en un tribunal administrativo, en las condiciones ya analizadas, no sean apelables, no se sigue que el Estado incumpla el deber de garantizar los derechos de las personas que acceden a la administración de justicia, pues el legislador tiene un amplio margen de configuración en materia de recursos y de los hechos y de las circunstancias relacionadas con dichas providencias pueden ser puestos en conocimiento del Consejo de Estado en el trámite del recurso de apelación de la sentencia. [Negritas por fuera del original] En síntesis, atendiendo a la libertad de configuración legislativa con la que cuenta el Congreso de la República, el hecho de que se hayan limitado los autos susceptibles del recurso de apelación, proferidos por los tribunales administrativos, no afecta ni vulnera derechos fundamentales, pues dicha circunstancia se edifica en dos situaciones, a saber: la primera, en que los autos enunciados en los numerales 5, 6, 7, 8 y 9 del artículo 243 del cpaca no tienen la entidad para terminar el proceso; y, la segunda, en lo que se refiere a la descongestión de los despachos del Consejo de Estado, pues aceptar que todas las providencias descritas en la norma en comento, proferidas por los tribunales administrativos del país, sean susceptibles del recurso de alzada, llevaría a que la administración judicial no se ajuste a los principios de celeridad, eficacia y eficiencia. Solución del caso concreto.
Análisis del despacho Luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub examine, el despacho encuentra mérito suficiente para declarar bien denegado el recurso de apelación interpuesto por la ugpp, por las siguientes razones: En primer lugar, la mencionada entidad pretende la concesión del recurso de alzada interpuesto contra la decisión en virtud de la cual se denegó una solicitud de nulidad procesal.
En tal sentido, es pertinente indicar que, en materia de nulidades procesales, solo es procedente el recurso de apelación cuando se ha decretado la nulidad y no cuando esta se ha negado, de conformidad con el artículo 243 del cpaca. En segundo lugar, si se hubiese decretado la nulidad procesal, dicha decisión habría sido susceptible de apelación, únicamente, si hubiera sido proferida por los jueces administrativos, de acuerdo con el referido artículo 243 del cpaca.
En tercer lugar, es importante precisar que el artículo 306 ibidem autoriza la remisión al Código de Procedimiento Civil, hoy cgp, en relación con los aspectos no regulados o contemplados en el cpaca. Con base en lo anterior, en este caso no resulta procedente acudir al artículo 321 del cgp, puesto que el artículo 243 del cpaca señala, de manera expresa y con carácter de norma especial, cuáles autos son apelables dentro de los procesos judiciales que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Así las cosas, el despacho concluye que estuvo bien denegado el recurso de apelación interpuesto por la ugpp, contra el auto del 18 de septiembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio del cual se denegó una solicitud de nulidad procesal. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. Declarar bien denegado el recurso de apelación interpuesto por la ugpp, contra el auto del 18 de septiembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio del cual se denegó una solicitud de nulidad procesal, de acuerdo con las razones esbozadas previamente.
Segundo. Poner en conocimiento de la ugpp que el abogado Carlos Arturo Orjuela Góngora renunció al poder que se le había conferido. Lo anterior, con el fin de que dicha entidad determine si le otorga poder a un nuevo profesional del derecho que represente sus intereses en el presente asunto. Tercero. Una vez en firme esta providencia, por Secretaría, i) informar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, sobre esta decisión; y ii) archivar el expediente.
Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.