CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202306688-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandados: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca1 Tema: Acción de tutela contra providencia judicial/falta del cumplimiento del requisito general de procedibilidad de subsidiariedad Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la actora contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 1 Cfr. índice núm. 4 de SAMAI, Documento denominado “AUTOQUEADMITEDEMANDA(.pdf) NroActua 4”. Archivo aportado en forma digital. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202306688-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la protección social- UGPP I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, a través del Subdirector de Defensa Judicial Pensional, presentó acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, porque, a su juicio, i) el Consejo de Estado, al proferir la sentencia de 22 de junio de 2023; y ii) el Tribunal, al proferir la sentencia de 23 de mayo de 2019, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 760012333000201400164-01: vulneraron sus derechos fundamentales indicados supra.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Manifestó que, la señora Miryam Raquel Padilla Orozco presentó demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por medio de la cual solicitó la nulidad de la “[…] Resolución núm. UGM 046369 del 16 de mayo de 2012, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL negó el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Nelson Plutarco Quiñones […] y, como restablecimiento del derecho, “[…] se condene a la demandada al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes causada a partir del 6 de marzo de 2008, teniendo en cuenta los incrementos anuales y las mesadas adicionales, así como el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 […]”. 4.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia de primera instancia el 23 de mayo de 2019, accediendo a las pretensiones de la demanda. 5. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia el 22 de junio de 2023, resolviendo lo siguiente: 3 Núm. único de radicación: 110010315000202306688-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la protección social- UGPP “[…]
PRIMERO. ADICIONAR la sentencia del 23 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que accedió a las súplicas de la demanda presentada por la señora Miryam Raquel Padilla Orozco en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en el sentido de declarar de oficio la PRESCRIPCIÓN PARCIAL de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 13 de diciembre de 2010, de acuerdo con lo precisado en esta sentencia.
SEGUNDO. CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia apelada.
TERCERO. Condenar en costas de segunda instancia a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, conforme con la parte motiva de esta providencia. […]”. 6. Consideró que: “[…] Del material probatorio previamente reseñado, y de acuerdo con el objeto de la apelación, para la Sala es claro que la señora Miryam Raquel Padilla Orozco demostró la plena convivencia con el causante Nelson Plutarco Quiñones durante los últimos 25 años de vida de éste, y dependía económicamente de aquel antes de su fallecimiento, circunstancia que a continuación se explicará. La demandante presentó reclamación el 6 de octubre de 2009, tendiente a obtener el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión gracia con ocasión del fallecimiento del señor Nelson Plutarco Quiñones, que ocurrió el 6 de marzo de 2008.
Es decir, que el derecho reclamado se hizo exigible el 7 de marzo de 2008, tal como lo reconoció el a quo, y la actora acudió a reclamar el reconocimiento en sede administrativa dentro de los tres años siguientes (6 de octubre de 2009). Sin embargo, la demanda objeto de análisis fue interpuesta el 13 de diciembre de 2013. De esta manera, no puede perderse de vista que la peticionaria contaba con tres años para demandar desde la reclamación, sin que el supuesto normativo hubiese condicionado a que la entidad accionada emitiera, o no, respuesta al respecto, por lo que, si dentro de ese tiempo no acude a demandar la voluntad de la administración, se activa el fenómeno prescriptivo, y se extingue la posibilidad de reclamar el pago de las mesadas que se vean afectadas por el transcurso del tiempo.
Sobre el particular, se destaca: 1. El fenómeno de la prescripción no puede entenderse suspendido por la espera de un pronunciamiento de la entidad administrativa. 2. La reclamación sobre el derecho o prestación debe incoarse dentro de los tres años siguientes a que el derecho se hizo exigible, so pena de verse afectado por el fenómeno prescriptivo. 3.
Dicho reclamo del derecho tiene la virtualidad de interrumpir por una sola vez en un lapso igual contado desde la presentación de la reclamación administrativa. Así las cosas, en el asunto bajo estudio deberá tenerse en cuenta la fecha de la presentación de la demanda para efectos de la interrupción de la prescripción, por ende, las mesadas causadas con anterioridad al 13 de diciembre de 2010 se encuentran prescritas. 4 Núm. único de radicación: 110010315000202306688-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la protección social- UGPP En esas condiciones, resulta procedente adicionar la sentencia de primera instancia por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar probada de oficio la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 13 de diciembre de 2010.
En lo demás, se confirmará la decisión apelada. […]”. La solicitud de tutela Pretensiones 7. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] PRINCIPALES: Primero. Sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA y el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, al ordenar reconocer y pagar el 200% de la pensión de sobrevivientes, en virtud del reconocimiento en favor de la beneficiaría la señora MIRYAM RAQUEL PADILLA OROZCO, desconociendo los pagos realizados en favor de la beneficiaria inicial señora MELVA MARÍA MEZA Segundo. Consecuentemente: a. Se DEJEN sin efectos parcialmente las sentencias del 23 de mayo de 2019 y 22 de junio de 2023 proferidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA y el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, dentro del proceso contencioso No. 76001233300020140016400, únicamente en lo que respecta a la porción del retroactivo pensional irregular, por la flagrante vía de hecho y el abuso palmario del derecho en que incurrieron los estrados judiciales al desconocer los pagos que se realizaron en favor de la señora Melva Meza Obando desde el 07 de marzo de 2008 al 30 de abril de 2021. b. ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, que proceda a dictar nueva sentencia ajustada a derecho, esto es, modificando la providencia del 23 de mayo de 2019 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA para ordenar que el pago del retroactivo a que tiene derecho la señora la MIRYAM RAQUEL PADILLA OROZCO debe contemplar los pagos que se realizaron a en favor de la señora MELVA MEZA hasta el 30 de abril de 2021, orden que deberá ser ejecutada por la UGPP.
ACCESORIAS: En caso de que esa H. Magistratura determine que en este caso procede otro medio de defensa judicial solicitamos: Primero. AMPARAR de manera TRANSITORIA los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA y el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, al omitir aplicar al retroactivo los pagos ya efectuados en favor de la señora MELVA MEZA hasta el 30 de abril de 2021 y ordenar a esta entidad pagar el retroactivo de la pensión de sobrevivientes en un 200% producto de los dobles pagos generados desde el 13 de 5 Núm. único de radicación: 110010315000202306688-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la protección social- UGPP diciembre de 2010 al 30 de abril de 2021, con lo que se causa un grave detrimento al sistema financiero pensional.
Segundo. Como consecuencia a lo anterior, SUSPENDER el cumplimiento de las sentencias del 23 de mayo de 2019 y 22 de junio de 2023 dictadas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA y el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A dentro del proceso contencioso Nº 76001233300020140016400 para evitar la configuración de un perjuicio irremediable al Erario equivalente al pago de más de $302.388.360M/CTE correspondiente a dobles pagos, que se ordenan cancelar a favor de la señora MIRYAM RAQUEL PADILLA OROZCO y que no le asisten, mientras se resuelve la actuación judicial que esa H. Corporación determine debemos iniciar para controvertir la legalidad de las órdenes impartidas en las sentencias controvertidas […]”. 8.La actora en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en un i) defecto fáctico, en un ii) “[…] defecto sustantivo “la aplicación de una norma requiere interpretación sistemática […]”; y en la causal de iii) violación directa de la constitución. Actuación 9.
El Despacho sustanciador, mediante auto de 7 de noviembre de 2023; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; y iii) vinculó a Miryam Raquel Padilla Orozco y a Melva María Meza Obando, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.
Intervenciones de la demandada y de los terceros con interés legítimo 10. Miryam Raquel Padilla Orozco solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al indicar que: “[…] no se ha vulnerado ninguno de los derechos fundamentales invocados en la demanda, por lo que las sentencias se profirieron de acuerdo a las normas vigentes, dentro de la oportunidad legal debidas y aplicables al caso, adicionalmente a ello se realizó una valoración probatoria adecuada, al punto que se demostró que la señora Miryam Raquel Padilla Orozco, cumplía con los requisitos legales para acceder en calidad de compañera permanente del causante a la sustitución pensional y que la hoy accionada tuvo conocimiento de su existencia y su reclamación desde antes del año 2011, fecha en que se profirió el reconocimiento a la señora MELVA MARIA MEZA, situación que en sano juicio y en aras de eficiencia debió llevar a la hoy accionante – única facultada para ello a poner en SUSPENSO el pago de la mesada reconocida hasta tanto se profiera una sentencia debidamente ejecutoriada. 6 Núm. único de radicación: 110010315000202306688-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la protección social- UGPP SEGUNDA: Como consecuencia de ello, no se acceda a ninguna de las pretensiones principales y accesorias solicitadas por el accionante, puesto que como se ha expresado no se encuentra ninguna conducta atribuible a los accionados respecto de la cual se pueda determinar la presunta amenaza o violación de los derechos fundamentales invocados por el accionante.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, pretende con esta acción de tutela que se surta una Tercera Instancia por haber sido condenado en primera y segunda instancia, y se demostró que las providencias objeto de esta tutela no incurrieron en defecto alguno; por el contrario, se ajustaron al ordenamiento legal y jurisprudencial que regula el tema […]”. 11.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca allegó copia digital del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 760012333000201400164-01. 12. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y Melva María Meza Obando guardaron silencio en esta oportunidad procesal.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 13. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20212 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela 14. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.
Procede, a 2 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 7 Núm. único de radicación: 110010315000202306688-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la protección social- UGPP falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.
Problema jurídico 15. Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad. 16.Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; procediendo posteriormente a v) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 17. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena3, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 8 Núm. único de radicación: 110010315000202306688-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la protección social- UGPP Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 18.Esta Sección adoptó4 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20055, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 19.Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 20.De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”6 que encaje en dichos parámetros. 21.Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 5 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 6 Corte Constitucional.
Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 9 Núm. único de radicación: 110010315000202306688-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la protección social- UGPP 22.El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 20147.
Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 23.La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de procedibilidad de subsidiariedad.
Acerca del requisito de agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales 24.La jurisprudencia constitucional, en armonía con lo dispuesto en los artículos 86 superior y 6.º del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 19918, indica que la solicitud de tutela es un medio de defensa de carácter subsidiario para obtener la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales, lo que impone su procedencia siempre y cuando en el ordenamiento jurídico no exista otra acción idónea y eficaz para el amparo judicial de estos derechos. 25.En ese orden de ideas, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios que existen en el ordenamiento jurídico para controvertir la providencia atacada, teniendo en cuenta que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y sólo procede cuando el peticionario se encuentra en presencia de un perjuicio irremediable o cuando se acredita en el caso concreto que dichos mecanismos no son idóneos o eficaces para la protección de los derechos fundamentales. 26.Frente al tema ha dicho la Corte Constitucional9: 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 8 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 9 Corte Constitucional, Sentencia T-113 de 8 de marzo de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 10 Núm. único de radicación: 110010315000202306688-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la protección social- UGPP “[…] Bajo esta perspectiva, la sentencia T-211 de 200910 precisó al menos cuatro razones por las que el estudio del requisito de subsidiariedad es fundamental para determinar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: “La primera consiste en que las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia. Cuando la acción de tutela se instaura como recurso alternativo o como último recurso judicial para obtener una decisión favorable en cualquier materia, se desconoce la división de competencias que la misma Carta ha delineado, y se niega el principio de especialidad de la jurisdicción. Adicionalmente, cuando se promueve el amparo de manera complementaria a los procesos judiciales ordinarios, la decisión del juez constitucional –que por la naturaleza de la acción de tutela tendrá que adoptar una decisión en menor tiempo- puede terminar imponiendo interpretaciones de carácter legal al juez que está encargado del proceso.
En uno y otro caso, la acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su “juez natural”. Una segunda razón estriba en el respeto por la importancia del proceso judicial. Las etapas, recursos y procedimientos que conforman un proceso, son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso.
Es en este sentido que la sentencia C-543/92 puntualiza que: “tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes” (negrillas del original). Por tanto, no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.
Como tercera razón, la acción de tutela instaurada contra providencias judiciales, cuando no se han agotado los mecanismos ordinarios de protección, atenta contra la seguridad jurídica del ordenamiento. No hace parte de los fines naturales de la acción de tutela el causar incertidumbre jurídica entre los asociados. Por esto, la Corte ha reiterado que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir.
Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica.” 7. En suma, corresponde al juez constitucional evaluar de forma rigurosa la subsidiariedad de la acción de tutela contra providencias judiciales teniendo en cuenta las pautas generales sobre la existencia de otros medios de defensa judicial y si se trata de un proceso concluido o en curso.
La anterior verificación del requisito de subsidiariedad conlleva la salvaguarda de las siguientes garantías: i) el juez natural; ii) el respeto por el debido proceso propio de cada actuación judicial; y iii) la protección de la seguridad jurídica y la cosa juzgada […]”. 10 Corte Constitucional, sentencia T-211 de 27 de marzo de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
En el mismo sentido, puede consultarse Corte Constitucional, sentencia T-649 de 1 de septiembre de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, en la cual se estudió la idoneidad y eficacia del recurso de revisión en la jurisdicción contencioso administrativa que hacía improcedente la acción de tutela porque existía otro medio de defensa judicial. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202306688-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la protección social- UGPP 27.
En ese orden de ideas, quien interponga una acción de tutela contra providencias judiciales, debe agotar previamente todos los recursos ordinarios y extraordinarios. Requisito general de procedibilidad de subsidiariedad respecto del agotamiento del recurso extraordinario de revisión señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 200311 28.
Visto el artículo 20 de la Ley 797, sobre la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, señala: “[…] Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo12 hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables […]”. 29.
Visto el artículo 251 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201113, sobre el término para interponer el recurso extraordinario de revisión, señala que podrá interponerse “[…] en los casos previstos en al (sic) artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]”. 11 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 12 Declarado inexequible 13 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” 12 Núm. único de radicación: 110010315000202306688-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la protección social- UGPP 30.
Atendiendo a que, frente al cumplimiento del requisito general de procedibilidad de subsidiariedad respecto del agotamiento del recurso extraordinario de revisión señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 200314 por parte de las Cajas de Previsión Social, si bien la citada norma señaló las autoridades que se encuentran legitimados por activa para presentarlo “[…] el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación […]”, lo cierto es que la Corte Constitucional en la sentencia SU – 427 del 201615, consideró que: i) con base en el numeral 616 del artículo 6 del Decreto 5021 de 200917 se atribuyó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, la competencia para iniciar acciones de tal naturaleza; e ii) indicó que además de los sujetos señalados en el artículo 20 de la Ley 797, las administradoras de pensiones se encuentran legitimadas para interponer el citado recurso.
Textualmente, señaló: […] 7.23. Ahora, frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero18 […]”. 31.
Asimismo, esta Corporación19 ha señalado que las administradoras de pensiones deben tomar las medidas necesarias para aplicar el artículo 20 de la Ley 797, entre otras, para solicitar autorización o aval, a las entidades legitimadas para que se surta el recurso extraordinario señalado supra20, conforme con lo dispuesto 14 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-426 de 11 de agosto de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 16 6.
Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen. 17 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias”. 18 Cfr. Sentencias T-363 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz) y T-300 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinte Especial de Decisión, sentencia de 26 de octubre de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001 03 15 000 2014 01658 00 20 La Corte Constitucional en sentencia C-258 de 2013 le ordenó a las entidades que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones, como lo es FONPRECON, que tomaran las medidas necesarias para aplicar el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 13 Núm. único de radicación: 110010315000202306688-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la protección social- UGPP en el artículo 20 de la Ley 797 de 29 de enero de 2003, en armonía con lo señalado en el artículo 25121 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201122. 32.
De lo anterior se colige que, a las administradoras de pensiones, entre ellas, la UGPP les asiste legitimación en la causa por activa para la interposición del recurso extraordinario de revisión, cuando se invoca el artículo 20 de la Ley 797, dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial, conforme lo señala el artículo 251 de la Ley 1437. 33.
La Sala de igual manera, debe indicar que también proceden las causales de revisión previstas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 34.Esta circunstancia, hace que en principio la acción de tutela sea improcedente, salvo que se evidencie de manera palmaria la ocurrencia del abuso del derecho alegado23, caso en el cual, como lo ha señalado esta Sección24 es necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos fundamentales involucrados, a través de medidas inmediatas de protección como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo las acciones correspondientes, ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 35.
En ese sentido, la Sala resalta que la misma Corte Constitucional en las sentencias SU-631 de 12 de octubre de 201725 y T-034 de 13 de febrero de 201826, estableció una serie de criterios o elementos que pueden ser aplicados para evitar la concesión de derechos pensionales fundamentados en situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho.
El primero -el elemento objetivo- relacionado con el aumento o incremento significativo de los ingresos de una persona en el 21 “Artículo 251. Término para interponer el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare.
En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso. En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.” 22 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 23 Corte Constitucional, sentencia SU- 068 de 21 de junio de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de octubre de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 03457 00. 25 Corte Constitucional, sentencia SU 631 de 12 de octubre de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 26 Corte Constitucional, sentencia T-034 de 13 de febrero de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202306688-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la protección social- UGPP último año de servicios o en el periodo que sirve de base para calcular el IBL de la pensión; y, el segundo, -el elemento subjetivo- relacionado con que ese aumento se haya obtenido: i) con un ánimo de defraudar el sistema pensional; ii) mediante una “vinculación precaria” o iii) que se desvirtúe la presunción de buena fe27 que rige las actuaciones de los particulares.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 36. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 37.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional28 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”. 27 El principio de la buena fe ha sido definido por la Corte Constitucional como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta. 28 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 15 Núm. único de radicación: 110010315000202306688-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la protección social- UGPP Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 38.
Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 39. Atendiendo a que, la Corte Constitucional29 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.
Análisis del caso concreto 40. La actora, a través del Subdirector de Defensa Judicial Pensional, presentó acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, porque, a su juicio, i) el Consejo de Estado, al proferir la sentencia de 22 de junio de 2023; y ii) el Tribunal, al proferir la sentencia de 23 de mayo de 2019, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 760012333000201400164-01: vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 41.Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo 29 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 16 Núm. único de radicación: 110010315000202306688-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la protección social- UGPP probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 42.La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por la actora en su respectivo escrito de tutela.
Acervo y análisis probatorios 43.Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 43.1. Copia de la sentencia de segunda instancia proferida el 22 de junio de 2023 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Solución del caso concreto Análisis del cumplimiento del requisito general de procedibilidad de subsidiariedad 44.La Sala advierte que la actora cuenta con otro medio de defensa para la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, antes de acudir a la acción de tutela, toda vez que tiene la posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797, en concordancia con el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 para controvertir lo decidido en la sentencia accionada, comoquiera que conforme a las reglas anteriormente establecidas por parte de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado le asiste legitimación en la causa por activa para tal efecto. 17 Núm. único de radicación: 110010315000202306688-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la protección social- UGPP 45.Así las cosas, como lo ha señalado esta Sección30 al resolver problemas jurídicos similares, la situación que se presenta no es irremediable, dado que el perjuicio alegado está en posibilidad de desaparecer, para lo cual la entidad accionante está obligada a hacer uso de lo preceptuado en el artículo 20 de la Ley 797, por lo que no resulta lógico considerarlo como insuperable, inminente o impostergable. 46.En las anteriores circunstancias, las presuntas irregularidades planteadas en la solicitud de tutela las debe dirimir el juez ordinario en sede del recurso extraordinario de revisión, para que verifique el alcance de la regulación aplicable de conformidad con el precedente mencionado y determinar si la prestación periódica fue reconocida de manera irregular, lo cual trae como consecuencia el no cumplimiento del requisito general de procedibilidad de subsidiariedad dentro del marco de la acción de tutela. 47.En ese orden de ideas, la Sala encuentra que en el caso sub examine, existen otros mecanismos de control judicial para garantizar la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la actora, como lo es el recurso extraordinario de revisión, previo al cumplimiento de los requisitos legales, para controvertir lo decidido en la sentencia, antes de acudir a la acción de tutela.
En esa medida, la Sala declarará la improcedencia del amparo, como se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. 48.Ahora bien, la Sala debe precisar que la parte actora incluyó en su escrito de tutela las siguientes pretensiones subsidiarias: “[…] ACCESORIAS: En caso de que esa H. Magistratura determine que en este caso procede otro medio de defensa judicial solicitamos: Primero. AMPARAR de manera TRANSITORIA los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA y el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A, al omitir aplicar al retroactivo los pagos ya efectuados en favor de la señora MELVA MEZA hasta el 30 de abril de 2021 y ordenar a esta entidad pagar el retroactivo de la pensión de sobrevivientes en un 200% producto de los dobles pagos generados desde el 13 de diciembre de 2010 al 30 de abril de 2021, con lo que se causa un grave detrimento al sistema financiero pensional. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de octubre de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 03457 00. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202306688-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la protección social- UGPP Segundo. Como consecuencia a lo anterior, SUSPENDER el cumplimiento de las sentencias del 23 de mayo de 2019 y 22 de junio de 2023 dictadas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA y el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A dentro del proceso contencioso Nº 76001233300020140016400 para evitar la configuración de un perjuicio irremediable al Erario equivalente al pago de más de $302.388.360M/CTE correspondiente a dobles pagos, que se ordenan cancelar a favor de la señora MIRYAM RAQUEL PADILLA OROZCO y que no le asisten, mientras se resuelve la actuación judicial que esa H. Corporación determine debemos iniciar para controvertir la legalidad de las órdenes impartidas en las sentencias controvertidas […]”. 49.Al respecto la Sala precisa que, al ser el juez natural de la causa el competente para pronunciarse de fondo respecto a los reparos formulados por la actora, no puede el juez constitucional en esta instancia inmiscuirse en lo que será objeto de análisis en un eventual recurso extraordinario de revisión. Conclusiones de la Sala 50.La Sala considera que la acción de tutela no es un mecanismo alternativo para lograr la protección de los derechos, en atención a que se trata de un mecanismo residual y subsidiario, es decir que solo procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial que permitan proteger los intereses de los afectados, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable que en el presente caso no se configuró. 51.Conforme con lo anterior y comoquiera que la acción de tutela no cumple con el requisito general de procedibilidad de subsidiariedad establecido en la sentencia C – 590 de 2005, la Sala declarará improcedente el amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela que presentó la actora contra las autoridades judiciales accionadas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 19 Núm. único de radicación: 110010315000202306688-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la protección social- UGPP SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.