Radicado: 11001-03-15-000-2023-02963-00 Accionante: E.S.E. Metrosalud Se declara la improcedencia con respecto a dos cargos y se niega en relación con otro 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. veintiocho (28) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-02963-00 Accionante: E.S.E. Metrosalud Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Temas: Tutela contra providencia judicial / Compatibilidad en el disfrute de la prima de vida cara y la prima de servicios / Defecto sustantivo y desconocimiento del precedente / Se declara la improcedencia con respecto a dos cargos y se niega en relación con otro.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada contra la sentencia del 24 de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Medellín que concedió las pretensiones de naturaleza laboral de Luis Fabio Toro Pérez contra E.S.E. Metrosalud en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 05001-33-33-010-2018-00497-00/01.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES Radicado: 11001-03-15-000-2023-02963-00 Accionante: E.S.E. Metrosalud Se declara la improcedencia con respecto a dos cargos y se niega en relación con otro 2 A. Solicitud de amparo 1.- El 2 de junio de 2023 E.S.E. Metrosalud presentó una acción de tutela para obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por la sentencia del 24 de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 05001-33-33-010-2018-00497-00/01. 2.- En la acción de tutela se formuló la siguiente pretensión, que se transcribe textualmente: <<En virtud de la anterior argumentación, respetuosamente solicito al Honorable Consejo de Estado REVOCAR la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, el 24 de mayo de 2023 y que, en su lugar, ordene al Tribunal Administrativo de Antioquia a proferir un nuevo fallo que cumpla con los presupuestos de seguridad jurídica y debida administración de justicia, con pleno respeto al debido proceso y una respuesta acorde a derecho, debidamente motivada y ejecutable, conforme a las normas que rigen la materia>>.

B. Hechos 3.- La accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El 10 de noviembre de 1997 Luis Fabio Toro Pérez se vinculó como médico general a la E.S.E. Metrosalud, esto es, antes de la expedición del Decreto 1919 de 20021. Desde ese momento recibió la prima de vida cara, creada mediante los acuerdos municipales 028 de 1977, 029 de 1978 y 049 de 1989, equivalente a un sueldo básico mensual pagado en dos partes; una en febrero y la otra en agosto de cada año. 3.2.- El 20 de noviembre de 2014 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2351, mediante el cual creó la prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial.

Según su artículo 1°, estos empleados tienen derecho a esa prima en los mismos términos señalados en el Decreto 1042 de 19782. 1 E.S.E. Metrosalud ha reconocido la prima de servicios como factor salarial para los empleados que se vincularon a partir de septiembre de 2002, en virtud del Decreto 1919 de 2002. En tanto el señor Toro Pérez se vinculó a la entidad en 1997, esta norma no le aplica.

En su lugar, el señor Toro Pérez solo había recibido la prima de vida cara. 2 <<Todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del sector educación, tendrán derecho, a partir de, 2015, a percibir la prima de servicios de que trata el Decreto Radicado: 11001-03-15-000-2023-02963-00 Accionante: E.S.E. Metrosalud Se declara la improcedencia con respecto a dos cargos y se niega en relación con otro 3 3.3.- El 29 de junio de 2018 el señor Toro Pérez solicitó ante E.S.E. Metrosalud el reconocimiento de la prima de servicios del Decreto 2351 de 2014.

Mediante oficio D- 2489 del 19 de julio de 2018, la entidad negó su reconocimiento. Sostuvo que la prima reclamada no se podía reconocer porque el artículo 3 del Decreto 2351 de 2014 prevé que esta es incompatible con cualquier otra prima o reconocimiento salarial que se esté pagando por el mismo concepto o que remunere lo mismo, independiente de su denominación, origen o fuente de financiación3.

Afirmó que la prima de servicios es excluyente con la prima de vida cara que el solicitante había recibido desde su ingreso a la entidad, pues es de igual o similar naturaleza. 3.4.- Luis Fabio Toro Pérez presentó demanda para que se declarara la nulidad del acto administrativo del 19 de julio de 2018 que negó el reconocimiento de la prima de servicios.

Afirmó que esa prima no es igual a la prima de vida cara ni ostenta similar naturaleza. Precisó que la primera es de origen legal y se fundamenta en una norma nacional, mientras la segunda es extralegal y tiene fuente en una disposición local. Además, la prima de servicios no remunera lo mismo que la de vida cara, pues esta última pretende suplir el incremento de la canasta familiar o la carestía, mientras que la naturaleza de la prima de servicios es diferente a esa naturaleza en el sector oficial. 3.4.1.- Sostuvo que E.S.E. Metrosalud no aplicó el Decreto 2351 de 2014 bajo el argumento de que ambas primas ostentan connotación prestacional, lo cual ignora que en dicha norma se indica que la prima de servicios se consagra como salario y no como prestación social, y es de orden legal, por lo que no retribuye lo mismo que la prima de vida cara. 3.4.2.- Señaló que E.S.E. Metrosalud le debe pagar la prima de servicios en forma retroactiva desde el 2015, equivalente al 50% de la asignación básica mensual que corresponda al cargo desempeñado al momento de su causación, junto con el auxilio de transporte y el subsidio de alimentación. Además, consideró que se debían reliquidar sus prestaciones sociales legales incluyendo a la prima de servicios en ese cómputo. 3.5.- Mediante sentencia del 11 de agosto de 2022, el Juzgado Décimo Administrativo de Medellín accedió a las pretensiones de la demanda.

Indicó que la prima de vida cara Ley 1042 de 1978 en los mismos términos y condiciones allí señalados y en las normas que lo modifican, adicionan o sustituyan. […]>> (negrilla fuera de texto). 3 <<La prima de servicios que se crea en el presente decreto es incompatible con cualquier otra bonificación, prima o elemento salarial que perciban los empleados de la Rama Ejecutiva del nivel territorial por el mismo concepto o que remuneren lo mismo, independientemente de su denominación, origen o su fuente de financiación>>.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02963-00 Accionante: E.S.E. Metrosalud Se declara la improcedencia con respecto a dos cargos y se niega en relación con otro 4 y la prima de servicios no remuneran el mismo concepto, no tienen el mismo origen y finalidad, ni ostentan igual naturaleza, monto, forma de pago ni requisitos de causación. Consideró que la primera se creó para amparar el aumento del costo de vida de los servidores municipales, mientras que la segunda remunera directamente la prestación del servicio.

Por tanto, no puede predicarse la incompatibilidad entre ambos emolumentos en virtud de lo previsto en el artículo 3 del Decreto 2351 de 2014. Encontró configurada la causal de falsa motivación del acto acusado, dispuso su anulación y ordenó a la entidad demandada que reconociera y pagara lo adeudado por concepto de prima de servicios contemplada en el Decreto 2351 de 2014. 3.6.- El 22 de agosto de 2022 E.S.E. Metrosalud interpuso el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia. Señaló que la prima de servicios y la prima de vida cara son factores salariales que remuneran el servicio y, por tanto, son excluyentes entre sí, al margen de que una sea de origen legal y la otra extralegal.

Sostuvo que el artículo 3 del Decreto 2351 de 2014 no revoca las primas equivalentes existentes, sino que excluye su disfrute concurrente con la prima de servicios. Destacó que la entidad ha reconocido la prima de servicios como factor salarial para los empleados que se vincularon a partir de septiembre de 2002, en virtud del Decreto 1919 de 2002. 3.6.1.- Precisó que las primas señaladas ostentan carácter salarial, al tratarse de sumas que percibe el trabajador en forma habitual y periódica como retribución por los servicios prestados.

Al considerar que ambas tienen como finalidad proveer una recompensa a la prestación del servicio, esas primas son excluyentes entre sí, de manera que es irrelevante que su pago se haga en fechas diferentes, o que la fuente de una y otra sean disímiles, al ser una nacional y la otra territorial, pues debe aplicarse a la incompatibilidad fijada en el artículo 3 del Decreto 2351 de 2014. 3.6.2.- Destacó que la extensión de la prima de servicios a los empleados del nivel territorial se hizo para conjurar el riesgo de pérdida de la prima de vida cara, pero mientras esta estuviese vigente, no es procedente su pago simultáneo.

Citó una sentencia del Consejo de Estado que identificó como <<No. 974 de 2018>> para insistir en que la prima de vida cara constituye factor salarial. 3.7.- Mediante sentencia del 24 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la sentencia de primera instancia. Concluyó que el demandante tiene derecho a recibir la prima de servicios contemplada en el Decreto 2351 de 2014 porque no es incompatible con la prima de vida cara, en tanto no se trata de dos conceptos equivalentes o que remuneren lo mismo.

Sostuvo que el estudio de los antecedentes Radicado: 11001-03-15-000-2023-02963-00 Accionante: E.S.E. Metrosalud Se declara la improcedencia con respecto a dos cargos y se niega en relación con otro 5 normativos de la prima de vida cara y de su naturaleza, en contraste con la prima de servicios, permite concluir que se trata de dos factores de salario con finalidades disímiles, por lo que es procedente su disfrute concurrente.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante alega la configuración de un defecto sustantivo y desconocimiento del precedente. Sostiene que el tribunal accionado se equivocó al señalar que la prima de servicios es un elemento salarial, que <<consiste en el reconocimiento de una suma de dinero a favor del empleado público al completar un año de servicio cumplido al servicio de una entidad pública>>4.

Esto, pues esta es la bonificación por los servicios prestados tras un año de vinculación, la cual se encuentra consagrada en el Decreto 2418 de 2015, mientras que la prima de servicios se encuentra regulada en el Decreto 2351 de 2014. 4.1.- Sostiene que el tribunal accionado desconoció que la finalidad de la prima de vida cara es igualar las cargas salariales de los empleados municipales, de manera que esta prima constituye factor salarial.

Agregó que esa prima no consiste en una prestación social tendiente a cubrir algún tipo de riesgo. Por otra parte, la prima de servicios fue creada mediante el Decreto 1042 de 1978 como un factor salarial como una forma de compensar la desaparición de la prima de vida cara. 4.2.- Afirma que estas primas constituyen salario, surgen como una remuneración del servicio prestado y presentan identidad en su naturaleza, es decir, tienen un fin en común: remunerar el servicio prestado.

Por esto, a la luz del artículo 3 del Decreto 2351 de 2014, ambas primas son incompatibles. Añade que en la sentencia <<de unificación>> del 12 de abril de 2018, en la que el Consejo de Estado efectuó el estudio de la prima de vida cara de los empleados del Departamento de Antioquia, concluyó que esta es un emolumento que se constituye en remuneración directa del servicio, por lo que se trata de un factor salarial, es decir, no está destinada a cubrir un riesgo. 4.3.- Precisa que en otra sentencia del 15 de febrero de 20235, proferida por la misma sala de decisión del fallo aquí atacado, se negaron pretensiones similares a las del caso concreto, de manera que hubo desconocimiento del precedente horizontal y se afectó el principio de seguridad jurídica. 4 Desde ya se advierte que este lenguaje no fue usado en el fallo atacado, de manera que la accionante incorporó una cita que no corresponde al proceso atacado mediante esta acción de tutela. 5 Radicado No. 05-001-33-33-032-2019-00040-00/01.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02963-00 Accionante: E.S.E. Metrosalud Se declara la improcedencia con respecto a dos cargos y se niega en relación con otro 6 D. Oposiciones e intervenciones 5.- El Tribunal Administrativo de Antioquia (accionado) aduce que la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues pretende usarse como una tercera instancia del proceso ordinario.

Agrega que no se configuró ningún defecto en el fallo atacado. Recuerda que en la decisión cuestionada se determinó que la prima de vida cara se creó para aliviar el fenómeno inflacionario y la pérdida de poder adquisitivo del ingreso de los empleados del Municipio de Medellín, para que pudieran cubrir sus necesidades básicas y esenciales.

Por otra parte, la prima de servicios fue creada como gratificación a los empleados públicos que cumplieran un año de servicios, o para ser percibida en forma proporcional, siempre que laboraran por lo menos un semestre en la entidad. En consecuencia, el demandante en el proceso ordinario atacado tiene derecho a recibir la prima de servicios contemplada en el Decreto 2351 de 2014, al no ser incompatible con la prima de vida cara, pues no son dos conceptos equivalentes. 6.- El Juzgado Décimo Administrativo de Medellín (tercero con interés) envió copia digital del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 05001-33-33-010-2018-00497-00/01; sin embargo, no rindió informe. 7.- Luis Fabio Toro Pérez (tercero con interés) pese a estar debidamente notificado, guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES 8.- Se acogerá la posición mayoritaria de la Sala y (i) se declarará improcedente la acción de tutela en relación con dos cargos por no acreditarse el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que se reiteran argumentos que fueron planteados y resueltos dentro del proceso ordinario6. De cualquier manera, se advierte que esos dos cargos no podían prosperar porque la providencia objeto de reproche aplicó adecuadamente el Decreto 2351 de 2014 y no desconoció la sentencia del 12 de abril de 2018 del Consejo de Estado.

Por otra parte, (ii) se negará el cargo relacionado con 6 El magistrado ponente considera que la presente acción de tutela sí cumple con el requisito de relevancia constitucional con respecto al defecto sustantivo y al cargo relacionado con el desconocimiento de la sentencia del 12 de abril de 2018, proferida por el Consejo de Estado.

Lo anterior, pues la accionante alegó la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, y explicó los vicios que consideró configurados en la decisión atacada. Sin embargo, acoge la posición mayoritaria de la Sala, según la cual cuando se reiteran argumentos que fueron resueltos dentro del proceso ordinario, no se cumple con este requisito.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02963-00 Accionante: E.S.E. Metrosalud Se declara la improcedencia con respecto a dos cargos y se niega en relación con otro 7 el desconocimiento del precedente horizontal consignado en la sentencia del 15 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia7. 9.- Sobre el defecto sustantivo, el tribunal accionado sustentó de forma adecuada por qué consideró que la prima de vida cara y la de servicios eran compatibles.

Para ello, resaltó que ambas primas ostentan el carácter de factor salarial, como se desprende del artículo 2 del Acuerdo 049 de 1989 del Concejo de Medellín, en el que se señaló que la prima de vida cara constituye factor de salario para la liquidación de prestaciones sociales8. En cuanto a la prima de servicios, el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 prevé expresamente que tiene carácter de factor salarial9.

Es decir, estuvo de acuerdo con E.S.E. Metrosalud en que ambas primas son factores salariales. 9.1.- No obstante la anterior similitud, y con base en la exposición de motivos del Proyecto de Acuerdo 04 de 197710, el tribunal advirtió diferencias sustanciales entre la prima de vida cara y la prima de servicios. Primero, el origen de su creación es de naturaleza disímil, pues una es de orden nacional y la otra de orden territorial.

Además, tienen finalidades distintas, pues la prima de vida cara fue instituida para aliviar los efectos del alto costo de vida y de la canasta familiar para los empleados del Municipio de Medellín, quienes anualmente habían solicitado el pago de una prima especial para enfrentar tales fenómenos inflacionarios y para satisfacer las necesidades esenciales de los servidores oficiales.

Por el contrario, la prima de servicios no fue creada con esa finalidad, sino como un reconocimiento por el cumplimiento de un año de servicio a la entidad, como se deduce de los artículos 58 a 60 del Decreto 1042 de 197811. 7 Radicado No. 05-001-33-33-032-2019-00040-00/01. 8 Además, esto fue ratificado en el artículo 61 del Acuerdo No. 82 del 21 de diciembre de 2001, emitido por la junta directiva de la E.S.E. Metrosalud. 9 Por esto, consideró que el argumento de la parte demandante según el cual la prima de vida cara tiene el carácter de prestación social, no es cierto.

No solo las normas aludidas controvierten dicha premisa, sino que lo cancelado por tal concepto no se orienta a amparar las contingencias a las que puede verse enfrentado el empleado en el desarrollo de su labor, y, por el contrario, se dirige a retribuir en forma directa el servicio prestado. 10 <<Se está convirtiendo ya en una tradición el hecho de que los empleados cada año soliciten una prima especial, por lo que la comisión ha decidido que es conveniente que dicha prima se consagre como un derecho de los empleados y sea permanente, la hemos llamado de vida cara, porque consideramos que la gran mayoría de los empleados le darían una utilización que creemos sea óptima, ya que con ella pagaría (sic) matrículas, compraría uniformes y útiles escolares o la destinaría a una inversión útil, como sería mejoras locativas, abono a las deudas de su vivienda, o la destinaría a comprar algún artículo de necesidad doméstica, ya que esta prima será una suma suplementaria a las de sus necesidades primordiales.

Hemos considerado que la prima debe dividirse en dos mitades, para facilitar por una parte a la Administración el pago y por otra para darle una mayor opción a que disfruten de ella los empleados que se vinculen en el transcurso del año. Esta prima la proponemos en los artículos 1º. y 2º>>. 11 <<Artículo 58. Los funcionarios a quienes se aplica el presente Decreto tendrán derecho a una prima de servicio anual equivalente a quince días de remuneración […]>>.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02963-00 Accionante: E.S.E. Metrosalud Se declara la improcedencia con respecto a dos cargos y se niega en relación con otro 8 9.2.- Por lo anterior, el tribunal accionado consideró equivocado el argumento según el cual la prima de servicios y la prima de vida cara son incompatibles por remunerar lo mismo.

Esto, pues la creación de la segunda no tuvo una finalidad netamente retributiva o de reconocimiento al tiempo de servicios prestados por el empleado, sino que tuvo como propósito paliar los efectos negativos del alto costo de vida al que se enfrentaba los servidores del Municipio de Medellín para la época de su creación. 9.3.- El tribunal agregó que la prima de vida cara tiene unos rasgos característicos que la distinguen de la prima de servicios: (i) su creación es extralegal y se fundamenta en un acto administrativo territorial; y (ii) su cuantía es equivalente a un mes de salario, pagadero en dos momentos, la mitad en febrero y la otra mitad en agosto de cada año. Por su parte, la prima de servicios ostenta las siguientes particularidades: (i) su creación es de orden legal, en virtud del Decreto 1042 de 1978; y ii) su cuantía es la mitad de lo que percibe el empleado por concepto de prima de vida cara, al ser equivalente a 15 días de salario y pagadera los primeros 15 días de julio de cada año. 9.4.- Como se observa, no es cierto que ambas primas sean equivalentes, como sugiere la accionante.

En tanto el artículo 3 del Decreto 2351 de 2014 señala que la prima de servicios allí creada es incompatible con cualquier otra prima que devenguen los empleados del nivel territorial, siempre que se dirija a retribuir el mismo concepto o remuneren lo mismo, el tribunal concluyó de forma adecuada que ambas primas son compatibles, pues la prima de vida cara que devenga el señor Toro Pérez no puede considerarse un concepto equivalente a la prima de servicios. 10.- Además, en el escrito de tutela se citan consideraciones que no corresponden al fallo atacado, como se observa en las páginas 2 y 3 de ese documento.

En efecto, allí se señala que la autoridad judicial accionada precisó que la prima de servicios <<es un elemento salarial, el cual consiste en el reconocimiento de una suma de dinero a favor del empleado público al completar un año de servicio cumplido al servicio de una entidad pública>>, lenguaje que no fue empleado en el fallo atacado. 10.1.- Por el contrario, el tribunal accionado precisó que la prima de servicios <<fue creada como gratificación a los empleados públicos que cumplieran un año de servicios, o para ser percibida en forma proporcional, siempre que laborara por lo menos un semestre en la entidad>> (negrilla fuera de texto).

Por lo anterior, no es de recibo el argumento de la accionante según el cual el tribunal confundió la prima de servicios del Decreto 2351 de 2014 con la bonificación del Decreto 2418 de 2015. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02963-00 Accionante: E.S.E. Metrosalud Se declara la improcedencia con respecto a dos cargos y se niega en relación con otro 9 10.2.- Ello es así porque ese reparo se fundamentó en un lenguaje que el tribunal accionado no empleó en el fallo atacado y, además, según la segunda cita referenciada, la autoridad judicial accionada aclaró que la prima de servicios podía ser percibida en forma proporcional, siempre que se laborara por lo menos un semestre en la entidad, en clara referencia al artículo 60 del Decreto Ley 1042 de 197812, al cual remite el Decreto 2351 de 2014.

Es decir, en ningún momento se hizo referencia al Decreto 2418 de 2015. 11.- Sobre el desconocimiento de la sentencia <<de unificación>> del 12 de abril de 2018, la accionante aduce que allí el Consejo de Estado estudió la prima de vida cara de los empleados del Departamento de Antioquia y concluyó que constituía factor salarial. Si bien en el escrito de tutela no se precisa el radicado de ese proceso, de una revisión conjunta del escrito de apelación en el proceso ordinario y aquel de tutela es posible deducir que se refiere al proceso de nulidad simple No. 05001-23-31-000-2005- 00974-01 (1231-14) y 05001-23-31-000-2005-07606-02 (0091-12).

En efecto, las citas incorporadas en el escrito de apelación coinciden con esa sentencia y también es consecuente con la fecha citada en el escrito de tutela, esto es, el 12 de abril de 2018. Al respecto, se aclara que esa no es una sentencia de unificación, como sugiere la accionante. 12.- No se configura el defecto alegado porque el tribunal fundó su fallo en las normas aplicables de las cuales hizo adecuada interpretación; se refirió a la jurisprudencia pertinente, sin que hubiese desconocido ninguna regla jurisprudencial de manera arbitraria o sin ningún tipo de justificación. El tribunal reconoció que la prima de vida cara constituye factor salarial (conclusión alcanzada por el Consejo de Estado en el precedente invocado)13, pero que son otras las razones que la distinguen de la prima de 12 <<Artículo 60.

Del pago proporcional de la prima de servicio. Cuando el funcionario no haya trabajado el año completo en la misma entidad tendrá derecho al pago proporcional de la prima, en razón de una doceava parte por cada mes completo de labor y siempre que hubiere servido en el organismo por lo menos un semestre>> (negrilla fuera de texto). 13 En el fallo citado se menciona lo siguiente: <<[…] debe ponerse de presente, como lo ha sostenido la Subsección en anteriores oportunidades, que constituye salario todo lo que se paga directamente por la retribución o contraprestación del trabajo realizado, mientras que las prestaciones sociales se pagan con el fin de que el trabajador pueda sortear contingencias claramente identificables, como por ejemplo la vejez (pensión), la enfermedad (seguridad social de salud) y la capacidad para laborar (vacaciones).

Las prestaciones sociales se crearon de manera general para todos los trabajadores o un grupo considerable de ellos. El salario por su parte, se estima frente a casos particulares y concretos, atendiendo criterios objetivos como la naturaleza del cargo que depende de la responsabilidad y complejidad de aquel; y subjetivos, determinados por la persona que desempeña el empleo en donde se valora entre otras circunstancias, la capacidad, nivel académico o experiencia del empleado.

Cada régimen prestacional determina qué factores salariales se tienen en cuenta para liquidar las prestaciones sociales. De acuerdo con lo anterior, la prima de vida cara de que tratan las Ordenanzas 034 de 1973, 033 de 1974, 31 de 1975 y 17 de 1981, así como las primas de que tratan los numerales 3, 5 y 6 del Decreto 001Bis de 1981, son emolumentos mensuales que se constituyen en remuneración directa del servicio de los servidores que son destinatarios Radicado: 11001-03-15-000-2023-02963-00 Accionante: E.S.E. Metrosalud Se declara la improcedencia con respecto a dos cargos y se niega en relación con otro 10 servicios.

Además, en el fallo del 12 de abril de 2018 no se estudió en ningún momento la compatibilidad de estas dos primas, sino que se analizó la competencia de las entidades departamentales para establecer la prima de vida cara y la prima de clima, de manera que no existe una regla jurídica que permita alterar la conclusión alcanzada en el fallo atacado. 13.- Además, el tribunal accionado respaldó su decisión en reiterada jurisprudencia. Señaló que en varias oportunidades ha accedido al disfrute de la prima de servicios en forma concurrente con la prima de vida cara que perciben los empleados de E.S.E. Metrosalud.

Citó como ejemplos tres providencias del 12 de octubre14 y 30 de noviembre de 202215, y 15 de febrero de 202316. La accionante no se refirió a esta jurisprudencia ni desvirtuó la regla jurídica allí trazada con otras sentencias que indicaran lo contrario. E. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales con respecto cargo relacionado con el desconocimiento del precedente horizontal consignado en la sentencia del 15 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia 14.- Los requisitos se cumplen pues: i) la accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se afirma la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, y se identifica el defecto en el que habría incurrido la providencia acusada (desconocimiento del precedente)17; iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad porque la accionante utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales antes de acudir al juez de tutela; iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la providencia cuestionada se profirió el 24 de mayo de 2023 y la tutela se presentó el 2 de junio de 2023, es decir, dentro del término de los seis de las previsiones en él contenidas, por lo tanto se trata de factores salariales, pues no se infiere que están destinadas a cubrir algún riesgo>> (negrilla fuera de texto). 14 Radicado No. 05001-33-33-031-2019-00080-01, Sala Cuarta de Oralidad, M.P. Liliana P. Navarro Giraldo. 15 Radicados No. 05001-33-33-031-2019-00038-01 y 05001-33-33-022-2019-00031-01, Sala Cuarta de Oralidad, M.P. Gonzalo Zambrano Velandia. 16 Radicado No. 05001-33-33-032-2019-00040-01.

Sala Sexta de Oralidad, M.P. Gonzalo Zambrano Velandia. 17 Además, de acuerdo con la posición mayoritaria de la Sala, el asunto es de evidente relevancia constitucional porque los cargos no fueron objeto de análisis en el proceso ordinario, pues los reparos se originan en la providencia de segunda instancia. Si bien la accionante apeló la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, allí no pudo incorporar su reparo relacionado con el desconocimiento del precedente horizontal contenido en la sentencia del 15 de febrero de 2023, pues para el momento de interposición de su recurso de apelación (22 de agosto de 2022), esa providencia no había sido proferida.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02963-00 Accionante: E.S.E. Metrosalud Se declara la improcedencia con respecto a dos cargos y se niega en relación con otro 11 meses precisado tanto por esta Corporación18 como por la Corte Constitucional19; y v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela. F. No se configura el desconocimiento del precedente horizontal alegado, en el sentido de no estar acreditado que el mismo juzgador tomó una decisión distinta en un caso similar (sentencia del 15 de febrero de 2023) sin ningún tipo de justificación 15.- En la decisión del 15 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia analizó un supuesto de hecho distinto al del caso aquí estudiado.

En efecto, el tribunal aclaró de forma explícita que en ese caso no se estudiaba la compatibilidad de la prima de vida cara y la de servicios, como sí sucedió en el proceso atacado mediante esta acción de tutela. Al respecto, el tribunal señaló: <<[…] la entidad en el caso de la demandante denegó el pago de la prima de servicios afirmando que la misma ya venía siendo cancelada, más no, por ser incompatible con la prima de vida cara, como se indica a lo largo del escrito petitorio.

En consecuencia, en el presente asunto resulta inocuo ocuparnos acerca de las características de una y otra prima, toda vez que la negativa de la entidad no tuvo lugar por una posible incompatibilidad como lo propone la parte actora […]>> (negrilla fuera de texto). 15.1.- En consecuencia, en ese caso el tribunal estudió si la allí demandante había recibido la prima de servicios que reclamaba o no. Al respecto, encontró que la demandante no percibía la prima de servicios consagrada en el Decreto 2351 de 2014 y que fue objeto de reclamación judicial; sin embargo, sí era beneficiaria de la referida prestación, pero en virtud del Decreto 1919 de 200220.

Vale la pena recordar que el demandante del proceso aquí estudiado fue vinculado a E.S.E. Metrosalud el 10 de noviembre de 1997, esto es, antes de la entrada en vigencia del Decreto 1919 de 2002. Por el contrario, la demandante del otro proceso fue vinculada el 4 de marzo de 2009, por lo que a ella se le pagó una prima de servicios que no le fue cancelada al señor Toro Pérez, esto es, la del Decreto 1919 de 2002. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 19 Corte Constitucional, sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 20 <<Por el cual se fija el Régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial>>.

De acuerdo con este decreto, <<todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del nivel central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal […] gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional>>.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02963-00 Accionante: E.S.E. Metrosalud Se declara la improcedencia con respecto a dos cargos y se niega en relación con otro 12 15.2.- Allí se indicó que la demandante percibía la prima de servicios con base en el Decreto 1919 de 2002, por lo que no podía reclamar también la prima de servicios del Decreto 2351 de 2014.

La regla jurídica allí fijada no se refirió a la compatibilidad de la prima de servicios con la de vida cara, de manera que no tiene la entidad para modificar el sentido del fallo aquí atacado. 15.3.- Además, el tribunal no incumplió la obligación prevista en el artículo 7 del CGP, según el cual <<cuando el juez se aparte de la doctrina probable, estará obligado a exponer clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión. De la misma manera procederá cuando cambie de criterio en relación con sus decisiones en casos análogos>> (negrilla fuera de texto).

Como fue explicado, el caso análogo citado por la accionante no contradice el aquí estudiado, máxime cuando el tribunal explicó de forma clara y razonada los fundamentos jurídicos de su decisión. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLÁRASE IMPROCEDENTE el amparo constitucional por no acreditarse el requisito de relevancia constitucional con respecto al defecto sustantivo y al cargo relacionado con el desconocimiento de la sentencia del 12 de abril de 2018, proferida por el Consejo de Estado.

SEGUNDO: NIÉGASE el amparo de los derechos fundamentales invocados por la accionante con respecto al cargo relacionado con el desconocimiento del precedente horizontal consignado en la sentencia del 15 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

TERCERO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02963-00 Accionante: E.S.E. Metrosalud Se declara la improcedencia con respecto a dos cargos y se niega en relación con otro 13 QUINTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración parcial de voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado