Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Sentencia Asunto La Sala decide la demanda de nulidad interpuesta por Nidia Gandur Gandur en contra de la Resolución 061 del 17 de abril de 2013 proferida por la Contraloría General de Risaralda; de los acuerdos 456 del 2 de octubre de 2013; 495 del 25 de octubre de 2013; 522 de 29 de julio de 2014; y de las resoluciones 2132, 2133, 2134, 2135, 2136, 2137, 2138 y 2139 del 28 de abril de 2015, proferidos por la CNSC. 1.
Antecedentes 1.1. Demanda 1.1.1. Las pretensiones2 1. Nidia Gandur Gandur presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad de Resolución 061 del 17 de abril de 2013, proferida por la Contraloría General de Risaralda «por medio de la cual se ajustan los manuales de funciones y requisitos y de competencias laborales para los empleados de la planta de personal de la Contraloría General de Risaralda y se dictan otras disposiciones». 2.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos que fueron expedidos con base en la citada Resolución 061 del 17 de abril de 2013: i) el Acuerdo 456 del 2 de octubre de 2013 a 1 En adelante CNSC. 2 Folio 5 en el cuaderno 1. 3 En lo que sigue CPACA. Referencia: Nulidad simple Radicación: 11001 03 24 000 2018 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur Demandados: Comisión Nacional del Servicio Civil1 y Contraloría General de Risaralda Temas: Competencias de las asambleas para la creación de las plantas de personal de las contralorías generales de los departamentos.
Competencias de los contralores para el ajuste o modificación de los manuales de funciones y requisitos y de competencias laborales. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur través del cual se creó la Convocatoria 279 de 2013 para la provisión de cargos de carrera administrativa en la Contraloría General de Risaralda; ii) el Acuerdo 495 del 25 de octubre de 2025 en el que se modificó el Acuerdo 456; iii) el Acuerdo 522 del 29 de julio de 2013 en el que se dejó parcialmente sin efectos la Convocatoria 279 de 2013; y iv) las resoluciones 2132, 2133, 2134, 2135, 2136, 2137, 2138 y 2139 del 28 de abril de 2015 que conformaron las listas de elegibles de los cargos ofertados.
Los anteriores actos administrativos fueron dictados por la CNSC. 1.1.2. Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes4: 3.1. Por medio de la Ordenanza 31 del mes de noviembre de 2005 la Asamblea Departamental de Risaralda previó la organización y funcionamiento de la Contraloría General de esa entidad territorial.
En ese mismo mes y año expidió la Ordenanza 32 en la que fijó la planta de personal de la Contraloría General de Risaralda en un total de 41 empleos y dispuso que el contralor departamental modificaría, por medio de resolución, el manual de requisitos y competencias laborales y el manual de funciones. 3.2. Los citados manuales fueron ajustados por medio de las resoluciones 214 y 215 de 2005, proferidas por el contralor general de Risaralda, en cumplimiento de la autorización concedida. 3.3.
El 3 de febrero y el 13 de abril de 2011, la Asamblea Departamental profirió las ordenanzas 7 y 13 en las que creó 5 nuevos empleos para la Contraloría General de Risaralda y fijó directamente las funciones y requisitos mínimos para su ejercicio. 3.4. El 17 de abril de 2013, el contralor general de Risaralda expidió la Resolución 061 a través de la cual ajustó los manuales de funciones y requisitos y competencias laborales y modificó la planta global de la entidad en el sentido de suprimir y crear cargos.
A través del Oficio 40300 del 26 de agosto de esa anualidad la entidad reportó a la CNSC los empleos vacantes. 3.5. El 2 de octubre de 2013, la CNSC emitió el Acuerdo 456 por medio del cual creó la Convocatoria 279 de ese año y ofertó los empleos reportados por la Contraloría General de Risaralda con las condiciones y requisitos dispuestos en la Resolución 061.
La convocatoria fue modificada por medio del Acuerdo 495 del 25 de octubre de 2013 y revocada parcialmente por conducto del Acuerdo 522 del 29 de julio de 2014. 3.6. Una vez surtidas todas las etapas del concurso de méritos, la CNSC profirió las resoluciones 2132, 2133, 2134, 2135, 2136, 2137, 2138 y 2139 del 28 de abril de 2015 en las que conformó las listas de elegibles de los cargos ofertados. 1.1.2.
Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se citaron los artículos 1, 2, 4, 6, 25, 29, 228 y 300 de la Constitución Política; 3, 8, 37, 55, 56, 57 65, y 91 de la Ley 1437 de 2011. 4 Folios 1 al 4 reverso, en el cuaderno 1. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur 5.
El concepto de violación de las normas invocadas se sustentó en los siguientes argumentos5: 5.1. El contralor general de Risaralda extralimitó sus funciones al expedir la Resolución 061 del 17 de abril de 2013, pues en ella modificó los manuales de funciones y requisitos y de competencias laborales para los empleos de la entidad, pues dicha atribución era propia de la Asamblea Departamental en los términos del artículo 300 de la Constitución Política, tal como se hizo por medio de las ordenanzas 31 y 32 de noviembre de 2005. 5.2.
La expedición de la citada resolución se basó en las facultades otorgadas por medio de las ordenanzas 31 y 32 de 2005, pero dicha autorización se entendió agotada luego de la emisión de las resoluciones 214 y 215 de 2005, es decir que no puede entenderse que la habilitación contenida en aquellas ordenanzas pueda ejercerse de manera indeterminada. 5.3.
El artículo 8 de la Resolución 061 de 2013 derogó expresamente todas las disposiciones que fueren contrarias, lo que implicó que se dejara sin efectos lo dispuesto no solo en las ordenanzas 31 y 32 de 2005 sino también es las ordenanzas 7 y 13 de 2011 en los que la Asamblea creó 4 nuevos cargos para la entidad de control fiscal. 5.4.
El Grupo de Control Fiscal estaba conformado por 2 abogados, 2 ingenieros y 1 contador público, pero a partir de la resolución demandada está compuesto por 1 abogado, 1 ingeniero y 2 contadores públicos. Para el empleo de profesional universitario 219-10 se podían postular graduados de múltiples carreras afines, pero desde la modificación introducida al manual de funciones y requisitos solo pueden postularse abogados.
Las mencionadas modificaciones están por fuera de la órbita de competencia del contralor general, en tanto están constitucionalmente asignadas a la Asamblea Departamental. 5.5. La expedición del acto cuestionado incumplió el principio de publicidad pues la publicación en la página web de la entidad se realizó solo hasta el 31 de julio de 2014, es decir, más de 1 año después de su expedición y con posterioridad al reporte de empleos vacantes efectuado a la CNSC y a la emisión de los acuerdos por medio de los cuales se realizó la Convocatoria 279 de 2013. 5.6.
Por su parte, los acuerdos 456 del 2 de octubre de 2013, 495 del 25 de octubre de 2013; y 522 del 29 de julio de 2014 proferidos por la CNSC, adolecen de nulidad por haber sido proferidos con fundamento en la Resolución 061 de 2013, pues los empleos y requisitos allí fijados no corresponden a los establecidos por la Asamblea Departamental de Risaralda, sino a las modificaciones irregularmente efectuadas por el contralor general del departamento. 5.7.
En esa línea las resoluciones 2132, 2133, 2134, 2135, 2136, 2137, 2138 y 2139 del 28 de abril de 2015 a través de las cuales se fijaron las listas de elegibles también son nulas por ser el resultado de un concurso público de méritos que se convocó con base en disposiciones que no deben hacer parte del ordenamiento jurídico. 5 Folios 2 al 9, en el cuaderno 1. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur 5.8.
La Oficina de Control Interno de la Contraloría General de Risaralda rindió un informe de seguimiento al Sistema de Gestión de Calidad en el mes de marzo de 2015 en el que concluyó que se «[presumía] la ilegalidad de la Resolución 061 de 2013» pues para su expedición el contralor se abrogó una facultad que es propia de la Asamblea del departamento. 1.2.
Contestación de la demanda 6. La CNSC solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda por las siguientes razones6: 6.1. Las resoluciones 2132, 2133, 2134, 2135, 2136, 2137, 2138 y 2139 del 28 de abril de 2015 son actos administrativos de carácter particular y concreto que no pueden ser cuestionados a través del medio de control de nulidad, mientras que los acuerdos 456 del 2 de octubre de 2013, 495 del 25 de octubre de 2013 y 522 del 29 de julio de 2014 son actos de trámite que no están sujetos a control judicial.
Finalmente, propuso las siguientes excepciones de mérito: 6.1.1. «Legalidad de los actos administrativos demandados» por no haberse desvirtuado la presunción de legalidad de que trata el artículo 88 del CPACA. La parte demandante tiene un claro propósito personal porque no pretende un simple control de legalidad sobre los actos acusados, sino que es claro que tiene un interés particular razón por la que no debió adelantarse un proceso de nulidad, sino de nulidad y restablecimiento del derecho. 6.1.2.
El único argumento expuesto por la demandante en relación con la supuesta nulidad de los actos proferidos por la CNSC obedece a que se profirieron con base en la Resolución 061 de 2013, pero no se expuso el incumplimiento de los presupuestos normativos en relación con los actos emitidos por la entidad. 6.1.3. «Avocación de la competencia y ausencia de revocatoria de delegación», en atención a que el ejercicio de las competencias del contralor general de Risaralda no puede interpretarse como una extralimitación y mucho menos como una intervención en las funciones propias de la Asamblea Departamental toda vez que la delegación de funciones no fue expresamente revocada.
En tal sentido, el mencionado servidor retomó transitoriamente la autorización concedida por la asamblea en el año 2005 para «[integrar] nuevos empleos con funciones específicas en la planta de personal» y ajustar el manual de funciones de la entidad. 6.2. Propuso las excepciones de caducidad, habérsele dado a la demanda un trámite de un proceso diferente al que corresponde, falta de legitimación en la causa por pasiva, no comprender la demanda todos los litisconsortes necesarios e inepta demanda. 7.
La Contraloría General de Risaralda también se opuso a la prosperidad del presente medio de control de acuerdo con lo siguiente7: 6 Folios 200 al 222, en el cuaderno 2. 7 Folios 236 al 256 reverso. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur 7.1.
La planta global de la Contraloría General de Risaralda no está definida por la Ordenanza 13 de 2011, pues en ese acto se adoptaron las condiciones especiales para el pago de impuestos de conformidad con lo previsto en la Ley 1430 de 2010. Tampoco es cierto que la Resolución 061 de 2013 haya modificado los empleos de la entidad. 7.2.
La Resolución 214 de 2005, por medio de la cual se ajustó el manual de requisitos y competencias laborales, no se expidió por la facultad otorgada por la Asamblea Departamental a través de la Ordenanza 32 de 2005, sino en ejercicio de la potestad dispuesta en el artículo 267 de la Constitución Política y en los términos del artículo 15 de la Ley 909 de 2004.
En tal sentido, la expedición de la Resolución 061 de 2013 también fue proferida en pleno ejercicio de las citadas facultades y no por la autorización del cuerpo colegiado como afirma la parte demandante. 7.3. La acusada resolución fue expedida como consecuencia de un proceso administrativo que tuvo como propósito aclarar a la CNSC los empleos vacantes que podían ofrecerse para el concurso público de méritos.
Lo anterior obedece a la autonomía administrativa y financiera de la que gozan las contralorías territoriales para modificar los manuales para determinar los requisitos específicos y funciones de los empleos necesarios para su correcto funcionamiento. 7.4. De conformidad con el artículo 300 de la Constitución Política, las asambleas departamentales pueden facultar a los gobernadores para que ejerzan funciones que le son propias, pero no es correcto afirmar que dicha delegación puede recaer sobre el contralor o sobre cualquier otro servidor. 7.5.
De acuerdo con la sentencia C-447 de 1996, los manuales específicos de funciones deben ser elaborados por el jefe del organismo y la limitación en su elaboración corresponde a que no pueden contrariar normas superiores. 7.6. No es cierto que a través de la Resolución 061 de 2013 se hayan creado o suprimido cargos de la Contraloría General de Risaralda pues actualmente permanecen los 46 cargos que fueron creados por la Asamblea Departamental a través de las ordenanzas 32 de noviembre de 2005, 7 de febrero de 2011 y 13 de abril de ese año. La referida resolución fue debidamente publicada en la página web de la entidad, en cumplimiento de lo ordenado en la Ley 1712 de 2014. 7.7.
Por último, propuso las excepciones de «prueba ineficaz, improcedente e inconducente», «presentación de prueba conseguida ilegalmente con violación a la ley» y «fuerza ejecutoria del acto administrativo». 1.3. Medida cautelar 8. A través de auto del 6 de octubre de 2015 se negó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de las resoluciones 2132, 2133, 2134, 2135, 2136, 2137, 2138 y 2139 del 28 de abril de 2015, proferidos por la CNSC.
La providencia indicó lo siguiente8: 8 Folios 110 al 113 del cuaderno de la solicitud de suspensión provisional. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur 8.1. Del simple contraste entre los actos administrativos cuya suspensión se solicitó y el sustento normativo invocado no se logró establecer el evidente desconocimiento del ordenamiento jurídico por parte de la CNSC, que actuó de conformidad con la información suministrada por la Contraloría General de Risaralda. 8.2.
Establecer lo anterior requiere un cuidadoso estudio sobre el material probatorio, de modo que pueda definirse si los actos administrativos citados fueron proferidos en derecho. En el sustento de la solicitud de suspensión provisional no se acreditó que la decisión de no conceder la medida cautelar causara un perjuicio que tornara en nugatorio el sentido de la decisión de presente asunto; así, la simple manifestación de urgencia resulta insuficiente para acceder a lo pedido por la parte demandante. 1.4.
Decisión sobre excepciones previas 9. En el auto del 1 de marzo de 2024 se resolvieron las excepciones previas y se declararon no probadas las de caducidad, habérsele dado a la demanda un trámite de un proceso diferente al que corresponde, falta de legitimación en la causa por pasiva, no comprender la demanda todos los litisconsortes necesarios e inepta demanda propuestas por la CNSC. 10.
Del mismo modo declararon no probadas las de «prueba ineficaz, improcedente e inconducente», «presentación de prueba conseguida ilegalmente con violación a la ley» y la de «fuerza ejecutoria del acto administrativo» propuestas por la Contraloría General de Risaralda y las de «legalidad de la generalidad de actos administrativos demandados» y «avocación de la competencia y ausencia de revocatoria de delegación» presentadas por las CNSC, por no ser medios exceptivos previos, sino argumentos de defensa relacionados con el fondo del asunto9. 1.5.
Trámite de sentencia anticipada 11. Con auto del 22 de mayo de 2024 se impartió el trámite de sentencia anticipada10. Con esa finalidad, se admitieron todas las pruebas documentales aportadas por las partes, se negaron las solicitudes probatorias presentadas por la demandante y la Contraloría General de Risaralda por ser innecesarias y se ordenó oficiar a la citada entidad para que suministrara el certificado de publicación de la Resolución 061 de 2013, requerimiento que fue satisfecho según memorial visible en el índice 87 de Samai. 12.
Posteriormente se fijó el litigio y se establecieron los siguientes problemas jurídicos: «¿La Resolución 061 del 17 de abril de 2013, proferida por la Contraloría General de Risaralda fue expedida sin competencia y vulneró el principio de publicidad en razón a la fecha en que fue publicado este acto administrativo? ¿Los actos administrativos demandados desconocieron las normas en que debían fundarse, en especial los artículos 1, 2, 4, 6, 25, 29, 122, 228 у 300 de la Constitución Política; y 8, 9, 65 y 91 del CPACA, así como los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, responsabilidad, transparencia, 9 Documento 114 en el índice 51 de Samai. 10 Documento 126 en el índice 70. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur publicidad, eficacia, autonomía de las entidades territoriales y de sujeción de las autoridades públicas a los mandatos constitucionales?» 13.
Por último, ordenó correr traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión. 1.6. Alegatos de conclusión 14. Solo la CNSC se alegó de conclusión. Los argumentos son del siguiente orden11: 14.1. La CNSC cumplió con el deber de comunicarle a la Contraloría General de Risaralda la obligación de remitir el manual de funciones vigente para iniciar con el proceso de planeación del proceso de selección. En ese sentido, lo ofertado en la Convocatoria 279 de 2013 guarda estricta correspondencia con aquellos enlistados en la Oferta Pública de Empleos de Carrera certificados por la entidad beneficiaria. 14.2.
La CNSC no tiene ningún tipo de responsabilidad en el proceso de creación, expedición, ejecución y actualización del manual de funciones de las entidades públicas y la parte demandante no expuso cuáles son las garantías presuntamente desconocidas por la Comisión, lo que implica el incumplimiento del deber de «presentar una acusación clara, cierta, pertinente y conducente» que permita realizar el estudio de legalidad pretendido. 14.3.
Los actos demandados fueron proferidos en cumplimiento de los artículos 130 de la Constitución Política; 11, 12 y 30 de la Ley 909 de 2004; y 2.2.6.1. y 2.2.6.3. del Decreto 1083 de 2015. De acuerdo con lo anterior, los cargos propuestos no deben prosperar. 1.7. El ministerio público 15. El agente delegado del ministerio público ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución 061 de 2013 por las siguientes razones12: 15.1.
La planta de personal de la Contraloría General de Risaralda fue creada y modificada por la Asamblea Departamental, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 330 de 1966, que dispone que la estructura, planta de personal, funciones por dependencias y escalas de remuneración de las contralorías deben ser establecidas por las respectivas asambleas. 15.2.
Si bien es cierto que el cuerpo de diputados puede autorizar a los contralores generales de los departamentos para que ejerzan pro tempore algunas funciones precisas relacionadas con la estructura de la administración departamental, dicho aval debe consignarse de manera expresa a través de una ordenanza, lo cual no ocurrió en esta oportunidad.
En tal sentido, las citadas autorizaciones no pueden ejercerse de manera indefinida, al paso que la otorgada en la Ordenanza 032 de 2005 se entiende ejercida con la expedición de las resoluciones 214 y 215 de ese año. 11 Documento 132 en el índice 82 de Samai. 12 Documento 134 en el índice 83 de Samai. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur 15.3.
Con la Resolución 061 de 2013 el contralor general de Risaralda se atribuyó una facultad constitucional y legal propia de la asamblea, que no le fue expresamente autorizada lo que implica que el acto acusado fue expedido sin competencia. 15.4. Ahora, en cuanto a la supuesta falta de publicidad del acto cuestionado, dicha exigencia se entiende satisfecha con la divulgación efectuada por la CNSC en su página web con ocasión del concurso de méritos de la Convocatoria 279 de 2013.
En esa línea, la falta de publicidad del acto administrativo de carácter general está relacionada con la oponibilidad, pero no con su eficacia como lo pretende hacer ver a parte demandante13. 15.5. En conclusión, la Resolución 061 de 2013 debe ser declarada nula por haber sido expedida sin competencia, pero no por la falta de publicación, pues ello no es un cargo de nulidad. 1.8.
Saneamiento del proceso 16. Por auto del 22 de mayo de 2024, se efectuó el control de legalidad y no se advirtió la necesidad de adoptar medidas de saneamiento. Contra esa decisión no se presentaron recursos. 17. Con posterioridad la Contraloría General de Risaralda allegó la prueba por la que se le ofició, de la cual se le corrió traslado a las partes sin que se pronunciaran sobre el particular.
El proceso ingresó al despacho el 30 de octubre de 202414. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 18. De conformidad con los artículos 125.2, 137 y 149.1 del CPACA, le corresponde a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado decidir en única instancia las demandas de nulidad simple interpuestas contra los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional.
Asimismo, por el criterio de especialidad, los artículos 1315, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024, y 15 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201916 señalan que la Sección Segunda conoce de los asuntos de carácter laboral. 2.2. Problemas jurídicos 19. En atención a los argumentos expuestos por los sujetos procesales, los problemas jurídicos se contraen a resolver los siguientes interrogantes: • ¿Si la Resolución 061 del 17 de abril de 2013, proferida por la Contraloría General de Risaralda fue expedida sin competencia y vulneró el principio de 13 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 29 de mayo de 2014, radicado 11001-03-28-000- 2011-00059-00 y sentencia C-957 de 1999. 14 Índice 96de Samai. 15 Reglamento interno del Consejo de Estado. 16 «Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90». 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur publicidad por haber sido publicada en la página web de la entidad más de un año después de su expedición y con posterioridad al reporte de la oferta pública de empleos de carrera del 26 de agosto de 2013? 20.
En caso de que la anterior cuestión sea resuelta de manera afirmativa, se establecerá: • ¿Si los actos administrativos demandados desconocieron las normas en que debían fundarse, en especial los artículos 1, 2, 4, 6, 25, 29, 122, 228 у 300 de la Constitución Política; y 8, 9, 65 y 91 del CPACA, así como los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, responsabilidad, transparencia, publicidad, eficacia, autonomía de las entidades territoriales y de sujeción de las autoridades públicas a los mandatos constitucionales? 21.
Para resolver los anteriores cuestionamientos se abordarán los siguientes aspectos: i) la planta de personal de las contralorías territoriales y el manual de funciones y compentencias laborales de las entidades públicas; ii) la Comisión Nacional del Servicio Civil y las unidades de personal; y iii) la Oferta Pública de Empleos de Carrera.
Con fundamento en lo anterior, se resolverá sobre la legalidad de los actos acusados de conformidad con los argumentos expuestos por los sujetos procesales. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La planta de personal de las contralorías territoriales y el manual de funciones y competencias laborales de las entidades públicas 22.
Toda entidad pública tiene dispuesto un número determinado de empleos para el desarrollo de las funciones que le han sido asignadas por el ordenamiento jurídico con el propósito de materializar los fines del Estado. Este concepto responde a lo que en materia de función pública se conoce como planta de personal. Su creación y regulación está determinado por las necesidades del servicio y su definición clara permite un diseño de la estructura organizacional a nivel global lo que, a su vez, concretar su cantidad, naturaleza y el contenido funcional de los requeridos por medio de su respectiva clasificación. 23.
De acuerdo con el inciso 4 del artículo 272 de la Constitución Política la organización de las contralorías departamentales y municipales es una atribución otorgada a las respectivas asambleas y concejos. En esa línea, de acuerdo con el artículo 300, ordinal 7, ibidem, las asambleas departamentales tienen la potestad de establecer al estructura de la administración, sus funciones y las escalas de remuneración. 24.
La anterior previsión constitucional fue reproducida en el inciso segundo del artículo 65 de la Ley 42 de 1993 sobre la organización del sistema de control fiscal y financiero. A pesar de que dicha previsión normativa fue derogada de manera expresa por medio del Decreto Ley 403 de 2020, permanecía vigente para el momento de expedición de los actos administrativos acusados en esta oportundiad. 25.
A su turno, el artículo 3 de la Ley 330 de 1996 indica que la estructura y planta de personal de las contralorías departamentales debe ser fijada por las respectivas asambleas. En dicha facultad se dispuso también la fijación de la «planta de personal, 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur funciones por dependencias y escalas de remuneración» de conformidad con las distintas categorías de los empleos. 26.
Seguidamente, en el ordinal 10 del artículo 9 de la citada norma se estableció como una atribución de los contralores departamentales, entre otras, la de «proveer mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya creado la Asamblea Departamental». 27. De acuerdo con lo indicado, la creación de los cargos y la fijación de la planta global de las contralorías departamentales es una facultad asignada constitucional y legalmente al cuerpo de diputados del respectivo departamento, quienes deberán establecer no solo el número de servidores, sino su distribución de acuerdo con las dependencias y la escala de remuneración respectiva. 28.
Ahora bien, en cuanto al fundamento constitucional y legal de los manuales de funciones, los artículos 122, inciso 1, y 125, inciso 3, de la Constitución Política y 19 de la Ley 909 de 2004 permiten establecer la importancia y tracendencia del instrumento jurídico en cuestión que además de estar relacionado con el cumplimiento de los fines estatales tiene la virtualidad de afectar las situaciones particulares y concretas de quienes son designados para el desarrollo de las funciones públicas. 29.
De ahí que el manual de funciones y competencias laborales sea una herramienta de gestión que establece las responsabilidades, labores y facultades propias de cada cargo que integra la planta de personal que ya ha sido previamente definida por la asamblea. Igualmente contiene las exigencias de conocimientos, experiencia y otros aspectos que permitan acreditar las aptitudes y condiciones requeridas para desempeñar las labores encomendadas. 30.
Por su parte, el artículo 20 de la Ley 909 de 2004 se refiere a los «cuadros funcionales de empleos» como un ejercicio de agrupación de cargos que tengan semejanzas en cuanto a la naturaleza general de sus funciones, responsabilidades, requerimientos de conocimientos y competencias. Esta medida persigue la optimización de la gestión del recurso humano; la posibilidad de llevar a cabo el acceso, el ascenso, la retribución y la capacitación, así como de cubrir plazas de uno o varios organismos, en función de los requisitos que se exijan. 31.
Ahora, el Decreto Unico Reglamentario 1083 del 26 de mayo de 2015 compilatorio de las normas del sector de la función pública, aplicable a las entidades de la Rama Ejecutiva17, en el artículo 2.2.2.6.1. prevé lo siguiente: «ARTÍCULO 2.2.2.6.1 Expedición. Los organismos y entidades a los cuales se refiere el presente Título expedirán el manual específico de funciones y de competencias laborales describiendo las funciones que correspondan a los empleos de la planta de personal y determinando los requisitos exigidos para su ejercicio.
La adopción, adición, modificación o actualización del manual específico se efectuará mediante resolución interna del jefe del organismo o entidad, de acuerdo con las disposiciones contenidas en el presente Título. 17 Artículo 2.1.1.2 del Decreto 1083 de 2015. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur Corresponde a la unidad de personal, o a la que haga sus veces, en cada organismo o entidad, adelantar los estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición del manual de funciones y de competencias laborales y velar por el cumplimiento de las disposiciones aquí previstas» (sic) [Se resalta]. 32.
Asimismo, el parágrafo 2 de la norma en mención dispone que el Departamento Administrativo de la Función Pública brindará la asesoría técnica necesaria, además de señalar las pautas e instrucciones para la adopción, adición, modificación o actualización de los manuales específicos. 33. Por su parte, el artículo 2.2.2.6.2. ibidem precisa el contenido mínimo del manual específico de funciones y competencias laborales, al indicar que debe incluir: 1.
La identificación y ubicación del empleo. 2. El contenido funcional, dentro del cual debe señalarse el propósito y la descripción de funciones esenciales del empleo. 3. Los conocimientos básicos o esenciales. 4. Los requisitos de formación académica y de experiencia. 34. En virtud de lo explicado, es claro que lo atinente a la conformación y descripción de la planta de personal de las contralorías departamentales es un ejercicio de colaboración interadministartivo en el que la creación y fijación de empleos esta a cargo de la asamblea departamental, mientras que la elaboración de los manuales de funciones que describen las caracteristicas aptitudinales, su ejercicio y acceso es una facultad dada a la entidad misma que deberá ejecerlas con estricto apego a los principios de la función pública. 2.3.2.
La Comisión Nacional del Servicio Civil y las unidades de personal 35. Para cumplir con sus fines esenciales18, el Estado desarrolla sus funciones a través de sus diferentes órganos. Si bien cada uno de aquellos tiene labores específicas, lo cierto es que deben colaborar de forma coordinada y armónica en el ejercicio de las labores que les asignan la ley y los reglamentos19.
En atención a la trascendencia de las funciones públicas, como regla general, la Carta Política ordena que el personal que las desarrolla esté vinculado a través del sistema de carrera administrativa20. 36. Lo anterior supone el cumplimiento de requisitos y condiciones previamente delimitadas, con el propósito de determinar el mérito y las calidades de cada aspirante. 18 El artículo 2 de la Constitución Política prevé: «Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.» 19 Artículo 113 de la Constitución Política: «[…] Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.» 20 Artículo 125 de la Constitución Política: «Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera.
Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. […]» 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur Con estas medidas se busca garantizar que la actividad estatal se desenvuelva bajo los principios de moralidad administrativa, imparcialidad política de los funcionarios, igualdad de oportunidades para quienes aspiren a ocupar empleos públicos y la estabilidad en ellos21.
La finalidad de la selección de acuerdo con el principio del mérito fue reconocida por la jurisprudencia constitucional, en los siguientes términos: «[B]usca que la administración pública cuente con servidores de las más altas calidades para enfrentar con éxito las responsabilidades que la Constitución y las leyes han confiado a las entidades del Estado22, responsabilidades que exigen, para su adecuado cumplimiento, “la aplicación de criterios de excelencia en la administración pública que posibiliten la realización de los fines y objetivos estatales más próximos, como lo son el servicio a la comunidad, la satisfacción del interés general y la efectividad de los principios, derechos y deberes que la propia constitución reconoce a todos y cada uno de los habitantes del territorio nacional” 23»24.(sic) 37.
Con esa orientación, el artículo 130 de la Constitución Política creó una entidad responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, con excepción de las de carácter especial. Se trata de la CNSC cuya naturaleza se encuentra descrita en el artículo 7 de la Ley 909 de 200425 en los siguientes términos: «Naturaleza de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
La Comisión Nacional del Servicio Civil prevista en el artículo 130 de la Constitución Política, responsable de la administración y vigilancia de las carreras, excepto de las carreras especiales, es un órgano de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público en los términos establecidos en la presente ley, de carácter permanente de nivel nacional, independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
Con el fin de garantizar la plena vigencia del principio de mérito en el empleo público de carrera administrativa, la Comisión Nacional del Servicio Civil actuará de acuerdo con los principios de objetividad, independencia e imparcialidad. […]». (sic) 38. Las funciones concretas de la CNSC para la administración de la carrera administrativa están descritas en el artículo 11 de la Ley 909 en mención, así: «a) Establecer de acuerdo con la ley y los reglamentos, los lineamientos generales con que se desarrollarán los procesos de selección para la provisión de los empleos de carrera administrativa de las entidades a las cuales se aplica la presente ley; b) Acreditar a las entidades para la realización de procesos de selección de conformidad con lo dispuesto en el reglamento y establecer las tarifas para contratar los concursos, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 30 de la presente ley; c) Elaborar las convocatorias a concurso para el desempeño de empleos públicos de carrera, de acuerdo con los términos y condiciones que establezcan la presente ley y el reglamento; d) Establecer los instrumentos necesarios para la aplicación de las normas sobre evaluación del desempeño de los empleados de carrera administrativa; e) Conformar, organizar y manejar el Banco Nacional de Listas de Elegibles; el Banco de Datos de ex empleados con derechos de carrera cuyos cargos hayan sido suprimidos y que 21 Sentencia C-1230 de 2005. 22 En la providencia se citó: «Sentencias C-479/92, C-195 de 1994 y C-1079 de 2002» 23 En la sentencia se citó: «Sentencia C-1079 de 2002» 24 Sentencia C-1320 de 2005 25 «Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones» 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur hubieren optado por ser incorporados y, el Banco de Datos de empleados de carrera desplazados por razones de violencia; f) Remitir a las entidades, de oficio o a solicitud de los respectivos nominadores, las listas de personas con las cuales se deben proveer los empleos de carrera administrativa que se encuentren vacantes definitivamente, de conformidad con la información que repose en los Bancos de Datos a que se refiere el literal anterior; g) Administrar, organizar y actualizar el registro público de empleados inscritos en carrera administrativa y expedir las certificaciones correspondientes; h) Expedir circulares instructivas para la correcta aplicación de las normas que regulan la carrera administrativa; i) Realizar los procesos de selección para el ingreso al empleo público a través de las universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior, que contrate para tal fin; j) Elaborar y difundir estudios sobre aspectos generales o específicos de la gestión del empleo público en lo relacionado con el ingreso, el desarrollo de las carreras y la evaluación del desempeño; k) Absolver las consultas que se le formulen en materia de carrera administrativa».
(sic) 39. De otra parte, las labores propias de la atribución de vigilancia de aplicación de las normas sobre carrera administrativa que debe atender la CNSC son las siguientes: «a) Una vez publicadas las convocatorias a concursos, la Comisión podrá en cualquier momento, de oficio o a petición de parte, adelantar acciones de verificación y control de la gestión de los procesos con el fin de observar su adecuación o no al principio de mérito; y, dado el caso, suspender cautelarmente el respectivo proceso, mediante resolución motivada; b) Dejar sin efecto total o parcialmente los procesos de selección cuando se compruebe la ocurrencia de irregularidades, siempre y cuando no se hayan producido actos administrativos de contenido particular y concreto relacionados con los derechos de carrera, salvo que la irregularidad sea atribuible al seleccionado dentro del proceso de selección impugnado; c) Recibir las quejas, reclamos y peticiones escritas, presentadas a través de los medios autorizados por la ley y, en virtud de ellas u oficiosamente, realizar las investigaciones por violación de las normas de carrera que estime necesarias y resolverlas observando los principios de celeridad, eficacia, economía e imparcialidad.
Toda resolución de la Comisión será motivada y contra las mismas procederá el recurso de reposición26; d) Resolver en segunda instancia las reclamaciones que sean sometidas a su conocimiento en asuntos de su competencia; e) Conocer de las reclamaciones sobre inscripciones en el Registro de Empleados Públicos, de los empleados de carrera administrativa a quienes se les aplica la presente ley; f) Velar por la aplicación correcta de los procedimientos de evaluación del desempeño de los empleados de carrera; g) Poner en conocimiento de las autoridades competentes los hechos constitutivos de violación de las normas de carrera, para efectos de establecer las responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales a que haya lugar; 26 Literal declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante sentencia C-1265 de 2005, únicamente por los cargos formulados. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur h) Tomar las medidas y acciones necesarias para garantizar la correcta aplicación de los principios de mérito e igualdad en el ingreso y en el desarrollo de la carrera de los empleados públicos, de acuerdo a lo previsto en la presente ley; i) Presentar un informe ante el Congreso de la República dentro de los diez (10) primeros días de cada legislatura, o cuando este lo solicite, sobre sus actividades y el estado del empleo público, en relación con la aplicación efectiva del principio de mérito en los distintos niveles de la Administración Pública bajo su competencia. Parágrafo 1º.
Para el correcto ejercicio de sus competencias en esta materia, la Comisión Nacional del Servicio Civil estará en contacto periódico con las unidades de personal de las diferentes entidades públicas que ejercerán sus funciones de acuerdo con lo previsto en la presente ley. Parágrafo 2º. La Comisión Nacional del Servicio Civil podrá imponer a los servidores públicos de las entidades nacionales y territoriales sanciones de multa, previo el debido proceso, cuando se compruebe la violación a las normas de carrera administrativa o la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por ella.
La multa deberá observar el principio de gradualidad conforme el reglamento que expida la Comisión Nacional del Servicio Civil, cuyos mínimos serán cinco (5) salarios mínimos legales vigentes y máximos veinticinco (25) salarios mínimos legales vigentes»27. (sic) 40. El artículo 15 de la Ley 909 de 2004 establece que las unidades de personal de las entidades son la unidad básica de la gestión de recursos humanos en la administración pública, para lo cual tienen las siguientes funciones específícas: «a) Elaborar los planes estratégicos de recursos humanos; b) Elaborar el plan anual de vacantes y remitirlo al Departamento Administrativo de la Función Pública, información que será utilizada para la planeación del recurso humano y la formulación de políticas; c) Elaborar los proyectos de plantas de personal, así como los manuales de funciones y requisitos, de conformidad con las normas vigentes, para lo cual podrán contar con la asesoría del Departamento Administrativo de la Función Pública, universidades públicas o privadas, o de firmas especializadas o profesionales en administración pública; d) Determinar los perfiles de los empleos que deberán ser provistos mediante proceso de selección por méritos; e) Diseñar y administrar los programas de formación y capacitación, de acuerdo con lo previsto en la ley y en el Plan Nacional de Formación y capacitación; f) Organizar y administrar un registro sistematizado de los recursos humanos de su entidad, que permita la formulación de programas internos y la toma de decisiones.
Esta información será administrada de acuerdo con las orientaciones y requerimientos del Departamento Administrativo de la Función Pública; g) Implantar el sistema de evaluación del desempeño al interior de cada entidad, de acuerdo con las normas vigentes y los procedimientos establecidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil; h) Todas las demás que le sean atribuidas por la ley, el reglamento o el manual de funciones.» (sic) [se resalta]. 41.
En línea con lo anterior, el artículo 17 de la misma ley establece como uno de los instrumentos de ordenación del empleo público los planes de previsión de recursos 27 Artículo 12 de la Ley 909 de 2004. 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur humanos, elaborados y actualizados anualmente por las unidades de personal.
Dicho instrumento debe contener: «a) Cálculo de los empleos necesarios, de acuerdo con los requisitos y perfiles profesionales establecidos en los manuales específicos de funciones, con el fin de atender a las necesidades presentes y futuras derivadas del ejercicio de sus competencias; b) Identificación de las formas de cubrir las necesidades cuantitativas y cualitativas de personal para el período anual, considerando las medidas de ingreso, ascenso, capacitación y formación; c) Estimación de todos los costos de personal derivados de las medidas anteriores y el aseguramiento de su financiación con el presupuesto asignado» (sic). 42.
Esa norma señala que todas las entidades deben mantener actualizadas las plantas de personal que requieren para cumplir de forma eficiente sus funciones de acuerdo con las medidas de racionalización del gasto. Esta labor implica, al mismo tiempo, observar el concepto de «empleo público» así como los aspectos que se deben tener en cuenta para su diseño, materias que están desarrolladas en el artículo 19 de la Ley 909 de 2004. 43.
En efecto, el empleo público se traduce en el «conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado». De ahí que en su diseño, se deban tener en cuenta la descripción de las funciones que tendrá a su cargo, así como el perfil de competencias requeridas para su desempeño. 44.
Ahora, el plan anual de previsión de recursos humanos, elaborado y actualizado por las unidades de personal se constituye a su vez en un insumo para que el Departamento Administrativo de la Función Pública elabore el plan anual de vacantes y lo traslade a la CNSC, según lo dispuesto en el artículo 14, literal d) de la Ley 909 de 2004.
Sobre esta obligación la Sección Segunda concluyó: «Así pues, en criterio de esta Sala, las entidades cuyos sistemas de carrera sean administrados por la CNSC, están en la obligación de reportar a esta y al DAFP de manera anual, la totalidad de los cargos de carrera administrativa que requieran ser provistos mediante concurso público de méritos, así como a priorizar el gasto para adelantar el respectivo proceso de selección»28. 2.3.3.
El principio de colaboración para la expedición del acto de convocatoria a concurso de méritos 45. Como antes se mencionó, la CNSC es la entidad encargada de la elaboración de las convocatorias a concurso para el acceso al desempeño de empleos públicos. Esta compentencia se reitera en el artículo 30 de la Ley 909 de 2004, con la precisión de los costos que genere el proceso de selección que estarán a cargo de la entidad para la cual se adelante.
Esta labor se desarrolla a través de contratos o convenios interadministativos suscritos con universidades o instituciones de educación superior acreditadas para ello. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 7 de marzo de 2019, radicado: 11001-03-25-000- 2017-00326-00 (1563-2017), demandante: Colegio Nacional de Inspectores de Trabajo (CNIT). 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur 46.
De conformidad con el artículo 31 de la Ley 909 de 2004, para que una persona logre su inscripción en el escalafón de carrera administrativa, deberá superar las etapas del concurso de méritos, estas son: convocatoria, reclutamiento, práctica de pruebas, elaboración de lista de elegibles y nombramiento en período de prueba. 47. En lo relevante al particular, es importante precisar que el numeral 1 del citado artículo 31 de la Ley 909 dispone: «[l]a convocatoria, que deberá ser suscrita por la Comisión Nacional del Servicio Civil, el Jefe de la entidad u organismo, es norma reguladora de todo concurso y obliga tanto a la administración, como a las entidades contratadas para la realización del concurso y a los participantes».
La expresión destacada ha sido objeto de estudio por esta coporación y por la Corte Constitucional. 48. En relación con la suscripción de la convocatoria a concurso por parte del jefe de la entidad como requisito de la validez del acto, la sentencia del 31 de enero de 201929 de la Sección Segunda consideró que la «ausencia formal de este requisito» podía subsanarse.
En este sentido, era necesario que con otros medios probatorios pudiera verificarse la participación de la entidad beneficiaria del proceso de selección de personal en el «iter administrativo que culminó con la convocatoria pública». 49. Sobre el punto, el fallo destacó que, aunque la CNSC es la encargada de adminsitrar los concursos públicos de méritos, el órgano beneficiario del proceso debe participar activamente en el proceso de planeación y preparación del instrumento jurídico.
Esta intervención se considera cumplida cuando el último firma el documento o realiza actuaciones que demuestran su colaboración activa y coordinada en su emisión30. 50. Esta posición se reiteró en el auto del 7 de marzo de 201931. En esta providencia esta Sección hizo un recuento de las tesis que hasta ese momento se habían expuesto sobre la interpretación del artículo 31.1 de la Ley 909 y destacó la validez del criterio adoptado en la sentencia del 31 de enero de ese año. 51.
En esta línea, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «el Jefe de la entidad u organismo» en la sentencia sentencia C-183 del 8 de mayo de 2019, en los siguientes términos: «Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “el jefe de la entidad u organismo”, contenida en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, bajo el entendido de que, (i) el jefe de la entidad u organismo puede suscribir el acto de convocatoria, como manifestación del principio de colaboración armónica, y (ii) en todo caso la Comisión Nacional de Servicio Civil no puede disponer la realización de un concurso sin que previamente se hayan cumplido en la entidad destinataria los presupuestos de planeación y presupuestales previstos en la ley, en los términos del fundamento jurídico 4.6.2. de esta sentencia».
(sic) 52. Precisamente, el fundamento jurídico 4.6.2. de la providencia en mención consideró que pese a que la CNSC era la única competente para fijar la norma reguladora del 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 31 de enero de 2019, radicación: 11001-03-25- 000-2016-01017-00, demandante: Ginna Johanna Riaño García. 30 Cfr. Ibidem. 31 Op. Cit.
Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 7 de marzo de 2019, radicado: 11001-03-25- 000-2017-00326-00 (1563-2017), demandante: Colegio Nacional de Inspectores de Trabajo (CNIT). 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur concurso, algunos elementos necesarios para la expedición del acto de convocatoria correspondían a otras entidades.
Entre ellos, la elaboración del plan anual de empleos vacantes era responsabilidad del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) y las Unidades de Personal de las Entidades (UPE), mientras que la financiación de los costos del concurso correspondía a cada entidad u organismo. 53. Las UPE tenían responsabilidades como determinar los perfiles de los cargos, elaborar los planes de vacantes y los manuales de funciones, y estimar los costos de cubrir dichos cargos.
Por su parte, el DAFP se encargaba de la política, planeación y coordinación del recurso humano, y de apoyar a la CNSC cuando fuera necesario. 54. Igualmente, la Corte destacó que la financiación adecuada era un requisito indispensable para la realización del concurso, y la falta de disponibilidad presupuestal podría hacer inviable el concurso.
Sin embargo, el jefe de la entidad u organismo no tenía competencia sobre el contenido de la convocatoria, aunque sí debía garantizar la financiación del concurso. 55. En suma, la convocatoria era competencia exclusiva de la CNSC y la colaboración armónica entre las diferentes entidades es esencial para el cumplimiento de los fines del Estado.
En este sentido, la sentencia C-645 de 2017 indicó que la competencia del jefe de la entidad (en ese caso el INPEC) para hacer la convocatoria era exequible, bajo el entendido de que concurría «como participante para planear y presupuestar la convocatoria, pero la competencia relacionada con asegurar la implementación y velar por el adecuado funcionamiento de la realización del concurso, así como su administración y vigilancia recae exclusivamente sobre la Comisión Nacional del Servicio Civil-CNSC». 56.
Finalmente, la sentencia C-183 de 2019 concluyó que la firma de la convocatoria por parte del jefe de la entidad u organismo no afectaba su validez, puesto que la competencia para elaborar y administrar la convocatoria recaía exclusivamente en la CNSC. 57. De acuerdo con lo anterior, la convocatoria al concurso de méritos supone el ejercicio de funciones separadas e independientes de la CNSC y de las entidades beneficiarias de aquel.
Sin embargo, aquellas deben coordinarse de forma armónica con el fin de desarrollar la actuación administrativa que permita la selección del personal más idóneo para el desarrollo de las funciones públicas. 2.3.4. La Oferta Pública de Empleos de Carrera 58. La oferta pública de empleos de carrera32 es el acto por medio del cual la administración le comunica al ente responsable de la elaboración del concurso de méritos los cargos que se encuentran vacantes definitivamente, con la finalidad de que sean provistos a través del respectivo proceso de selección. Este instrumento se instituye en parámetro para la elaboración de las pruebas e instrumentos del proceso de selección. A su vez deben ser proporcionales a las condiciones que se exigen para el desempeño de cada cargo, tal y como lo prevé el artículo 2.2.6.13 del Decreto 1083 de 2015: 32 En adelante OPEC. 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur «ARTÍCULO 2.2.6.13 Pruebas o instrumentos de selección. Las pruebas o instrumentos de selección tienen como finalidad apreciar la capacidad, idoneidad y potencialidad de los aspirantes y establecer una clasificación de los mismos, respecto de las competencias requeridas para desempeñar con eficiencia las funciones y las responsabilidades de un cargo.
La valoración de estos factores se hará mediante pruebas orales, escritas, de ejecución, análisis de antecedentes, entrevistas, evaluación final de cursos efectuados dentro del proceso de selección y otros medios técnicos que respondan a criterios de objetividad e imparcialidad con parámetros de calificación previamente determinados. En los concursos se aplicarán mínimo dos pruebas, una de las cuales será escrita o de ejecución, dependiendo de la naturaleza de las funciones de los empleos a proveer.» (sic) [Se resalta] 59.
Una vez elaborada la lista de elegibles deben cubrirse las vacantes para las cuales se efectuó el concurso33, aspecto que depende de la oferta de empleos remitida por la entidad previamente a la iniciación del concurso, sin perjuicio de lo previsto para la utilización del Banco Nacional de Listas de Elegibles. 60. En lo relacionado con los parámetros de su reporte, el parágrafo del artículo 29 de la Ley 909 de 2004 señala que la CNSC es el ente responsable de dictar el procedimiento y los lineamientos para que las diferentes entidades informen sobre las plazas vacantes, con la finalidad de hacer viables los concursos. 61.
Más adelante, el Decreto 4500 del 5 de diciembre de 200534 indicó que, tanto en la fase de preselección como en la específica, la CNSC puede modificar cualquier aspecto de la convocatoria «hasta antes de la fecha de iniciación de inscripciones, o de la escogencia del empleo en la segunda fase o específica»35. Dentro de los aspectos referidos por la norma susceptibles de modificación se incluye la OPEC de manera que no podrán producirse concluidas las etapas allí previstas. 62.
Más adelante, el Decreto 051 del 16 de enero de 201836, en el artículo 3, adicionó el artículo 2.2.6.34 al Decreto 1083 de 2015, para regular la periodicidad del reporte de vacantes de forma definitiva, según las indicaciones de la CNSC, enfatizar el proceso planeación conjunta y armónica del concurso de méritos y la actualización de los manuales de funciones y compentencias laborales, así: «ARTÍCULO 2.2.6.34.
Registro de los empleos vacantes de manera definitiva. Los jefes de personal o quienes hagan sus veces en las entidades pertenecientes a los sistemas general de carrera y especifico o especial de origen legal vigilados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, deberán reportar los empleos vacantes de manera definitiva, en el aplicativo Oferta Pública de Empleos de Carrera - OPEC de la Comisión Nacional del Servicio Civil, con la periodicidad y lineamientos que esta establezca.
Las entidades deben participar con la Comisión Nacional de Servicio Civil en el proceso de planeación conjunta y armónica del concurso de méritos. La convocatoria deberá ser firmada por la Comisión Nacional de Servicio Civil y por el jefe de la entidad pública respectiva. Previo al inicio de la planeación del concurso la entidad deberá tener actualizado su manual de funciones y competencias laborales y definir los ejes temáticos. 33 Ley 909 de 2004, artículo 31, numeral 4, el cual más adelante fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1960 de 2019. 34 «Por el cual se reglamenta el artículo 24 de la Ley 443 de 1998 y la Ley 909 de 2004» 35 Artículo 1, parágrafo 2, del Decreto 4500 de 2005. 36 «Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1083 de 2015, Único Reglamentario del Sector Función Pública, y se deroga el Decreto 1737 de 2009». 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur En la asignación de las cuotas sectoriales las dependencias encargadas del manejo del presupuesto en los entes territoriales deberán apropiar el monto de los recursos destinados para adelantar los concursos de méritos.
Teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 110 del Estatuto Orgánico de Presupuesto - EOP y el techo del Marco de Gasto de Mediano Plazo, las entidades del nivel nacional deberán priorizar el gasto para adelantar los concursos de méritos. Igualmente, los cargos que se sometan a concurso deberán contar con el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal, de acuerdo con lo establecido en el EOP».
(sic) 2.4. Análisis de legalidad de la Resolución 061 de 2013 63. La parte demandante aseguró que la Resolución 061 de 2013 está viciada de nulidad por 3 razones principales a saber: i) fue proferida sin competencia; ii) modificó la planta de personal de la Contraloría General de Risaralda y los requisitos de los empleos, particularmente los del cargo de profesional universitario, código 219, grado 10; y iii) no se cumplió en debida forma con el principio de publicidad.
Los anteriores reparos fueron desarrollados del siguiente modo: 64. En cuanto al argumento de la competencia, el contralor general de Risaralda emitió la citada resolución en ejercicio de la autorización concedida por la Asamblea Departamental por medio de las ordenanzas 031 y 032 de 2005, habilitación que no es indefinida y que ya había sido ejercida por el contralor de la época por medio de las resoluciones 214 y 215 de ese año en las que se modificaron los manuales de funciones y requisitos y competencias laborales. 65.
En relación con el segundo reparo, la planta de personal de la Contraloría General de Risaralda solo puede ser modificada por la Asamblea Departamental, de acuerdo con las facultades de los artículos 272 y 300 de la Constitución Política. En tal sentido, el acto cuestionado no podía modificar los empleos ni los requisitos para acceder a ellos, especialmente los relativos a las carreras profesionales afines. 66.
Finalmente, la Contraloría incumplió con el deber de publicidad por cuanto el discutido acto administrativo solo fue publicado en la página web de la entidad más de 1 año después de su expedición e incluso con posterioridad al reporte enviado a la CNSC sobre las vacantes a ofertar y con el cual se elaboró la Convocatoria 279 de 2013. 67.
Pues bien, para resolver el primer problema jurídico planteado es necesario indicar que la planta de personal de la Contraloría General de Risaralda se encontraba prevista en la Ordenanza 032 del 29 de noviembre de 2005. En el artículo 2 se dispuso lo siguiente: Número Denominación del Cargo Código Grado Nivel 1 (UNO) Contralor 010 14 Directivo 1 (UNO) Secretario General de Organismo de Control 073 13 Directivo 1 (UNO) Jefe de Oficina Asesora 115 12 Asesor 2 (DOS) Jefe de Oficina 006 11 Directivo 1 (UNO) Conductor 480 02 Asistencial 1 (UNO) Profesional Universitario 219 12 Profesional 19 (DIECINUEVE) Profesional Universitario 2019 10 Profesional 1 (UNO) Técnico Operativo 314 09 Técnico 5 (CINCO) Técnico Operativo 314 08 Técnico 2 (DOS) Técnico Operativo 314 07 Técnico 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur 1 (UNO) Técnico Operativo 314 06 Técnico 2 (DOS) Técnico Operativo 314 05 Técnico 1 (UNO) Secretario Ejecutivo 425 04 Asistencial 2 (DOS) Secretario 440 03 Asistencial 1 (UNO) Auxiliar de Servicios Generales 470 01 Asistencial 41 TOTAL PLANTA DE PERSONAL 68.
Posteriormente, a través de la Ordenanza 007 del 3 de febrero de 201137 la Asamblea de Risaralda creó 4 cargos en la Contraloría General de ese departamento, del siguiente modo: Artículo 1: Crear en la planta global de la Contraloría General de Risaralda, los siguientes empleos: No. DENOMINACIÓN CÓDIGO GRADO Asignación básica 2011 2 Profesional Universitario 219 10 $2.441.081 1 Técnico Operativo 314 05 $1.409.496 1 Secretaria 440 03 $1.179.467 69.
En la citada ordenanza se indicó su propósito principal, la descripción de funciones, los criterios de desempeño y resultados, los conocimientos básicos esenciales, los requisitos de estudio y experiencia y las habilidades y aptitudes necesarias. 70. Posteriormente, se profirió la Ordenanza 013 del 13 de abril de 201338 por medio de la cual se creó un cargo adicional de conductor, código 480, grado 02, a cargo de la Secretaría General de la entidad. 71.
Por su parte, en cuanto a los requisitos mínimos para ejercer el cargo de profesional universitario, código 219, grado 10, del Grupo de Control Fiscal Integrado de la Secretaría General de la Contraloría, por medio del manual de requisitos y competencias laborales fijado a través de la Resolución 214 de 2005, se previó que el cargo podría ser ejercido por profesionales con educación formal en «áreas económicas, administrativas, contables, ingenierías, derecho, estadísticas, comunicación social o demás áreas afines». 72.
Ahora bien, al analizar la Resolución 061 de 2013 la Sala advierte que el contralor general de Risaralda «[ajustó] los Manuales de Funciones y Requisitos y de Competencias Laborales para los empleos de la planta de personal» de esa entidad. Las decisiones más importantes de ese acto administrativo fueron las siguientes: i) modificó los requisitos exigidos para los cargos de profesional universitario, código 219, grado 10, asignados al Grupo de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva, de jefe de oficina asesora y técnico operativo, código 314, grado 05; ii) dispuso que al menos 1 profesional universitario, código 219, grado 10, de la Oficina Administrativa y Financiera debe ser contador público; iii) reorganizó el Grupo de Control Fiscal que deberá conformarse por 2 contadores, 1 ingeniero civil y 1 abogado; iv) adicionó la profesión de comunicación social para el cargo de profesional universitario, código 219 grado 10, de la Oficina de Participación Ciudadana y Jurídica; y v) agregó el cargo de conductor, código 480 grado 02, recientemente creado por medio de la Ordenanza 013. 37 Folios 75 al 80. 38 Folios 299 y reverso en el cuaderno 2. 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur 73.
En cuanto a la primera modificación, explicó que del total de 21 cargos de profesional universitario, código 219 grado 10, 4 de ellos harían parte del Grupo de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva y que, en atención al desempeño eminentemente jurídico de ese equipo, esos 4 cargos debían ser ejercidos por abogados. En tal sentido, para tales empleos solo se previó como requisito de educación formal ser profesional en derecho.
En cuanto al requisito de experiencia se mantuvo lo dispuesto inicialmente en la Resolución 214 de 2005. 74. Frente al cargo de jefe de oficina asesora lo cierto es que al comparar los requisitos en uno y otro decreto no se advierten diferencias en cuanto a los estudios y experiencia ni en habilidades y aptitudes. En relación con el cargo de técnico operativo, código 314, grado 08, se eliminó la posibilidad de haber cursado 3 años de estudios profesionales en cualquier carrera y se limitó a acreditar estudios técnicos en sistemas, además se disminuyó la experiencia laboral de 1 año a 6 meses. 75.
En relación con la segunda variación antes citada, en la Resolución 061 de 2013 se indicó que por lo menos un profesional universitario código 219 grado 10 de la Oficina Administrativa y Financiera debe acreditar estudios en contaduría pública en atención a las necesidades del citado grupo de trabajo. Lo mismo ocurrió con la tercera y cuarta decisión, las cuales obedecieron a las exigencias profesionales de los equipos de Control Fiscal y Participación Ciudadana que requieren, según se indicó, la aplicación diferenciada de aptitudes y conocimientos que se adecúan de mejor manera con las profesiones de contaduría y comunicación social, respectivamente. 76.
Finalmente, la quinta modificación no es más que la inclusión del nuevo cargo de conductor, código 480 grado 02, creado por la Asamblea Departamental para que prestara sus servicios en la Secretaría General de la entidad. Por último, se indicó que «los demás requisitos para los diferentes cargos de la planta global de la Contraloría General de Risaralda [quedarían] iguales a los enunciados en la Resolución 214 del 30 de diciembre de 2005». 77.
Visto lo anterior, para la Sala no es cierto que la Resolución 061 de 2013 haya modificado la estructura o la planta global de la Contraloría General de Risaralda. Lo anterior es así porque no se advierte variación alguna en el número de empleos que conforman el capital humano de la entidad, tampoco se observa ningún tipo de modificación en las denominaciones, los grados o la remuneración, aspectos que sí pertenecen a la órbita de competencia de las asambleas departamentales. 78.
De acuerdo con el artículo 267 de la C.P. la Contraloría General de la República es una entidad con autonomía administrativa y presupuestal, atribuciones que mantienen las contralorías territoriales en virtud de la desconcentración de que trata el artículo 10 de la Ley 267 del 2000. 79. La citada autonomía administrativa, entendida como la capacidad de auto gestionarse organizacionalmente, es uno de los más grandes pilares del funcionamiento de la Contraloría General de la República tanto en el nivel central como en el desconcentrado y está regida por una serie de principios entre los que sobresalen la tecnificación, la delegación y la desconcentración administrativa y financiera, de acuerdo con lo previsto en el artículo 9 ibidem. 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur 80.
En desarrollo de la citada autonomía administrativa, las contralorías delegadas generales, como la demandada en esta oportunidad, tienen una serie de atribuciones legales que les permiten determinar el modo en que cumplirán sus propósitos misionales. Al respecto, el artículo 6 del Decreto Ley 267 del 2000 dice lo siguiente: ARTÍCULO 6º.
Autonomía administrativa. En ejercicio de su autonomía administrativa le corresponde a la Contraloría General de la República definir todos los aspectos relacionados con el cumplimiento de sus funciones en armonía con los principios consagrados en la Constitución y en este decreto. 81. En concordancia con lo anterior, el artículo 70 ibidem prevé como una facultad de las direcciones de talento humano la de «diseñar y actualizar el manual de funciones, competencias laborales y requisitos mínimos de los empleos de la Contraloría General de la República, en coordinación con las dependencias de la entidad».
La anterior atribución tiene como propósito que la entidad, en ejercicio de la citada autonomía administrativa, defina sus grupos de trabajo y el nivel de tecnificación de acuerdo con sus propósitos misionales. 82. En tal sentido, el diseño y actualización de los manuales de funciones y requisitos y de competencias laborales es una atribución legal plena de la propia Contraloría General de Risaralda que también está prevista en los artículos 2.2.2.6.1. y 2.2.2.6.2. del Decreto compilatorio 1083 de 2015.
De ese modo, la facultad de ajustar los citados manuales en relación con la organización interna de la entidad y el nivel profesional requerido no está sujeta a autorizaciones de la asamblea de ese departamento. 83. Tal como se indicó en el marco normativo, la competencia de las asambleas recae únicamente en la fijación de la estructura de las autoridades departamentales y, más específicamente para el caso concreto, en la creación de la planta de personal de las contralorías respectivas; sin embargo, lo atinente a la elaboración de los manuales de funciones y requisitos es una competencia legal de cada entidad.
En tal sentido, no es el órgano colegiado quien debe definir cómo se desarrollan las funciones de control fiscal, cuáles deben ser los requisitos para acceder a los empleos ni cómo deben conformarse las oficinas para el cumplimiento de los objetivos misionales. 84. Por tales razones, la Contraloría General de Risaralda no requiere la autorización de la Asamblea Departamental para la elaboración, modificación o ajuste de sus manuales internos como afirma la demandante, toda vez que ello es una previsión de carácter legal que no está sometida a ningún tipo de aprobación parlamentaria, ni siquiera para el año 2005 cuando se expidió la Resolución 214 de ese año, momento en el cual ya se encontraban vigentes los artículos 15 y 17 de la Ley 909 de 2004, según los cuales son los manuales de funciones de las entidades los que contienen los requisitos y perfiles profesionales necesarios para el ejercicio de sus competencias. 85.
Además, al revisar la resolución cuestionada se advierte que la entidad demandada no eliminó empleos, no modificó sus grados o códigos ni la remuneración mensual. Se advierte que solo se encausaron los perfiles profesionales del personal de acuerdo con las necesidades del servicio, las cuales, a su vez, están determinadas por las funciones de control fiscal que le asigna la Constitución Política. 86.
En vista de lo anterior, no tiene vocación de prosperidad el argumento según el cual en la Resolución 061 de 2013 se modificó la planta de personal de la Contraloría 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur General de Risaralda que ya había sido fijada por la Asamblea Departamental, pues lo que ocurrió fue un ajuste de los manuales que definen, entre otros, los grupos de trabajo y los perfiles profesionales de algunos de los empleos de acuerdo con las funciones a cumplir. 87.
En otras palabras, a través del acto cuestionado no se varió la planta de personal, en tanto el número de empleos, sus denominaciones y remuneración siguen siendo los mismos. En ese sentido, al no existir la alegada modificación de los empleos tampoco es correcto afirmar que el citado acto fuera emitido sin la competencia legal para ello, toda vez que la modificación de los manuales sí es una facultad legal prevista para cada entidad. 88.
Ahora, en cuanto al incumplimiento del deber de publicidad, al proceso se allegó la certificación número 20240814-1630-I39 de la Contraloría General de Risaralda en la que se indicó que en el año 2018 se realizó una migración de su página web al «nuevo ambiente ofrecido por el» Ministerio de las Tecnologías de la Información y de la Comunicación, por lo que debieron realizar una copia de seguridad de toda la información que para ese momento reposaba en el portal.
Como prueba de lo anterior aportó una serie de impresiones de pantalla en las que se observa la ruta de acceso al contenido que para esa fecha reposaba en la página. 89. No obstante, como dicha copia fue realizada en el año 2018, la fecha de todas las carpetas corresponde a ese año, es decir, alrededor de 5 años después de la expedición de la Resolución 061 de 2013.
Aun así, la Contraloría alega que, si para el año 2018 el acto ya se encontraba en la página web de la entidad, quiere decir que su publicación tuvo lugar antes de esa fecha y «en la vigencia 2013». 90. Al margen de lo anterior, la Sala encuentra superado el asunto de la publicidad del acto con una constancia visible en el folio 310 del expediente, en la que se observa un formato de «solicitud de publicación en la página web» del mes de agosto de 2013 suscrito por el jefe de la Oficina de Participación Ciudadana y Jurídica en donde se consigna como «documento a publicar: Resolución 061 de 2013» y «fecha y hora de inicio de la publicación: 14/8/2013».
En la parte final del oficio reposa la firma del técnico operativo encargado de la publicación. 91. En tal virtud, la mencionada prueba resulta ser idónea para probar la publicación de la Resolución 061 de 2013, al paso que la captura de pantalla suministrada por la parte demandante en la que se observa un documento titulado «RESOLUCIÓN No. 061.PDF» con una fecha correspondiente al 31 de julio de 2014 y 4:45:57 horas, que según afirma es la fecha de publicación en la página web, no ofrece certeza sobre dicho asunto, pues la aludida fecha aparece en un aparte titulado «última modificación», además se observan otros actos administrativos de otras anualidades, pero con la misma data y hora de registro.
Tampoco existe certeza del origen de la mencionada página ni de que los datos allí contenidos correspondan a los de la Contraloría General de Risaralda. 92. Por tal razón, la constancia suministrada por la entidad demandada prueba de mejor manera lo relativo a la publicidad del acto. En todo caso, tal como indicó el Ministerio 39 Documento 139 en el índice 87 de Samai. 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur Público, la publicidad de un acto administrativo no puede ser entendido como un cargo de nulidad en tanto ello solo afecta su oponibilidad, pero no su validez. 93.
De conformidad con las razones expuestas se negará la nulidad de la Resolución 061 de 2013 por no encontrar probado que haya sido proferida sin competencia y porque la supuesta falta de publicidad no afecta su validez, aun así quedó demostrado en el presente asunto que el acto acusado sí fue publicado en la página web de la entidad antes de efectuarse el reporte de la oferta pública de empleos de carrera que dio origen a la Convocatoria 279 de 2013, lo cual ocurrió por medio del Oficio 40300 del 26 de agosto de ese año. 94.
De otro lado, tal como manifestó la CNSC la pretensión de nulidad de los acuerdos 456 del 2 de octubre de 2013; 495 del 25 de octubre de 2013; 522 de 29 de julio de 2014 y las Resoluciones 2132, 2133, 2134, 2135, 2136, 2137, 2138 y 2139 del 28 de abril de 2015 se desprende únicamente de la supuesta ilegalidad de la Resolución 061 de 2013, lo que implica que al no encontrar probada la invalidez de ese acto no habría lugar a abordar el segundo problema jurídico planteado, pues es cierto que no se efectuó reproche directo e independiente en relación con las decisiones de la Comisión. 95.
Sin embargo, la Sala estima valido reiterar que el manual de funciones y competencias laborales de las entidades públicas es un acto autónomo e independiente de los acuerdos por medio de los cuales se expiden las convocatorias a los concursos de méritos. En efecto, la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación ha concluido que ambos instrumentos no integran un acto administrativo complejo en atención a que las decisiones en mención no guardan una relación de interdependencia ni cumplen con las características de unidad de finalidad u objeto y contenido40.
Sobre el punto, la providencia explicó: «[E]n cuanto a la carencia de unidad de contenido, finalidad u objeto, se pone de presente que, por un lado, el manual específico de funciones y competencias laborales de una entidad es una herramienta de gestión del empleo que establece las responsabilidades, labores y facultades propias de cada cargo que compone la planta de personal de esta, al igual que las exigencias para su desempeño, las cuales están referidas a conocimientos, experiencia y otros factores con los que se miden las aptitudes requeridas para ocupar un determinado empleo41.
En ese sentido, no obstante que estos manuales son de suma relevancia para las convocatorias de carrera administrativa, ya que a partir de ellos se estructura la OPEC y las pruebas del concurso, su objeto no se agota allí, pues estos también sirven de parámetro para otras formas de provisión de los empleos y, en general, para el cumplimiento de las funciones de cualquier empleado público, tal y como lo consagra el artículo 122 de la Constitución42.
Por otro lado, el objeto de la norma reglamentaria de la convocatoria de carrera administrativa se circunscribe a la determinación de disposiciones que garanticen la transparencia y la objetividad en los procesos de selección para ocupar los cargos vacantes de esta naturaleza, la cual, si bien como se dijo resulta influida por el contenido de los manuales de funciones a través de la OPEC, aborda otros temas que la diferencian de 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de enero de 2013, radicado: 11001032500020210020900 (1324-2021). 41 La providencia citó: «Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de julio de 2022, rad. 11001-03-25-000-2020-00724-00 (2125- 2020)» 42 La providencia citó: «CP, art. 122: “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento […]”». 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur dichos actos administrativos y que son propios de la regulación de un concurso abierto de méritos, como son la inscripción, las pruebas del certamen y las reclamaciones y recursos que se pueden presentar en él […]».
(sic) 96. Pues bien, en atención a la naturaleza y carácterísticas del manual de funciones previamente explicadas, que reflejan su autonomía e independencia, en armonía con la tesis expuesta, se infiere que su contenido no invalidaba per se la convocatoria de cara al concurso de méritos. Ciertamente, el carácter de acto adminsitrativo conllevaba los atributos de presunción de legalidad, ejecutoriedad, obligatoriedad y ejecutividad43. 2.4.
Conclusión 97. La Resolución 061 de 2013 de la Contraloría General de Risaralda no fue proferida sin competencia ni desconoció el principio de publicidad por las siguientes razones: • La competencia de las Asambleas Departamentales recae únicamente sobre la fijación de la estructura de las respectivas contralorías y la creación, categorización y definición de la remuneración de sus empleos, mientras que la atribución de elaborar los manuales de funciones y requisitos y competencias laborales es exclusiva de las citadas entidades de control. • La Resolución 061 de 2013 de la Contraloría Departamental de Risaralda no modificó la planta global de la entidad en tanto que no creó, suprimió o varió la nomenclatura de los cargos; por el contrario, solo reestructuró los grupos de trabajo y definió las exigencias profesionales de algunos cargos de acuerdo con las necesidades del servicio.
En tal sentido, la entidad ejerció las competencias que la ley le otorga y no es cierto que usurpara la facultad de la Asamblea del departamento. • De acuerdo con la constancia aportada por la entidad de control fiscal, el citado acto fue publicado en la página web de la entidad el 14 de agosto de 2013 y no en el año 2014 como afirmó la demandante. 98.
No hay lugar a declarar la nulidad de los acuerdos 456 del 2 de octubre de 2013; 495 del 25 de octubre de 2013; 522 de 29 de julio de 2014 y las Resoluciones 2132, 2133, 2134, 2135, 2136, 2137, 2138 y 2139 del 28 de abril de 2015, de conformidad con lo siguiente: • La parte demandante no expuso argumentos de nulidad en contra de dichos actos, sino que sujetó su supuesta ilegalidad a la de la Resolución 061 de 2013. • Los actos relacionados con el concurso de mérito no conforman un acto administrativo complejo con el acto que establece el manual de funciones de la entidad por medio del cual se establece la Oferta Pública de Empleos de Carrera. 99.
En consecuencia, se negará la pretensión de nulidad formulada por la demandante. 43 En este mismo sentido, se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de julio de 2024, radicación 11001-03-25-000-2021-00316-00 (1717-2021). 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 24 000 208 00270 00 (0297-2022) Demandante: Nidia Gandur Gandur En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Negar la pretensión de nulidad de la Resolución 061 del 17 de abril de 2013 proferida por la Contraloría General de Risaralda; y de los acuerdos 456 del 2 de octubre de 2013; 495 del 25 de octubre de 2013; 522 de 29 de julio de 2014 y las Resoluciones 2132, 2133, 2134, 2135, 2136, 2137, 2138 y 2139 del 28 de abril de 2015, proferidos por la CNSC, formulada en la demanda interpuesta por Nadia Gandur Gandur.
Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma digital Samai. Tercero. Reconocer personería a Diana Milena Rocha Suárez portadora de la tarjeta profesional de abogada 259570 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Contraloría General de Risaralda, en los términos y para los efectos del poder conferido.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. ELIZABETH BECERRA CORNEJO JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MLBC