CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 15 de julio de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se denegó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional propuesta por la demandante.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El 29 de octubre de 2021, Colpensiones, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el señor Pedro Antonio García Blandón, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 900481 de 26 de diciembre de 2001, por la cual el ISS le reconoció una pensión de vejez.

Como sustento de sus pretensiones, relató que mediante Resolución 7196 de 3 de mayo de 2000, la entonces Caja Nacional de Previsión Social «[…] le reconoció una Pensión de vejez al señor PEDRO ANTONIO GARCIA BLANDON, se identificado con Cédula de Ciudadanía No.2.501.088, con estatus jurídico del 09 de octubre de 1997, en cuantía inicial de $588.528 y efectiva a partir del 10 de octubre de 1997» y que «[p]ara el reconocimiento pensional de CAJANAL y el ISS hoy COLPENSIONES se tuvieron en cuenta los mismos tiempos públicos». 1.2.

De la solicitud de suspensión provisional La demandante, dentro del escrito de demanda, solicitó la suspensión provisional del acto acusado por considerar que el reconocimiento de la pensión de vejez se dio en contravía del ordenamiento jurídico, y, por tanto, debe ser decretada la medida cautelar deprecada. En dicha oportunidad manifestó: «[…] el ISS hoy COLPENSIONES al expedir la resolución No. 900481 del 26 de diciembre de 2001, por las cuales reconoció la pensión de vejez, a favor del señor PEDRO ANTONIO GARCIA BLANDON, no tuvo conocimiento que ya existía un reconocimiento por parte de Cajanal hoy UGPP, toda vez que, obvió que el interesado se encuentra percibiendo dos emolumentos legales por parte de entidades del estado, generando así un detrimento a las arcas del estado y un enriquecimiento sin justa causa, haciéndose imperioso que se ordene la suspensión de la prestación hasta tanto se revoquen el acto administrativo No. 900481 del 26 de diciembre de 2001.» (Negrilla y subrayado del texto original) Por medio de memorial de 20 de junio de 2024, el apoderado de la parte demandada, radicó su oposición a la solicitud de medida cautelar propuesta al a quo por el apoderado de Colpensiones.

A través de auto de 15 de julio de 2024, el Tribunal resolvió negativamente la solicitud de decreto de medida cautelar presentada por la parte demandante. Inconforme con la anterior decisión, de acuerdo con los artículos 242 y 243 de la Ley 1437 de 2011, la parte demandante interpuso y sustentó recurso de reposición y en subsidio de apelación, por lo que, ante la negativa del primero, el expediente se envió a esta Corporación. II.

PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto de 15 de julio de 2024, denegó el decreto de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución No. 900481 del 26 de diciembre de 2001, mediante la cual, se reconoció y liquidó la pensión de vejez al señor Omar Villamizar Camacho. Ello en tanto consideró que «[…] de llegar a decretarse la medida cautelar solicitada, implicaría el desconocimiento de los principios de confianza legítima y buena fe del demandado, además de que no es posible soslayar la situación del pensionado, dado que se podría afectar su derecho fundamental al mínimo vital al tener actualmente 90 años de edad. […]».

III. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante, mediante escrito de 22 de julio de 2024, controvirtió la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca de denegar el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional del acto demandado, arguyendo que «[…] tomando en consideración que con la expedición del acto administrativo impugnado se adjudica un derecho económico de carácter laboral generando una afectación significativa al patrimonio público, como interés general y por haberse encontrado una notable contrariedad entre la resolución demandada y lo preceptuado en las normas superiores que se invocan como vulneradas […]».

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia La Sala es competente para resolver el recurso de apelación formulado en esta ocasión, conforme a lo preceptuado en el numeral 2, literal H del artículo 125 del numeral del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). 4.2. Procedencia y oportunidad De acuerdo con lo preceptuado en el numeral 5 del artículo 243 del CPACA, la alzada contra el auto de 15 de julio de 2024, que denegó el decreto de medidas cautelares, resulta procedente.

Asimismo, se tiene que la providencia recurrida fue notificada por estado de 18 de julio de 2024, y la impugnación fue presentada mediante mensaje de datos el 22 de julio de 2024, razón por la cual, conforme al numeral 3 del artículo 244 del CPACA, el recurso resulta oportuno. 4.3. Problema Jurídico Determinar si resulta procedente la suspensión provisional de la Resolución 900481 de 26 de diciembre de 2001, mediante la cual, el ISS reconoció la pensión de vejez a favor el señor Pedro Antonio García Blandón. 4.4.

De las medidas cautelares Conforme al artículo 229 del CPACA, en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de notificarse el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, puede el juez o magistrado ponente declarar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, de manera provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que su decisión implique prejuzgamiento.

Asimismo, el artículo 231 ibidem prevé que, si se pretende la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por el quebranto de las disposiciones que se invoquen en la demanda o en el requerimiento que se realice en escrito separado, cuando dicha vulneración surja del análisis de la resolución demandada y su confrontación con las normas superiores presuntamente violadas o del estudio de las pruebas que se alleguen con la correspondiente solicitud.

Al respecto, esta Corporación, a través de sentencia de 13 de mayo de 2015, precisó: «[…] el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad. […] Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso-administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho.

En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad.

En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación, en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios» (negrilla de la Sala).

De lo anterior, y en concordancia con lo previsto en los artículos 229 a 241 del CPACA, se colige que la potestad del juez, en cuanto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, se le permite realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, sin que ello conlleve prejuzgar. 4.5.

Análisis del caso concreto En el caso en cuestión, la parte demandante ha reafirmado su consideración de ilegalidad del acto demandado, aduciendo en su recurso que la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 900481 de 26 de diciembre de 2001 es procedente, toda vez que, con la ejecución de dicho acto se está afectando el interés público y vulnerando el principio de sostenibilidad fiscal del sistema pensional.

En concepto de Colpensiones, la entonces Caja Nacional de Previsión Social reconoció una pensión de vejez al demandado mediante Resolución 7196 de 3 de mayo de 2000, reconocimiento para el cual «[…] se tuvieron en cuenta los mismos tiempos públicos», por lo que considera que no le es dable percibir una doble asignación del tesoro público.

La Sala concluye que no es viable acceder a lo solicitado, ya que no se cumplen los requisitos exigidos para ello. Esto se debe a que, del examen realizado a la decisión administrativa impugnada en relación con las normas invocadas, no se evidencia una ilegalidad manifiesta que justifique la suspensión de sus efectos, conforme lo determinó el A quo.

Se observa, además, que en esta etapa procesal los argumentos expuestos por la parte demandante se centran en la ilegalidad de la resolución que reconoció el derecho pensional del demandando. Dicha cuestión exige un análisis más profundo, sustentado en la valoración probatoria y su confrontación con los hechos del caso. Solo una vez agotado este estudio será posible determinar si existe alguna ilegalidad en el acto administrativo.

Por otro lado, la solicitud de medida cautelar presentada no cumple con los requisitos que trata el artículo 231 del CPACA, en cuanto la accionante únicamente plasmó apreciaciones sobre los efectos del acto administrativo demandado. Sin embargo, en desatención a la norma en cita, no aportó copia de la Resolución 7196 de 3 de mayo de 2000, ni material probatorio suficiente para demostrar de forma sumaria el fumus boni iuris ni el periculum in mora.

En ese orden de ideas, de cara al artículo 231 precitado, la Sala encuentra ajustado a derecho confirmar el auto de 15 de julio de 2024 expedido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en virtud del cual el a-quo denegó la solicitud de medida cautelar presentada por la Colpensiones. Por último, conforme a lo establecido en el inciso segundo del artículo 229 del CPACA, la decisión adoptada en esta etapa procesal no constituye prejuzgamiento. 4.6.

Precisión final – De la proposición jurídica en este caso En casos análogos al de la referencia, en los cuales se discute la legalidad de actos administrativos que reconocen una pensión por ser incompatible con otra concedida por otra entidad de previsión o un empleador, o por que deba tener el carácter de compartida, la Sala ha sostenido que «[…] lo procesalmente pertinente sería, para efectos de no afectar derechos fundamentales del pensionado [entre otros, el de la seguridad social y su mínimo vital pensional] integrar en debida forma la proposición jurídica, esto es junto con los actos administrativos de reconocimiento expedidos por la otra entidad de previsión social, de tal suerte que a través del medio de control procedente se pueda definir la situación pensional del asociado sin que este se vea afectado por las decisiones de la administración».

Por tal razón, en este tipo de asuntos, resulta adecuado que el operador judicial competente y las partes, velen por alcanzar una integración completa y comprensiva del contradictorio y de la proposición jurídica, de tal suerte que puedan ser materia de examen todos los actos administrativos que conformen unidad jurídica respecto de la situación del pensionado, con lo que, además se honran los principios de eficiencia, eficacia y seguridad jurídica.

No obstante, la anterior precisión solo busca poner de presente el particular ante las distintas autoridades judiciales y usuarios de la administración de justicia, sin que pueda esta Corporación definir algo al respecto, comoquiera que, conforme lo prevé el artículo 328 (inciso tercero) del Código General del Proceso (CGP), «[e]n la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias». 4.7.

Conclusión En suma, la Sala observa que los argumentos contenidos en el recurso de apelación formulado por Colpensiones no cuentan con vocación de prosperidad, razón por la cual, se impone confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 15 de julio de 2024. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala, V.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 15 de julio de 2024, a través del cual, negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 900481 de 26 de diciembre de 2001, presentada por Colpensiones, de acuerdo con los argumentos reunidos en la motivación.

SEGUNDO: Ejecutoriado este proveído y hechas las anotaciones que fuesen necesarias, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmada electrónicamente Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.