Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., dos (2) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2023-06882-01 Accionante: CONSORCIO SAN PATRICIO Accionados: SUBSECCIÓN “C” DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Se confirma el fallo impugnado – Se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con los requisitos generales de relevancia constitucional y de subsidiariedad.
Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de 18 de enero de 2024, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. El Consorcio San Patricio solicitó, a través de apoderado judicial, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, cuya vulneración le atribuyó al laudo arbitral de 12 de enero de 2023, proferido por el Tribunal de Arbitramento de la Cámara de Comercio de Bogotá, dentro del proceso arbitral núm. 128430, y a la sentencia de 19 de julio de 2023, proferida por la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del recurso extraordinario de anulación con núm. de radicado 11001-03-26-000-2023-00055-00.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Mencionó que el 2 de febrero de 2021 inició un proceso arbitral ante el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá por el incumplimiento por parte del Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá - IDU del contrato de obra núm. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06882-01 Accionante: Consorcio San Patricio 1550 de 28 de diciembre de 2018, por el cual estaba obligado a entregar unos diseños definitivos o diseños fase III. 2.2.
Sostuvo que se designó al abogado Humberto Antonio Sierra Porto como único arbitro. 2.3. Indicó que en las pretensiones del proceso arbitral solicitó que se condenara al IDU al pago de la suma de nueve mil novecientos millones seiscientos siete mil ciento cincuenta y un pesos ($9.900.607.151). 2.4. Precisó que el Tribunal Arbitral profirió el laudo de 12 de enero de 2023, en el que consideró que el IDU no incumplió el contrato, en razón a que el Consorcio San Patricio debía completar los estudios entregados por la parte convocada. 2.5.
Expresó que, con base en la causal 7 del artículo 41 de la Ley 1563 de 12 de julio de 20121, interpuso recurso extraordinario de anulación contra el anterior laudo, cuyo conocimiento le correspondió a la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, autoridad judicial que, a través de providencia de 19 de julio de 2023, declaró infundado el recurso de anulación, al considerar que el razonamiento del tribunal se basó en el acervo probatorio y en las reglas de la sana crítica. 2.6.
Refirió que la anterior decisión incurrió en una falta de motivación y vulneró directamente la Constitución, al “convalidar” la decisión del tribunal de arbitramento, a pesar del defecto fáctico en el que incurrió esa autoridad judicial, que consistió en “[…] omitir de manera manifiestamente irracional la valoración del dictamen pericial técnico elaborado por la sociedad PROYECTA CONSULTING S.A.S., prueba que fue aportada oportunamente por el accionante y fue decretada por el tribunal de arbitramento en el trámite arbitral […]”. 2.7.
Agregó que el Consejo de Estado no se pronunció sobre todos los argumentos presentados en el recurso. Específicamente se abstuvo de pronunciarse sobre un dictamen pericial técnico, pese a lo regulado por el artículo 176 de la Ley 1564 de 12 de julio de 20122. 2.8. Finalmente, señaló que la omisión de esta Corporación incurrió en una violación directa de la Constitución, porque desconoció el principio del debido proceso y la igualdad que rige las actuaciones judiciales.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1.1. Declarar que, al expedir el laudo arbitral de fecha 12 de enero de 2023, el tribunal arbitral accionado vulneró los derechos constitucionales 1 “Por medio de la cual se expide el Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional y se dictan otras disposiciones”. 2 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06882-01 Accionante: Consorcio San Patricio fundamentales de las sociedades integrantes del consorcio San Patricio: al debido proceso (C.P., art. 29), y a la igualdad (C.P., art. 13), por haber incurrido en un defecto fáctico consistente en omitir de manera manifiestamente irracional la valoración del dictamen pericial técnico elaborado por la sociedad PROYECTA CONSULTING S.A.S., prueba que fue aportada oportunamente por el accionante y fue decretada por el Tribunal de Arbitramento mediante Auto No. 13 del 8 de noviembre de 2021. 1.2.
Declarar que al proferir la sentencia del 19 de julio de 2023 en el expediente: 11001-03-26-000-2023-00055-00 (69723), el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, vulneró los derechos constitucionales fundamentales de las sociedades integrantes del consorcio San Patricio: al debido proceso (C.P., art. 29), y a la igualdad (C.P., art. 13), al convalidar su transgresión al declarar infundado el recurso de anulación interpuesto por el consorcio San Patricio contra el laudo arbitral proferido el 12 de enero de 2023 y condenarlo en costas, incurriendo en una vía de hecho al proferir una decisión sin motivación e incurrir en una violación directa a la Constitución Política. 1.3.
Tutelar los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y a la igualdad en la aplicación de la ley del accionante. 1.4. Dejar sin efectos el laudo arbitral de fecha 12 de enero de 2023, proferido por el Tribunal de Arbitramento conformado para dirimir las controversias entre el consorcio San Patricio y el IDU. 1.5. Dejar sin efectos la sentencia del 19 de julio de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, con la ponencia del Dr. Guillermo Sánchez Luque, en el expediente: 11001-03-26-000-2023-00055-00 (69723). 1.6.
Dictar las órdenes pertinentes para amparar los derechos constitucionales fundamentales del consorcio San Patricio […]”. [Negrilla y mayúscula original del texto] IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 16 de noviembre de 2023, el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, admitió la presente acción de tutela.
Asimismo, negó la medida provisional solicitada por la parte accionante y ordenó vincular en calidad de tercero con interés en el resultado del proceso “[…] al Instituto Distrital de Desarrollo Urbano- IDU […]”. V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a la vinculada, se allegaron los siguientes informes: 5.1.
El Instituto de Desarrollo Urbano – IDU solicitó, a través de su director, declarar improcedente la presente acción constitucional porque no existió una vulneración de los derechos fundamentales alegados por el accionante. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06882-01 Accionante: Consorcio San Patricio 5.2. Agregó que lo que busca el Consorcio San Patricio es utilizar la presente acción constitucional como una instancia adicional. 5.3.
El señor Humberto Antonio Sierra Porto, Árbitro Único Tribunal Consorcio San Patricio vs. IDU, solicitó que fuera negado el amparo solicitado por el accionante, por cuanto el laudo arbitral de 12 de enero de 2023 fue proferido luego de realizar un análisis juicioso sobre los documentos contractuales y, se determinó el alcance de las obligaciones del contratista y que el Consorcio no tenía derecho al reclamo que elevó. 5.4.
Por otro lado, manifestó que el accionante no explicó por qué era necesario el dictamen pericial, como un requisito sine qua non, para lograr resolver las pretensiones que planteó en el trámite arbitral, es decir no expuso como esa prueba podía contrarrestar el análisis jurídico que el Tribunal realizó sobre las obligaciones contractuales, y también olvidó mencionar los apartes del laudo que sí se refirieron a cada una de las pretensiones propuestas por él. 5.5.
La Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado manifestó, a través del magistrado encargado del despacho que profirió la decisión objeto de estudio, que respetaría lo decidido en esta acción de tutela. VI. EL FALLO IMPUGNADO 6. Mediante fallo de tutela de 18 de enero de 2024, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado concluyó que, de acuerdo con lo alegado por el accionante, esto es falta de pronunciamiento por parte del Consejo de Estado frente a algunas apreciaciones, se tiene que no se agotaron todos los instrumentos de los que disponía, esto es solicitar la adición de la providencia de 19 de julio de 2023. 7.
Agregó que, de acuerdo con el artículo 306 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20113 que remite al artículo 287 de la Ley 1564 de 2012, el Consorcio San Patricio podía presentar, dentro del término de ejecutoria de la sentencia de 19 de julio de 2023, la solicitud de adición, sin embargo, no realizó actuación alguna en procura de defender sus intereses, lo que demuestra que dejó pasar las oportunidades que tenía para hacerlo. 8.
Finalmente, sostuvo que “[…] si el afectado decide ejercer la opción de guardar silencio, este deberá asumir el sentido de las decisiones judiciales aun en lo desfavorable, sin que pueda acudir a la acción constitucional como mecanismo para procurar la protección de sus intereses […]”. 3 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06882-01 Accionante: Consorcio San Patricio VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 9. El accionante impugnó el fallo de primera instancia, para tal efecto manifestó que “[…] [r]atific[a] los razonamientos expuestos en el escrito de tutela como fundamento de la solicitud de amparo, los cuales, en los términos expuestos, no fueron examinados de forma integral por el a quo […]”. 10. Igualmente, sostuvo que por lo anterior las pretensiones frente a cada una de las decisiones contra las cuales se presentó la tutela debieron ser analizadas de forma independiente, y no enfocarse únicamente en los errores señalados contra la providencia de 19 de julio de 2023. 11.
Puntualizó que el juez de tutela asemejó el recurso extraordinario de anulación a una demanda y no tuvo en cuenta su regulación especial en la Ley 1563 de 2012, al manifestar que la parte accionante contaba con un mecanismo judicial para lograr que la autoridad judicial se pronunciara sobre algunos de los extremos de la litis, y que igualmente cometió el error de equiparar la solicitud de adición de sentencias con un medio de defensa procesal, es decir a un recurso. 12.
En conclusión, señaló que la solicitud de adición de la sentencia de 19 de julio de 2023 no puede ser tenida en cuenta como un mecanismo jurídico idóneo para proteger los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, porque el mismo no es un mecanismo para modificar o reformar las sentencias. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1.
Competencia de la Sala 13. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19914, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20155, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20216, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20197.
VIII.2. Problemas jurídicos 14. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado8, la Sala debe establecer: 4 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 5 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 6 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 7 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 8 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06882-01 Accionante: Consorcio San Patricio a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si las providencias aquí enjuiciadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al haber incurrido, presuntamente, en un defecto fáctico, en una decisión sin motivación y en una violación directa de la Constitución. 15. Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas. VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 16.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20129, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 17.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 18. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 19.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial10, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 10 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06882-01 Accionante: Consorcio San Patricio absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución11. 20.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”12 que encaje en dichos parámetros. 21.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 22.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 23. El Consorcio San Patricio solicitó, a través de apoderado judicial, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, cuya vulneración le atribuyó al laudo arbitral de 12 de enero de 2023, proferido por el Tribunal de Arbitramento de la Cámara de Comercio de Bogotá, dentro del proceso arbitral núm. 128430, y a la sentencia de 19 de julio de 2023, proferida por la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del recurso extraordinario de anulación con núm. de radicado 11001-03-26-000-2023-00055-00. 11 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 12 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06882-01 Accionante: Consorcio San Patricio 24.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, los requisitos de relevancia constitucional y de subsidiariedad. VIII.4.1. Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 25. En cuanto atañe al requisito de procedencia de la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental13 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones14. 26.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales15, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces16. 27.
Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación17, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera del texto] 13 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.
No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 14 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 15 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 16 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 17 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06882-01 Accionante: Consorcio San Patricio 28. La Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202218 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.
Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.
Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] 18 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06882-01 Accionante: Consorcio San Patricio d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto] 29.
Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202319. 30. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por la accionante se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales20. 31.
De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte accionante invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; sino que dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 32.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante alega que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, por haber incurrido, presuntamente, en un defecto fáctico, en una decisión sin motivación y en una violación directa de la Constitución. 33.
Refirió que la decisión de 12 de enero de 2023 del Tribunal de Arbitramento de la Cámara de Comercio de Bogotá incurrió en un defecto fáctico al no analizar el dictamen pericial “[…] elaborado por la sociedad PROYECTA CONSULTING S.A.S., prueba que fue aportada oportunamente por el accionante y fue decretada por el tribunal de arbitramento en el trámite arbitral […]”.
Dicho informe pericial probaba, según el accionante, que el IDU había incumplido las obligaciones contractuales a las cuales se obligó. 34. Sobre la decisión de 19 de julio de 2023 proferida por la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado estimó que la misma fue proferida sin motivación, porque no se refirió a todos los argumentos presentados por el recurrente, dentro de los cuales el consorcio se refirió al dictamen pericial técnico mencionado, y 19 Corte Constitucional.
Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06882-01 Accionante: Consorcio San Patricio sobre el cual no hubo pronunciamiento, pese a lo regulado por el artículo 176 de la Ley 1564 de 2012. 35.
En ese sentido, de acuerdo con los argumentos presentados por la parte accionante, frente a la providencia de 12 de enero de 2023 se estudiará el requisito general de relevancia constitucional y en relación a la decisión de 19 de julio del mismo año se analizará el cumplimiento del requisito general de subsidiariedad. 36. En criterio de esta Sala de Decisión, la controversia sobre la decisión de 12 de enero de 2023 carece de relevancia constitucional porque: i) el caso involucra un debate jurídico eminentemente legal y ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia, con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural. 37.
Esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional. Para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales”. 38.
Se considera que la parte accionante no está exponiendo que la providencia cuestionada haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que el motivo de su inconformidad consiste en que la decisión adoptada por el Tribunal de Arbitramento no le concedió el valor probatorio que el Consorcio San Patricio esperaba que se le diera al dictamen pericial elaborado por la sociedad Proyecta Consulting S.A.S. 39.
En este punto, se observa que en el laudo arbitral cuestionado sí se estudió y analizó el referido dictamen: “[…] En Auto No. 6 del cinco (5) agosto de 2021 contenido el Acta No. 6, el Tribunal ordenó correr traslado a la parte Convocante de la objeción al juramento estimatorio y de las excepciones de mérito formuladas por la parte Convocada en su escrito de contestación a la demanda reformada.
La parte convocante descorrió el traslado adjuntando el escrito correspondiente; adicionalmente y dentro del término otorgado, allegó el dictamen pericial anunciado21. […]
5. LAS PRUEBAS DECRETADAS Y PRACTICADAS Mediante Auto No. 13 del ocho (8) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), el Tribunal decretó la totalidad de las pruebas solicitadas por las partes. Para tal efecto se tuvieron como tales las documentales -y que obran en formato digital en el expediente-, con el valor que la ley les asigna, las aportadas y numeradas por la parte convocante CONSORCIO SAN PATRICIO 21 Ruta: 01.
Principal / Principal 1 / 21 Descorro excepción de mérito y objeción juramento estimatorio.pdf. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06882-01 Accionante: Consorcio San Patricio junto con: (i) la demanda arbitral (ii) la reforma de la demanda arbitral y (iii) los escritos con los que descorrió el traslado de las excepciones y la objeción al juramento estimatorio frente a la demanda inicial y a la reformada.
Igualmente, las aportadas22 por la parte convocada INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU junto con: (i) la contestación a la demanda arbitral inicial. La parte convocante solicitó como prueba, los testimonios de los señores JOSÉ IVÁN VALLEJO VÉLEZ, MANUEL JOSÉ ROMERO VARGAS, FÉLIX ALONSO ELÍAS GUEVARA, ÁNGEL ALBERTO BARRANTES ACOSTA, diligencias que se llevaron a cabo los días 28 de enero y 24 de febrero de 2022, tal y como dan cuenta las Actas Nos. 13 y 15 del Tribunal.
La parte convocada solicitó igualmente las declaraciones de los señores ELÍAS y BARRANTES y adicionó el del señor HUGO ALEJANDRO MONTAÑA MORALES, prueba que finalmente fue desistida por el solicitante según como consta en el Auto No. 21 del 23 de marzo de 2021 incorporado en el Acta No. 17 del Tribunal. La parte convocada, solicitó el Interrogatorio de Parte del señor Representante del Consorcio San Patricio.
Sin embargo, esta prueba fue desistida por el solicitante de la prueba, circunstancia que fue aceptada mediante Auto No. 19 del 24 de febrero de 2022, contenido en el Acta No. 15 del Tribunal. En igual sentido, se decretó como prueba la exhibición de documentos solicitadas por la parte convocante, a instancias del Instituto de Desarrollo Urbano y de Supervisión e Ingeniería de Proyectos S.A.S. (interventoría del Contrato de Obra IDU-1550-2018).
Esta prueba fue recaudada, puesta a disposición de las partes e incorporada al proceso mediante Autos Nos. 18 del 22 de febrero de 2022 (Acta No. 14), 21 del 23 de marzo de 2022 (Acta No. 17), 24 del 13 de mayo de 2022 (Acta No. 20). Finalmente, la parte convocante aportó como prueba un Dictamen Pericial Financiero elaborado por la sociedad PROYECTA CONSULTING S.A.S. y un Dictamen Pericial Técnico rendido por la misma firma consultora.
La contradicción a estos dictámenes fue efectuada por solicitud del IDU en audiencia de declaración de peritos que se llevó a cabo el día 2 de agosto de 2022, según consta en el Acta No. 24 del Tribunal […]” [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto]. 40. La transcripción anterior permite evidenciar que el dictamen pericial mencionado por la parte accionante fue tenido en cuenta por el Tribunal Arbitral, y no se observa que se hubiese omitido, sino que por el contrario fueron objeto de contradicción, en audiencia que se celebró el 2 de agosto de 2022. 41.
En este punto, vale la pena señalar que de conformidad con los principios de libre valoración de la prueba, autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 de la Constitución Política), los jueces gozan de amplias facultades para valorar las pruebas dentro del proceso. En ese sentido, es al juez natural de la causa a quien le corresponde determinar el valor de cada medio de prueba, bajo las reglas de la sana crítica. 22 Téngase en cuenta que en el Auto No. 6 del 6 de agosto de 2021 el Tribunal Tuvo por contestada la reforma de la demanda “sin la incorporación de los documentos a los que se refiere el acápite de pruebas documentales de dicho escrito (folio 150)”, los cuales, pese a haberse indicado un vínculo web para su acceso, nunca pudieron visualizarse. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06882-01 Accionante: Consorcio San Patricio 42.
De ahí que la posibilidad de cuestionar una providencia judicial por una inconformidad con la valoración de las pruebas solo tiene cabida cuando la decisión contenga errores graves, que desconozcan los principios de la sana crítica. Esta oportunidad lo perseguido por la accionante es controvertir el análisis probatorio efectuado por el árbitro escogido por las mismas partes, lo que claramente constituye una desnaturalización de este mecanismo, en tanto que está siendo utilizado como una tercera instancia. 43.
En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”23. 44. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”; ya que en “el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”24.
En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”25. 45. Con fundamento en los anteriores razonamientos, esta Sección declarará improcedente el mecanismo constitucional contra el laudo arbitral de 12 de enero de 2023, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. 46.
Ahora la Sala procederá a analizar el requisito de subsidiariedad frente a la decisión del 19 de julio de 2023, proferida por la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del recurso de anulación contra laudo arbitral núm. 11001-03-26-000-2023-00055-00. VIII.4.2. Del incumplimiento del requisito general de procedencia de subsidiariedad 47.
La acción de tutela es un medio de defensa judicial que, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, tiene carácter subsidiario, excepcional y residual. Esto significa que por regla general este instrumento de protección de derechos fundamentales solo será procedente cuando se hayan agotado todos los medios de defensa judicial previstos por el legislador o cuando los mismos no sean idóneos para la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados. 23 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 24 Ibidem. 25 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU- 026 DE 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06882-01 Accionante: Consorcio San Patricio 48. Se destaca que este carácter excepcional y residual se encuentra previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991.
La norma aludida dispone: “[…] CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]”. [Negrilla original del texto] 49.
De acuerdo con lo anterior, para acudir a la acción de amparo el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal [acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial cualquiera que sea su naturaleza26], lo que significa que el solicitante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance. 50.
La Corte Constitucional se ha pronunciado respecto del carácter subsidiario de la acción de tutela, en los siguientes términos: “[…] Dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, el afectado sólo podrá acudir a ella en ausencia de otro medio de defensa judicial para la protección del derecho invocado, ya que debe entenderse que esta acción constitucional no puede entrar a sustituir los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho.” “La naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela, permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos.
Al existir tales mecanismos, los ciudadanos se encuentran obligados a acudir de manera preferente a ellos, cuando son conducentes para conferir una eficaz protección constitucional. De allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales deba haber agotado los medios de defensa disponibles por la legislación para el efecto.
Exigencia que se funda en el principio de subsidiariedad de la tutela descrito, que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador, y menos aún, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos judiciales […]”27. 51.
En este mismo sentido se pronunció esta Sala de Decisión, en sentencia de 25 de abril de 2019, al respecto expuso lo siguiente: “[…] la tutela no puede ser utilizada como acción judicial sustitutiva de los mecanismos judiciales ordinarios, 26 Corte Constitucional. Sala Plena. Auto 132 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 16 de abril de 2015. 27 Al respecto, ver Corte Constitucional.
Sentencias T-890 de 24 de noviembre de 2011, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Iván Palacio Palacio y T-580 de 26 de julio de 2006, Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06882-01 Accionante: Consorcio San Patricio salvo que estos medios ordinarios no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]”28. 52.
Sin embargo, el mismo texto constitucional y el Decreto Ley 2591 de 1991 señalan una excepción a la regla anteriormente expuesta, consistente en que cuando se trate de evitar un perjuicio irremediable se podrá interponer la acción de tutela sin agotar los mecanismos judiciales ordinarios. Es decir, no es necesario, bajo este supuesto excepcional, agotar los mecanismos judiciales ordinarios cuando con la acción de tutela se pretende evitar un perjuicio irremediable. 53.
El concepto de perjuicio irremediable está relacionado con la existencia de una grave e inminente afectación o detrimento del derecho fundamental que deba ser conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable, para neutralizar, cuando ello sea posible, la vulneración del derecho. 54. Descendiendo al caso objeto de estudio, se observa que la controversia consiste en verificar la presunta omisión por parte de esta Corporación de pronunciarse frente a todos los argumentos presentados por el accionante, dentro del recurso extraordinario de anulación. 55.
El juez de primera instancia concluyó que el caso sub examine no cumplía con el requisito general de procedencia de subsidiariedad porque el accionante no agotó la totalidad de los recursos de los que disponía para procurar la defensa de sus derechos e intereses. 56. En el escrito de impugnación, la parte accionante señala que la solicitud de adición no es un mecanismo jurídico idóneo para proteger los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, porque el mismo no es un mecanismo para modificar o reformar las sentencias. 57.
Esta Sección comparte la conclusión a la que arribó el juez de primera instancia. En efecto la controversia no cumple con el requisito general de procedencia de subsidiariedad porque lo cuestionado es la supuesta omisión de la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado de pronunciarse sobre todos los extremos del recurso extraordinario. 58.
Al respecto, resulta necesario precisar que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la eficacia e idoneidad del medio de defensa debe entenderse de la siguiente manera: “[…] [L]a acción judicial ordinaria es considerada idónea cuando es materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y es eficaz cuando está diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados.
Así, la idoneidad del 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de abril de 2019, expediente número 11001-03-15-000-2018-04033-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 16 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06882-01 Accionante: Consorcio San Patricio mecanismo judicial ordinario implica que éste brinda un remedio integral para la protección de los derechos amenazados o vulnerados, mientras que su eficacia supone que es lo suficientemente expedita para atender dicha situación […]”29. [Negrilla fuera del texto] 59.
Así las cosas, el artículo 287 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201230, aplicable en virtud del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, establece lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO 287. ADICIÓN. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.
El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria. Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. […]”. [Subrayado fuera del texto] 60.
Se debe aclarar que la idoneidad no se predica del resultado favorable del medio defensa, asunto que corresponde analizar y resolver al juez contencioso, sino que se deriva de la aptitud de producir un efecto protector del derecho que se anuncia conculcado. 61. Asimismo, se considera que este medio es eficaz porque la protección a los derechos resulta oportuna, porque está dispuesto por el legislador para aquellos casos en que las autoridades judiciales omitan pronunciarse sobre un de los extremos de la litis. 62.
En virtud de lo expuesto, se considera que el accionante disponía de otro medio de defensa para la salvaguarda de los derechos fundamentales que estima vulnerados, por lo que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de procedencia relacionado con la subsidiariedad, en lo relativo a la sentencia de 19 de julio de 2023. 63.
Por lo expuesto, se confirmará el fallo impugnado que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo, pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 29 Corte Constitucional.
Sentencia C-132 de 2018. M.P.: Alberto Rojas Ríos. 30 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 17 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06882-01 Accionante: Consorcio San Patricio FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 18 de enero de 2024, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Ausente con permiso NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.