Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017) Demandante: Esmeralda Prada Urueña Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 22 de septiembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección D—, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la señora Esmeralda Prada Urueña, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de i) las Resoluciones RDP 008449 del 3 de marzo, RDP 017178 del 30 de abril y RDP 024748 del 18 de junio de 2015, expedidas por la Unidad Administrativa Especial 1 Folios 61 al 76. 2 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017) Demandante: Esmeralda Prada Urueña de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por medio de las cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a: i) reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación, en cuantía equivalente al 75 % del salario promedio percibido durante el año anterior a la fecha en que cumplió los 50 años de edad; ii) indexar y reajustar las mesadas pensionales; iii) reconocer intereses moratorios sobre las sumas que resulten; iv) pagar las costas del proceso; y vi) cumplir el fallo de conformidad con los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, la apoderada de la actora señaló los siguientes: i) La señora Esmeralda Prada Urueña ha laborado como docente al servicio de los departamentos del Tolima y Cundinamarca y al municipio de Tocancipá. Cumplió 50 años de edad y 20 de servicio en el magisterio como docente nacionalizada. ii) El 7 de noviembre de 2013, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. iii) La UGPP, por medio de las resoluciones acusadas, negó la petición. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 y 1437 de 2011. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso lo siguiente: i) La señora Esmeralda Prada Urueña cumple con todos los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia, como docente territorial y/o nacionalizada, conforme a lo previsto en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989; así 3 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017) Demandante: Esmeralda Prada Urueña mismo, estuvo vinculada al servicio oficial docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. ii) La Administración incurrió en error al expedir los actos acusados, al negarle el derecho por no acreditar vinculación del orden departamental, distrital o nacionalizado anterior a la fecha mencionada, sin percatarse de que se aportó copia del Decreto 1017 de 1980, expedido por el gobernador del Tolima, mediante el cual se le nombró como docente interina. 1.2.

Contestación de la demanda El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:2 i) Los actos acusados fueron expedidos conforme a derecho por la extinta CAJANAL, por cuanto la Ley 91 de 1989, mediante la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales, regionales o municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. Su propósito no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, e involucrarlos por su labor en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria.

Los docentes nacionalizados, vinculados después de 1980, no tienen posibilidad de tal pensión. ii) El tiempo que pretende hacer valer la demandante, conforme al Decreto 1017 del 1 de julio de 1980, expedido por el gobernador del Tolima, no puede ser tenido en cuenta, por cuanto el citado documento no resulta idóneo, en tanto que no indica la clase de vinculación que tuvo la docente en el periodo allí mencionado.

Propuso como excepciones: la presunción de legalidad de los actos acusados; inexistencia de la obligación; prescripción; y la innominada y/o genérica. 2 Folios 71 al 77. 4 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017) Demandante: Esmeralda Prada Urueña 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección D— mediante sentencia del 22 de septiembre de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandada, con sustento en las siguientes consideraciones:3 i) Sobre la idoneidad del Decreto 1017 del 1 de julio de 1980, aportado por la actora, se observa que fue expedido por el gobernador del Tolima y el secretario de educación de dicho ente territorial, y en este se especificó que la forma de vinculación correspondía a interina, por el término de 46 días.

Así las cosas, se acredita el nombramiento del orden territorial, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. ii) Si bien no es un punto de debate la figura de la interinidad, pues la demandada se limitó a cuestionar la idoneidad del documento, es necesario hacer énfasis en que los tiempos servidos mediante dicha modalidad de vinculación también son válidos para acreditar la actividad docente, pues, según ha dicho la jurisprudencia, los docentes así nombrados cumplen idénticas funciones que los designados en propiedad. iii) Por lo anterior, se concluye que la actora cumple los requisitos establecidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, razón por la cual tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación, en cuantía al 75 % de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación del estatus, esto es, entre el 11 de enero del 2011 y el 11 de enero del 2012, incluyendo el sueldo y una doceava parte de las primas de vacaciones y navidad, según la certificación expedida por la Gobernación de Cundinamarca.

Por otro lado, comoquiera que la demandante presentó la petición 3 Folios 127 al 142. 5 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017) Demandante: Esmeralda Prada Urueña de reconocimiento el 7 de noviembre de 2013 y radicó la demanda el 4 de agosto de 2015, se tiene que no operó la prescripción de mesadas pensionales, pues no transcurrieron los tres años a que se refiere el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. 1.4.

El recurso de apelación El apoderado de la accionada interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con los mismos argumentos que expuso al contestar la demanda. Así, reiteró:4 i) El Decreto 1017 del 1 de julio de 1980 expedido por el gobernador del Tolima no indica el tipo de vinculación de la demandante. Por lo tanto, se tiene que la docente no cumplió con el requisito de acreditar una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, de carácter departamental, municipal, distrital o nacionalizado. ii) La accionada actuó conforme a derecho al expedir los actos acusados, pues estos se fundamentaron en la aplicación correcta de las normas que regulan la pensión gracia y tuvieron en cuenta la situación fáctica de la parte demandante, para concluir que esta no consolidó el derecho a la prestación reclamada. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia En esta etapa procesal la parte demandante guardó silencio.5 Por su parte, la UGPP6 reiteró los argumentos expuestos en el transcurso del proceso. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.7 4 Folios 149 al 153. 5 Según constancia secretarial obrante en el folio 196. 6 Folios 189 al 191. 7 Constancia secretarial obrante a folio 196. 6 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017) Demandante: Esmeralda Prada Urueña La Sala decide, previas las siguientes 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».

Por su parte, las Leyes 116 de 19288 y 37 de 19339 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.10 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión 8 Artículo 6.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 9 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 10 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 7 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017) Demandante: Esmeralda Prada Urueña o recompensa de carácter nacional».11 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».12 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas 11 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017) Demandante: Esmeralda Prada Urueña de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 13 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 9 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017) Demandante: Esmeralda Prada Urueña contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».14 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:15 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».16 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 10 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017) Demandante: Esmeralda Prada Urueña en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,17 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:18 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 11 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017) Demandante: Esmeralda Prada Urueña intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de [se elimina] 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».19 2.3.

Hechos probados 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 12 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017) Demandante: Esmeralda Prada Urueña ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al registro civil de nacimiento, la señora Esmeralda Prada Urueña nació el 20 de abril de 1958.20 - El 1 de julio de 1980, el gobernador del departamento del Tolima, «en uso de sus atribuciones legales», expidió el Decreto 1017, «por el cual se hacen unas aclaraciones en el Ramo de la Educación Enseñanza Elemental» en cuyo artículo 16 dispuso lo siguiente:21 […] Artículo 16.

Aclárase el artículo 10 del Decreto 656 de 8 de mayo del presente año, relacionado con la licencia por maternidad concedida a ADORATRIZ PRADA DE MEDINA, como Seccional de la Escuela Urbana de Varones Chicoral Municipio del Espinal, en el sentido de que es por el término de 46 días y nómbrase a en su reemplazo mientras dura la licencia de la titular a ESMERALDA PRADA URUEÑA, con asignación de $ 5.600.00 correspondiente a interina. […]. - El director de Núcleo de Desarrollo Educativo y Cultural de Tocancipá (Cundinamarca), hizo constar lo siguiente:22 […] Que Esmeralda Prada Urueña [ ] trabajó como docente de la planta de personal municipal así: Año 1991: Por orden de prestación de servicios desde el 28 de mayo hasta el 30 de noviembre, docente de tiempo completo.

Año 1992: Por contrato municipal, docente de tiempo completo desde el 1 de febrero hasta el 30 de noviembre. Año 1993: Por contrato municipal, docente de tiempo completo desde el 1 de febrero hasta el 30 de noviembre. Año 1994: Por contrato municipal, docente de tiempo completo desde el 1 de febrero hasta el 30 de noviembre. Nombrada según Decreto No. 38 de febrero 27 de 1995, posesionada el 1 de marzo de 1995, docente de tiempo completo de la planta de personal municipal y hasta la fecha [30 de septiembre de 1999] ha laborado sin ninguna interrupción. 20 Folio 3. 21 Folios 4 al 6 22 Folio 7 13 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017) Demandante: Esmeralda Prada Urueña - El 27 de febrero de 1995, mediante Decreto 38, el alcalde municipal de Tocancipá, nombró dentro de la planta de personal del municipio, «adscrito a la Secretaría de Educación del mismo, con cargo a los recursos propios del municipio», a la señora Esmeralda Prada Urueña para desempeñar el cargo de docente en la Escuela Rural Buenos Aires, para el área de primaria.23 23 Folios 8 y 9 14 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017) Demandante: Esmeralda Prada Urueña - El 11 de marzo de 2014, la directora de personal de Instituciones Educativas de Cundinamarca hizo constar que la docente Prada Urueña devengó, entre el 1 de enero de 2011 y el 31 de enero de 2014, sueldo, prima vacacional y prima de navidad.24 - El 12 de junio de 2015, el Ministerio de Educación Nacional certificó que, revisada la documentación que reposa en sus archivos, «no se ha encontrado registro a nombre de la señora Esmeralda Prada Urueña […] que indique que laboró para el Ministerio de Educación Nacional».25 24 Folio 14 25 Folio 16 15 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017) Demandante: Esmeralda Prada Urueña ➢ Actuación administrativa - El 7 de noviembre de 2013, la demandante peticionó ante la UGPP, el reconocimiento de la pensión gracia.26 - El 3 de marzo de 2015, por medio de la Resolución RDP 008449, la UGPP negó la referida solicitud, con el argumento de que el Decreto 1017 del 1 de julio de 1980 no puede ser tenido en cuenta, «toda vez que no indica la clase de vinculación que tuvo la docente»; y que una vez consultada la base de datos del FOMAG, «se vislumbra que la peticionaria tiene una vinculación de orden municipal a partir del 1 de marzo de 1995».27 - El 15 de abril de 2015,28 la actora, a través de su apoderado, interpuso los recursos de reposición y apelación contra la mencionada resolución, los cuales fueron resueltos por medio de las Resoluciones RDP 017178 del 30 de abril y RDP 024748 del 18 de junio de 2015, confirmando la decisión.29 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala 2.4.1. Derecho al reconocimiento de la pensión gracia i) La señora Esmeralda Prada Urueña demostró que laboró en el magisterio oficial por más de 20 años como docente, a través de vinculaciones clasificadas como territoriales, como se explicará más adelante. Igualmente, tuvo una experiencia como educadora anterior al 31 de diciembre de 1980, por ende, en lo que respecta al tiempo de servicio, cumple con los presupuestos previstos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para ser acreedora del beneficio pensional pretendido. 26 Folio 17. 27 Folio 18 28 Según se extracta de la Resolución RDP 017178 del 30 de abril de 2015 2929 Folios 21 al 24 16 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017) Demandante: Esmeralda Prada Urueña ii) El tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: Nombre de la entidad Fecha de inicio Fecha final Total días laborados Gobernación del Tolima 01-07-1980 16-08-80 1 mes y 16 días Municipio de Tocancipá (Cundinamarca) 28-05-1991 30-11-1991 6 meses y 3 días Municipio de Tocancipá (Cundinamarca) 01-02-1992 30-11-1992 10 meses Municipio de Tocancipá (Cundinamarca) 01-02-1993 30-11-1993 10 meses Municipio de Tocancipá (Cundinamarca) 01-02-1994 30-11-1994 10 meses Municipio de Tocancipá (Cundinamarca) 01-03-1995 25-03-2014 19 años y 25 días Total tiempo servido: 22 años, 2 meses y 14 días iii) El Tribunal determinó que el tiempo de labores al servicio de la Escuela Urbana de Varones, por el término de 46 días, nombrada por el gobernador del Tolima, en interinidad, resulta computable para efectos del reconocimiento prestacional pretendido, conclusión que comparte la Sala.

En efecto, esta Corporación en múltiples pronunciamientos ha señalado que la vinculación en interinidad «es plenamente computable para efectos del reconocimiento y pago de la pensión gracia como quiera (sic) que tal figura se utilizó como un mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designaba con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos», siempre y cuando se acredite con suficiencia que plaza ocupada temporalmente tiene carácter territorial.30 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de septiembre de 2018, radicado 25000 23 42 000 2014 00012 01 (3050-15), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 17 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017) Demandante: Esmeralda Prada Urueña Tal circunstancia quedó demostrada en el sub lite, pues dicho nombramiento fue efectuado por el gobernador del Tolima, en uso de sus atribuciones legales, para ocupar una plaza en la Escuela Urbana de Varones Chicoral del municipio del Espinal, durante la licencia de su titular. iv) El tiempo prestado al municipio de Tocancipá (Cundinamarca) mediante prestación de servicios, sin duda tiene carácter territorial, pues resulta innegable que prestó servicios docentes en el ente municipal, tal como lo certificó el director de Núcleo de Desarrollo Educativo.

Tales lapsos, en efecto, son computables para a efectos de acreditar los 20 años de ejercicio de la docencia en el nivel territorial o nacionalizado requeridos para ser beneficiario del derecho pensional reclamado, como lo ha sostenido esta Sala, al considerar que:31 De igual forma, en lo que respecta a este tipo de vinculación, en particular cuando se trata de maestros, la Corte Constitucional es del criterio que la «[ ] primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional [ ]», y si el intérprete judicial, «[ ] en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente-contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP [ ]».

En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia. Por consiguiente, es claramente computable el lapso que desarrolló actividades un docente a través de contratos u órdenes de prestación de servicios, pues «el tiempo 31 Ver entre otras sentencias del: 10 de noviembre de 2022, rad. 05001-23-33-000-2014-1000-01 (0823- 2017);15 de julio de 2010.

Rad. 25000 23 25 000 2007 91356 01 (1465-09); 10 de marzo de 2016, radicado 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-14); del 19 de febrero de 2018, Rad: 25000234200020150003201 (2300–2017); 11 de marzo de 2001, radicado 52001-23-33-000-2016-00499-01(2298-19); 19 de julio de 2018, radicado 17001-23-33-000-2013-00457-01 (3598-14). 18 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017) Demandante: Esmeralda Prada Urueña requerido para el reconocimiento de la pensión gracia no solo es aquel que se deriva de las relaciones regulares y en titularidad, debido a que se trata de una prestación cimentada en la prestación efectiva de labores de educador»,32 siempre y cuando, la vinculación sea territorial, circunstancia que fue válidamente demostrada, pues, se insiste, se desempeñó como docente por contrato municipal. iv) El nombramiento efectuado a través del Decreto 38 del 27 de febrero de 1995 es de carácter territorial, pues fue suscrito por una autoridad del orden municipal (el alcalde de Tocancipá, en uso de sus facultades legales, sin intervención de ningún otro funcionario, ni por delegación del Ministerio de Educación), para prestar labores en la Escuela Rural Buenos Aires, en propiedad.

Según los considerandos del decreto, el Concejo Municipal, por medio del Acuerdo 006 del 20 de febrero de 1995, facultó al alcalde para vincular a la planta municipal, personal docente en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria y media, adscrita a la Secretaría de Educación Municipal, «en aplicación del principio de estabilidad docente y en obedecimiento a lo determinado por la Corte Constitucional», y para tal efecto dispuso la «vinculación de los educadores que han venido laborando por contrato de prestación de servicios con el municipio».

La afirmación de que dicha designación tiene el carácter territorial también encuentra respaldo en lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son territoriales aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975».

Del mismo modo, la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989 precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, nacionales y 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de noviembre de 2022, rad. 05001-23-33-000-2014- 1000-01 (0823-2017). 19 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017) Demandante: Esmeralda Prada Urueña territoriales.

Particularmente la Corte señaló lo siguiente: 3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la «nacionalización» de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada «pensión gracia», de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna […].

De acuerdo con lo explicado, los tiempos laborados como docente por parte de la señora Prada Urueña tienen la denominación de territoriales y, en todo caso, no podrían ser, de ningún modo, denominados nacionales en atención a que no existe prueba alguna dentro del proceso que dé cuenta de ello, al paso que sí obra suficiente material probatorio que respalde sus pretensiones.

Además, el Ministerio de Educación Nacional informó que en sus archivos no se encontró información alguna que indique que esta laboró para dicho ente. Adicionalmente, no se puede perder de vista que en la sentencia del 21 de junio de 2018, se estableció la regla de que «para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial», sin que pueda hacerse exigencias adicionales respecto de los referidos medios de prueba, que incluso desconocerían los preceptos legales mencionados. 20 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017) Demandante: Esmeralda Prada Urueña Vale la pena precisar que en la citada providencia de unificación se concluyó que lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.33 Al respecto, esta Sala en reciente pronunciamiento señaló lo siguiente:34 Es oportuno resaltar que el a quo desestimó el referido tiempo en consideración a que los salarios fueron financiados por la Nación; sin embargo, conforme se expuso en acápites anteriores, esta corporación unificó su criterio en el sentido de indicar que tal argumento no podía oponerse para reconocer la prestación en comento, toda vez que los dineros provenientes del entonces situado fiscal -ahora sistema general de participaciones- «le pertenecía[n] de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas endógenas y exógenas».35 De esta manera, los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales «por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación».

De acuerdo con lo expuesto, no queda duda de que el nombramiento efectuado a través del Decreto 1017 del 1 de julio de 1980, por el gobernador del Tolima tiene carácter territorial, y no le asiste razón a la demandada cuando afirma que en este no se indica la clase de vinculación que tuvo la docente, pues, al contrario, se consignó de manera expresa que se trataba de un nombramiento en interinidad, durante el periodo de licencia concedido a la titular de la plaza. 33 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 3 de octubre de 2022, radicado: 52001-23-33-000-2014- 00540-01 (2892-2016). 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 21 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017) Demandante: Esmeralda Prada Urueña De esta manera, la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente en plazas del orden territorial por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, la interesada cumplió el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida.

Finalmente, como bien lo determinó el Tribunal, en este caso no operó la prescripción de mesadas pensionales. En efecto, la actora adquirió el estatus pensional el 11 de enero de 2012, fecha en que completó 20 años de servicio, ya que los 50 de edad los cumplió el 20 de abril de 2008; presentó la solicitud ante la administración el 7 de noviembre de 2013 y radicó la demanda el 4 de agosto de 2015, es decir, que entre las mencionadas fechas no transcurrieron los tres años que establece el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. 2.5.

De la condena en costas Conforme con la interpretación del artículo 188 del CPACA que advierte para la fijación de las costas un criterio objetivo valorativo sin que sea necesario analizar la conducta de las partes y, en atención a lo dispuesto en los numerales 1 y 4 del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada, teniendo en cuenta que la decisión que aquí se adopta es fruto de lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular de la demandante. 22 Radicado: 25000 23 42 000 2015 03873 01 (2179-2017) Demandante: Esmeralda Prada Urueña En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 22 de septiembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sección Segunda-Subsección D—, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Esmeralda Prada Urueña contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Segundo. Sin costas en segunda instancia, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVAN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.