Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-01112-01 (4777-2022) Demandante: Gloria Inés Dorado Palacios Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Tema: Reconocimiento pensión gracia. Cosa juzgada SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por Gloria Inés Dorado Palacios contra la sentencia proferida el 3 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por medio de la cual declaró probada la excepción de cosa juzgada. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Gloria Inés Dorado Palacios presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP-002155 del 23 de enero de 2018, mediante la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia, y RDP-012435 del 10 de abril de 2018 que confirmó la anterior.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que: i) se reconociera y pagara la prestación solicitada con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año anterior al estatus de pensionada, es 1 En adelante CPACA. 2 En adelante UGPP 2 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01112-01 (4777-2022) Demandante: Gloria Inés Dorado Palacios decir entre el 8 de mayo de 2002 y el 7 de mayo de 2003; ii) se indexara la primera mesada pensional, en tanto se retiró del servicio el 8 de mayo de 2003 y adquirió el estatus el 12 de abril de 2004; iii) se ajustaran los valores reconocidos de acuerdo con el índice de precios al consumidor (IPC); iv) se cumpliera la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA; y v) se condenara en costas y agencias en derecho. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Gloria Inés Dorado Palacios prestó sus servicios como docente con vinculación territorial y nacionalizada por más de 20 años y en la actualidad cuenta con más de 50 años de edad. - El Distrito Mayor de Bogotá, a través del alcalde y del secretario de educación, la vinculó como docente nacionalizada con ocasión de lo cual prestó sus servicios durante los periodos comprendidos entre el 25 de febrero y el 30 de diciembre de 1980 y el 30 de julio de 1981 y el 7 de mayo de 2003, esto es durante 22 años, 7 meses y 14 días. - Mediante la Resolución AMG 35214 del 4 de julio de 2006, la entonces Caja Nacional de Previsión Social EICE3, le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia; decisión que fue confirmada con la Resolución 44508 del 25 de septiembre de 2007. - La demandante acudió ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de los actos con los cuales Cajanal le negó el reconocimiento de la pensión gracia. Dentro del referido trámite judicial el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, profirió sentencia el 19 de agosto de 2010, en la que revocó la decisión proferida en primera instancia y en su lugar negó las pretensiones de la demanda. - Gloria Inés Dorado Palacios solicitó nuevamente ante la UGPP el reconocimiento y pagó de una pensión gracia, petición que fue negada a través de la Resolución RDP-03855 del 22 de agosto de 2013.

Esta decisión fue confirmada con la Resolución RDP-043970 del 23 de septiembre de 2013. 3 En adelante Cajanal 3 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01112-01 (4777-2022) Demandante: Gloria Inés Dorado Palacios 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 2, 6, 25 y 58 de la Constitución Política; 10 del Código Civil; 5 de la Ley 57 de 1887; 4 de la Ley 4 de 1966; 5 del Decreto 1743 de 1966; 45 del Decreto 1045 de 1978; 1 de la Ley 33 de 1985; 1 de la Ley 62 de 1985; 1, 2, 3, 4 y 5 de la Ley 114 de 1913; y 3 de la Ley 37 de 1993.

Asimismo, las disposiciones contenidas en las leyes 91 de 1981; 60 de 1993; y 115 de 1994. En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos4: - La demandante acreditó los requisitos establecidos para acceder a la pensión gracia, toda vez que cuenta con más de 50 años de edad y acreditó más de 20 de servicios como docente del orden territorial. - De acuerdo con el lineamiento jurisprudencial contenido en la sentencia O-0012- 20165, los dineros girados a las entidades territoriales provenientes del situado fiscal -hoy sistema general de participaciones- hacen parte de los recursos propios de los entes territoriales, por lo que es desacertada la tesis de la UGPP, según la cual, si el salario de los docentes se pagaba con estos recursos la naturaleza de la vinculación era nacional. - La interpretación hecha por Cajanal desconoció las disposiciones constitucionales, por cuanto le negó el acceso a una prestación social a la cual tenía derecho, con base en una interpretación con la que no observó el principio de favorabilidad que rige las relaciones laborales. 1.2.

Contestación de la demanda La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en las siguientes consideraciones6: - La demandante no acreditó la totalidad de los requisitos previstos en las leyes 114 de 1913, 116 de 1926 y 37 de 1933, por lo que no existen fundamentos jurídicos que le permitan acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia. - Propuso como excepción previa y de fondo la cosa juzgada, por cuanto el objeto del litigio ya fue definido por el Consejo de Estado en sentencia proferida el 19 de 4 Folios 102 a 112 del cuaderno principal. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 52001-23-33-000-2012-00062-01 (3537-2013) sentencia del 19 de mayo de 2016. 6 Ibidem, folios 66 a 95. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01112-01 (4777-2022) Demandante: Gloria Inés Dorado Palacios agosto de 2010, dentro del expediente con radicado 25000-23-25-000-2006-08259- 01, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Por lo que, se configura cosa juzgada en los términos del artículo 303 del Código General del Proceso7, por cuanto se advierte identidad de objeto, de causa petendi y de partes procesales. - No le asiste razón a la demandante cuando adujo como un hecho nuevo el cambio jurisprudencial contenido en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda en el 20188, por cuanto en el ordinal segundo de la parte resolutiva de esa decisión, de manera expresa se señaló que «los casos resueltos respecto de los cuales [hubiese] operado la cosa juzgada en virtud del principio de seguridad jurídica, resulta[ía]n inmodificables».

Finalmente propuso las siguientes excepciones: i) inexistencia de la obligación ii) prescripción; iii) buena fe; e iv) «innominada». 1.3. Pronunciamiento frente a las excepciones propuestas La parte demandada se opuso a las excepciones propuestas y, en particular, en relación con la configuración de la cosa juzgada señaló que el cambio jurisprudencial se constituye en un hecho nuevo que destruye la «presunción de cosa juzgada».

Agregó que «existe identidad de partes respecto del primer proceso llevado a cabo en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado y respecto a la identidad de causa, si bien es cierto los hechos que soportan la demanda son los mismos, no menos debe la sala observar que los documentos del tiempo de servicios expedido por la Secretaría de Educación de Bogotá de fecha 21 de julio de 207, con los cuales se pretendía demostrar el carácter de vinculación territorial – Nacionalizado, es diferente, lo que origina un hecho nuevo sobreviniente en el nuevo proceso. … Se concluye pues, que los motivos que originaron este nuevo proceso, radican exclusivamente en el hecho a que la autoridad Nominadora, con posterioridad al primer proceso, modificó, corrigió la denominación del nombramiento de esta docente …» (sic). 1.4.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, de conformidad con lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA, profirió sentencia anticipada el 3 de noviembre de 2021, en la que declaró probada la 7 En adelante CGP. 8 Proferida dentro del expediente con radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01112-01 (4777-2022) Demandante: Gloria Inés Dorado Palacios excepción de cosa juzgada propuesta por la UGPP y condenó en costas a la parte demandante.

Para tal efecto se pronunció en estos términos9: - Según la jurisprudencia del Consejo de Estado, aún tratándose de asuntos en los que se controvierten prestaciones periódicas, los cambios jurisprudenciales no permiten reabrir un debate ya surtido en una decisión que ha hecho tránsito a cosa juzgada, pues ello daría lugar a quebrantar el principio de seguridad jurídica. - De acuerdo con el artículo 303 del CGP, la cosa juzgada se configura cuando «el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes».

En ese sentido, después de adelantar un análisis entre el asunto en estudio y el que fue objeto de debate dentro del proceso con radicado 25000-23-25-000-2006-08259-01, concluyó que «el objeto pretendido en la presente oportunidad ya fue materia de pronunciamiento judicial … oportunidad en la cual, mediante sentencia proferida por el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo el 19 de agosto de 2010, se decidió revocar el fallo proferido en primera instancia, el cual concedió las pretensiones, y en su lugar denegó las súplicas de la demanda.

Esa sentencia hizo tránsito a cosa juzgada a partir de la fecha de su ejecutoria que ocurrió el 28 de septiembre de 2011». 1.5. Los recursos de apelación Gloria Inés Dorado Palacios interpuso recurso de apelación10 y solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos: - No es cierto que exista identidad en la causa que dio origen a los dos asuntos judiciales, por cuanto los fundamentos legales y probatorios evidencian notables diferencias de las cuales resalta el cambio de jurisprudencia con el cual se materializa un nuevo hecho. - La decisión objeto del recurso de apelación desconoció la evolución de la jurisprudencia de las altas cortes que ha permitido reconocer derechos que antes se negaban, y que para el caso de las prestaciones periódicas cobra vigencia su reconocimiento en cualquier tiempo.

Lo anterior permite la materialización de principios constitucionales fundamentales que orientan las decisiones de los jueces, tales como el de «irrenunciabilidad del derecho pensional». - Si bien existe identidad de partes y de causa entre los dos procesos «la Sala debe observar que los documentos del tiempo de servicios Expedido por la Secretaría de 9 Folios 188 y 193 del cuaderno principal. 10 Folios 200 a 213. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01112-01 (4777-2022) Demandante: Gloria Inés Dorado Palacios Educación de Bogotá de fecha 21 de julio de 2017, con los cuales se pretendía demostrar el carácter de vinculación territorial – Nacionalizado, es diferente, lo que origina un hecho nuevo sobreviniente en el nuevo proceso».

Asimismo, solicitó que se revocara la condena en costas, por cuanto en la actuación de la parte demandante no se configuró comportamiento alguno que pudiera ser considerado como temerario o doloso. Finalmente pidió que se resolvieran de manera favorable las pretensiones de la demanda, y en consecuencia, se declarara que la demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia a partir del 12 de abril de 2004. 1.6.

Alegatos de conclusión en segunda instancia La parte demandante guardó silencio. La UGPP solicitó confirmar lo decidido en primera instancia con fundamento en los argumentos expuestos en ella11. 1.7. El Ministerio Público El procurador delegado ante el Consejo de Estado solicitó que se revocara la condena en costas y se confirmara en lo demás la sentencia de primera instancia12.

Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: - De acuerdo con los antecedentes fácticos y probatorios, se advierte que el 19 de agosto de 2010 la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia dentro del proceso con radicado 25000-23-25-000-2006-08259- 01 que inició Gloria Inés Dorado Palacios contra Cajanal, en la que revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en su lugar denegó las pretensiones.

Asimismo, se evidenció que el expediente referido y el que es objeto de estudio tienen identidad jurídica, de partes y el objeto de los dos es ejercer control de la decisión de la administración que negó el reconocimiento de la pensión gracia. - Carece de sustento el argumento según el cual el cambio jurisprudencial se 11 Samai, índice 9, documento: RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES(.pdf) NroActua 9 12 Samai, índice 8, documento: MemorialWebFLF_6CONCEPTO_202244347772022GLORIAINESVSUGPPPENSIONGRACIAEXCEPCI ONCOSAJUZGADACONDENAENCOSTAS(.pdf) NroActua 8 7 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01112-01 (4777-2022) Demandante: Gloria Inés Dorado Palacios constituye en un hecho nuevo, toda vez, no tiene la fuerza suficiente para desvirtuar los efectos jurídicos de la cosa juzgada.

Finalmente, solicitó que se revocara la condena en costas, ya que no se demostró en el proceso que la conducta desplegada por la parte demandante pudiera ser calificada como temeraria. 2. Consideraciones 2.1. Los problemas jurídicos Consisten en determinar ¿si entre el asunto objeto de estudio y el que fue objeto de litigio en el expediente con radicado 25000-23-25-000-2006-08259-01 existe identidad de objeto, de causa y de partes?, y ¿si como consecuencia, hay lugar a declarar la cosa juzgada? 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Cosa juzgada La cosa juzgada es una institución jurídica que le impide al juez pronunciarse sobre el fondo de un asunto cuando advierte que frente al objeto del litigio planteado se ha proferido previamente una decisión judicial, la cual, además tiene como efectos procesales la «inmutabilidad y definitividad de la decisión» y como efectos sustanciales la de dar «certeza a la relación jurídica objeto de litigio»13.

Esto es, se trata de una institución jurídico-procesal «mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica.

De esta definición se derivan dos consecuencias importantes. En primer lugar, los efectos de la cosa juzgada se imponen por mandamiento constitucional o legal derivado de la voluntad del Estado, impidiendo al juez su libre determinación, y en segundo lugar, el objeto de la cosa juzgada consiste en dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que determine el ordenamiento jurídico.

Es decir, se prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio14.» En el ordenamiento jurídico colombiano actual, esta figura jurídica se encuentra prevista en el artículo 303 del Código General del Proceso, según el cual «la 13 Sentencia C-100 de 2019. 14 Sentencia C-774 de 2001. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01112-01 (4777-2022) Demandante: Gloria Inés Dorado Palacios sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.» De acuerdo con la disposición del referido estatuto procesal, para que se configure, el juez debe verificar necesariamente la existencia de tres elementos, estos son: i) identidad de objeto, ii) identidad de causa e iii) identidad jurídica de partes.

Estos elementos han sido definidos por la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos15: «- Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica.

Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. - Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. - Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada.» Asimismo, es pertinente resaltar que el referido artículo 303, de manera expresa, solo establece como excepción a la cosa juzgada el recurso extraordinario de revisión. En ese sentido señala que «[l]a cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión».

Ahora bien, el artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, le impone al juez contencioso el deber de dictar sentencia anticipada, en cualquier estado del proceso cuando encuentre probada la cosa juzgada. De acuerdo con lo expuesto, es claro que la institución jurídico procesal de la cosa juzgada conlleva para el funcionario judicial la prohibición de emitir pronunciamiento sobre aquellos asuntos que previamente han sido objeto de una decisión judicial de fondo. 15 Sentencia C-774 de 2001. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01112-01 (4777-2022) Demandante: Gloria Inés Dorado Palacios 2.2.2.

Cosa juzgada en relación con las prestaciones periódicas Como se mencionó anteriormente, el ordenamiento jurídico les otorga a las sentencias ejecutoriadas los efectos de cosa juzgada situación que las dota de un valor definitivo, vinculante e inmodificable, lo que conlleva a que la situación jurídica que con esta se consolidó no pueda ser modificada de oficio por el juez ni a petición de parte.

Sin embargo, en anteriores oportunidades esta Corporación ha reconocido que existen situaciones en las que puede relativizarse los efectos de la cosa juzgada, como en aquellos casos en los que la discusión se centra en el reconocimiento y pago de prestaciones periódicas. Sobre el particular, ha sostenido que «el principio de cosa juzgada puede relativizarse en los casos donde se pretenda el reconocimiento y pago de un derecho que afecte una prestación periódica como lo son las pensiones, como quiera que las decisiones contrarias a las reclamaciones de los asociados, tan solo producen efectos vinculantes respecto de las mesadas que ya fueron objeto de la decisión, más no frente a las demás que se causen con posterioridad a la ejecutoria de dicha providencia16.» En esa misma línea, la Sección Segunda de esta Corporación profirió auto del 13 de mayo de 2015, dentro del expediente con radicado 25000-23-42-000-2012- 01645-01, en el que concluyó que, pese a que, en el marco de un litigio que gire en torno a una prestación periódica como la reliquidación de una pensión, se haya proferido una sentencia que haya hecho tránsito a cosa juzgada, es posible que el interesado acuda nuevamente ante la jurisdicción con el fin de pedir su reliquidación, por cuanto existe un nuevo hecho en la medida en que se causaron mesadas pensionales con posterioridad.

En el referido pronunciamiento se precisó: «No obstante, se advierte que por tratarse el asunto en estudio del derecho pensional, el cual por su naturaleza es considerado como una prestación periódica, bien puede la demandante solicitar que se le reliquide su mesada pensional cuantas veces quiera, ante la administración y la jurisdicción contenciosa administrativa, previo agotamiento de los recursos correspondientes.

Así las cosas, se determina que a pesar de que la sentencia de 7 de septiembre de 2006 haya hecho tránsito a cosa juzgada, en el proceso de la referencia existe un nuevo hecho, en tanto se han causado mesadas pensionales con posterioridad a la firmeza de la misma, las cuales pueden ser reliquidadas, como ya se dijo, en razón de la naturaleza del derecho pensional.» 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, providencia del 7 de diciembre de 2017; expediente con radicado 11001-03-25-000-2014- 00403-00. 10 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01112-01 (4777-2022) Demandante: Gloria Inés Dorado Palacios De acuerdo con lo expuesto, la Sección Segunda ha admitido que, frente a prestaciones periódicas, dada su conexidad con el mínimo vital y los derechos fundamentales de un grupo social que merece especial protección por parte del Estado, como lo son las personas de la tercera edad, es posible establecer excepciones frente a ese imperativo que impone la cosa juzgada. 2.2.2.

Efectos del precedente jurisprudencial frente a la cosa juzgada Ahora bien, en cuanto a los efectos que tienen las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado a través de la Sala Contenciosa sala plena, salas de sección o salas especiales de decisión, la jurisprudencia constitucional ha reconocido su carácter vinculante así como la proferida por los demás órganos de cierre judicial en la jurisdicción, el cual se encuentra justificado en la necesidad de dotar de coherencia al sistema jurídico colombiano. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que «las sentencias de los órganos judiciales de cierre y unificación de las diferentes jurisdicciones, además del valor de cosa juzgada propio de ellas frente al caso sub judice, posee fuerza vinculante como precedente respecto de posteriores decisiones judiciales que examinen casos similares17». [Resalta la sala].

Frente a este aspecto, la Sala Plena Contenciosa ha optado por la aplicación retrospectiva del precedente por ella adoptado. En ese sentido, en sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018, en la que sentó jurisprudencia frente a un asunto relacionado con prestaciones periódicas, esto es, el reconocimiento y liquidación pensional de los beneficiarios del la Ley 33 de 1985, con ocasión del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, precisó: «La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.» [Resalta la Sala].

Lo anterior, permite concluir que, en cuanto a la aplicación del precedente, la posición adoptada por la Sala Plena Contenciosa es la aplicación retrospectiva, esto es su aplicación es obligatoria para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial, sin que puedan ser modificados aquellos frente a los que operó la cosa juzgada, incluso si se trata de prestaciones periódicas. 2.3.

Caso concreto 17 Sentencia C-816 de 2011. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01112-01 (4777-2022) Demandante: Gloria Inés Dorado Palacios En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - Gloria Inés Dorado Palacios acudió a la jurisdicción con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 35214 del 24 de julio de 2006, mediante la cual Cajanal le negó el reconocimiento de una pensión gracia y que, como restablecimiento del derecho se le ordenara a la entidad demandada su reconocimiento y pago.

El referido asunto se tramitó con el radicado 25000-23-25-000-2006-08259-01. - El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, profirió sentencia el 19 de agosto de 2010, mediante la cual revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar negó las súplicas de la demanda. - El 12 de julio de 2013 la demandante solicitó nuevamente a la UGPP el reconocimiento de una pensión gracia, la cual fue negada mediante Resolución RDP-038555 del 22 de agosto de 2013.

Contra la anterior decisión presentó recurso de apelación el cual fue resuelto a través de la Resolución RDP-043970 del 23 de septiembre de ese año, con la que se confirmó la decisión recurrida. - El 24 de mayo de 2018 Gloria Inés Dorado Palacios presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de decisión en la presente providencia, con la que pretende se declare la nulidad de las mencionadas resoluciones RDP-038555 y RDP-043970, con las cuales la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia. 2.4.

Análisis sustancial La Sala debe determinar si en el asunto objeto de estudio y en el que fuera debatido en el expediente con radicado 25000-23-25-000-2006-08259-01 existe identidad de objeto, de causa y de partes y, si como consecuencia, hay lugar a declarar la cosa juzgada. 2.4.1. Identidad de partes: encuentra la sala acreditada la identidad de partes, por cuanto, en los dos asuntos actúa como demandante Gloria Inés Dorado Palacios y, aunque en el primero de ellos fue vinculada como demandada Cajanal y en el asunto en estudio fue vinculada la UGPP, esto es así por cuanto esta fue la que asumió las competencias que tenía la primera una vez fue liquidada, por lo que, es la sucesora procesal de la extinta Caja Nacional de Previsión Social. 2.4.2.

Identidad de objeto: se observa que las pretensiones de estos asuntos se circunscriben a: 12 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01112-01 (4777-2022) Demandante: Gloria Inés Dorado Palacios i) Expediente con radicado 25000-23-25-000-2006-08259-01: se demandó la nulidad de la resolución 35214 del 24 de julio de 2006, mediante la cual Cajanal le negó el reconocimiento de la pensión gracia a Gloria Inés Dorado Palacios; y como consecuencia, solicitó el reconocimiento y pago de esta prestación, a partir del 12 de abril de 2004. ii) Expediente con radicado 25000-23-42-000-2018-01112-01 asunto en estudio: se demandó la nulidad de las resoluciones RDP-038555 del 22 de agosto y RDP- 043970 del 23 de septiembre de 2013, mediante las cuales la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia a Gloria Inés Dorado Palacios; y a título de restablecimiento solicitó el reconocimiento y pago de esta prestación, a partir del 12 de abril de 2004.

En consonancia con lo expuesto, advierte la Subsección que existe identidad de objeto entre los dos asuntos, por cuanto, si bien se demandó la nulidad de actos diferentes, en los dos casos se pretendió dejar sin efectos la decisión de la administración de negar el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante y en su lugar el reconocimiento de la prestación a partir del 12 de abril de 2004. 2.4.3.

Identidad de causa: frente a este elemento se debe verificar si los hechos que sustentan la demanda son los mismos en los dos asuntos, frente a lo cual, observa la sala que en los dos se solicita el reconocimiento de la pensión gracia por considerar que la demandante acreditó los 20 años de servicios con vinculación territorial o nacionalizada, por cuanto prestó sus servicios con el distrito capital durante los periodos comprendidos entre el 25 de febrero y el 30 de diciembre de 1980 y entre el 30 de julio de 1981 y el 8 de mayo de 2003.

Es decir, las pretensiones en los dos procesos se sustentan en la misma situación fáctica. Ahora bien, la demandante refiere que en el asunto en estudio se presentaron dos hechos nuevos que «destruye la presunción de “cosa juzgada”»: i) «el cambio jurisprudencial que existe frente al tema y el cual el Consejo de Estado a través de diferentes sentencias como por ejemplo la proferida el 18 de mayo de 2017, Rad. 3948- 2014, Actor Marlene del Carmen Martínez Morales, Magistrado Ponente Dr. César Palomino Cortés, ha modificado su posición respecto de los nombramientos de carácter nacional o nacionalizado de los entes Territoriales, PAGADOS CON EL SITUADO FISCAL, como el caso de mi mandante» (sic); y ii) el «hecho de que la autoridad Nominadora, con posterioridad al primer proceso, modificó, corrigió la denominación del nombramiento de esta docente, y ahora, se aclara que el nombramiento es “territorial – Nacionalizado”» En relación con los «hechos nuevos» expuestos por la demandante, es importante precisar que la decisión por ella referida no se trata de una sentencia de unificación 13 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01112-01 (4777-2022) Demandante: Gloria Inés Dorado Palacios por lo que los efectos de esta son inter partes.

Pese a lo expuesto, se pone de presente que fue a través de la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 que la Sección Segunda unificó jurisprudencia dentro de una controversia en torno al reconocimiento de una pensión gracia, en relación con la naturaleza de los recursos del sistema general de participaciones; sin embargo, en el numeral 2 de la parte resolutiva de dicha providencia se precisó lo siguiente: «2.º Adviértese a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia, en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retrospectivos, en atención a lo expuesto en la parte motiva.

De igual manera, se precisa que los casos resueltos respecto de los cuales ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.» [Resalta la Sala]. De acuerdo con lo expuesto en la resolutiva de la sentencia de unificación y con la posición de la Corporación, como se explicó en el marco normativo de esta providencia, los efectos del cambio jurisprudencial contenido en ella no «destruye la presunción de cosa juzgada», contrario a lo afirmado por la demandante.

Ahora bien, en relación con el segundo hecho que adujo la demandante como nuevo, encuentra la sala que se trata de argumentos que tienen por objeto reabrir el debate que finalizó dentro del trámite del expediente con radicado 25000-23-25- 000-2006-08259-01 en el cual se discutió la naturaleza de la vinculación de la docente, con base en lo cual se concluyó que no acreditó los requisitos para el reconocimiento de la prestación. Así las cosas, esta subsección concluye que se encuentra acreditada la identidad de objeto, de causa y de partes, por lo que se configura la cosa juzgada, razón por la cual se procederá a confirmar el ordinal primero de la sentencia proferida el 3 de noviembre de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, declaró probada esa excepción propuesta por la UGPP. 2.5.

Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: 14 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01112-01 (4777-2022) Demandante: Gloria Inés Dorado Palacios «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma18.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de la condena en costas a la parte demandada y revocará la decisión de primera instancia en tanto condenó en costas a la parte vencida, pues no se observa que hubiese realizado análisis de temeridad o mala fe. 3.

Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra acreditada la identidad de objeto, de causa y de partes con la sentencia proferida dentro del expediente con radicado 25000-23-25-000-2006-08259-01, por lo que se configura la cosa juzgada, razón por la cual se procederá a confirmar el ordinal primero de la sentencia proferida el 3 de noviembre de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, declaró probada esa excepción. 18 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 15 Radicado: 25000-23-42-000-2018-01112-01 (4777-2022) Demandante: Gloria Inés Dorado Palacios Asimismo, se revocará el ordinal segundo que condenó en costas a la parte demandante, por cuanto no se observa que hubiese realizado análisis de temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el ordinal segundo la sentencia proferida el 3 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, dentro del proceso adelantado por Gloria Inés Dorado Palacios en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

En su lugar se dispone no condenar en costas. Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia apelada. Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.