1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 52001-23-33-000-2021-00480-01 (72.862) Demandante: Empresa Generadora de Energía Eléctrica del Charco S.A. E.S.P. Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Reparación directa Temas: REPARACIÓN DIRECTA –título de imputación de daño especial / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - mecanismo idóneo cuando el daño se deriva de actos administrativos que se consideran ilegales / TÉRMINO DE CADUCIDAD - es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso. 1.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 7 de marzo de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO 2. Egechar S.A. E.S.P. prestó el servicio de energía eléctrica en el municipio de El Charco; según el escrito inicial, el Ministerio de Minas y Energía le adeuda la suma de $14.884’061.138, por concepto de “subsidios por menores tarifas en zona no interconectada” durante las vigencias 2008, 2009, 2010, 2011 y 2012.
Se agregó que, aunque la sociedad demandante solicitó el reconocimiento y pago del monto citado, tal petición fue negada por el ministerio demandado.
ANTECEDENTES La demanda 3. En escrito1 presentado el 14 de diciembre de 20212, la Empresa Generadora de Energía Eléctrica de El Charco S.A. E.S.P., en adelante, Egechar S.A. E.S.P., por conducto de apoderado judicial, demandó en reparación directa a la Nación – Ministerio de Minas y Energía, con el propósito de que se le declare responsable por la afectación patrimonial derivada de la falta de reconocimiento y pago de algunos “subsidios por menores tarifas en zona no interconectada”, los cuales debió “asumir” por la prestación del servicio de energía eléctrica en el municipio de El Charco (Nariño) entre 2008 y 2012. 1 Demanda visible en documento “1_0001REPARACIONDIRECT.PDF” del expediente digital, que obra en Samai. 2 Documento “5_0005ACTAREPARTO.PDF” del expediente digital, que obra en Samai.
Radicación: 52001-23-33-000-2021-00480-01 (72.862) Demandante: Egechar S.A. E.S.P. Demandada: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Reparación directa 2 4. Al respecto, formuló las siguientes pretensiones (transcritas en su tenor literal, con sus propios errores ortográficos): “PRIMERA: DECLARAR la responsabilidad administrativa, patrimonial y solidaria del ESTADO, MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA a favor de la EMPRESA GENERADORA DE ENERGIA ELECTRICA DE EL CHARCO S.A. –EGECHAR- identificada con el NIT. 800.000.035-5 y representada legalmente por el señor Miguel Ángel Esterilla Reascos identificado con cédula de ciudadanía No. 13.103.554 de El Charco o quien haga sus veces, por los daños y perjuicios causados.
SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, se ordene el reconocimiento y pago de los perjuicios en la cuantía que se detalla y discrimina precedentemente. A. Perjuicios Materiales: Lo constituye el valor de los subsidios dejados de percibir que ascienden a la suma de CATORCE MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MILLONES SESENTA Y UN MIL CIENTO TREINTA Y OCHO PESOS M/CTE.
($14.884’061.138) que se detallan a continuación: VIGENCIA Saldo total Subsidio pagado por ministerio Pendiente por pagar 2008 $7.013.655.410 $2.868.972.972 $4.144.682.438 2009 $7.090.791.263 $3.278.558.003 $3.812.233.260 2010 $6.517.161.610 $1.822.054.585 $4.695.107.025 2011 $3.748.560.849 $2.354.114.235 $1.394.446.614 2012 $848.591.801 $11.000.000 $837.591.801 TOTAL $25.218.760.933 $10.334.699.795 $14.884.061.138 Para el periodo del año 2008, un valor de CUATRO MIL CIENTO CUARENTA Y CUATRO MILLONES SEISCIENTOS OCHENTA Y DOS MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y OCHO PESOS M/CTE.
($4.144.682.438). Para el periodo del año 2009, un valor de TRES MIL OCHOCIENTOS DOCE MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y TRES MIL DOSCIENTOS SESENTA PESOS M/CTE. ($7.090.791.263) Para el periodo del año 2010, un valor de CUATRO MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y CINCO MILLONES CIENTO SIETE MIL VEINTICINCO PESOS M/CTE. ($6.517.161.610). Para el año 2011, un valor de MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS CATORCE PESOS M/CTE.
($3.748.560.849). Para el periodo del año 2012, un valor de OCHOCIENTOS TREINTA Y SIETE MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS UN PESOS M/CTE. ($837.591.801). Para un total de CATORCE MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MILLONES SESENTA Y UN MIL CIENTO TREINTA Y OCHO PESOS M/CTE. ($14.884.061.138) TERCERA: Las sumas de que trata el numeral anterior, serán debidamente indexadas desde el momento que se hicieron exigibles y hasta el pago efectivo de la conciliación lograda.
CUARTA: Las sumas anteriores devengarán intereses moratorios desde la ejecutoria de la providencia que imparta aprobación a la conciliación y hasta su pago real y efectivo”. 5. Como fundamento fáctico de las pretensiones, en síntesis, se narró que, desde 1996, los usuarios del municipio de El Charco (Nariño), “zona no interconectada - ZNI”, recibían el servicio de energía eléctrica por parte de Egechar S.A. E.S.P. y que durante los años 2008 a 2012, tal empresa presentó “problemas” con el reporte del “sistema de medida de consumo”, lo que conllevó a que facturara de “manera Radicación: 52001-23-33-000-2021-00480-01 (72.862) Demandante: Egechar S.A. E.S.P. Demandada: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Reparación directa 3 errónea” los cobros de los subsidios de energía eléctrica ante el Ministerio de Minas y Energía, por “un valor inferior al real”. 6.
El 26 de abril de 2013, Egechar S.A. E.S.P. le solicitó al Ministerio de Minas y Energía el desembolso de la totalidad de los “subsidios por menores tarifas en zona no interconectada”, alegando que, aunque dicha cartera ministerial le realizó un pago el 29 de mayo de 2012, este fue parcial. 7. El 3 de mayo de 2016 y el 13 de diciembre de 2017, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios autorizó la reversión de la información registrada por Egechar S.A. E.S.P. en la plataforma “SUI” durante las vigencias de 2008 a 2012 y, acto seguido, la sociedad demandante corrigió las inconsistencias reportadas en dicho aplicativo. 8.
El 7 de marzo de 2019, la referida E.S.P. solicitó la reliquidación y pago de los citados subsidios ante el Ministerio de Minas y Energía, entidad que, el 9 de agosto de 2019, determinó que no accedería a esta petición, dado que, de conformidad con la Circular 4005 del 13 de febrero de 2015, expedida por la misma cartera ministerial, solo podía tener en cuenta las modificaciones de información realizadas en la plataforma “SUI” hasta el 27 de febrero de 2015, mientras que las reformas reportadas por la demandante databan de una fecha posterior.
Esta decisión fue reiterada el 10 de junio de 2021 por la demandada, aduciendo las mismas razones. 9. En cuanto a los fundamentos de derecho, en la demanda se sostuvo que, al margen de la legalidad de la decisión de la Administración que negó su petición de pago -que encontró sustento en la Circular No. 4005 de 2015-, lo cierto era que su expedición implicó para Egechar S.A. E.S.P. un rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas; lo que le habría generado perjuicios materiales que debían ser reparados.
Trámite relevante en primera instancia 10. Previo trámite que se resume a pie de página3, el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante auto del 26 de julio de 20224, admitió el escrito inicial. 11. El Ministerio de Minas y Energía5 se opuso a las pretensiones de la demanda. Destacó la orfandad probatoria en punto de la acreditación del daño alegado, el que, en su criterio, no tenía las características de especial, anormal y/o grave. 12.
Explicó que la negativa de pago de algunos subsidios de energía eléctrica para los periodos 2008 a 2012 se enmarcó en el “ámbito de lo previsible” para Egechar 3 El 10 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo de Nariño inadmitió la demanda, en vista de que no contaba con un acápite de estimación razonada de la cuantía, y porque no se allegó el certificado de agotamiento de conciliación extrajudicial (Archivo “007” del expediente digital visible en el vínculo “025_LINKEXPEDIENTEDIGITAONEDRIVE.pdf”).
El escrito inicial fue subsanado en archivo “009” y “010” del expediente digital visible en el vínculo “025_LINKEXPEDIENTEDIGITAONEDRIVE.pdf”. 4 Archivo “012” del expediente digital visible en el vínculo “025_LINKEXPEDIENTEDIGITAONEDRIVE.pdf”. 5 Archivo “020” del expediente digital visible en el vínculo “025_LINKEXPEDIENTEDIGITAONEDRIVE.pdf”.
Radicación: 52001-23-33-000-2021-00480-01 (72.862) Demandante: Egechar S.A. E.S.P. Demandada: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Reparación directa 4 S.A. E.S.P. porque, como agente del sector de energía eléctrica en “zona no interconectada - ZNI”, conocía de antemano las exigencias legales y reglamentarias establecidas para la validación de información, reconocimiento y desembolso de dichos subsidios por parte del Ministerio de Minas y Energía. Añadió que la sociedad demandante no cumplió con su obligación de reportar la información antedicha de forma oportuna en la plataforma “SUI”, omisión con la que se “expuso a las consecuencias negativas derivadas de su comportamiento”. 13.
Con fundamento en lo anterior, alegó como excepciones las que denominó: “inexistencia del daño”; “inexistencia de presupuestos axiales de la responsabilidad”, “inexistencia de daño especial generado por el Ministerio de Minas y Energía”, y “hecho de la víctima”. 14. La audiencia inicial se llevó a cabo el 19 de febrero de 20246; en esta oportunidad el Tribunal a quo fijó el litigio en los términos transcritos a pie de página7, y decretó las pruebas pedidas por las partes.
El 29 de abril de 20248 se realizó la audiencia de pruebas y finalizada esa diligencia, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. 15. La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda9; al tiempo, destacó que medió una “reversión (…) autorizada por la Superintendencia [de Servicios Públicos Domiciliarios], (…) [y] pese a ello, el Ministerio de Minas y Energía de forma inexplicable trat[ó] de confundir a EGECHAR, acudiendo a una Resolución que data[ba] del año 2015, pero que no e[ra] imputable al caso, ya que los dineros fueron cobrados desde el momento mismo en que se generaron (…)”.
Por su parte, el Ministerio de Minas y Energía10 pidió que se declararan probadas las excepciones que interpuso en su escrito de contestación del escrito inicial. El Ministerio Público guardó silencio. 6 Documento denominado “012ACTAAUDIENCIA4520210480ACTAAUDIENCIAINICIALPDF.pdf” del expediente digital, que obra en Samai. 7 A continuación, su transcripción de forma literal, incluidos posibles errores: “7.2.1.- PRINCIPAL ¿Debe declararse administrativa, patrimonial y solidariamente responsable al Ministerio de Minas y Energía, por los presuntos daños y perjuicios ocasionados a los demandantes, como consecuencia del no pago de los subsidios correspondientes a los años 2008, 2009, 2010, 2011 y 2012 en virtud de la reversión que aprobó la Superintendencia de Servicios Públicos? 7.2.2.- ASOCIADO ¿Se encuentra debidamente acreditado el daño antijurídico y el nexo de causalidad, como elementos indispensables para atribuir la responsabilidad administrativa, patrimonial y solidaria a la parte demandada? ¿Obran en el proceso, pruebas que soporten el monto económico de los perjuicios ocasionados a la parte demandante?” 8 Documento denominado “017AUDIENCIA_20210480ACTAAUDIENCI.pdf” del expediente digital, que obra en Samai. 9 Documento denominado “018_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSDECONCLUSI.pdf” del expediente digital, que obra en Samai. 10 Documento denominado “020_MemorialWeb_Alegatos-22024014497Alegat.pdf” del expediente digital, que obra en Samai.
Radicación: 52001-23-33-000-2021-00480-01 (72.862) Demandante: Egechar S.A. E.S.P. Demandada: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Reparación directa 5 Sentencia de primera instancia 16. En sentencia del 7 de marzo de 202511, el Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones. 17. En primer lugar, el a quo precisó que resultaba aplicable el título de imputación de daño especial, porque en el sub lite no se cuestionaba “la existencia de una actuación ilegítima de parte del Estado, sino que se acud[ía] a los perjuicios que se ocasionaron con el daño que se gener[ó] a partir de una potestad legítima ejercida por la entidad demandada”. 18.
En cuanto al fondo del asunto, estimó que no se probó que el daño alegado, consistente en las “consecuencias nocivas de la negativa del Ministerio de Minas y Energía de reconocer y pagar unas sumas de dinero”, tuviera la connotación de antijurídico, “sobre todo cuando, como en este caso, el yerro inicial fue de la empresa que no subió debidamente los datos en el Sistema Único de Información”.
Al respecto, explicó que “aunque [l]a disminución [económica de Egechar S.A.] al parecer se presentó” ello no permitía establecer un “actuar ilegítimo de la Administración”, pues “no se demostró procesalmente que el accionar objeto del reproche sobrepasara los principios de proporcionalidad, razonabilidad e interés general, lo que e[ra] necesario para otorgar ese calificativo [el de antijurídico] a[l daño] que se reclama en la demanda”. 19.
Aseguró que las pruebas allegadas al expediente se orientaron a demostrar los perjuicios y el accionar de Egechar S.A. E.S.P. para gestionar el pago que pretendía, pero que estas no daban cuenta de la antijuridicidad del daño, pese a que era una carga probatoria que le correspondía a la parte actora. 20. Añadió que el medio de control invocado, el de reparación directa, no permitía determinar si el contenido de la decisión de la Administración “contravino la legalidad o la veracidad de lo ocurrido”.
Sobre la improcedencia de efectuar un juicio de legalidad en el sub lite, indicó lo siguiente: “En tal sentido, (…) se debe relevar que, si bien la empresa demandante hace alusión a un trámite que pretende ilegal, relacionado con la negativa de la administración a reconocer unos valores que se dicen adeudados, pues, según enuncia la demandante la administración desconoció sus obligaciones y afectó el patrimonio de la empresa que acciona, lo cierto es que en este asunto no es posible analizar esa circunstancia, porque el marco del ejercicio del medio de control que se propuso se circunscribe a la configuración de un desequilibrio en las cargas públicas que debió asumir la parte demandante, y no a verificar si la voluntad de la administración se ciñó al ordenamiento jurídico”. 21.
Finalmente, condenó en costas a los demandantes, y estipuló que su liquidación la realizaría la Secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño “con fundamento en el acuerdo sobre agencias en Derecho [del] Consejo Superior de la Judicatura y aquello que se encuentre demostrado en el expediente, de conformidad con los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso”. 11 Documento denominado “026-Sentenciaprimera_202100480EGECHARSAVs.pdf” del expediente digital, que obra en Samai.
Radicación: 52001-23-33-000-2021-00480-01 (72.862) Demandante: Egechar S.A. E.S.P. Demandada: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Reparación directa 6 22. Uno de los tres magistrados que suscribieron la presente providencia aclaró su voto, en el sentido de precisar que este caso “no debió analizarse bajo el título de responsabilidad por daño especial, pues las alegaciones del actor son propias de un juicio de legalidad, (…) por lo que habría que determinar[se] si la cuerda procesal escogida para ventilar tal controversia era o no idóne[a] y, en esa medida, si se configura[ba] la excepción de inepta demanda”.
Recurso de apelación 23. La parte actora apeló el fallo de primera instancia12. En su escrito de impugnación destacó que la acción procedente en el sub lite era la de reparación directa, después de alegar la imposibilidad de solicitar la nulidad de la Circular 4005 del 13 de febrero de 2015; a su juicio, una demanda en ese sentido sería “inadmisible e improcedente, pues ella [refiriéndose a la circular] e[ra] clara en determinar cuáles son las vigencias que cubr[ía], sacando de su alcance a Egechar S.A. y sus pretensiones”. 24.
Denunció una indebida valoración probatoria en sede de primera instancia, porque no medió pronunciamiento acerca de los medios de convicción recaudados en este proceso; así, estimó que “la decisión sobre la declaratoria de legalidad, proporcionalidad y razonabilidad, no est[uvo] sustentada en pruebas (…)”. A lo anterior, agregó que las razones del Ministerio de Minas y Energía para negar el pago de los subsidios en cuestión fueron “caprichosas” y “no estuvieron sujetas a derecho”, sino a una “interpretación errada y no legal de los intereses y mandatos constitucionales y legales”; sobre esto último, explicó que no resultaba aplicable la Circular 4005 de 2015 “a su situación”, en vista de que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ya había autorizado la reversión de la información reportada, por lo que si la entidad demandada “tenía dudas debió solicitar una aclaración o un concepto ya fuera a la procuraduría, a la contraloría u otro organismo, pero no imponer un daño como al que nos encontramos enfrentados que a todas luces es antijurídico”. 25.
Indicó que no podría “excusar[se]” al Ministerio de Minas y Energía del daño causado a Egechar S.A., pues, aunque sí se presentaron dificultades en el reporte de información, ello se debió a “problemas con el aplicativo SUI”, sin mayores detalles al respecto. Dijo que tampoco podría decirse que medió “mora” en el registro de los datos en cuestión, porque de este hecho solo se desprendería que la indexación y/o el pago de intereses fuera menor, pero no la falta de pago de los valores adeudados por parte de la entidad demandada.
Trámite relevante en segunda instancia 26. En auto del 23 de julio de 2025, el despacho ponente admitió la apelación interpuesta por la demandante, para lo cual se precisó que las partes podían pronunciarse sobre el recurso hasta su ejecutoria, y el Ministerio Público hasta el ingreso del expediente al despacho para fallo13. El Procurador delegado ante esta 12 Documento denominado “027_MemorialWeb_Recurso-RECURSODEAPELACION.pdf” del expediente digital, que obra en Samai. 13 Índice 3 de Samai.
Radicación: 52001-23-33-000-2021-00480-01 (72.862) Demandante: Egechar S.A. E.S.P. Demandada: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Reparación directa 7 Sala solicitó confirmar la sentencia de primera instancia14, en atención a que “el medio de control ejercido se limita[ba] a la verificación de un posible rompimiento del equilibrio de las cargas públicas soportadas por la parte actora, y no a establecer si la actuación administrativa se ajustó o no al ordenamiento jurídico”.
Las partes guardaron silencio. CONSIDERACIONES 27. En primer lugar, la Sala procederá a determinar cuál es el medio de control procedente en el sub lite, para que, definido este asunto preliminar, pueda verificar el cumplimiento de los presupuestos de la acción; concretamente, establecer si la demanda se presentó en oportunidad legal.
Se recuerda que, al momento de dictar sentencia le corresponde al juez analizar dichos presupuestos oficiosamente15, tal como lo señaló la Sala Plena de esta Sección, en sentencia de unificación del 6 de abril de 201816: “Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.
Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada” (se destaca). 28.
Bajo este contexto, se examinarán los elementos de juicio debidamente incorporados a este proceso, con la precisión de que esta Subsección se referirá expresamente a aquellas pruebas que considere conducentes, pertinentes y sobre todo útiles para esclarecer lo planteado en el párrafo anterior. Hechos probados 29. De acuerdo con el certificado de existencia y representación legal de Egechar S.A. E.S.P., su objeto social lo constituye “la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica, generación, distribución hasta el usuario y la comercialización de la misma, y la compra, venta y distribución domiciliaria de gas combustible por el sistema de cilindros o pipetas; para lo cual podrá realizar las actividades previstas en las Leyes 142 y 143 de 1994 relacionadas con estas, y las que las reformen o modifiquen, y sujeta a los límites indicados por la comisión reguladora de energía y gas”. 14 Índice 9 de Samai. 15 Es cierto que uno de los argumentos del recurso de apelación versa sobre la procedencia en el sub lite del medio de control de reparación directa, pese a que la sentencia del 7 de marzo de 2025 no cuestionó este aspecto.
La Sala infiere que tal argumento fue introducido por la parte actora con ocasión de la aclaración de voto de uno de los tres magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño, quien estimó que este caso “no debió analizarse bajo el título de responsabilidad por daño especial, pues las alegaciones del actor son propias de un juicio de legalidad, (…) por lo que habría que determinar[se] si la cuerda procesal escogida para ventilar tal controversia era o no idóne[a]”. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 6 de abril de 2018, expediente número 46.005.
M.P. Danilo Rojas Betancourth. Radicación: 52001-23-33-000-2021-00480-01 (72.862) Demandante: Egechar S.A. E.S.P. Demandada: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Reparación directa 8 30. El 20 de noviembre de 2012, el gerente de Egechar S.A. E.S.P. le pidió al Superintendente Delegado para Gas y Energía la “reapertura” del aplicativo “SUI” con el fin de “cargar” la información correspondiente a los formatos “ZNIC1 y C2” de agosto y septiembre de 2012, y ”C3 - C4 - C5” del tercer trimestre de ese mismo año, alegando que no había procedido de conformidad en “su debido tiempo (…) [por] problemas de orden administrativo y [que esa] (…) solicitud e[ra] precisamente para cumplir con la obligación adquirida normativamente”17.
Tal petición fue reiterada, en los mismos términos, el 14 de diciembre de 2012 ante el Coordinador del Grupo “SUI” de la referida superintendencia18. 31. El 26 de abril de 2013, la citada E.S.P. le solicitó al Ministerio de Minas y Energía el pago de la totalidad de los subsidios “por menores tarifas en zona no interconectada”. En ese escrito aseguró que, aunque dicho ministerio había realizado un pago, autorizado mediante la Resolución 180825 del 29 de mayo de 2012, este era apenas parcial y aún se le adeudaban los subsidios correspondientes al segundo semestre de 2011 y de 2012; indicó, además, que requería dicho desembolso con urgencia “ya que muchos proveedores estaban inconformes por no haber recibido [el] pago de sus suministros”19. 32.
El 2 de julio de 2013, el Ministerio de Minas y Energía le expresó a Egechar S.A. que, después de analizar la información aportada en la plataforma “SUI”, había encontrado diferencias entre “lo reportado (…) y lo calculado (…) con los reportes de volúmenes de combustibles”; inconsistencias por las cuales era necesario que enviara “copia simple de todas las facturas de combustibles efectuadas durante de los años 2008 al 2012, las cuales deb[ían] cumplir con los atributos exigidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN para este tipo de documento”20. 33.
El 30 de septiembre de 2013, a través del oficio con radicado 2013061132, el director de energía eléctrica del Ministerio de Minas y Energía le informó al gerente de la sociedad demandante que, con respecto de las validaciones de las cuentas de subsidios y contribuciones de solidaridad, “para 2012 los valores de galones de combustible adquiridos no coincid[ían] con lo reportado al SUI en el formato ZNIC5 de la Resolución Conjunta SSPD - IPSE 124 de 2008, generando una asimetría en la información que imp[edía] la validación de los presuntos subsidios adeudados”; que, por ello, trasladaría su solicitud de pago: 1) a la Superintendencia Delegada para Gas y Energía, con el fin de que revisara lo relacionado con la “calidad y consistencia de información de costos de prestación, consumos de combustible, facturación, número de usuarios, etc”, así como 2) a la Dirección de Hidrocarburos del dicho ministerio, para que verificara si las transacciones de combustibles 17 Folio 2 del documento denominado “2_0002PRUEBADOCUMENTAL.PDF” del expediente digital, que obra en Samai. 18 Folio 3 del documento denominado “2_0002PRUEBADOCUMENTAL.PDF” del expediente digital, que obra en Samai. 19 Folio 4 del documento denominado “2_0002PRUEBADOCUMENTAL.PDF” del expediente digital, que obra en Samai. 20 Folio 6 del documento denominado “2_0002PRUEBADOCUMENTAL.PDF” del expediente digital, que obra en Samai.
Radicación: 52001-23-33-000-2021-00480-01 (72.862) Demandante: Egechar S.A. E.S.P. Demandada: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Reparación directa 9 efectuadas por el prestador “cumpl[ían] con toda la normatividad vigente y aplicable”21. 34. El 21 de octubre de 2013, Egechar S.A. E.S.P. solicitó, nuevamente, ante el Ministerio de Minas y Energía el pago correspondiente a los subsidios “por menores tarifas” correspondientes al segundo trimestre de 2011 y al 2012.
Dicha petición fue negada el 29 de octubre de 2013 por dicho ministerio, reiterando lo mencionado en el oficio No. 2013061132 del 30 de septiembre de 201322. 35. El 22 de mayo de 2014, el director de energía eléctrica del Ministerio de Minas y Energía le advirtió al Superintendente Delegado para Energía y Gas que, previa validación de la documentación allegada en la plataforma “SUI” por Egechar S.A. E.S.P. acerca de los subsidios aplicados a algunos usuarios del servicio de energía eléctrica, había observado “presuntas inconsistencias”, a saber”23: “1.
La energía generada y registrada en el formato ZNI TO1 difiere ampliamente de la energía facturada y que reporta el prestador en los formatos ZNIC1 y ZNIC2. 2. La energía estimada por esta Dirección desde los galones adquiridos (usando los valores de consumo por capacidad de la resolución CREG 091 de 2007), difieren de la energía generada y certificada en el formato ZNI TO1.
Adicionalmente, se hace necesario que la Superservicios verifique el Cu calculado y reportado en el formato ZNIC3 y las componentes contenidas en el formato ZNIC4. Por lo anterior, se le da traslado por competencia ya que Egechar S.A. E.S.P, está sometido a su control, inspección y vigilancia, así como la información que él reporte en el Sistema Único Información – SUI”. 36.
El 4 de agosto de 2014, el coordinador del Grupo “SUI” de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios le informó al gerente de Egechar que “se había decidido no autorizar su solicitud de modificación de información”, debido a la falta de claridad acerca de “si la reversión e[ra] desde enero de 2008 hasta diciembre de 2012, o (…) únicamente los meses de enero de 2008 y diciembre de 2012, así mismo, los soportes enviados no permit[ían] determinar cuáles serían las variaciones que se presentarían por cada formato y (…) periodo”24.
A través de ese documento, se le manifestó a la demandante que debía indicar detalladamente la información que había reportado en el sistema “SUI” y la que quería modificar, revelando puntualmente las variaciones pretendidas año por año. 37. El 24 de noviembre de 2014, el gerente de Egechar S.A. E.S.P. dirigió una comunicación al coordinador del Grupo “SUI” de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a través de la cual solicitó la reversión de la información 21 Folios 7 a 8 del documento denominado “2_0002PRUEBADOCUMENTAL.PDF” del expediente digital, que obra en Samai. 22 Folio 9 del documento denominado “2_0002PRUEBADOCUMENTAL.PDF” del expediente digital, que obra en Samai. 23 Folio 14 del documento denominado “2_0002PRUEBADOCUMENTAL.PDF” del expediente digital, que obra en Samai. 24 Folios 17 y 18 del documento denominado “2_0002PRUEBADOCUMENTAL.PDF” del expediente digital, que obra en Samai.
Radicación: 52001-23-33-000-2021-00480-01 (72.862) Demandante: Egechar S.A. E.S.P. Demandada: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Reparación directa 10 cargada y certificada para el periodo comprendido entre 2008 y 2012, correspondiente a los formatos para cabecera municipal y localidades menores25. 38. El 25 de octubre de 2016, el representante legal de la sociedad demandante remitió una comunicación al director técnico de Gestión de Energía de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a través de la cual le entregó “la corrección de las inconsistencias en la información que se va a reportar al SUI, (…) [c]on el fin de un nuevo análisis de la solicitud antes mencionada ya que se presentaron problemas en la digitación de la información de las planillas de operación a los formatos de archivos planos” 26. 39.
El 13 de diciembre de 2017, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios aprobó la antedicha solicitud de reversión, en vista de que cumplía “con el lleno de los requisitos establecidos en el artículo primero de la Resolución SSPD No. 20121200035485 del 14 de noviembre de 2012” 27. 40. El 7 de marzo de 2019, Egechar S.A. E.S.P. le solicitó al Ministerio de Minas y Energía una reliquidación y pago de las vigencias correspondientes al lapso comprendido entre 2008 y 2011 y el primer trimestre de 2012, así como la liquidación de los subsidios del segundo al cuarto trimestre de 2012. 41.
El 9 de julio de 2019, el director de energía eléctrica del Ministerio de Minas y Energía decidió no acceder a la solicitud del 7 de marzo de 2019 “con relación al ajuste de pago de subsidios para los periodos 2008, 2009, 2010, 2017 y 2012”, con fundamento en la Circular 4005 del 13 de febrero de 2015, que establecía que solo se tendrían en cuenta las modificaciones realizadas en la plataforma “SUI” hasta el 27 de febrero de 2015, mientras que los cambios en cuestión fueron efectuados por la sociedad demandante entre 2016 y 201828. 42.
El 16 de marzo de 2021, Egechar radicó ante el Ministerio de Minas y Energía un derecho de petición que denominó “cuenta de cobro [por el] pago de subsidios años 2008, 2009, 2010, 2011, 2012”29, en el que indicó que tras “un largo trasegar procesal (….) y una exhaustiva revisión por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios -SSPD-, [qu]e procedió a autorizar la modificación de los cargues en el aplicativo SUI, [se había] demostra[do] que la Empresa Generadora de Energía de El Charco S.A. prestó un servicio mayor (…)”, lo que revelaba un “saldo pendiente” en su favor, por valor de $14.884’061.138. 25 Folios 19 y 20 del documento denominado “2_0002PRUEBADOCUMENTAL.PDF” del expediente digital, que obra en Samai. 26 Folios 23 y 24 del documento denominado “2_0002PRUEBADOCUMENTAL.PDF” del expediente digital, que obra en Samai. 27 Folios 26 a 68 del documento denominado “2_0002PRUEBADOCUMENTAL.PDF” del expediente digital, que obra en Samai. 28 Archivo “022” del expediente digital visible en el vínculo “025_LINKEXPEDIENTEDIGITAONEDRIVE.pdf”. 29 Folios 70 a 73 del documento denominado “2_0002PRUEBADOCUMENTAL.PDF” del expediente digital, que obra en Samai.
Radicación: 52001-23-33-000-2021-00480-01 (72.862) Demandante: Egechar S.A. E.S.P. Demandada: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Reparación directa 11 43. La sociedad demandante presentó demanda de tutela -sin fecha-, en la que alegó que el Ministerio de Minas y Energía vulneró su derecho fundamental de petición, pues no dio respuesta a la petición que formuló el 16 de marzo de 202130. 44.
El 10 de junio de 2021, el Coordinador de Subsidios del Ministerio de Minas y Energía dio respuesta al memorial del 16 de marzo de 2021, denominado “cuenta de cobro [por el] pago de subsidios años 2008, 2009, 2010, 2011, 2012”31, oportunidad en la que indicó que Egechar había realizado modificaciones de información en la plataforma “SUI” por fuera del plazo previsto en la Circular 4005 de 2015. 45.
El 21 de junio de 202132, el Juzgado Primero Civil del Circuito de San Andrés de Tumaco profirió sentencia de tutela a través de la cual declaró la carencia de objeto por hecho superado, teniendo en cuenta que “el Ministerio de Minas y Energía le había suministrado una respuesta a Egechar el 15 de junio de 2021”, en la que “si bien no se accedió a su solicitud, se brindó las explicaciones correspondientes a tal determinación, en tal sentido se tiene que hubo pronunciamiento claro, preciso y acorde con lo solicitado, por lo que se logra establecer que el derecho de petición en comento se encuentra satisfecho”. 46.
El 27 de noviembre de 2023, la Dirección de Energía Eléctrica del Ministerio de Minas y Energía dio respuesta a un requerimiento del Tribunal Administrativo de Nariño33, en el que solicitó que se le informara “la forma o manera como la Empresa Generadora de Energía Eléctrica del Charco EGECHAR SA (…) se vinculó con el citado Ministerio para prestar los servicios de energía eléctrica al municipio del Charco Nariño, por ser esta zona no interconectada (ZNI); es decir si se suscribió algún contrato especial”; al respecto, la citada dirección precisó que no existía ningún vínculo contractual con Egechar S.A. E.S.P.; al tiempo, explicó: 1) Que el Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos – FSSRI- era administrado por el Ministerio de Minas y Energía, y su destinación consistía en cubrir los subsidios por menores tarifas de las personas de escasos recursos. 2) Que el procedimiento para el reconocimiento de subsidios por la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica se encontraba establecido en las Resoluciones 40296 de 2020 y 40239 de 2022, expedidas por el Ministerio de Minas y Energía, a través de las cuales se fijaban las metodologías y procedimientos para la asignación de dichos auxilios, así como los lineamientos para el reporte de la información por el prestador del servicio en el Sistema Único de Información -SUI-, administrado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 30 Folios 74 a 80 del documento denominado “2_0002PRUEBADOCUMENTAL.PDF” del expediente digital, que obra en Samai. 31 Folios 81 a 84 del documento denominado “2_0002PRUEBADOCUMENTAL.PDF” del expediente digital, que obra en Samai. 32 Folios 85 a 95 del documento denominado “2_0002PRUEBADOCUMENTAL.PDF” del expediente digital, que obra en Samai. 33 Folios 4 y 5 del documento denominado “009_RECIBEMEMORIALESONLINE_MINMINAS.pdf” del expediente digital, que obra en Samai.
Radicación: 52001-23-33-000-2021-00480-01 (72.862) Demandante: Egechar S.A. E.S.P. Demandada: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Reparación directa 12 3) Que, recibida la información, el Ministerio de Minas y Energía procedía con la validación de las cuentas de subsidios y, de no encontrar inconsistencias, ordenaba el pago mediante actos administrativos -resoluciones de pago-, entendidas como “el desembolso del beneficio del subsidio por menores tarifas del servicio de energía eléctrica otorgado al usuario”.
Del medio de control procedente 47. El artículo 171 ibidem34 le impone al juez el deber de examinar detalladamente la demanda para darle el trámite que corresponda, como expresión de la garantía del derecho de acceso a la administración de justicia y la aplicación del principio iura novit curia35, de manera que se pueda resolver de fondo la controversia planteada, siempre que no se identifique la falta de satisfacción de un presupuesto procesal, como lo es el ejercicio oportuno de la acción. Al respecto, esta Subsección ha razonado lo siguiente36: “Para determinar el nombre del medio de control que rotule una determinada controversia, se debe estudiar el contexto en el cual ésta surge, es decir, la causa que motiva al interesado a acudir a la administración de justicia, lo cual, a su vez, concretará las características del ejercicio del derecho de acción, a fin de determinar si se reúnen, entre otros, los presupuestos para acreditar la legitimación procesal de dicho sujeto, la oportunidad en la presentación de la demanda o la necesidad de agotar requisitos de procedibilidad, como el trámite de la conciliación prejudicial en derecho.
Esclarecido ello, el juzgador deberá analizar, con base en lo demostrado a lo largo del proceso, si el accionante reunió los requisitos de orden material para obtener una sentencia favorable a sus pretensiones. En el evento en el que el demandante mencione un medio de control diferente para ventilar este tipo de controversias, esta circunstancia no impide que se emita una sentencia de mérito, siempre que se cumpla con los presupuestos procesales.
Como los litigios que giran en torno a los medios de control de reparación directa, controversias contractuales y nulidad con restablecimiento del derecho se tramitan bajo el mismo proceso (en su naturaleza), de forma que no existe adecuación alguna que se debe efectuar sobre el trámite cuando se aduzca un epígrafe diverso al que se considere procedente”. 48.
La Sala observa que, en el escrito inicial, la parte actora aseguró que le asistía responsabilidad al Ministerio de Minas y Energía por la afectación patrimonial derivada de la “falta de reconocimiento y pago” de algunos “subsidios por menores tarifas en zona no interconectada”, que debió “asumir” con ocasión de la prestación del servicio de energía eléctrica en el municipio de El Charco (Nariño) entre 2008 y 2012.
Asimismo, en la demanda se reconoció que, aunque la negativa de pago devino de un oficio proferido por el ministerio demandado, que se apoyó en el 34 “Artículo 171. Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada (…)”. 35 De acuerdo con el principio iura novit curia, le “corresponde al juez la aplicación del derecho con prescindencia del invocado por las partes, constituyendo tal prerrogativa un deber para el juzgador, a quien incumbe la determinación correcta del derecho, debiendo discernir los conflictos litigiosos y dirimirlos según el derecho vigente, calificando autónomamente la realidad del hecho y subsumiéndolo en las normas jurídicas que lo rigen”.
Al respecto, ver sentencias de la Corte Constitucional T-851 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y T-596 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 30 de agosto de 2024, expediente. 70.247. Radicación: 52001-23-33-000-2021-00480-01 (72.862) Demandante: Egechar S.A. E.S.P. Demandada: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Reparación directa 13 contenido de la Circular No. 4005 de 2015, lo cierto era la jurisprudencia de esta Corporación aceptaba la procedencia excepcional de la reparación directa, incluso cuando la afectación provenía de un acto administrativo, siempre que no se cuestionara su legalidad, sino que se solicitara el resarcimiento de un daño especial derivado de la ruptura del equilibrio de las cargas públicas, premisa bajo la cual, aseguró la demandante, había promovido el proceso de la referencia. 49.
Preliminarmente se advierte que, aunque nominalmente se ejerció el medio de control de reparación directa, lo cierto es que la causa que origina que Egechar S.A. E.S.P. adelante el presente proceso -la negativa del reconocimiento económico que pretende- deviene de un acto administrativo, cuya legalidad sí fue cuestionada por la sociedad demandante, en los términos que se explican a continuación. 50.
Conforme lo demuestran los medios de convicción, Egechar adelantó actuaciones orientadas a que se le permitiera corregir la información que había reportado en la plataforma “SUI”, pues, según aseguró, calculó de “manera errónea” los cobros de los subsidios “por menores tarifas en zona no interconectada”, por “un valor inferior al real”, durante las vigencias de los años 2008 a 2012. 51.
Se tiene que, el 13 de diciembre de 2017, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios le autorizó Egechar la reversión de los datos previamente registrados en el “SUI”, y fue así como, el 7 de marzo de 2019, la referida sociedad, a través del oficio de radicación 0005069, le solicitó al Ministerio de Minas y Energía la reliquidación y el pago de los subsidios correspondientes al lapso comprendido entre 2008 y 2011 y el primer trimestre de 2012. 52.
La negativa de pago por parte del Ministerio de Minas y Energía ocurrió el 9 de julio de 2019, a través del oficio con radicado 2019045380, en el que se explicó que la Circular 4005, expedida por el Viceministro de Energía y dirigida a “todos los prestadores del servicio público de energía eléctrica en las zonas no interconectadas, establec[ía] que sólo se tendrían en cuenta las modificaciones en el SUl hasta el 27 de febrero de 2015, fecha que [había] super[ado] la empresa EGECHAR S.A., ya que como se evidencia en los cargues reportados ante la SSPD la modificación de la información requerida para el correspondiente pago de subsidios fue reportada en los años 2016 y 2018”.
El contenido literal de la aludida circular se transcribe a pie de página37. 37 Circular transcrita en su tenor literal, con sus propios errores ortográficos: “Con el fin de dar firmeza a las validaciones efectuadas por este Ministerio sobre la información reportada por los prestadores del servicio público de energía eléctrica en las Zonas no Interconectadas, para los años 2012, 2013 y 2014 y teniendo en cuenta que se ha surtido el procedimiento de que trata el parágrafo segundo del artículo 5 del Decreto 847 de 2001, el Ministerio de Minas y Energía se permite efectuar las siguientes precisiones: 1.
Sólo se tendrán en cuenta las modificaciones de información que se realicen en el Sistema Único de Información - SUl administrado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD, hasta el día 27 de febrero de 2015 inclusive. 2. Como consecuencia de lo anterior, la información reportada hasta esa fecha se considerará en firme y dará lugar a que el Ministerio de Minas y Energía elabore la validación final con dicha información, sin que proceda reclamación alguna. 3.
En cumplimiento de lo dispuesto por el inciso 1° del artículo 5° del Decreto 847 de 2001, los prestadores del servicio remitirán al Ministerio de Minas y Energía copia de la solicitud de modificación que hubieren efectuado al SUl, en los términos del numeral 1”. Radicación: 52001-23-33-000-2021-00480-01 (72.862) Demandante: Egechar S.A. E.S.P. Demandada: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Reparación directa 14 53.
Egechar S.A. E.S.P. elevó, nuevamente, una solicitud de pago por valor de $14.884’061.138, por medio de un escrito que denominó “cuenta de cobro [por el] pago de subsidios años 2008, 2009, 2010, 2011, 2012”; petición que fue despachada desfavorablemente, otra vez, por el Coordinador de Subsidios del Ministerio de Minas y Energía el 10 de junio de 2021, a través del oficio con radicado 2021010664.
En este último documento, la aquí demandada reiteró que Egechar había realizado las modificaciones de información en el “SUI” por fuera del plazo previsto en la Circular 4005 de 2015, esto es, después del 27 de febrero de 2015, razón por la cual dichas reformas no serían tenidas en cuenta. También explicó que, aunque la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios le había autorizado a Egechar S.A. modificaciones en el “SUI”, ello no generaba automáticamente una obligación de pago en cabeza del ministerio, y que los errores y/o retrasos presentados en el reporte de información en la plataforma “SUI” por parte de las empresas prestadoras no resultaban imputables a la Administración. 54.
Bajo este contexto, advierte la Sala que Egechar, por medio de su petición del 7 de marzo de 2019, inició una actuación administrativa que culminó con la expedición del oficio 2019045380 del 9 de julio de 2019 por parte del Ministerio de Minas y Energía. Dicha respuesta negativa constituye el acto administrativo que causó que Egechar S.A. E.S.P. adelantara el presente proceso judicial, en vista de que produjo una situación jurídica concreta en detrimento de esta sociedad, al negarle el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que había reclamado previamente, con apoyo de la Circular 4005 de 2015, en virtud de la cual la información reportada hasta el 27 de febrero de 2015 se consideraba “en firme”, y daba lugar a que el ministerio “elabor[ara] la validación final con dicha información, sin que “proced[iera] reclamación alguna”. 55.
Conviene destacar que, a través del oficio 2021010664 del 10 de junio de 2021, el aludido ministerio se limitó a reiterar la negativa dada el 9 de julio de 2019, por la misma razón, por lo que dicha respuesta no podría ser considerada como una ampliación, prórroga, suspensión, mucho menos interrupción del término para promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Lo anterior cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que la misma sociedad actora manifestó en su escrito inicial lo siguiente: “[e]l daño se produ[jo] en fecha del nueve (09) de julio de 2019, mediante el oficio N° 2019045380 suscrito por la Dirección de Energía Eléctrica en el que expresamente se indicó ‘(…) no se accede a su solicitud de pago para las vigencias correspondientes a 2008, 2009, 2010, 2011 y 2012 (…) (se destaca)”. 56.
Asimismo, se observa que la parte actora expresamente cuestionó la presunción de legalidad que cobija -aún- a la decisión del 9 de julio de 2019, en los términos del artículo 137 del CPACA. Al respecto, aseguró38 la sociedad demandante que las 38 Al respecto, en la demanda se consignó un acápite denominado “título de imputación de responsabilidad”, en el que se lee lo siguiente: “Con fundamento en el contenido de la Circular N° 4005 del trece (13) de febrero de 2015 a través de la cual indico ‘solo se tendrán en cuenta las modificaciones de información que se realicen en el sistema único de información – SUI administrado por la superintendencia de servicios públicos domiciliarios –SSPD, hasta el día 27 de febrero de 2015 inclusive’; no obstante, las modificaciones realizadas, si bien datan de fecha posterior, la solicitud de aclaración es anterior tal como consta en los escritos remitidos a la Cartera Ministerial en fechas del 20 de noviembre de 2012 y 14 de diciembre de 2012, posteriormente corregidos en escrito del treinta y uno (31) de agosto de 2016 y Radicación: 52001-23-33-000-2021-00480-01 (72.862) Demandante: Egechar S.A. E.S.P. Demandada: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Reparación directa 15 razones que tuvo el Ministerio de Minas y Energía para negar el pago de las sumas reclamadas fueron “caprichosas” y “no estuvieron sujetas a derecho”, sino que atendieron a una “interpretación errada y no legal de los intereses y mandatos constitucionales y legales”.
Alegó, también, que en la respuesta suministrada a través del oficio 2019045380 del 9 de julio de 2019 el ministerio aplicó “indebidamente” la Circular 4005 de 2015, teniendo en cuenta que “no e[ra] imputable al caso, ya que los dineros fueron cobrados desde el momento mismo en que se generaron”, y porque la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios había autorizado previamente la reversión de la información reportada por la E.S.P., por lo que si la demandada “tenía dudas debió solicitar una aclaración o un concepto ya fuera a la procuraduría, a la contraloría u otro organismo”, y no proferir inmediatamente una decisión de fondo. 57.
De lo expuesto en el párrafo anterior se extrae con facilidad que, a juicio del extremo activo de esta litis, el oficio 2019045380 del 9 de julio de 2019 fue expedido por el Ministerio de Minas y Energía con falsa motivación39 y/o con violación al ordenamiento jurídico-40. Tal cuestionamiento a la presunción de legalidad del citado finalmente autorizados en 2016 y 2017 como consta en los oficios N° No. 20165290283592 del tres (03) de mayo de 2016 y el radicado No. 20172201844251 del trece (13) de diciembre de 2017 por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
De los alegatos de conclusión de la sociedad demandante en primera instancia se extrae: “Busc[ó] por todos los medios ignorar el pago [refiriéndose al aludido ministerio], y la deuda ha ido creciendo (…) debe reconocerse que la suma se debe al mismo incumplimiento de MIN-MINAS, que pese a los múltiples cobros, decidió no pagar, primero porque hasta el año 2015, no pagó sin bases ciertas y/o discutibles y después de ese periodo pese a que la misma Superintendencia, ordenó la reversión, deciden no pagar basados en una resolución que no viene al caso y que se expidió pasados varios años desde que se generaron las deudas 2008-2009-2010-2011-2012”.
“Cabe destacar que la reversión fue autorizada por la superintendencia, en los montos que se establecen en la demanda, pero pese a ello, el MIN-MINAS de forma inexplicable trata de confundir a EGECHAR, acudiendo a una Resolución que data del año 2015, pero que no es imputable al caso, ya que los dineros fueron cobrados desde el momento mismo en que se generaron y fue por la misma omisión desplegada de parte de MIN-MINAS que se debió esperar hasta que la superintendencia pudiera verificar lo solicitado por EGECHAR”.
Para finalizar, en su recurso de apelación, la parte actora agregó que las razones del Ministerio de Minas y Energía para negar el pago de los subsidios en cuestión fueron “caprichosas” y “no estuvieron sujetas a derecho”, sino a una “interpretación errada y no legal de los intereses y mandatos constitucionales y legales”; sobre esto último, explicó que no resultaba aplicable la Circular 4005 de 2015 “a su situación”, en vista de que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ya había autorizado la reversión de la información reportada, por lo que si la entidad demandada “tenía dudas debió solicitar una aclaración o un concepto ya fuera a la procuraduría, a la contraloría u otro organismo, pero no imponer un daño como al que nos encontramos enfrentados que a todas luces es antijuridico”. 39 Sobre la causal de nulidad de falsa motivación, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha señalado lo siguiente: “La falsa motivación de un acto administrativo es el vicio que afecta el elemento causal del acto, referente a los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocarlo.
Se genera cuando las razones expuestas por la Administración, para tomar la decisión, son contrarias a la realidad. Así, la jurisprudencia ha sostenido que la falsa motivación del acto tiene ocurrencia cuando i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la Administración Pública, ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas, iii) el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen y iv) los motivos que sirven de fundamento al acto no justifican la decisión”.
Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 12 de febrero de 2014, expediente 27.776. 40 Esta causal ha sido denominada por la doctrina como “genérica”, toda vez que las demás causales previstas en el artículo 137 del CPACA -específicas- pueden estar comprendidas dentro de la violación de las normas superiores en las que debería fundarse el acto administrativo, en tanto que aspectos como la competencia, el procedimiento, los motivos y las finalidades del acto, están Radicación: 52001-23-33-000-2021-00480-01 (72.862) Demandante: Egechar S.A. E.S.P. Demandada: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Reparación directa 16 acto administrativo fue puesto de presente, incluso, por el mismo Tribunal Administrativo de Nariño en su sentencia de primera instancia. Sobre esto último, nota la Sala que el a quo se refirió a la improcedencia de efectuar un juicio de legalidad en el sub lite, después de aceptar que “si bien la empresa demandante hac[ía] alusión a un trámite que pretend[ía] ilegal, relacionado con la negativa de la administración a reconocer unos valores que se dicen adeudados (…) no e[ra] posible analizar esa circunstancia (…) [en] el marco del ejercicio del medio de control que se propuso [el de reparación directa]”; fragmento en el cual reconoció, expresamente, que el nombre del medio de control que debía rotular esta controversia correspondía al de nulidad y restablecimiento del derecho, y no al de reparación directa.
De la oportunidad del medio de control procedente 58. Como la decisión que se erige como la fuente de este litigio tiene la naturaleza de un acto administrativo, se precisa que el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses “contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso”, de conformidad con el numeral 2, literal d, del artículo 164 del CPACA. 59.
De la oportunidad en el tiempo para hacer valer las pretensiones formuladas vía jurisdiccional, se sabe que la sociedad actora conoció del oficio del 9 de julio de 2019, al menos, desde el 6 de diciembre del mismo año, cuando manifestó su desacuerdo con dicha negativa de pago ante el mismo Ministerio de Minas y Energía -por medio de un escrito en el que expuso que la Circular 4005 del 13 de febrero de 2015 no resultaba aplicable a su solicitud de pago-.
Si se cuenta el término de 4 meses previsto en la norma a partir del día siguiente a la fecha mencionada -7 de diciembre de 2019-, la oportunidad de presentación del escrito inicial fenecía el 7 de abril de 2020 y, por consiguiente, para cuando se radicó tanto la solicitud de conciliación -13 de septiembre de 202141- como la demanda -14 de diciembre de 202142-, ya había operado la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 60.
Todo lo hasta aquí dicho permite revocar la sentencia apelada para, en su lugar, declarar la caducidad respecto del medio de control procedente, el de nulidad y restablecimiento del derecho. La anterior determinación impide categóricamente43 señaladas en preceptos de mayor jerarquía que deben ser observados en su expedición. Sarria Olcos, Consuelo.
Comentario al artículo 137 del CPACA, en: Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011 comentado y concordado, 2.ª ed., José Luis Benavides (editor), Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2016, pp. 373-374. 41 Folios 18, 19 y 20 del archivo “010” del expediente digital visible en el vínculo “025_LINKEXPEDIENTEDIGITAONEDRIVE.pdf”. 42 De acuerdo con el documento denominado“5_0005ACTAREPARTO.PDF” del expediente digital, que obra en Samai. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 9 de febrero de 2012, exp. 21060.
C.P. Mauricio Fajardo Gómez y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de unificación del 6 de abril de 2018. C.P. Danilo Rojas Betancourth. Radicación: 52001-23-33-000-2021-00480-01 (72.862) Demandante: Egechar S.A. E.S.P. Demandada: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Reparación directa 17 el estudio de los demás argumentos de apelación, pues se torna inviable un estudio de fondo del asunto, de conformidad con el precedente de esta Subsección44.
Condena en costas 61. En el presente caso, se condenará en costas a la sociedad demandante, debido a que se le resolvió desfavorablemente su recurso de apelación -numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso-, incluso pese a que la Nación – Ministerio de Minas y Energía no alegó de conclusión en sede de segunda instancia45, pues tal hecho no desvirtúa que, en todo caso, debió ejercer una labor de vigilancia del proceso, dado que contaba con un apoderado que asumió su representación judicial; así lo ha considerado esta Subsección en varias oportunidades46.
Entonces, la Sala fijará las agencias en derecho en segunda instancia, en aplicación del parágrafo 3° del artículo 3 del Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, en un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la ejecutoria de la presente sentencia en favor de la entidad demandada. 62. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el Tribunal a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso47. 63.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE REVOCAR la sentencia proferida el 7 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Nariño y, en su lugar:
PRIMERO: DECLARAR que operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS, por la segunda instancia, a la parte actora, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal de primera instancia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso. Para el efecto, las agencias en derecho se fijan en un (1) salario mínimo legal mensual vigente en favor de la Nación – Ministerio de Minas y Energía. El salario mínimo legal mensual será el que se encuentre vigente a la fecha de ejecutoria de la presente sentencia. 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 7 de marzo de 2025, exp. 70943.
C.P. José Roberto Sáchica Méndez y sentencia del 25 de marzo de 2025, exp. 67743. C.P. María Adriana Marín. 45 Se precisa que, cuando se admitió el recurso de apelación, se estimó que tal entidad podía pronunciarse hasta la ejecutoria de tal auto. 46 Al respecto, se pueden consultar las siguientes providencias de esta Subsección: sentencia del 19 de febrero de 2021, exp. 64.401 y sentencia del 19 de marzo de 2021, exp. 63.836. 47 A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”.
Radicación: 52001-23-33-000-2021-00480-01 (72.862) Demandante: Egechar S.A. E.S.P. Demandada: Nación – Ministerio de Minas y Energía Referencia: Reparación directa 18 TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF