1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación: 41001-23-31-000-2011-00495-01 (61.471) Actor: Martha Cecilia Rodríguez Melo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa Asunto: Sentencia Temas: DAÑOS CAUSADOS POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – No se configuró. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia que negó las pretensiones de la demanda.
Según la demanda, la Nación – Fiscalía General de la Nación y el municipio de Íquira (Huila) incurrieron en una falla del servicio derivada de su omisión de investigar el accidente de tránsito en el cual resultaron lesionados la señora Martha Cecilia Rodríguez Melo y su hijo menor de edad Nelson Fabian Rueda Rodríguez. I. SENTENCIA IMPUGNADA 1.
Corresponde a la sentencia del 7 de marzo de 2018, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, negó las pretensiones de la demanda. 2. El anterior proveído decidió la demanda presentada el 21 de abril de 20051, por los señores Martha Cecilia Rodríguez Melo (afectada directa), en nombre propio y en representación de sus hijos menores de edad: Nelson Fabian (afectado directo), Hernán Darío, William Leonardo, Daniel Steven y Anggie Lorena Rueda Rodríguez (hijos), en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación y el municipio de Íquira (Huila), cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos de derecho son los siguientes2. 1 Presentación personal de la demanda visible a folio 18 del cuaderno 1. 2 Folios 5 a 18 del cuaderno 1.
Radicación: 41001-23-31-000-2011-00495-01 (61.471) Actor: Martha Cecilia Rodríguez Melo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 2 Pretensiones 3. La parte actora pretende la declaración de responsabilidad de las demandadas y la consecuencial condena al pago de la totalidad de los daños y perjuicios que le fueron irrogados por la omisión de investigar el accidente de tránsito sufrido por la señora Martha Cecilia Rodríguez Melo y su hijo menor Nelson Fabián Rueda Rodríguez, ocurrido el 21 de abril de 2003, en el municipio de Íquira. 4.
Por lo anterior, estimaron la solicitud indemnizatoria en: i) 100 SMLMV por concepto de perjuicios morales, para cada uno de los actores; ii) la misma cantidad de salarios, por daño a la vida de relación, a favor de Martha Cecilia Rodríguez Melo y Nelson Fabian Rueda Rodríguez; iii) $100’000.000.oo por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, los que comprenden la indemnización por pérdida de la capacidad laboral de la señora Martha Cecilia Rodríguez Melo; y, iii) $1’004.000.oo por concepto de daño emergente, correspondientes a los gastos en que incurrió la referida señora para recuperar su salud3.
Hechos 5. Como hechos jurídicamente relevantes, se señaló que el 21 de abril de 2003, aproximadamente a las 7:30 p.m., en la vía que del municipio de Íquira conduce al municipio de Yaguará (Huila), la motocicleta en la que se movilizaban la señora Martha Cecilia Rodríguez Melo y su hijo menor Nelson Fabian Rueda Rodríguez colisionó contra una vaca que se encontraba en medio de la carretera, por lo que fueron remitidos en estado de inconsciencia al Hospital de Íquira. 6.
Al día siguiente, la señora Olga Rojas Pizo, habitante del municipio de Íquira y quien conocía a los lesionados, presentó denuncia ante la Dirección de Justicia de ese municipio4 con la finalidad de que se investigara el accidente y se estableciera la identidad del propietario del semoviente que lo causó; para tal efecto, el comandante de policía aportó la copia del libro de población donde se registró el siniestro y en el cual aparecía la información marcaria del animal. 7.
Superado el estado de coma -luego de 24 días-, la señora Martha Cecilia Rodríguez Melo acudió a la Dirección de Justicia Municipal, a la Personería Municipal y a la Policía Nacional, solicitando información sobre el accidente y la identidad del propietario del semoviente sin obtener respuesta alguna; asimismo, requirió a esa dirección para que la acompañara a verificar los datos que le habían suministrado en relación con el propietario, a lo cual se negó. 3 Folios 819 y 820 del cuaderno 1. 4 Dependencias lideradas por las alcaldías municipales, con la finalidad de coordinar el acceso a la administración de justicia. Radicación: 41001-23-31-000-2011-00495-01 (61.471) Actor: Martha Cecilia Rodríguez Melo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 3 8.
Tras el cambio de autoridades municipales, el 28 de enero de 2004, la demandante se dirigió a la misma dirección de justicia para que le informara sobre el trámite de la denuncia presentada con ocasión al accidente de tránsito; sin embargo, el 5 de febrero siguiente, esa dependencia le informó que en sus archivos no halló investigación alguna. 9.
Desconcertada por esta información y ante el desinterés de la dirección de justicia “de esclarecer, ahondar o investigar seriamente los hechos en los cuales resultó gravemente afectada y de manera violenta su integridad física y la de su hijo”, el 4 de octubre de 2004, la señora Rodríguez Melo se dirigió a la Presidencia de la República, a la Procuraduría General y a la Alcaldía Municipal para solicitar colaboración con el fin de lograr el esclarecimiento de los hechos. 10.
Así, la Presidencia de la República le respondió que el caso sería puesto en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación sin que a la fecha de la demanda se conozca de investigación alguna. 11. Por lo anterior, los demandantes concluyeron que la grave omisión de la pasiva de adelantar una investigación seria, le impidió conocer la verdad sobre los hechos en los que resultaron lesionados ella y su hijo con el fin de obtener una reparación adecuada de los daños y perjuicios causados como consecuencia de los mismos5.
La defensa 12. La demanda fue admitida el 1º de junio de 2005 por el Tribunal Administrativo del Huila6 y, notificado en debida forma el auto admisorio, las demandadas se opusieron a las pretensiones de la demanda con los siguientes planteamientos y argumentos de defensa. 13. El municipio de Íquira dijo que en este asunto operó el fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción, puesto que el plazo para demandar feneció el 20 de abril de 2005, si se tiene en cuenta que los hechos ocurrieron el “20 de abril de 2003”, y la demanda se presentó el 21 de abril de 20057. 14.
La Nación – Fiscalía General de la Nación- señaló que el daño alegado en la demanda no le resulta imputable por cuanto nunca tuvo conocimiento de la denuncia que, aparentemente, se presentó por los hechos ocurridos el 21 de abril de 2003, de suerte que no es posible endilgarle el incumplimiento de las funciones a su cargo8. 5 Folios 5 a 18 del cuaderno 1. 6 Folio 133 del cuaderno 1. 7 Folios 144 a 148 del cuaderno 1. 8 Folios 161 a 166 del cuaderno 1.
Radicación: 41001-23-31-000-2011-00495-01 (61.471) Actor: Martha Cecilia Rodríguez Melo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 4 Alegatos 15. Al concluir la etapa probatoria9, el Tribunal corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto. 16.
La parte actora indicó que en el proceso se probó la grave omisión de la pasiva de investigar seriamente el accidente de tránsito en el cual resultó lesionada la señora Martha Cecilia Rodríguez Melo y su hijo menor Nelson Fabian Rueda Rodríguez, lo que determinó la materialización de daños susceptibles de reparación, en tanto que no pudo obtener indemnización alguna por los perjuicios causados con el accidente10. 17.
El municipio de Íquira dijo que si la actora sufrió algún daño como consecuencia del accidente de tránsito, lo procedente era que ejerciera la acción civil en contra del propietario del semoviente involucrado en el siniestro, pues, de conformidad con lo previsto en el artículo 2353 del Código Civil, el dueño de un animal responderá por los daños que éste ocasione11. 18.
El Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación guardaron silencio. La decisión 19. Al definir el caso, el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, negó las pretensiones de la demanda al considerar que no se demostraron los elementos estructurales de la responsabilidad que se reprochó. 20. De manera introductoria aclaró que el daño reclamado surgió de la presunta omisión de la pasiva de investigar “seriamente” el accidente de tránsito que sufrió la actora y su hijo menor cuando se movilizaban en una motocicleta y chocaron contra 9 En auto de pruebas del 28 de noviembre de 2007 (folios 179 a 182 del cuaderno 1), el Tribunal decretó las pedidas y aportadas por las partes.
Como pruebas de la demandante: i) incorporó los documentos allegados con la demanda (oficio del 22 de abril de 2003 del Comandante de Policía de la Estación Íquira dirigido al Director de Justicia Municipal, copia del libro de población de la Policía de Íquira, copia de la denuncia presentada por la señora Olga Rojas Lazo, copia de las historias clínicas de Martha Cecilia Rodríguez Melo y Nelson Fabian Rueda Rodríguez, facturas de compra de medicamentos, constancias médicas, oficios dirigidos al Director de Justicia Municipal de Íquira y a la Alcaldía del mismo municipio, respuestas a derechos de petición por parte del Director de Justicia Municipal de Íquira y oficios dirigidos a Presidencia de la República y al Procurador General de la Nación); ii) decretó como prueba testimonial los declaraciones rendidas en audiencias del 26 de febrero de 2008 (folios 326 a 334 del cuaderno 2), 5 de mayo de 2011 (folios 386 a 389 del cuaderno 2) y 14 de abril siguiente (folios 407 y 408 del cuaderno 2); y, iii) decretó la práctica de un dictamen pericial tendiente a determinar la pérdida de la capacidad laboral de la señora Martha Cecilia Rodríguez Melo, el cual se rindió el 4 de noviembre de 2016 (folio 511 a 515 del cuaderno 3) y se aclaró el 14 de agosto de 2017 (folios 542 y 543).
Como pruebas del municipio de Íquira: i) citó a la referida demandante para interrogatorio de parte, el cual se surtió el 26 de febrero de 2008 (folios 335 y 336 del cuaderno 2) 10 Folio 549 a 555 del cuaderno 3. 11 Folios 556 a 563 del cuaderno 1. Radicación: 41001-23-31-000-2011-00495-01 (61.471) Actor: Martha Cecilia Rodríguez Melo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 5 un semoviente, omisión que les impidió obtener la indemnización de perjuicios por parte del propietario del animal; así, el daño invocado debe ser analizado bajo la óptica del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, título que si bien no se invocó directamente en la demanda, debía estudiarse en aplicación del principio iura novit curia. 21.
Tras referirse al material probatorio, señaló que, aunque se acreditó la ocurrencia del accidente, las lesiones que sufrió la demandante y la pérdida de su capacidad laboral, lo concreto es que el daño no podía ser imputado a las demandadas, en la medida en que no les resultaba jurídicamente exigible el deber de investigar el accidente relatado en la demanda.
Para el efecto sostuvo que el material probatorio reveló que en la denuncia presentada el 22 de abril de 2003, por la señora la señora Olga Rojas Pizo ante la Dirección de Justicia del municipio de Íquira, se dio a conocer el accidente en el que la moto en la que se movilizaba la demandante y su hijo había chocado contra una vaca que tenía una marca amarilla en la oreja izquierda y que, tras el impacto, ingresó al potrero del señor Reinado Trujillo. 22.
Con posterioridad a la denuncia, la señora Rodríguez Melo presentó escrito el 10 septiembre de 2003, ante el Director de Justicia de Íquira, en el cual le solicitó que se verificara la identidad del dueño del semoviente; en respuesta, éste le informó que no halló marca registrada a nombre del señor Reinado Trujillo. Luego, en enero de 2004, pidió información sobre el trámite de la denuncia, pero se le informó que en dicha dependencia no obraba nada al respecto.
Finalmente, las pruebas revelaron que la referida señora requirió, entre otras entidades, a la Presidencia de la República, para que intermediaran en la investigación, entidad que le indicó que su solicitud fue remitida a la Fiscalía General de la Nacional, organismo que indicó que, revisados los libros radicadores no halló investigación en la cual aparezca como ofendida la señora Rodríguez Melo. 21.
Tras este recuento probatorio, señaló que, para la época de los hechos, la Alcaldía Municipal de Íquira, Dirección de Justicia Municipal, no tenía la función de investigar delitos ni individualizar a sus posibles autores, de allí que no le resultara exigible adelantar una investigación dirigida a establecer quién o quiénes eran el o los propietarios del semoviente que causó el accidente; así, en virtud las normas que regulan las funciones de las alcaldías, aquéllas son contravencionales y no instructivas. 22.
Puntualizó que, pese a la denuncia en la cual se dieron a conocer los hechos relacionados con el accidente, la demandante, como afectada directa o víctima del hecho, no inició ninguna acción administrativa o judicial ante la Dirección de Justicia tendiente a que se investigara civil, policiva o penalmente el suceso y se procediera a la identificación e individualización de los posibles infractores de la ley penal.
Basado en estas consideraciones indicó que no procede imputar responsabilidad, Radicación: 41001-23-31-000-2011-00495-01 (61.471) Actor: Martha Cecilia Rodríguez Melo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 6 puesto que no se le puede reprochar descuido, negligencia o desidia en la tramitación de un hecho que no le fue dado a conocer directamente por la afectada. 23.
En torno a la Fiscalía General de la Nación, señaló que, por mandato constitucional y legal, a esta autoridad le compete ejercer la acción penal e investigar las conductas que revistan las características de delito. 24. Dentro de este marco indicó que, de conformidad con lo previsto en el artículo 35 de la Ley 600 de 2000, las lesiones personales con incapacidad inferior a 60 días comprometen un delito de naturaleza querellable, el cual requiere de denuncia por parte del afectado para que se investigue, sin que surja, en estos eventos, la facultad oficiosa del órgano de la instrucción de ejercer la acción penal.
Tampoco se estableció el término de la incapacidad médico legal de la actora, por lo que no es posible reprochar a la Fiscalía la omisión de adelantar de oficio la investigación. 25. Resaltó que el reproche de la actora consistió en la omisión de establecer quién era el propietario del semoviente con el fin de reclamarle los perjuicios derivados del accidente de tránsito; por tanto, la facultad de ejercer las acciones civiles o penales con este propósito le competía de manera exclusiva a la demandante quien no las ejerció y, en cambio, esperó que las entidades enjuiciadas las ejercieran de oficio cuando ello no les resultaba exigible. 26.
A lo anterior agregó que no es posible afirmar que la Fiscalía incurrió en omisión alguna, pues solo la demandante “… era la titular del derecho de acción en este caso a efectos de que se desplegara la actividad estatal para establecer la ocurrencia de los hechos, la identificación de los responsables y la indemnización de los perjuicios a los que hubiera lugar”.
II. EL RECURSO INTERPUESTO Sustentación del recurso de apelación 27. Inconforme con la decisión anterior, la parte actora interpuso recurso de apelación, en el cual discrepó de los argumentos del tribunal para negar las pretensiones. 28. En primer lugar, señaló que, el a quo afirmó que la demandante no instauró denuncia penal o querella para iniciar la acción penal; sin embargo, con este argumento desconoció que el accidente de tránsito involucró a un menor de edad y, por tanto, el delito era investigable, incluso, de oficio, es decir, que no se requería querella para investigarlo.
Radicación: 41001-23-31-000-2011-00495-01 (61.471) Actor: Martha Cecilia Rodríguez Melo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 7 29. En esta línea, sostuvo que a quo hizo una lectura sesgada del artículo 35 de la Ley 600 de 2000, por cuanto si bien las lesiones personales con incapacidad inferior a 60 días requieren de denuncia o querella para que sean investigadas, ello se exceptúa cuando el sujeto pasivo de la conducta punible es un menor de edad, como ocurrió en este asunto, en tanto que el hijo de la señora Martha Cecilia era un menor de edad, por lo cual la Fiscalía General de la Nación estaba llamada a investigar el delito, incluso, de oficio. 30.
Por otra parte, señaló que, si bien la Dirección de Justicia Municipal no era la autoridad competente para investigar la posible comisión del delito de lesiones personales culposas en accidente de tránsito, función de resorte exclusivo de Fiscalía General de la Nación, su omisión consistió en no remitir la denuncia a la autoridad competente y, por el contrario, “engavetó, archivó o embolató la denuncia formulada por Olga Rojas, lo cual le pareció normal y legal al a quo, así nunca se supo qué pasó con esa denuncia porque lo único cierto es que el municipio demandado jamás probó que (sic) hizo con ella”. 31.
Afirmó que la remisión le era exigible, de conformidad con lo previsto en el artículo 27 de la Ley 600 de 2000, según el cual cuando un servidor público conozca por cualquier medio de la comisión de una conducta punible que deba investigarse de oficio, iniciará sin tardanza la investigación si tuviera competencia para ello o, en caso contrario, pondrá inmediatamente el hecho en conocimiento de la autoridad competente. 32.
Enfatizó que “… no se le endilga al municipio demandado que no hubiera investigado dicha conducta, porque no era de su resorte, lo que se le reprocha es no haber remitido la denuncia a la autoridad competente, lo que dio al traste con el derecho de mis representados a que se hiciera justicia”. 33. Concluyó que, comoquiera que en el proceso se probó la omisión “del deber de investigar seriamente el accidente” y “remitir la denuncia formulada por Olga rojas Pizo el 22 de abril de 2003 a la autoridad competente para adelantar la investigación”, se debe revocar la sentencia recurrida12. 34.
En proveído del 31 de agosto de 201813, esta Corporación admitió el recurso de apelación interpuesto y el 10 de octubre siguiente14, corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto, oportunidad en la cual la Nación -Fiscalía General de la Nación, como única interviniente, solicitó confirmar la sentencia impugnada, por cuanto no tuvo conocimiento de los hechos relacionados con el accidente de tránsito que afectó a la 12 Folios 585 a 598 del cuaderno principal. 13 Folio 609 del cuaderno principal. 14 Folio 611 del cuaderno principal.
Radicación: 41001-23-31-000-2011-00495-01 (61.471) Actor: Martha Cecilia Rodríguez Melo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 8 demandante y, en esa medida, no puede reprocharse un incumplimiento de los deberes que le asistían en desarrollo de la acción penal, la cual no se ejerció15.
III. C O N S I D E R A C I O N E S 35. No existiendo razones o motivos que conduzcan a la Sala a declarar una nulidad o a volver sobre la definición de su competencia, se procede a resolver el recurso de apelación ya indicado. Cuestión previa 36. Antes de abordar el problema jurídico de fondo, debe precisarse que, en la demanda, la parte actora reprochó de la Dirección de Justicia del municipio de Íquira la omisión de adelantar una “investigación seria” en torno a los hechos ocurridos el 21 de abril de 2003. 37.
Así, los actores invocaron como pretensión declarativa la siguiente: “Declárase que el MUNICIPIO DE ÍQUIRA (H) DIRECCIÓN DE JUSTICIA MUNICIPAL … y LA NACIÓN … FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN incurrieron en serias y graves omisiones y faltaron flagrantemente al deber de investigar seriamente el accidente de tránsito sufrido por la señora MARTHA CECILIA RODRÍGUEZ MELO y su hijo menor NELSON FABIAN RUEDA RODRÍGUEZ ocurrido el 21 de abril de 2003 … omisiones que han lesionado patrimonial y moralmente a los demandantes”. 38.
Luego, en la relación fáctica, expresaron que “… las entidades demandadas tenían a su cargo la obligación de investigar seriamente, con todos los medios a su alcance, los hechos en que resultaron lesionadas unas personas en un accidente de tránsito, pero se sustrajeron al cumplimiento de tal obligación, dejando el hecho en total impunidad, motivo por el cual, se configura la responsabilidad estatal”. 39.
A pesar de lo anterior, en el recurso de apelación, la parte actora fue enfática en afirmar que el reproche de responsabilidad en contra de la Dirección de Justicia Municipal no se dirigía a cuestionar su omisión de investigar el accidente de tránsito, sino su omisión de remitir a la autoridad competente la denuncia presentada por la señora Olga Rojas Pizo el 22 de abril de 2003, en la cual le puso en conocimiento los hechos relacionados con el accidente de tránsito, por lo cual, en su criterio, incumplió el deber que le resultaba exigible al tenor de lo previsto en el artículo 27 de la Ley 600 de 2000, de conformidad con el cual todo servidor público debe remitir a la autoridad competente los hechos delictivos de los cuales tenga conocimiento para que sean investigados, lo que no cumplió, pues, por el contrario, esa dependencia “engavetó, archivó o embolató” tal denuncia. 15 Folios 612 a 617 del cuaderno principal.
Radicación: 41001-23-31-000-2011-00495-01 (61.471) Actor: Martha Cecilia Rodríguez Melo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 9 40. Precisado lo anterior, respecto al municipio demandado, no cabe duda de que la parte actora pretende introducir en apelación nuevos cargos e imputaciones jurídicas y fácticas que no fueron planeados en la demanda variando de este modo la causa petendi con la que deprecó la declaratoria de responsabilidad en contra de esa entidad territorial; de allí que valorar en esta instancia esos argumentos, comportaría un desconocimiento flagrante del debido proceso, pues evidentemente se sorprendería a la demandada con imputaciones frente a los cuales no tuvo la oportunidad de defenderse ni proponer medios exceptivos para rebatirlas, lesionando de tal modo su legítimo derecho de defensa y de contradicción16 y, de contera, afectando el principio de congruencia que debe regir toda actuación judicial, conforme al cual la sentencia debe estar en consonancia con los hechos y pretensiones aducidos en la demanda -artículo 305 del Código de Procedimiento Civil-17. 41.
En este orden de ideas, como el recurso de apelación no tiene por objeto que las partes adicionen o modifiquen sus demandas y sorprendan a su contraparte con cargos nuevos frente a los cuales no tuvo la oportunidad de defenderse ni aportar o solicitar pruebas, la Sala se abstendrá de analizar las modificaciones realizadas a la imputación de responsabilidad que se reprochó del municipio de Íquira. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2016, exp. 34.357.
C.P. Hernán Andrade Rincón; reiterada por la misma Subsección, entre otras, en sentencia de 11 de octubre de 2018, exp. 42.778, C.P.: Carlos Alberto Zambrano Barrera, y sentencia del 20 de febrero de 2020, exp. 54.407. C.P. María Adriana Marín. Sobre este aspecto se pronunció la Sala en la sentencia de 30 de marzo de 2006 (exp. 31.789), en los siguientes términos: “Adviértase que tal y como lo describe el tratadista Hernán Fabio López, el recurso de apelación es aquél que permite al ad quem, directo superior jerárquico del juez de primera instancia, a quo, decidir la manifestación de inconformidad presentada por una de las partes contra una providencia judicial.
No puede entenderse éste como un mecanismo para reformar la demanda o cambiar su causa petendi. “Como quiera que mediante el recurso de apelación no es posible hacer estas modificaciones, aun cuando estas sean sucintas, la Sala se abstendrá de hacer algún pronunciamiento frente a los argumentos nuevos que se expusieron en el recurso de apelación …”.
(Se destaca). En el mismo sentido, en las sentencias de 30 de noviembre 30 de 2006 (exp. 16.583) y 18 de octubre de 2007 (exp. 15.528), se indicó: “Finalmente, la Sala no hará pronunciamiento alguno respecto de las razones aducidas por los actores en el recurso de apelación, en cuanto a que la víctima fue reclutada cuando apenas tenía 17 años y cinco meses de vida, es decir antes de que cumpliera la mayoría de edad como lo exige la ley, lo cual, sin perjuicio de ser cierto, no hizo parte de la demanda, de suerte que ello supondría una variación en la causa petendi, pues como lo ha sostenido la Sala en otras oportunidades, en el recurso de apelación no es posible modificar los fundamentos fácticos señalados en la formulación jurídica; es decir, al juez de segunda instancia no le está permitido emitir juicios sobre hechos que no constituyeron el fundamento de la demanda, dado que el recurso de apelación no puede entenderse como un mecanismo para reformar o modificar la causa petendi, de suerte que la Sala se abstendrá de hacer pronunciamiento alguno frente al argumento nuevo planteado en dicho recurso…”.
(Se destaca) 17 “Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. “No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta (…)”.
Radicación: 41001-23-31-000-2011-00495-01 (61.471) Actor: Martha Cecilia Rodríguez Melo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 10 Problema jurídico 42. Aclarado lo anterior, el aspecto central que será materia de análisis y determinación se circunscribe a verificar si, como lo afirma la demandante, la Fiscalía General de la Nación incurrió en un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia derivado de la omisión del deber de investigar de oficio los hechos relacionados con el accidente de tránsito del cual fue víctima la señora Martha Cecilia Rodríguez Melo y su hijo Nelson Fabian Rueda Rodríguez, en hechos ocurridos el 21 de abril de 2003 en la vía que comunica los municipios de Íquira y Yaguará (Huila).
De verificarse ello, se definirá si le asiste a la demandada la responsabilidad que se reclama. Lo probado 43. En el expediente obra el siguiente material probatorio con el que esta Subsección encuentra probados los siguientes hechos relevantes: - El 22 de abril de 2003, la señora Olga Rojas Pizo presentó denuncia “para averiguación de responsables” ante la Dirección de Justicia Municipal y Comisaria de Familia del municipio de Íquira, en la cual dio a conocer a esta dependencia que, el día anterior, aproximadamente a las 7: 00 p.m., la señora Martha Cecilia Rodríguez Melo se movilizaban en una motocicleta con su hijo menor Nelson Fabian Rueda Rodríguez, cuando, en la vía que del municipio de Íquira conduce a Yaguará, colisionó contra un semoviente tipo vacuno que cruzaba por la carretera.
Afirmó que el semoviente tenía una plaqueta distintiva de color amarillo en la oreja izquierda y, una vez ocurrido el accidente, ingresó a los potreros del señor Reinaldo Trujillo. Agregó que, como consecuencia del choque, la referida señora y su hijo sufrieron trauma cráneo encefálico, por lo cual fueron remitidos al Hospital General Hernando Moncaleano de Neiva18. - En el libro de población de la Estación de Policía del municipio de Íquira se registró anotación conforme a la cual, el 21 de abril de 2003, sobre la vía que de ese municipio conduce a Yaguará, la motocicleta marca Honda, color azul, placas OCB- 30, conducida por la señora Martha Cecilia Rodríguez Melo, quien se movilizaba con su hijo Nelson Rueda, de 10 años de edad, impactó contra un semoviente vacuno, color pardo, marquilla distintiva y plaqueta amarilla con el número 256 ubicado en la oreja izquierda “sin más datos”, la cual se encontraba sobre la vía19. - Según epicrisis remitida por la ESE Hospital Universitario Hernando Moncaleano Perdomo, la señora Martha Cecilia Rodríguez Melo y el menor Nelson Rodríguez Rueda ingresaron al servicio médico de urgencias el 21 de abril de 2003 con trauma 18 Folio 28 del cuaderno 1. 19 Folios 25 a 27 del cuaderno 1.
Radicación: 41001-23-31-000-2011-00495-01 (61.471) Actor: Martha Cecilia Rodríguez Melo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 11 cráneo encefálico severo y en estado de inconsciencia -la primera- y con trauma encefálico moderado -el segundo-, luego de sufrir accidente de tránsito.
Se indicó que fueron atendidos por esa institución prestándoles la atención médica requerida, luego de lo cual, la referida señora fue dada de alta el 3 de mayo siguiente, en condiciones aceptables de salud, tras ser tratada por lesión en tallo cerebral, y el mencionado menor fue dado de alta el 22 de abril anterior, en óptimas condiciones de salud, después de recibir manejo de hematoma epidural20. - El 10 de septiembre de 2003, la señora Martha Cecilia Rodríguez Melo presentó ante el Director de Justicia del municipio de Íquira, escrito en el cual informó que, el 21 de abril anterior, sufrió un accidente de tránsito luego de colisionar contra una vaca con las características que fueron registradas en el libro de población de la estación de Policía Nacional y de propiedad del señor Reinaldo Trujillo, por lo cual solicitó a esa dependencia “se sirva realizar una visita para verificar estos hechos”21. - En oficio del 3 de octubre de 2003, el Director de Justicia de la alcaldía municipal de Íquira le informó a la mencionada señora que “… revisados los archivos, la marca de ganado … no se encuentra registrada en esta dependencia, igualmente el señor REINALDO TRUJILLO no aparece en los registros de marca de ganado” 22. - En ejercicio del derecho de petición de 29 de enero de 2004 radicado ante la Dirección de Justicia del municipio de Íquira, la señora Rodríguez Melo, actuando en nombre propio y en el de su hijo menor de edad Nelson Fabian Rueda Rodríguez, solicitó que se le suministrara información sobre la denuncia formulada por la señora Olga Rojas Pizo, por cuanto “… el señor Reinaldo Trujillo … ha sido enfático en sostener que el animal no es de su propiedad”.
A lo cual agregó que le resultaba urgente conocer cuáles fueron las diligencias que se adelantaron para esclarecer los hechos de la denuncia23. - En respuesta a la solicitud anterior, la mencionada dirección de justicia, en oficio del 5 de febrero de 2004, informó a la peticionaria, que “… luego de revisar y buscar archivos no se encontró ningún trámite al respecto, ya que ni siquiera constan original o copia de la denuncia … De igual manera le informo que no se le dio trámite … a la denuncia formulada, puesto que al solicitar al ministerio público de la localidad (personería), si se le había notificado inicio sobre el presente proceso, obtuve como respuesta ante el despacho la notificación mencionada”24. - En ejercicio del derecho de petición, la señora Rodríguez Melo solicitó a la Alcaldía Municipal de Íquira certificara el registro marcario del semoviente reportado por la 20 Folios 31 a 100 del cuaderno 1. 21 Folio108 del cuaderno 1. 22 Folio 110 del cuaderno 1. 23 Folio 115 del cuaderno 1. 24 Folios 116 y 117 del cuaderno 1.
Radicación: 41001-23-31-000-2011-00495-01 (61.471) Actor: Martha Cecilia Rodríguez Melo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 12 Policía Nacional como involucrado en el accidente y si el señor Reinaldo Trujillo había registrado alguna marca de ganado y si la misma coincidía con la registrada en el reporte de policía; en respuesta, la alcaldía le informó que “… revisado el archivo de MARCAS Y HERRAJES que se llevan en este Despacho no se halló constancia alguna con la marca solicitada ni aparece ninguna clase de herraje registrado a nombre del señor REINALDO TRUJILLO” 25. - En escrito del 4 de octubre de 2004, la misma señora solicitó a la Presidencia de la República “… intermediación para que me ayude a remediar una situación que ha afectado mi vida desde el año anterior, suscitada a raíz del accidente tránsito del cual fue víctima en un retirado lugar de la geografía nacional, sin que hasta la fecha las autoridades hayan podido esclarecer los hechos”26. - El 5 de noviembre de 2004, la Secretaría Privada de Presidencia de la República, en consideración a la solicitud anterior, informó que de la misma “… se ha dado traslado a la Secretaría General de la Fiscalía General de la Nación y a la Dirección Regional del Huila del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, para su consideración y fines pertinentes”27. - En comunicación del 5 de noviembre de 2004, dirigida a la Secretaría de la Fiscalía General de la Nación, la Secretaría de Presidencia de la República indicó que le remitía la solicitud elevada por la señora Martha Cecilia Rodríguez Melo28.
Se destaca que no obra en la foliatura evidencia probatoria que indique que tal comunicación fue remitida al órgano de la instrucción ni que la misma fue recibida por la Fiscalía. - En atención al requerimiento del juez a quo, la Fiscalía General de la Nación, a través de oficio del 4 de marzo de 2008, informó que en sus registros no halló investigación alguna relacionada con las lesiones personales que padecieron Martha Cecilia Rodríguez Melo y Nelson Fabian Rueda Rodríguez, como consecuencia del accidente de tránsito ocurrido el 21 de abril de 2003 en el municipio de Íquira; sin embargo, requirió a la Fiscalía 19 Local de Yaguará, con competencia territorial en el municipio donde ocurrieron los hechos, para que buscara en sus libros radicadores alguna actuación referente a los mismos29; en respuesta del 12 de marzo de 2008, la Fiscalía 19 informó que “… revisados los libros radicadores de los procesos de Ley 600 de 2000 y las carpetas que se llevan de procesos de Ley 906 de 2004, no se halló registro alguno de investigación adelantada a donde aparezcan como 25 Folios 121 y 122 del cuaderno 1. 26 Folio 125 del cuaderno 1. 27 Folio 126 del cuaderno 1. 28 Folio 127 a 133 el del cuaderno 1. 29 Folios 289 del cuaderno 2.
Radicación: 41001-23-31-000-2011-00495-01 (61.471) Actor: Martha Cecilia Rodríguez Melo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 13 ofendidos los señores MARTHA CECILIA RODRÍGUEZ MELO y NELSON FABIAN RUEDA RODRÍGUEZ, en accidente de tránsito ocurrido el 21 de abril de 2003”30. - En dictamen del 2 de noviembre de 2016, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila, con base en la historia clínica y en los exámenes y pruebas diagnósticas practicadas a la señora Martha Cecilia Rodríguez Melo, determinó una pérdida de su capacidad laboral correspondiente a 51.77%31.
Responsabilidad patrimonial del Estado por Defectuoso Funcionamiento de la Administración de Justicia 44. La cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, que en punto al título jurídico de imputación de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, está regulado en la Ley 270 de 199632, plantea un vínculo inescindible con el derecho de acceso a la administración de justicia y de tutela judicial efectiva, en tanto, su configuración implica la vulneración o lesión de dichos derechos33, a través de una función judicial anormal, por indebido funcionamiento, falta de funcionamiento o funcionamiento tardío, de ahí que, el juicio de responsabilidad realizado bajo este 30 Folios 26 a 32 del cuaderno 2. 31 Folios 538 543 del cuaderno 3. 32 Publicada en el Diario Oficial 42.745 de 15 de marzo de 1.996. 33 Conviene precisar que el acceso a la administración de justicia implica el ejercicio del derecho de acción, es decir, la posibilidad de que cualquier persona solicite a los jueces competentes la protección o el restablecimiento de los derechos que consagran la Constitución y la ley.
Y el ejercicio del derecho de contradicción, pues el individuo debe contar con el acceso a la jurisdicción cuando se ha formulado una pretensión en su contra [Rojas Gómez, Miguel Enrique. Lecciones de derecho procesal, Tomo I, Teoría del proceso. Tercera edición, Bogotá D.C, enero de 2013]. De esta forma, el derecho de acceso a la administración de justicia es un presupuesto indispensable para la materialización de los demás derechos fundamentales pues no es posible el cumplimiento de las garantías sustanciales y de las formas procesales establecidas por el legislador sin que se garantice adecuadamente dicho acceso.
Por consiguiente, se erige como uno de los pilares que sostiene el modelo de Estado Social y Democrático de Derecho, toda vez que abre las puertas para que los individuos ventilen sus controversias ante las autoridades judiciales y de esta forma se protejan y hagan efectivos sus derechos. [Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 28 de mayo de 2012, Rad. 2011-01174, C.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren] Por su parte, si bien el derecho a la tutela judicial efectiva no se encuentra codificado en el derecho positivo colombiano, a diferencia de lo que ocurre en el ordenamiento alemán, italiano y español; lo cierto es que ha sido reconocido jurisprudencialmente, a partir de la influencia de las normas convencionales – artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Civiles y Políticos - como un derecho fundamental que comprende el derecho de acceso a la administración de justicia, algunas garantías propias del debido proceso y la obligación correlativa de las autoridades judiciales de promover e impulsar todas las condiciones que sean necesarias para que el acceso de los particulares a sea real y efectivo.
Luego, este derecho involucra la necesidad de que los jueces deriven en sus providencias la dimensión pro actione. Para la doctrina colombiana, este derecho dispone la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad y sin obstáculos o barreras desproporcionadas, a un juez o tribunal independiente e imparcial, frente al cual se pueda ejercer plena defensa de los derechos o intereses propios con el fin de obtener, dentro de un plazo razonable, la debida protección del Estado.
Catalogándolo como un derecho de naturaleza prestacional, pues exige ciertas obligaciones del aparato estatal con miras a su realización. En este sentido, será el legislador quien defina los cauces que permitirán su ejercicio.[ Araujo, R (2011). Acceso a la justicia y tutela judicial efectiva. Propuesta para fortalecer la justicia administrativa.
Visión de derecho comparado, Estud. Socio-Juríd vol.13 no.1 Bogotá Jan./June 2011] Radicación: 41001-23-31-000-2011-00495-01 (61.471) Actor: Martha Cecilia Rodríguez Melo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 14 título de atribución, requiera verificar si las acciones u omisiones desarrolladas en el marco del tráfico procesal menoscabaron el ejercicio de los mencionados derechos. 45.
Sobre la base del funcionamiento anormal de la administración de justicia, la doctrina ha enfatizado lo siguiente: “La comprensión de lo que es funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, debe partir de una comparación de lo que sería o debía ser el funcionamiento normal, lo que remite a unos criterios de actuación, a unos standards de funcionamiento, a unos conceptos jurídicos indeterminados de una extrema variabilidad y sujetos a una serie de condicionamientos históricos, técnicos y políticos.
Importa señalar que no todo funcionamiento anormal, que no toda deficiencia en la Administración de Justicia, son generadores de responsabilidad, sino aquellos que no van acordes con unos patrones básicos de eficacia y funcionamiento de acuerdo con las necesidades sociales y los intereses de los justiciables. El concepto de funcionamiento anormal es ajeno a toda idea de culpa o negligencia, aunque tenga en éstas su origen y se basa únicamente en la causación del daño que actúa como factor desencadenante de la imputación”34. 46.
Debe indicarse, además, que el régimen de responsabilidad aplicable a los casos de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia es, por regla general, de carácter subjetivo, por lo que corresponde al demandante, inicialmente, acreditar la desatención o el incumplimiento obligacional. Caso concreto 47. Con este marco conceptual, el reproche de responsabilidad de la Fiscalía General de la Nación se despliega a partir de las atribuciones que le son atendibles dentro del procedimiento penal regulado en la Ley 600 de 2000, vigente para la fecha de ocurrencia de los hechos que, según los actores, omitió investigar de oficio, lo que se tradujo en una conducta omisiva reveladora de una falla en el servicio de la administración de justicia, ello bajo la realidad probatoria presente en el contexto antes descrito. 48.
Conviene indicar que el artículo 250 constitucional -parágrafo primero- le impone a la Fiscalía General de la Nación el ejercicio de la acción penal -cuya finalidad se afinca en la persecución del delito- y la investigación “… de los hechos que revistan las características de un delito que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, petición especial, querella o de oficio, siempre y cuando medien 34 Perfecto Andrés Ibáñez y Claudio Movilla Álvarez, El Poder Judicial, Madrid, Ed. Tecnos, 1986. p. 358.
Radicación: 41001-23-31-000-2011-00495-01 (61.471) Actor: Martha Cecilia Rodríguez Melo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 15 suficientes motivos y circunstancias fácticas que indiquen la posible existencia del mismo”35. 49. En desarrollo del mandato anterior, el artículo 27 de Ley 600 de 2000 preceptúa que la titularidad de la acción penal le corresponde al Estado y la ejerce durante la etapa de investigación, por conducto de la Fiscalía General de la Nación, luego, el artículo 35 -cuyo análisis, en criterio del apelante, resultó sesgado por parte del a quo- contempla que, para dar inicio al ejercicio de la acción penal, será necesario querella -excepto en los eventos en los que el sujeto pasivo sea un menor de edad- cuando, entre otras conductas, se trate de lesiones personales sin secuelas, que produzcan incapacidad laboral inferior a 60 días. 50.
A lo anterior se agrega que, el artículo 114 ibidem, le atribuye competencia a la Fiscalía General de la Nación para, entre otras cosas, i) investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores de la ley penal; ii) asegurar la comparecencia de estos, incluso, mediante la imposición de medidas de aseguramiento; y, iii) tomar las medidas necesarias para hacer efectivos el restablecimiento del derecho y la indemnización de los perjuicios ocasionados por el delito. 51.
En el sub lite, se tiene por establecido a partir del material probatorio que, el 21 de abril de 2003, la señora Martha Cecilia Rodríguez Melo y su hijo Nelson Fabian Rueda Rodríguez, quien para la fecha tenía 13 años36, se vieron involucrados en un accidente de tránsito cuando la motocicleta en la que se movilizaban chocó contra un semoviente tipo vacuno -con identificación marcaria en la oreja izquierda- que se encontraba sobre la vía que del municipio de Íquira conduce a Yaguará, lo cual les causó lesiones en su cabeza que implicó manejo médico dispensado por la ESE Hospital Universitario Hernando Moncaleano Perdomo de Neiva. 52.
Dentro del marco de las normas constitucionales y legales antes mencionadas, la exigencia de ejercer la acción penal solo podría ser atendible por parte de la Fiscalía General siempre que esos hechos que revestían la característica de delito hubieran sido de su conocimiento, lo que no ocurrió, o, al menos, de ello no hay evidencia probatoria, en la medida en que si bien en la foliatura obra comunicación del 5 noviembre de 2004, mediante la cual la Secretaría Privada de Presidencia de la República remitió a la Fiscalía General de la Nación la petición de la señora Martha 35 Artículo 250 de la Constitución Política.
“La Fiscalía General de la Nación está obligada a adelantar el ejercicio de la acción penal y realizar la investigación de los hechos que revistan las características de un delito que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, petición especial, querella o de oficio, siempre y cuando medien suficientes motivos y circunstancias fácticas que indiquen la posible existencia del mismo.
No podrá, en consecuencia, suspender, interrumpir, ni renunciar a la persecución penal, salvo en los casos que establezca la ley para la aplicación del principio de oportunidad regulado dentro del marco de la política criminal del Estado, el cual estará sometido al control de legalidad por parte del juez que ejerza las funciones de control de garantías.
Se exceptúan los delitos cometidos por Miembros de la Fuerza Pública en servicio activo y en relación con el mismo servicio” (se destaca). 36 Según su registro civil de nacimiento (folio 20 del cuaderno 1), nació el 3 de febrero de 1990. Radicación: 41001-23-31-000-2011-00495-01 (61.471) Actor: Martha Cecilia Rodríguez Melo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 16 Cecilia Rodríguez Melo, en la cual puso en conocimiento los hechos relacionados con el accidente de tránsito, lo cierto es que no obra prueba que indique que, en efecto, dicha remisión se efectuó y que el ente acusador recibió la actuación; por el contrario, según las pruebas que militan en el proceso, ese organismo informó que, dentro de sus registros, no halló actuación alguna ligada a los hechos ocurridos el 21 de abril de 2003 o en la que figuraran como ofendidos la mencionada señora o su hijo. 53.
Además de lo anterior, no obra en el proceso evidencia que revele que la señora Rodríguez Melo motivó alguna actuación dirigida a establecer qué ocurrió con la remisión a la cual se refirió Presidencia de la República o qué dependencia de la Fiscalía recibió la actuación con miras a efectuar el seguimiento pertinente; así, se desconoce si instó, por ejemplo, al órgano de la instrucción para que le informara si había recibido la comunicación o qué gestiones adelantó con motivo de la misma, incluso, la Fiscalía confirma que no llegó a su conocimiento los hechos relacionados con el accidente -de allí que se entienda que no recibido la comunicación que se le remitió- cuando, en respuesta del juez a quo, indica que no obra en sus registros actuación alguna en la cual figuren como ofendidos la demandante o su hijo. 54.
Bajo este contexto, no es posible construir un juicio de reproche a la Fiscalía General de la Nación por la omisión en el ejercicio de la acción penal, pues, se insiste, no hay evidencia probatoria que revele que ese organismo tuvo conocimiento de los hechos de que trata la demanda. 55. A tono con lo expuesto, no es dable endilgarle responsabilidad a la Fiscalía General de la Nación por un defectuoso funcionamiento de la administración que comporte la lesión cierta a los derechos de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva, pues para ello se tornaba necesario probar que esta demandada conoció los hechos denunciados y que, pese a ese conocimiento, omitió investigarlos, carga probatoria que le correspondía a la demandante, en virtud de lo previsto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil. 56.
Como consecuencia de lo anterior, se impone confirmar la sentencia recurrida que negó las pretensiones de la demanda. Condena en costas 57. Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
IV. PARTE RESOLUTIVA Radicación: 41001-23-31-000-2011-00495-01 (61.471) Actor: Martha Cecilia Rodríguez Melo y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Acción de reparación directa 17 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 7 de marzo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador81/Vistas/documentos/evali dador