Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 73001 23 33 000 2019 00298 01 (0313-2021) Demandante: Departamento de Boyacá Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) y departamento del Tolima Temas: Caducidad AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el auto proferido el 11 de septiembre de 2020 por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio del cual se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control. 1.

Antecedentes 1.1. Pretensiones de la demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,1 el departamento de Boyacá, mediante apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad parcial de las Resoluciones 0624 del 22 de agosto de 2000, «[p]or medio de la cual se reconoce una pensión por vejez a LUIS ANTONIO FLETSCHER», y 1264 del 24 de octubre de 2001, «[p]or medio de la cual se reliquida una pensión mensual vitalicia de jubilación de LUIS ANTONIO FLETSCHER», expedidas por el departamento del Tolima. 1 En adelante CPACA. 2 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00298 01 (0313-2021) Demandante: Departamento de Boyacá Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que la Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) es la entidad responsable de pagar la cuota parte pensional que le fue asignada inicialmente al departamento de Boyacá; ii) ordenar al departamento del Tolima que expida un nuevo acto administrativo en el cual excluya al departamento de Boyacá de la obligación de pagar una cuota parte pensional; iii) ordenar al departamento del Tolima que devuelva los montos que le pagó el departamento de Boyacá por concepto de cuota parte pensional; y iv) condenar en costas a la parte demandada. 1.2.

El auto apelado El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante auto del 11 de septiembre de 2020,2 declaró probada la excepción de caducidad del medio de control y dispuso la terminación del proceso, de acuerdo con las siguientes razones: i) Conforme al Decreto Legislativo 806 de 2020, el juez debe resolver la excepción de caducidad antes de convocar a la audiencia inicial. ii) Tanto las cuotas partes pensionales como el derecho de recobro derivado de aquellas constituyen contribuciones parafiscales y, desde el punto de vista financiero, son el soporte más importante del Sistema de Seguridad Social en Pensiones. iii) En el presente asunto se demandaron los actos a través de los cuales se reconoció y reliquidó la pensión de jubilación del señor Luis Antonio Fletscher, pero únicamente respecto de la cuota parte pensional asignada al departamento de Boyacá. iv) De acuerdo con el artículo 11 del Decreto 2709 de 1994, cuando varias entidades concurren a la concesión de una pensión, la entidad encargada del 2 Folios 312 a 318. 3 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00298 01 (0313-2021) Demandante: Departamento de Boyacá reconocimiento debe notificar a las demás cajas de previsión el proyecto de acto administrativo de liquidación, para que estas acepten los cálculos o no. Ahora bien, en el caso bajo análisis, el departamento de Boyacá pudo haber objetado la liquidación una vez se le notificó el respectivo proyecto de acto administrativo; sin embargo, ello no ocurrió y ahora pretende invalidar la determinación de las cuotas partes pensionales a través de los actos de reconocimiento y reliquidación del derecho. v) Las Resoluciones 0624 del 22 de agosto de 2000 y 1264 del 24 de octubre de 2001 debieron haberse demandado dentro de los 4 meses de que trata el numeral 2, literal d), del artículo 164 del CPACA, teniendo en cuenta que «[…] las cuotas partes pensionales constituyen una contribución parafiscal y no pueden considerarse como una prestación periódica a efectos de ser demandadas en cualquier tiempo, pues dicha periodicidad solo se predica respecto del reconocimiento pensional, el cual no está en disputa en el presente litigio». vi) Comoquiera que los actos demandados no debían ser notificados al departamento de Boyacá, ya que solo se le debía poner en conocimiento el proyecto de liquidación pensional, el término de caducidad se contabiliza desde el momento en que la entidad accionante comenzó a dar cumplimiento a las resoluciones que determinaron las cuotas partes pensionales.

Bajo esa premisa, como el 26 de enero de 2007 los departamentos de Boyacá y Tolima suscribieron un acta de cruce de cuentas y de acuerdo de pago de cuotas partes pensionales, la entidad demandante debió acudir a la jurisdicción dentro de los 4 meses posteriores a dicha fecha; no obstante, lo hizo 11 años después. 1.3. El recurso de apelación 4 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00298 01 (0313-2021) Demandante: Departamento de Boyacá Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial de la parte actora interpuso recurso de apelación3 y lo sustentó así: i) El departamento de Boyacá aceptó las cuotas partes pensionales que le fueron consultadas, pero, luego de revisar los documentos de manera detallada, advirtió que la obligación debió ser asumida por la Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio).

Al respecto, se debe precisar que el error no genera derecho. ii) En reciente jurisprudencia sobre casos similares, la Sección Segunda del Consejo de Estado sostuvo que las cuotas partes pensionales son una prestación periódica, y que la demanda que persiga el control de legalidad del acto de su determinación puede presentarse en cualquier tiempo.4 2.

Consideraciones 2.1. Cuestión previa Toda vez que en el presente asunto se trata de resolver un recurso de apelación interpuesto el 16 de septiembre de 2020,5 para adoptar la decisión correspondiente no se tendrán en cuenta las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021.6 Lo anterior, comoquiera que el artículo 86 ibidem dispone que la citada ley es aplicable a los procesos iniciados en vigencia del CPACA, pero «[…] los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones». 3 Folios 322 a 328. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A: i) auto del 11 de junio de 2020, expediente 25000 23 27 000 2016 02069 01 (1075-2019), M.P., Gabriel Valbuena Hernández; ii) auto del 2 de julio de 2020, expediente 25000 23 37 000 2016 02056 01 (2756-2019), M.P., William Hernández Gómez; y iii) auto del 30 de abril de 2020, expediente 25000 23 37 000 2016 02056 01 (2756-2019), M.P., William Hernández Gómez. 5 Folios 320 a 328. 6 Publicada en el Diario Oficial 51.588 del 25 de enero de 2021. 5 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00298 01 (0313-2021) Demandante: Departamento de Boyacá 2.2.

Problema jurídico Se circunscribe a determinar si la demanda de la referencia estaba sujeta o no a algún término de caducidad, y, en caso afirmativo, si la parte actora hizo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de la oportunidad correspondiente, a fin de establecer si se debe revocar o confirmar el auto del 11 de septiembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio del cual se declaró probada la excepción de caducidad y se dispuso la terminación del proceso.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) cómputo de la caducidad cuando se demandan actos administrativos que reconocen o niegan prestaciones periódicas; y ii) solución del caso concreto. 2.3. Cómputo de la caducidad cuando se demandan actos administrativos que reconocen o niegan prestaciones periódicas Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consiste en que la demanda debe interponerse dentro del término fijado por el legislador, pues, de lo contrario, se configura el fenómeno jurídico de la caducidad.

En efecto, el ordenamiento constitucional establece la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de ejercer oportunamente el derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en sede judicial. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido: El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. […] 6 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00298 01 (0313-2021) Demandante: Departamento de Boyacá La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya.

Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general.7 En este orden de ideas, la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia del uso de las acciones judiciales y los medios de control por fuera del plazo que la ley establece para ello.

Además, es un presupuesto ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa la eventual revocatoria de los actos de la administración en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues, de no hacerlo, se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia.8 Ahora bien, el artículo 164 del CPACA establece los tiempos para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, entre otras cosas, dispone que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe intentarse «[…] dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales»; no obstante, la citada norma también prevé que la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo cuando «[s]e dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas».

En ese contexto, esta corporación9 ha indicado que las prestaciones periódicas hacen referencia a aquellas sumas de dinero que se originan como consecuencia de una relación laboral, que tienen como finalidad atender las necesidades 7 Corte Constitucional, sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 8 Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 del 3 de diciembre de 1997, M.P., Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”.

Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». 9 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 13 de febrero de 2014, expediente 66001-23-31-000-2011-00117-01 (0798-2013), M.P., Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 7 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00298 01 (0313-2021) Demandante: Departamento de Boyacá personales del trabajador y, en algunos casos, cubrir los riesgos y las contingencias que se presentan con motivo de su labor; sin embargo, una vez finalizado el vínculo laboral, esta connotación de periodicidad desparece.

En relación con las reclamaciones de salarios y prestaciones sociales, esta Subsección10 ha sostenido que, cuando se pretende su reconocimiento y pago, no es procedente aplicar la regla de caducidad de los 4 meses para las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho mientras exista el vínculo laboral, pero una vez finalizada esta relación no aplica el criterio de «periodicidad», por lo que debe atenderse el término de caducidad del medio de control.11 Sin perjuicio de lo anterior, conviene aclarar que no ocurre lo mismo con las pensiones, las cuales, por ser percibidas de forma vitalicia, mantienen su condición de periodicidad, característica que subsiste después de que ocurre el retiro del servicio; por consiguiente, cuando se persigue su reconocimiento o reliquidación, la demanda puede interponerse en cualquier tiempo, de conformidad con el numeral 1.°, literal c), del artículo 164 del CPACA. 2.4.

Análisis de la Sala. El caso concreto Luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para revocar el auto apelado, por las siguientes razones: i) En Sentencia C-895 de 2009,12 la Corte Constitucional distinguió los conceptos de «cuota parte pensional» y «derecho al recobro», así: En segundo lugar, es necesario diferenciar las cuotas partes pensionales y el derecho al recobro de las mesadas.

Las cuotas partes constituyen el soporte financiero para la seguridad social en pensiones, sustentado en el concepto de concurrencia, mientras que el recobro es un derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, quien puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 1.° de octubre de 2014, expediente 05001-23-33-000-2013-00262-01 (3639-14), M.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 8 de septiembre 2017, expediente 76001-23-33-000-2016-01293-01 (4218-16), M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 12 Corte Constitucional, Sentencia C-895 del 2 de diciembre de 2009, M.P., Jorge Iván Palacio Palacio. 8 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00298 01 (0313-2021) Demandante: Departamento de Boyacá [Negritas por fuera del original] Bajo ese entendido, las cuotas partes pensionales corresponden al porcentaje en que diferentes entidades deben concurrir o participar para el pago de un derecho pensional; de ahí que estas se erigen como soporte financiero para la seguridad social en pensiones.

Desde esa óptica, el derecho de recobro de las cuotas partes pensionales es un asunto de naturaleza tributaria, ya que «[…] se trata de una contribución parafiscal, pues constituye un aporte obligatorio del empleador que se destina al pago de las mesadas pensionales dentro del esquema de financiamiento del sistema general de pensiones».13 Por su parte, la determinación de la mesada pensional, su distribución entre varias entidades que deben concurrir a su pago (cuotas partes) y la extinción de dicha obligación constituyen escenarios de índole laboral, pues se trata de situaciones ligadas al propio derecho pensional, en tanto definen qué entidad queda librada o debe concurrir al pago, y en qué medida tiene que hacerlo.14 ii) De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, los actos administrativos por medio de los cuales se reconoce un derecho pensional y se distribuye la obligación de pagar la mesada entre varias entidades son decisiones «[…] que conciernen al reconocimiento de prestaciones periódicas […]», por lo cual pueden demandarse en cualquier tiempo.15 En igual sentido, pero de manera más reciente, esta Subsección resolvió un asunto de contornos fácticos y jurídicos similares, y concluyó que la cuota parte que debe asumir una entidad para concurrir al pago de una pensión es una prestación periódica, debido a que constituye una erogación frecuente y 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto del 11 de noviembre de 2021, expediente 73001 23 33 000 2017 00175 01 (25556), M.P., Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 14 Consejo de Estado, Presidencia, auto del 17 de abril de 2015, expediente 17001 23 31 000 2010 00247 01 (4404-2013), M.P., Luis Rafael Vergara Quintero. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 12 de agosto de 2010, expediente 66001 23 31 000 2006 00761 01 (1181-09), M.P., Víctor Hernando Alvarado Ardila. 9 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00298 01 (0313-2021) Demandante: Departamento de Boyacá regular que sirve de base financiera para el reconocimiento y pago del derecho pensional.16 iii) Teniendo en cuenta lo anterior, se observa que el departamento de Boyacá demandó la nulidad parcial de las Resoluciones 0624 del 22 de agosto de 2000 y 1264 del 24 de octubre de 2001, a fin de que se declare que la cuota parte pensional que actualmente está a su cargo debe asumirla la Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio).

En consecuencia, con fundamento en la jurisprudencia de esta corporación, la Sala concluye que la presente controversia gira en torno a una prestación de carácter periódico (cuota parte pensional), razón por la cual la demanda podía ser presentada en cualquier tiempo, conforme al artículo 164, numeral 1, literal c), del CPACA.17 Como corolario de lo esbozado, la Sala revocará la providencia apelada, en tanto declaró probada la excepción de caducidad y dispuso la terminación del proceso.

En su lugar, se ordenará al a quo continuar con el trámite correspondiente. Finalmente, se advierte que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado presentó un memorial de intervención, pero los argumentos desarrollados allí no están enfocados en la decisión del recurso de apelación que ocupa la atención de la Sala. Por consiguiente, se ordenará a la Secretaría poner en conocimiento del Tribunal Administrativo del Tolima dicho documento, para los fines que estime pertinentes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 30 de abril de 2020, expediente 25000 23 37 000 2017 01505 01 (5093-2018), M.P., William Hernández Gómez. 17 «ARTÍCULO 164.

OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 10 Radicación: 73001 23 33 000 2019 00298 01 (0313-2021) Demandante: Departamento de Boyacá Resuelve Primero. Revocar el auto del 11 de septiembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio del cual se declaró probada la excepción de caducidad.

En su lugar, se ordena continuar con el trámite del proceso. Segundo. Por Secretaría, poner en conocimiento del Tribunal Administrativo del Tolima el memorial que se encuentra en el índice 3 de la plataforma Samai, presentado por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para los fines que estime pertinentes. Tercero. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este auto, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.