Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-06728-01 Demandante: Eris Alfonso Sierra Merlano Demandado: Municipio de Magangué (Bolívar), Secretarías de Educación y Salud Temas: Derechos a la educación, a un ambiente sano y a la salud / Procedencia de la solicitud de tutela para la protección de derechos colectivos / Subsidiariedad Decisión: Confirma la decisión del a quo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Eris Alfonso Sierra Merlano, en contra de la sentencia proferida el 27 de noviembre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La solicitud1 1. Eris Alfonso Sierra Merlano2 promovió solicitud de tutela con el fin de que se le ampararan los derechos fundamentales a la vida digna, la salud, la educación, al ambiente sano e integridad personal a los menores del establecimiento educativo Comunal de Versalles, sede La Ilusión en el municipio de Magangué. 2.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente3: 2.1. Varios habitantes del municipio de Magangué manifestaron su inconformidad frente al manejo que la alcaldía dio a la situación del establecimiento educativo Comunal de Versalles, en razón a su deterioro estructural, así como el mal olor y la proliferación de mosquitos ocasionados por el agua estancada en sus instalaciones. 2.2.

Pese a la situación, no se implementó presupuesto ni logística para la limpieza del lugar, lo cual impidió que los estudiantes recibieran clases en un entorno digno. 1 Ver índice 19 de Samai. Archivo denominado «31Sentencia_02110010315000202506(.pdf) NroActua 19». 2 En su condición de representante de la veeduría ciudadanía. 3 Archivo obrante en el índice 2 del Samai. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06728-01 Demandante: Eris Alfonso Sierra Merlano 2.3.

Pese a ello, la Secretaría de Educación Municipal se abstuvo de suspender o reubicar las clases, realizar visitas técnicas o activar los protocolos de emergencia escolar establecidos por el Ministerio de Educación Nacional en la Resolución 2157 de 2014. 2.4. La Secretaría Municipal de Salud tampoco realizó visitas sanitarias ni desplegó acciones frente al brote de enfermedades respiratorias, lo cual desconoció los principios de precaución y prevención previstos en el artículo 10 de la Ley 9 de 1979 y en el artículo 80 de la Constitución Política. 1.1.1.

Pretensiones 3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…] 1. Que se amparen los derechos fundamentales de los niños, niñas y jóvenes del colegio COMUNAL DE VERSALLES SEDE LA ILUSION, a la educación, salud, ambiente sano y vida digna. 2. Que se ordene al alcalde Municipal y a la Secretaría de Educación realizar intervención inmediata en la infraestructura y condiciones sanitarias del colegio garantizando una solución de fondo y definitiva. 3.

Que se disponga plan urgente de reubicación o suspensión temporal de clases presenciales mientras se ejecutan las obras de reparación, sin afectar los derechos constitucionales de los niños y garantizando condiciones adecuadas y dignas de estudio. […]». [sic] 1.2. Informes rendidos en el proceso 4. La Alcaldía Municipal de Magangué4 solicitó que se declarara improcedente lo pretendido ante la falta de legitimación por activa, pues no se demostró que el demandante actuara como agente oficioso frente a la protección de derechos personalísimos, conforme a lo establecido en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, lo cual requería manifestación y pruebas sumarias acerca de las circunstancias que impedían a sus titulares ejercer directamente su defensa. 4.1.

Sin perjuicio de lo anterior, una vez se le reportó la problemática del establecimiento educativo, inició gestiones, informes técnicos y una asignación presupuestal con el objetivo de mitigar el daño padecido. 5. La Secretara de Educación, Cultura y Deporte de Magangué5 adjuntó pruebas destinadas a desvirtuar las acusaciones sobre una supuesta inacción en la reubicación de clases y en la emisión de informes acerca del estado del establecimiento educativo.

Además, informó haber estado al frente de las medidas adoptadas por la alcaldía para mitigar la situación y garantizar la integridad física, la salud y unas condiciones dignas en el ambiente escolar. 4 Ver índice 10 de Samai. Archivo denominado «9_MemorialWeb_Respuesta- INFORMETUTELAERI(.pdf) NroActua 10». 5 Ver índice 16 de Samai.

Archivo denominado «19_MemorialWeb_Respuesta 2INFORMEPLANEACIO(.pdf) NroActua 16». 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06728-01 Demandante: Eris Alfonso Sierra Merlano 1.3 Sentencia de primera instancia6 6. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 27 de noviembre de 2025 declaró improcedente la solicitud de tutela, al considerar que no se acreditó el requisito general de subsidiariedad por existir otros mecanismos para proteger los derechos invocados, como lo era el medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Así, estableció que de acuerdo con la Corte Constitucional la solicitud de tutela para proteger derechos colectivos era excepcional, por lo que se debía acreditar: i) ser el titular del fundamental afectado; ii) que la vulneración alegada no fuera hipotética; y iii) que la orden judicial buscara el restablecimiento de derechos fundamentales, más no colectivos, lo cual en el asunto bajo estudio no ocurrió. 6.1.

Respecto a legitimidad para actuar en nombre de los menores, señaló que si bien es cierto en tratándose de ellos se entiende acreditada; pero, como en el presente caso se ejerció mediante la figura de la agencia oficiosa, era necesario individualizar al menor y acreditar la afectación a sus derechos fundamentales, lo cual no sucedió al plantear una situación general sin hechos concretos que demostraran la vulneración particular y su carácter urgente.

Así, se entendió que se solicitó la protección al derecho colectivo a la educación, ante la ausencia de intervención de las autoridades para lograr condiciones de salubridad y seguridad en el plantel educativo aludido. 1.4. Escrito de impugnación7 7. La parte demandante presentó escrito de impugnación contra la sentencia de primera instancia, por considerar que: i) incurre en defecto sustancial por exigir un requisito inexistente para la representación derechos de los menores;ii) desconoce la existencia de perjuicio irremediable acreditado en el expediente; iii) aplica un análisis de subsidiariedad que desconoce el interés superior del menor; y iv) el juez asumió como cumplimiento simples actuaciones preparatorias que no configuran hecho superado. 2.

Consideraciones 8. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa; iii) problema jurídico; iv) procedencia de la tutela y marco jurídico aplicable; y v) análisis de la Sala. 6 Ver índice 19 de Samai.

Archivo denominado «31Sentencia_02110010315000202506(.pdf) NroActua 19». 7 Ver índice 23 de Samai. Archivo denominado «34_MemorialWeb_Otro- IMPUGNACIONFALLOCO(.pdf) NroActua 23». 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06728-01 Demandante: Eris Alfonso Sierra Merlano 2.1. Competencia 9. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 20008 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 20199, esta Sala es competente para conocer de la impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 2.2.

Cuestión previa - Legitimación en causa por activa en la solicitud de tutela 10. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a presentar solicitud de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales; en el mismo sentido lo reguló el Decreto 2591 de 199110, que dispuso: Artículo 10.

LEGITIMIDAD E INTERES. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.

Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. 11. La Corte Constitucional11 refirió la evolución jurisprudencial en lo que a la legitimación en la causa por activa para acudir al juez de tutela se refiere, así: «[…] 5. Desde sus inicios, particularmente en la sentencia T-416 de 199712, la Corte Constitucional estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela.

Más adelante, la sentencia T-086 de 201013, reiteró lo siguiente con respecto a la legitimación en la causa por activa como requisito de procedencia de la acción de tutela: “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”.

(Negrilla fuera del texto original). Asimismo, en la sentencia T-176 de 201114, este Tribunal indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que presenta la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante. 8 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 9 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 10 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 11 Sentencia T-511 de 2017.

MP Gloria Stella Ortiz Delgado. 12 MP Antonio Barrera Carbonell. 13 MP Jorge Ignacio Pretelt Caljub. 14 MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06728-01 Demandante: Eris Alfonso Sierra Merlano En el mismo sentido se pronunció la Corte en la sentencia T-435 de 201615, al establecer que se encuentra legitimado por activa quien promueva una acción de tutela siempre que se presenten las siguientes condiciones: (i) que la persona actúe a nombre propio, a través de representante legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente oficioso; y (ii) procure la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.

Adicionalmente, en la sentencia SU-454 de 201616, esta Corporación reiteró que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces y constituye un presupuesto procesal de la demanda. 6. Ahora bien, con respecto a la legitimación del agente oficioso, en las sentencias T-452 de 200117, T-372 de 201018, y la T-968 de 201419, este Tribunal estableció que se encuentra legitimada para actuar la persona que cumpla los siguientes requisitos: (i) la manifestación que indique que actúa en dicha calidad;

(ii) la circunstancia real de que, en efecto, el titular del derecho no se encuentra en condiciones físicas o mentales para interponer la acción, ya sea dicho expresamente en el escrito de tutela o que pueda deducirse del contenido de la misma; y (iii) la ratificación de la voluntad del agenciado de solicitar el amparo constitucional.

En concordancia con lo anterior, en la sentencia SU-173 de 201520, reiterada en la T-467 de 201521, la Corte indicó que por regla general, el agenciado es un sujeto de especial protección y, en consecuencia, la agencia oficiosa se encuentra limitada a la prueba del estado de vulnerabilidad del titular de los derechos. En esta oportunidad, la Corte reitera la regla jurisprudencial que establece que una persona se encuentra legitimada por activa para presentar la acción de tutela, cuando demuestra que tiene un interés directo y particular en el proceso y en la resolución del fallo que se revisa en sede constitucional, el cual se deriva de que el funcionario judicial pueda concluir que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante. […]». 12.

Como se observa, la normativa y la jurisprudencia definen cuatro vías procesales para acudir al juez de tutela a saber: i) el directamente afectado; ii) a través de representante legal o de apoderado judicial; iii) por medio de agente oficioso; y iv) por conducto del defensor del pueblo y los personeros municipales. 13. Sin embargo, en consonancia con el criterio expuesto por el a quo, debe recordarse que la Corte Constitucional ha sostenido que, de manera excepcional, cualquier persona está legitimada para agenciar los derechos de los menores.

Al respecto, en sentencia T-705 de 2013, señaló: «[…] aunque la informalidad que caracteriza a la acción de tutela no se opone a que su ejercicio esté sometido a requisitos mínimos de procedibilidad, entre los cuales está la legitimación por activa17, ello también permite consideraciones especiales, como que cualquier persona se encuentre legitimada “para interponer acción de tutela en nombre de un menor, siempre y cuando en el escrito o petición verbal conste la inminencia de la violación a los derechos fundamentales del niño”, lo que además está expresamente instituido en el inciso 1° del artículo 11 del Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006[…]» 15 MP Gloria Stella Ortiz Delgado. 16 MP Gloria Stella Ortiz Delgado. 17 MP Manuel José Cepeda Espinosa. 18 MP Luis Ernesto Vargas Silva. 19 MP Gloria Stella Ortiz Delgado. 20 MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 21 MP Jorge Iván Palacio Palacio. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06728-01 Demandante: Eris Alfonso Sierra Merlano 14.

Así, en el presente asunto se encuentra acreditada la legitimación del demandante para agenciar los derechos fundamentales de los menores que estudian en la Institución Educativa Comunal de Versalles, en la medida en que, si bien no se determinaron o individualizaron aquellos, no se puede desconocer que la parte activa menciona circunstancias que ameritan, por lo menos, el estudio de procedencia para determinar si por los contornos particulares del asunto se trata de vulneración de derechos fundamentales o colectivos. 2.3.

Problema Jurídico. 15. La Sala deberá establecer: ¿si la solicitud de tutela es procedente para procurar el amparo de ius fundamentales cuya vulneración proviene de la afectación de derechos colectivos? 2.4. De la procedencia de la solicitud de tutela 16. El artículo 86 constitucional señala que: «[e]sta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]».

A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone, entre otras, como causal de improcedencia de la solicitud de amparo: […] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […] 17.

Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia22, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 18.

Por su parte, el perjuicio irremediable, a su turno, ha sido entendido como aquel que presente las características de: inminente, esto es que amenaza o está por suceder; urgente, en relación con las medidas a adoptar para evitar la consumación del mismo aplicando para el efecto un criterio de proporcionalidad; grave, relacionado con el bien jurídico protegido por el ordenamiento y que es objetivamente [determinado o determinable] relevante para el afectado; e, impostergabilidad, lo que determina que la tutela sea adecuada para el restablecimiento del orden social justo en su integridad23.

Además, el aludido perjuicio debe ser valorado en concreto 22 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T-1121 de 2003. 23 Al respecto, ver las sentencias T- 300 de 2010, T-1316 de 2001; T.225 de 1993, entre otras. La primera se refirió al concepto es estudio en los siguientes términos: “que (i) se esté ante un perjuicio inminente o próximo o suceder, lo que exige un grado suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del daño;

(ii) el perjuicio debe ser grave, esto es, que conlleve la afectación de un bien 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06728-01 Demandante: Eris Alfonso Sierra Merlano por el juez atendiendo a las circunstancias en que se encuentre el accionante, a quien, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Sala, le compete la carga de probarlo. 19.

Además, se recuerda que el aludido perjuicio debe ser valorado en concreto por el juez de acuerdo con las circunstancias en que se encuentre el demandante, a quien, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Sala, le compete la carga de probarlo. 20. Del igual modo, la existencia real de un mecanismo de defensa principal deberá ser analizado de cara a las circunstancias propias del caso, pues su sola procedencia legal no lo hace eficaz e idóneo en todos los asuntos.

Aspecto que también corresponderá ser valorado por el juez constitucional de tutela y determinar así los efectos del fallo. 2.4.1. Procedencia de la solicitud de tutela para procurar el amparo de ius fundamentales cuya vulneración proviene de la afectación de derechos colectivos. 21. Los derechos colectivos tienen un alcance y concepto que los distingue de los derechos individuales.

Esta distinción ha sido precisada por el Consejo de Estado24: «[…] No deben confundirse los derechos colectivos con los individuales comunes a un grupo de personas de terminadas o determinables. La distinción entre intereses subjetivos y colectivos de un grupo depende de la posibilidad de apropiación exclusiva de los objetos o bienes materiales o inmateriales involucrados en la relación jurídica.

Así, de los derechos colectivos puede afirmarse que a pesar de pertenecer a todos los miembros de una comunidad ninguno puede apropiarse de ellos con exclusión de los demás; en tanto que en relación con los derechos individuales, cada uno de los sujetos que pertenecen al grupo puede obtener la satisfacción de su derecho de forma individual y en momento diferente o puede ejercerlo con exclusión de los demás, y solo por razones de orden práctico pueden reclamar conjuntamente la indemnización cuando han sufrido un daño por una causa común, sin perjuicio de las acciones individuales que cada uno pueda iniciar […]». [Se resalta] 22.

Esto podría resumirse en que los derechos colectivos son aquellos en los que se comprometen intereses de la comunidad y su radio va más allá de lo individual25, mientras que en los derechos particulares puede individualizarse el daño a una persona determinada, donde esta puede reclamar indemnización en exclusión a los demás26. 23. En cuanto al tema objeto de estudio debe recordarse que el Decreto 2591 de 1991, en su artículo 6.°, delineó el derrotero a seguir en tratándose de la procedencia de la susceptible de determinación jurídica, altamente significativo para la persona;

(iii) se requieran de medidas urgentes para superar el daño, las cuales deben ser adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a su vez, deben considerar las circunstancias particulares del caso; y (iv) las medidas de protección deben ser impostergables, lo que significa que deben responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la consumación del daño irreparable.”. 24 Consejo de Estado, Expediente 2001-02012.

Demandante Omar de Jesús Flórez Morales. CP Ricardo Hoyos Duque. 25 Expediente 2003-00861. Demandante: Graciela Chiquito Jaramillo. C.P German Rodríguez V. 26 Expediente 2001-02012. Demandante: Omar de Jesús Flórez Morales. CP Ricardo Hoyos Duque. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06728-01 Demandante: Eris Alfonso Sierra Merlano tutela en diferentes eventualidades relacionadas con situaciones que implican la infracción de derechos colectivos, de la siguiente manera: Artículo 6o.

Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: […] 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 24.

En vista de lo anterior, se observa que la norma establece por regla general que la solicitud de tutela no es procedente para la protección de derechos colectivos, sin embargo, de manera excepcional reconoce su viabilidad ante el compromiso de intereses colectivos que llegare a afectas garantías fundamentales individuales, cuya vulneración se alegue. 25.

De tal manera, la Corte Constitucional27 estableció los requisitos que deben confluir para hacer procedente la solicitud de tutela, en el escenario inicial de afectación de derechos colectivos, en los siguientes términos: «[…] Para que la tutela proceda y prevalezca en caso de afectación de un interés colectivo, es necesario (i) que exista conexidad entre la vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea "consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo".

Además, (ii) el peticionario debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer expresamente probadas en el expediente. Y (iv) finalmente, la orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado, y "no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza." La entrada en vigor de una regulación completa y eficaz sobre acciones populares implica que, fuera de los cuatro requisitos señalados en el fundamento 4º de la presente sentencia, para que la tutela proceda en caso de afectación de un derecho colectivo, es además necesario, teniendo en cuenta el carácter subsidiario y residual de la tutela, que en el expediente aparezca claro que la acción popular no es idónea, en concreto, para amparar específicamente el derecho fundamental vulnerado en conexidad con el derecho colectivo, por ejemplo porque sea necesaria una orden judicial individual en relación con el peticionario. […]». 26.

Por otra parte, en cuanto a la conexidad entre derechos colectivos y fundamentales que debe existir para viabilizar la protección invocada, en sentencia T-222 de 2008, sostuvo: «[…] Esta Corporación en reiterada jurisprudencia ha sostenido, que en principio, la acción de tutela no procede para la protección de derechos colectivos, pues la Constitución ha previsto en su artículo 88 que este tipo de derechos podrán ser protegidos por las acciones populares, reguladas en la ley 472 de 1998.28 27 SU-1116 de 2001. 28 Art.2.

Acciones Populares: “Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.” Entiéndase entre otros como derechos: “El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias.” 9 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06728-01 Demandante: Eris Alfonso Sierra Merlano Al entrar en vigencia la Ley 472 de 1998, la acción de tutela se convirtió en un mecanismo subsidiario para la protección de los derechos colectivos y su procedencia se torna, en estos casos, excepcional, razón por la cual la Corte ha sostenido que los juzgadores deben ser especialmente cuidadosos al comprobar el requisito de conexidad con la afectación de derechos fundamentales.

En este sentido se pronunció la sentencia T-1451 de 200029: “(…) la ley 472 de 1998 viene a unificar términos, competencia, procedimientos, requisitos para la procedencia de la acción popular, en aras de lograr la protección real y efectiva de los derechos e intereses colectivos y, con ellos, de los derechos fundamentales que puedan resultar lesionados mediante la afectación de un derecho de esta naturaleza.

Es así como en esta ley se consagra la facultad de juez de conocimiento para adoptar medidas cautelares una vez admitida la acción, con el objeto de prevenir un daño inminente o cesar los que se hubieren causado (artículo 25) para celebrar pactos de cumplimiento para la protección inmediata y concertada de los derechos colectivos afectados, pacto que se constituye en una sentencia anticipada (artículo 27); se fijan términos perentorios para la práctica de pruebas y la adopción de un fallo definitivo, etc.

Se hace necesario, entonces, que los jueces analicen con sumo cuidado los casos sometidos a su conocimiento para determinar si la acción procedente es la acción consagrada en la ley 472 de 1998 o si es la acción de tutela, pues ésta tiene que conservar su naturaleza de mecanismo subsidiario al que debe recurrirse únicamente cuando esté demostrado que, a través del ejercicio de la acción popular, no sea posible el restablecimiento del derecho fundamental que ha resultado lesionado o en amenaza de serlo por la afectación de un derecho de carácter colectivo.

Para el efecto, entonces, se hará necesario demostrar que, pese a haberse instaurado la acción popular, ésta no ha resultado efectiva para lograr la protección que se requiere. Igualmente, se podrá hacer uso de la acción de tutela como mecanismo transitorio mientras la jurisdicción competente resuelve la acción popular en curso y cuando ello resulte indispensable para la protección de un derecho fundamental.” […]». [Se resalta] 27.

Posteriormente, la Corte Constitucional, en sentencia T-099 de 2016 recogió el criterio sentado por esa corporación en varios pronunciamientos para precisar algunos supuestos relacionados con la subsidiariedad de la tutela en asuntos como el que es objeto de debate, de tal forma concluyó30: «[…] Ahora bien, una de las derivaciones del principio de subsidiariedad, es la improcedencia de la acción de tutela para proteger derechos colectivos, pues en principio, éstos deberían ser salvaguardados por las acciones contenidas en el artículo 88 de la Constitución (populares o de grupo) y no por la acción de tutela.

Dicho artículo establece la acción popular como la herramienta idónea para la protección de los derechos e intereses colectivos. Al tratarse de un marco constitucional de protección distinto, el Legislador dotó a cada una de ellas de un procedimiento especial, y de un juez natural propio.31 El artículo 88 Superior, desarrollado en el artículo 2° de la Ley 472 de 1998 señala precisamente que las acciones populares: “(…) [s]on los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos o intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. Sin embargo, en los primeros pronunciamientos de esta Corporación, se definió que aunque se tratara de una afectación a un derecho colectivo cuya protección debiera 29 MP Martha Sáchica Méndez. 30 También se pueden consultar las sentencias SU-067 de 1993, T-254 de 1993, T-500 de 1994, SU- 429 de 1997, T-244 de 1998, T-644 de 1999, y T-1527 de 2001. 31 T-888 de 2008.

MP Marco Gerardo Monroy. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06728-01 Demandante: Eris Alfonso Sierra Merlano perseguirse por la vía de la acción popular, la acción de tutela podría resultar procedente, si estaba de por medio, además, la vulneración o amenaza de un derecho fundamental del accionante que tenga una relación de causalidad existente e inescindible entre la acción u omisión que afecta el interés colectivo y su propia circunstancia32.

En tales condiciones, procede la protección del derecho personal afectado o amenazado, aunque, al protegerlo, se beneficie o favorezca a la comunidad. […]». 2.4.2. Derecho a la educación vs. educación como servicio público 28. En el presente caso, es importante determinar la naturaleza de la educación, la cual ha sido definida como derecho y como servicio público por la jurisprudencia. De tal manera, en cuanto al primero de los conceptos, el máximo tribunal constitucional, estableció: «[…] la garantía que se inclina por la formación de los individuos en todas sus potencialidades, ya que a través de ésta el ser humano puede desarrollar y fortalecer sus habilidades físicas, morales, culturales, analíticas entre otras […]»33. 29.

Por su parte, el Consejo de Estado define la educación como servicio público, lo cual la convierte en una obligación del Estado inherente a su finalidad social34: «[…] la Constitución Política, en sus artículos 70 y 71, estableció la promoción de la ciencia, la investigación, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la nación, como uno de los fines del Estado, e instituyó en cabeza de este, la obligación de promover y fomentar en todos los colombianos en igualdad de oportunidades el acceso a la cultura, la investigación, la ciencia y el desarrollo por medio de un sistema educativo permanente […]»35. 30.

Lo anterior se resume en una doble connotación, por un lado, la garantía individual de la formación y, por otro, el servicio público entendido como la obligación del Estado de garantizar el goce del servicio en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad36. Esto lo explica la Corte Constitucional37, al señalar: «[…] comprende cuatro dimensiones de contenido prestacional, a saber: (i) la asequibilidad o disponibilidad del servicio, que puede resumirse en la obligación del Estado de crear y financiar suficientes instituciones educativas a disposición de todos aquellos que demandan su ingreso al sistema educativo, abstenerse de impedir a los particulares fundar instituciones educativas e invertir en infraestructura para la prestación del servicio, entre otras;

(ii) la accesibilidad, que implica la obligación del Estado de garantizar el acceso de todos en condiciones de igualdad al sistema aludido, la eliminación de todo tipo de discriminación en el mismo, y facilidades para acceder al servicio desde el punto de vista geográfico y económico; (iii) la adaptabilidad, que se refiere a la necesidad de que la educación se adapte a las necesidades y demandas de los educandos y que se garantice continuidad en la prestación del servicio, y (iv) la aceptabilidad, la cual hace alusión a la calidad de la educación que debe impartirse […]». [Se resalta] 32 T-539 de 1993, MP José Gregorio Hernández. 33 Corte Constitucional.

Sentencia T 715 de 2014. MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 34 Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, CP Gabriel Valbuena Hernández, sentencia del 8 de octubre de 2020, expediente 41001-23-33-000-2020-00614-01. 35 Ibidem 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, CP Gerardo Arenas Monsalve, sentencia del 24 de febrero de 2016, expediente 25000-23-42-000-2015- 02194-01. 37 Corte Constitucional, sentencia T – 845 de 2010, MP Luis Ernesto Vargas Silva. 11 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06728-01 Demandante: Eris Alfonso Sierra Merlano 31.

De lo anterior se puede concluir que el derecho a la educación debe entenderse desde la subjetividad en la cual se desarrollan las habilidades del individuo, mientras que la educación como servicio público equivale a la obligación del Estado de garantizar condiciones idóneas para su adecuada prestación (disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad). 2.5.

Análisis de la Sala 32. Eris Alfonso Sierra Merlano, en su calidad de representante legal de la Veeduría Ciudadana, interpuso solicitud de tutela con el fin de lograr el amparo de los derechos fundamentales a la educación, la vida digna, la salud, un ambiente sano y la integridad personal de los menores que asisten al establecimiento educativo Versalles, en atención a la ausencia de acciones por parte del municipio de Magangué y la Secretaría de Educación Municipal, para contrarrestar el mal estado del establecimiento educativo, producto de filtraciones de agua que han generado malos olores y creado un foco de enfermedades, lo que ha impedido que los menores tengan acceso a la educación en condiciones dignas. 33.

En este orden de ideas, el demandante solicitó que la administración municipal, en calidad de prestadora del servicio público a la educación, garantizara en condiciones idóneas su prestación (disponibilidad, accesibilidad adaptabilidad y aceptabilidad), en razón a la falla estructural que presenta el establecimiento educativo. Situación que evidencia que, no se solicitó el amparo de la educación como derecho fundamental sino como servicio público en favor de la colectividad estudiantil. 34.

Derivado de este análisis, es necesario determinar si la presente solicitud versa sobre la protección de derechos colectivos, entendidos como aquellos que comprometen intereses de la comunidad y su radio va más allá de lo individual38, lo que implica que ninguno puede apropiarse del derecho con exclusión de los demás39. En este sentido, el demandante solicitó la protección de la educación, entendida como servicio público, así como la protección de los derechos a la salud y al ambiente sano, sin determinar un titular concreto de aquellos, sino que, de manera general, pretendió su protección en favor de «los niños y niñas estudiantes del establecimiento educativo COMUNAL DE VERSALLES, SEDE LA ILUSION». 35.

De lo anterior se concluye que se trata de una solicitud de tutela dirigida a lograr el amparo de derechos colectivos, por lo que el primer escenario judicial sería el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, en los términos de la Ley 472 de 199840 y el artículo 14441 de la Ley 1437 de 2011, situación que 38 CP Germán Rodríguez, expediente 2003-00861, demandado: Graciela Chiquito Jaramillo. 39 CP Ricardo Hoyos Duque, expediente 2001-02012, demandante Omar de Jesús Flórez Morales. 40 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. 41 Protección de los derechos e intereses colectivos.

Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. 12 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06728-01 Demandante: Eris Alfonso Sierra Merlano conlleva a que el asunto no supere el requisito de procedencia general de la subsidiariedad. 36.

Ahora, para establecer su procedencia excepcional, como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, la Sala considera que tampoco se satisfacen las condiciones para ello, pues como consta en el expediente42, las demandadas han realizado visitas técnicas al lugar, se asignó presupuesto para adelantar un plan de acción para mitigar los daños y se ordenó la reubicación de los menores mientras se ejecutaban las obras, conductas que coinciden con lo hoy pretendido por el demandante, lo que desvirtúa la urgencia en la necesidad de intervención del juez de tutela. 3.

Conclusión 37. En este orden de ideas, la presente solicitud de tutela es improcedente, por no satisfacer el requisito de la subsidiariedad, toda vez que, para lograr el amparo de los derechos colectivos invocados, el demandante contaba con el medio de control de derechos e intereses colectivos, de forma que la Sala confirmará la decisión del a quo.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 27 de noviembre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A en la que declaró improcedente la solicitud de tutela presentada por Eris Alfonso Sierra Merlano contra el municipio de Magangué (Bolívar), Secretarías de Educación y Salud.

Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.

Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez.

Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda. 42 Ver índice 16 de Samai. Archivos denominados «29_MemorialWeb_Respuesta- 0INTEVENCIONI(.pdf) NroActua 16; 24_MemorialWeb_Respuesta-7CDP1(.pdf) NroActua 16; 23_MemorialWeb_Respuesta-6OFICIOCAMBIODE(.pdf) NroActua 16; 2_MemorialWeb_Respuesta- 5RESPUESTAFLEXIBI(.pdf) NroActua 16; 18_MemorialWeb_Respuesta-1INFORMESEDELAI(.pdf) NroActua 16». 13 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06728-01 Demandante: Eris Alfonso Sierra Merlano Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente SS/JVD/LXRR Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador