CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 18001-23-33-000-2016-00148-01(71336) Actor: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Demandado: DURALIER QUINTANA DÍAZ Y OTROS Medio de control: REPETICIÓN Sería del caso resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 19 de diciembre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante el cual declaró probada la excepción de inepta demanda y, consecuencialmente, terminado el proceso; sin embargo, se advierte que resulta improcedente la impugnación incoada.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda El 8 de julio de 2016, la Superintendencia de Notariado y Registro, por intermedio de apoderada judicial, presentó demanda de repetición en contra de los señores Duralier Quintana Díaz, Miriam Trujillo Sánchez, José Silfani Arboleda Cruz, Marcos Castillo Peña, Esmeralda Sicacha Castro, Stella Victoria Peña Cuellar, María Elena Salas Ramos, Martha Cecilia Godoy Vanegas, Edgar Alfonso Lozano Izquierdo, Esperanza Pinzón Salazar y Ligia Vargas Tovar, con el fin de que se les ordenara reintegrar la suma de $2.468´869.865, que fue cancelada por la entidad demandante a la Dirección Tributaria del departamento del Caquetá, con ocasión de las diferencias entre el recaudo y el pago del impuesto de registro que había sido cobrado por las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de Florencia y San Vicente del Caguán (fls. 443- c. 3).

Radicación número: 18001-23-33-000-2016-00148-01(71336) Actor: Superintendencia de Notariado y Registro Demandado: Duralier Quintana Díaz y otros Medio de control: Repetición 2 Concretamente, la demandante elevó las siguientes pretensiones: Primera: Que los señores Duralier Quintana Díaz, Miriam Trujillo Sánchez, José Silfani Arboleda Cruz, Marcos Castillo Peña, Esmeralda Sicacha Castro, Stella Victoria Peña Cuellar, María Elena Salas Ramos, Martha Cecilia Godoy Vanegas, Edgar Alfonso Lozano Izquierdo, Esperanza Pinzón Salazar y Ligia Vargas Tovar, quienes para la época de los hechos se desempeñaban como funcionarios de las oficinas de registro de instrumentos públicos de Florencia y San Vicente del Caguán, sean declarados responsables, porque con su actuar causaron un daño patrimonial a la Superintendencia de Notariado y Registro al ser declarada responsable en las irregularidades que se presentaron por el recaudo del impuesto de registro, como consta en las investigaciones adelantadas por el Área de Fiscalización de la Dirección tributaria adscrita a la Secretaría de Hacienda del Departamento del Caquetá junto a los requerimientos que la Tesorera Departamental también elevara a la SNR, actos por los cuales la Supernotariado pagó la suma de Dos mil cuatrocientos sesenta y ocho millones ochocientos sesenta y nueve mil ochocientos sesenta y cinco pesos m/cte ($2.468´869.865,oo).

Segunda: Como consecuencia de lo anterior se ordene el pago total del perjuicio causado a la Superintendencia de Notariado y Registro, consagrado éste perjuicio en el pago derivado de los requerimientos elevados durante los años 2009 a 2014 y de los cuales la SNR pagó la suma de dos mil cuatrocientos sesenta y ocho millones ochocientos sesenta y nueve mil ochocientos sesenta y cinco pesos m/cte ($2.468´869.865,oo).

El relato de los hechos de la demanda fue el siguiente: La Dirección Tributaria Departamental de Caquetá adscrita la Secretaría de Hacienda del departamento de Caquetá inició varias investigaciones fiscales en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro -Oficina Seccional de Registro de Instrumentos Públicos de San Vicente del Caguán, porque en visitas realizadas a dicha dependencia encontraron múltiples inconsistencias en las declaraciones de impuesto de registro, las cuales consistían en:: “i) existen actos registrados en el sistema a los cuales no se liquidó ni cobró el respectivo impuesto, ii) unos actos sujetos a registro fueron calificados como exentos, iii) el trámite realizado y reflejado en el recibo de pago no era concordante con el concepto ingresado al sistema, iv) no se están aplicando las tarifas correspondientes a los actos sujetos a registro, conforme a la normatividad vigente, v) existen carpetas correspondientes a los bienes inmuebles en los cuales no aparece el certificado de tradición en el que se pueda verificar las actuaciones correspondientes, vi) existen recibos de caja que carecen de número de matrícula, como algunos que no se encuentran registrados en el sistema, situación en la que no se puede identificar la veracidad de la información”.

Con fundamento en esas inconsistencias, se iniciaron los siguientes procesos: Radicación número: 18001-23-33-000-2016-00148-01(71336) Actor: Superintendencia de Notariado y Registro Demandado: Duralier Quintana Díaz y otros Medio de control: Repetición 3 Fecha Expediente Periodo Diferencia y multa 24-07-08 203-2008 07-2008 $2´174.698 05-11-08 203-20081 07-2008 $8´855.1072 28-08-08 260-2008 08-2006 $3´505.827 02-12-08 375-2008 09-2006 $13´232.425 02-12-08 401-2008 10-2006 $17´978.600 02-12-08 402-2008 11-2006 $26´339´.800 02-12-08 403-2008 12-2006 $28´418.200 14-01-09 01-2009 01-2007 $10´127.000 07-12-09 20-2009 08-2007 $112´775.000 Ante la gravedad de esa situación, la Superintendencia de Notariado y Registro analizó la información suministrada y constató su veracidad, razón por la cual propuso un acuerdo de pago, que fue aprobado por la gobernación del Caquetá, mediante Resolución 078 del 30 de abril de 2009.

Una vez efectuado el pago, la Dirección Tributaria de la Secretaría de Hacienda del Departamento del Caquetá, mediante sendos autos del 2 de mayo de 2009, decretó el cierre y el archivo de los procesos administrativos tributarios antes enunciados. La Registradora de Instrumentos Públicos de San Vicente del Caguán presentó denuncia penal el 21 de abril de 2009, la cual fue ampliada el 15 de febrero de 2010, al haber encontrado otras inconsistencias en la liquidación de impuestos de registro.

La misma Dirección Tributaria Departamental de Caquetá, adscrita a la Secretaría de Hacienda del departamento de Caquetá, remitió varios requerimientos especiales a la Superintendencia de Notariado y Registro-Oficina Seccional de Registro de Instrumentos Públicos de Florencia, por encontrar similares irregularidades en esa dependencia. En la demanda se enuncian los siguientes requerimientos: 1 En la fecha referida se informó que en una nueva visita de auditoría realizada a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de San Vicente del Caguán fueron encontradas otras inconsistencias en la declaración presentada por el mismo periodo gravable, lo que configuraba una inexactitud, por tanto, se adicionó el requerimiento y se impuso multa por inconsistencia. 2 Saldo dejado de pagar $3´405.800 y sanción $5´449.280.

Radicación número: 18001-23-33-000-2016-00148-01(71336) Actor: Superintendencia de Notariado y Registro Demandado: Duralier Quintana Díaz y otros Medio de control: Repetición 4 Fecha Requerimiento Periodo Diferencia y multa 14-01-09 01-2009 01-2007 $119´575.400 14-01-09 02-2009 10-2006 $119´555.400 14-01-09 03-2009 11-2008 No se informó También se refirió que se habían presentado las correcciones correspondientes de las declaraciones oficiales del impuesto de registro, con ocasión de las inconsistencias antes enunciadas, así: Periodo Oficina Valor a cancelar Septiembre 2006 San Vicente del Caguán $13´881.000 Octubre 2006 San Vicente del Caguán $18´618.000 Noviembre 2006 San Vicente del Caguán $19´187.000 Diciembre 2006 San Vicente del Caguán $27´638.000 Enero 2007 San Vicente del Caguán $8´850.000 Febrero 2007 San Vicente del Caguán $10´177.000 Marzo 2007 San Vicente del Caguán $34´261.000 Abril 2007 San Vicente del Caguán $2´235.000 Mayo 2007 San Vicente del Caguán $8´738.000 Julio 2007 San Vicente del Caguán $4´409.000 Agosto 2007 San Vicente del Caguán $10´430.000 Octubre 2007 San Vicente del Caguán $10´539.000 Noviembre 2007 San Vicente del Caguán $15´259.000 Diciembre 2007 San Vicente del Caguán $8´850.000 Enero 2008 San Vicente del Caguán $6´349.000 Febrero 2008 San Vicente del Caguán $10´138.000 Marzo 2008 San Vicente del Caguán $6´152.000 Abril 2008 San Vicente del Caguán $18´673.000 Mayo 2008 San Vicente del Caguán $6´727.000 Junio 2008 San Vicente del Caguán $808.000 Julio 2008 San Vicente del Caguán $20´481.000 Agosto 2008 San Vicente del Caguán $17´081.000 Septiembre 2008 San Vicente del Caguán $2´070.000 Agosto 2006 Florencia $98´087.000 Septiembre de 2006 Florencia $106´541.000 Radicación número: 18001-23-33-000-2016-00148-01(71336) Actor: Superintendencia de Notariado y Registro Demandado: Duralier Quintana Díaz y otros Medio de control: Repetición 5 Octubre 2006 Florencia $136´432.000 Noviembre 2006 Florencia $106´439.000 Diciembre 2006 Florencia $71´308.000 Enero 2007 Florencia $84´142.000 Febrero 2007 Florencia $83´402.000 Marzo 2007 Florencia $92´513.000 Abril 2007 Florencia $46´245.000 Mayo 2007 Florencia $79´214.000 Junio 2007 Florencia $64´499.000 Julio 2007 Florencia $72´087.000 Se afirma en la demanda que la Superintendencia de Notariado y Registro realizó pagos al Departamento del Caquetá entre los años 2009 y 2012 por la suma de $2.468´869.865,oo, correspondientes a inconsistencias en las declaraciones de impuesto de registro de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de San Vicente del Caguán y Florencia-Caquetá. 2.

Las excepciones propuestas Mediante auto de 18 de enero de 2017, el Tribunal Administrativo del Caquetá admitió la demanda. 2.1. En el término de traslado, los demandados Stella Victoria Peña Cuellar, Edgar Alfonso Lozano Izquierdo, Duralier Quintana Díaz, Marcos Castillo Peña, Esmeralda Sicacha Castro, María Elena Salas Ramos, Martha Cecilia Godoy Vanegas, Esperanza Pinzón Salazar, Miriam Trujillo Sánchez y José Silfani Arboleda Cruz se opusieron a la prosperidad de las pretensiones y propusieron, entre otras, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por improcedencia del medio de control de repetición. Como sustento de dicha excepción manifestaron que la repetición era una herramienta jurídica creada para juzgar la responsabilidad patrimonial de los servidores públicos, también una acción de carácter civil netamente patrimonial, que debe ser ejercida cuando ha existido un reconocimiento indemnizatorio a cargo del Estado originado en una condena judicial, conciliación o mecanismo alternativo de Radicación número: 18001-23-33-000-2016-00148-01(71336) Actor: Superintendencia de Notariado y Registro Demandado: Duralier Quintana Díaz y otros Medio de control: Repetición 6 solución de conflictos, causada por la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público.

Agregó, que la repetición está íntimamente ligada al daño antijurídico, porque el pago que debe hacer el Estado es la consecuencia de la indemnización de un daño antijurídico causado por un servidor o ex servidor público y si la demanda no cumple con estas particularidades no será procedente la repetición. Que en el presente asunto lo pretendido por la Superintendencia de Notariado y Registro es el reembolso de las sumas de dinero que pagó a favor de la Dirección Tributaria Departamental del Caquetá, en virtud de una serie de requerimientos fiscales y órdenes de pago.

Los requerimientos tuvieron origen en irregularidades en el recaudo del impuesto de registro a cargo de la Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de San Vicente del Caguán y Florencia. Una vez eran recibidos dichos requerimientos, en la Superintendencia de Notariado y Registro, esta expedía órdenes de pago. El pago se realizó sin que mediara sentencia o conciliación u otro medio alternativo de solución de conflictos; el detrimento patrimonial no fue generado por la indemnización de un daño antijurídico sino por presuntas irregularidades en la gestión fiscal; los requerimientos fiscales y las órdenes de pago eran trámites administrativos adelantados entre dos entidades estatales.

Todo lo anterior para concluir que el medio de control de repetición era improcedente para solicitar el reembolso de lo pagado por la Superintendencia de Notariado y Registro a la Dirección Tributaria Departamental del Caquetá (fls. 559-623 c. 3). 3. La providencia apelada Mediante proveído de 19 de diciembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Caquetá declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y decretó la terminación del proceso.

Luego de establecer los presupuestos del medio de control de repetición, concluyó que el proceso de responsabilidad fiscal sería el único medio a través del cual la Radicación número: 18001-23-33-000-2016-00148-01(71336) Actor: Superintendencia de Notariado y Registro Demandado: Duralier Quintana Díaz y otros Medio de control: Repetición 7 demandante podría derivar la responsabilidad de los demandados.

Aclaró que los actos administrativos que tuvo en cuenta la entidad demandante para realizar el pago al departamento de Caquetá, por las sumas que ahora pretende cobrar a los demandados, no corresponden a las exigencias previstas en el artículo 90 de la Constitución, a efectos de hacer procedente el medio de control de repetición, porque no obedecen a un daño antijurídico producto de una sentencia condenatoria, ni de otra forma de terminación de un proceso, conforme al artículo 142 del CPACA. 3.

El recurso de apelación 3.1. Inconforme con lo decidido, la Superintendencia de Notariado y Registro interpuso, dentro del término legal, recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, con el fin de que el auto impugnado fuera revocado. Como sustento de la solicitud, manifestó que según los artículos 2 y 3 de la Ley 678 de 2001, el medio de control de repetición tiene carácter patrimonial y se ejerce en contra del servidor o ex servidor público o del particular investido de una función pública, cuando ha ejercido una conducta dolosa o gravemente culposa que haya dado lugar a un reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto y que la finalidad de este medio de control consiste en garantizar los principios de moralidad y eficacia de la función pública.

Como en este caso la Superintendencia de Notariado y Registro realizó el pago de $2.468´869.865 por irregularidades relacionadas con el recaudo del impuesto de registro, se puso fin a un conflicto que afectó gravemente el patrimonio de la entidad demandante. El hecho de que no se trate de un pago de una obligación contenida en una providencia judicial no desvirtúa la procedencia del medio de control de repetición, porque el pago se realizó para finiquitar procesos de carácter fiscal, tramitados ante la Dirección Tributaria del Departamento del Caquetá e iniciados por la conducta irregular desplegada por los demandados; por tanto, debe cobrar a quienes fueron responsables de que realizara el pago y, en tal sentido, este es el medio idóneo para ese fin.

Radicación número: 18001-23-33-000-2016-00148-01(71336) Actor: Superintendencia de Notariado y Registro Demandado: Duralier Quintana Díaz y otros Medio de control: Repetición 8 Entender que primero se debía agotar el proceso de responsabilidad fiscal no acoge la lógica de las normas y los criterios orientadores trazados por la Corte Constitucional en relación con este proceso e impide realizar el correspondiente juicio de responsabilidad por la negligencia, acción u omisión de los demandados que derivó en una serie de actos administrativos que determinaron el pago de la suma que ahora se reclama. 3.2.

A través de auto de 3 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Caquetá rechazó, por improcedente, el recurso de reposición, y concedió, en efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante. El expediente fue enviado a esta Corporación e ingresó al despacho para resolver el recurso interpuesto, el 31 de mayo de 2024.

II. CONSIDERACIONES El recurso de apelación presentado por la parte demandante se encuentra dirigido a controvertir la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá el 19 de diciembre de 2023, mediante la cual declaró probada la excepción de inepta demanda y, consecuencialmente, terminado el proceso. La excepción de inepta demanda planteada por la parte demandada fue resuelta por el a quo como previa, aunque este tipo de excepciones no se encuentran contempladas en el CPACA, en virtud de la integración normativa dispuesta en el artículo 306 ibídem, son las consagradas en el artículo 100 del CGP3. 3 “Artículo 100.

Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: “1. Falta de jurisdicción o de competencia. “2. Compromiso o cláusula compromisoria. “3. Inexistencia del demandante o del demandado. “4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado.

“5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. “6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar.

“7. Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. “8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. “9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. “10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. “11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada”.

Radicación número: 18001-23-33-000-2016-00148-01(71336) Actor: Superintendencia de Notariado y Registro Demandado: Duralier Quintana Díaz y otros Medio de control: Repetición 9 No obstante lo anterior, la excepción formulada por la parte recurrente fue la de inepta demanda por improcedencia del medio de control, la cual no se encuentra enlistada, ni se puede encuadrar, en el artículo citado, por lo que dicha excepción, como fue el tratamiento dado en vigencia del estatuto procesal anterior –Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 19844–5, es una de las excepciones de fondo, las cuales se resuelven en la sentencia, como lo contempla el artículo 187 del CPACA6.

Así las cosas, el despacho estima improcedente el recurso formulado por la parte demandada, en tanto que no es susceptible del recurso de apelación al no constituir una excepción previa sino de fondo, incluso, conviene advertir que el Tribunal de origen debió abstenerse de emitir algún pronunciamiento al respecto, debido a que -se reitera- ese tipo de excepciones se resuelven en sentencia. Sin embargo, resulta pertinente destacar que lo procedente sería que el a quo aplicara el trámite dispuesto en el artículo 182 A del CPACA y dictara sentencia anticipada, con el fin de dar por terminado el proceso.

Como consecuencia de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO: RECHAZAR POR IMPROCEDENTE el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del auto de 19 de diciembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Caquetá, mediante el cual declaró probada la excepción de inepta demanda y, consecuencialmente, terminado el 4 “Artículo 164. Excepciones de fondo. (…) En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.

Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión. “El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la ‘reformatio in pejus’”. 5 Al respecto esta Subsección ha expresado que “La indebida escogencia de la acción constituye una excepción de fondo que, de encontrarse probada en el proceso, debe ser declarada de oficio, de conformidad con los artículos 164 del Código Contencioso Administrativo y 305 del Código de Procedimiento Civil, que imponen al juez el deber de advertir las excepciones que se encuentren acreditadas en la actuación” (se destaca).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de diciembre de 2019, expediente 50339. Criterio reiterado por esta Subsección en auto de 3 de marzo de 2020, expediente 65470. 6 “Artículo 187. Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

“En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus”. Radicación número: 18001-23-33-000-2016-00148-01(71336) Actor: Superintendencia de Notariado y Registro Demandado: Duralier Quintana Díaz y otros Medio de control: Repetición 10 proceso, con fundamento en las razones advertidas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría de la Sección Tercera, ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que esta providencia fue suscrita en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada