Expediente: 11001-03-27-000-2025-00055-00 (30229) AC Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y otros 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad simple con solicitud de suspensión provisional Exp.

Principal: 11001-03-27-000-2025-00055-00 (30229) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Exp. Acumulados: 30408 Fedetranscarga 30652 Consejo Gremial Nacional 30315 Juan Pablo Fernández y otros 30480 ANDI 30202 Francisco Génco Estrada y otros 30359 Krishu Miranda Fuenmayor y otro 30228 Pedro Alexander Rubio Sánchez 30324 Marlon David Hernández y otros 30240 Carlos Mauricio Reyes Amaya 30231 Andrea Ospina García y otros 30204 Jonathan Pulido Hérnandez 30210 María Fernanda Cabal Molina 30267 Juan José Amaya Casares 30207 Partido Centro Democrático 30226 Martín Alberto Santos Díaz 30215 Paloma Valencia Laserna 30208 Andrés Felipe Guzmán Rojas 30224 Oscar Alfonso Rueda Gómez 30203 David Luna Sánchez 30249 Fenalcarbón 30230 Jonathan Alexander Osorio 30209 Diana Marcela Diago Guaqueta 30243 Juan Javier Baena Merlano 30206 Juan Daniel Peñuela Calvache 30328 Miguel José Quintero y otro 30728 Adriana Catalina Hoyos Jiménez Demandada: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Norma acusada: Decreto 572 de 20251 Asunto: auto decide solicitud de aclaración La Sala decide la solicitud de aclaración presentada oportunamente2 por el apoderado de la Federación de Empresarios del Transporte de Carga – FEDETRANSCARGA, en relación con el auto proferido el 2 de junio de 20263.

ANTECEDENTES 1. En ejercicio del medio de control de nulidad simple, quienes conforman la parte demandante, cuestionaron la legalidad del Decreto 572 de 2025, mediante el cual el Gobierno Nacional reguló las bases de retención y las tarifas de retención en la fuente y de autorretención para determinadas actividades económicas, y algunos, junto con la demanda, pidieron la suspensión provisional de los efectos del acto acusado. 2.

En el proceso principal, el 22 de agosto de 2025 el despacho sustanciador negó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la Fundación para el Estado de Derecho, decisión contra la que se interpuso recurso de reposición y, en subsidio de súplica. La reposición se decidió desfavorablemente el 8 de octubre de 2025, y la súplica en providencia del 2 de junio de 2026, en el sentido de confirmar la decisión recurrida. 1 “Por el cual se sustituyen el artículo 1.2.4.4.1. del Capítulo 4 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 1, los artículos 1.2.4.6.7. al 1.2.4.6.9. del Capítulo 6 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 1, el inciso 3 y el literal i) del artículo 1.2.4.9.1. del Capítulo 9 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 1, el artículo 1.2.4.10.8. del Capítulo 10 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 1 y el artículo 1.2.6.8. del Título 6 de la Parte 2 del Libro 1 y se adiciona un parágrafo al artículo 1.2.4.2.83. del Capítulo 2 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 1 del Decreto 1625 de 2016 Único Reglamentario en Materia Tributaria, en lo relacionado con las tarifas de autorretención y bases mínimas para practicar retención en la fuente”. 2 La providencia se notificó por estado fijado el 3 de junio de 2026 (índice 122 de Samai del CE), por lo que el plazo para presentar la solicitud de aclaración transcurrió los días 4 (jueves), 5 (viernes) y 9 (lunes) de junio de 2026, y como la solicitud se presentó el 5 de junio de los corrientes (índice 128 de Samai del CE), es oportuna. 3 Índice 119 de Samai del CE.

Expediente: 11001-03-27-000-2025-00055-00 (30229) AC Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y otros 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. En los procesos acumulados4, el despacho sustanciador el 7 de mayo de 2026, decidió: “1. SUSPENDER provisionalmente los efectos de los artículos 2 a 8 del Decreto 572 de 2025. 2.

NEGAR la suspensión provisional de los efectos del artículo 1 del Decreto 572 de 2025. 3. ACLARAR que el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, en este caso, tiene como consecuencia la aplicación de las normas que fueron sustituidas por los artículos 2 a 8 del Decreto 572 de 2025”. 4. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público interpuso recurso de súplica contra la suspensión provisional. 5.

Por auto del 2 de junio de 2026, la Sala resolvió, entre otras cosas: “2. Revocar los numerales 1 y 3 del auto del 07 de mayo de 2026, que suspendió provisionalmente los efectos de los artículos 2 a 8 del Decreto 572 de 2025. En su lugar, negar la medida cautelar. 3. Precisar que la revocatoria de la suspensión provisional dispuesta en esta providencia producirá efectos operativos a partir del primer día calendario del mes siguiente a la ejecutoria de este auto, término dentro del cual los agentes de retención y autorretención podrán ajustar sus sistemas y procedimientos de cálculo, práctica, pago y declaración, sin perjuicio de las competencias de la administración tributaria […]”.

En concreto, los argumentos que sirvieron de sustento para revocar la suspensión provisional del Decreto 572 de 2025, son: (i) las medidas cautelares tienen una función específica y limitada consistente en garantizar temporalmente la efectividad de la sentencia y proteger el objeto del proceso, sin reemplazar, ni anticipar la decisión definitiva, porque su alcance es preliminar;

(ii) el auto suplicado verificó la motivación del acto acusado desde la suficiencia técnica y la adecuación de los soportes que lo sustentaron, lo cual, a juicio de la Sala, desborda el estándar de procedencia de las medidas cautelares porque el resultado del análisis no surgió de la simple confrontación normativa, ni del estudio sumario de las pruebas, sino de una evaluación técnica compleja;

(iii) el decreto de la medida se soportó en documentos que conforman los antecedentes administrativos del acto, y no en pruebas oportunamente presentadas por los solicitantes, como lo exige el artículo 231 del CPACA, según el cual, la verificación de la infracción debe surgir de la confrontación o de las pruebas aportadas por quien pretende la medida;

(iv) las consideraciones que sirvieron de sustento para negar la medida cautelar en el proceso principal5, son acertadas y se comparten, porque la confrontación del Decreto 572 de 2025 con el artículo 365 del ET, no evidencia preliminarmente una contradicción que conduzca a la suspensión de la norma acusada en razón a que el análisis inicial demuestra que las modificaciones a las tarifas de retención y autorretención se justifican económica y técnicamente, y la etapa procesal de la medida no es la idónea para verificar si las razones son acertadas, adecuadas o suficientes; y (v) los reparos sobre el acto acusado, que, a juicio de los solicitantes conducen a la suspensión provisional, requieren la valoración integral de los cargos de ilegalidad y de los elementos probatorios que reposan en el plenario, análisis que es propio de la sentencia, no de la medida cautelar. 6.

El apoderado de la Federación de Empresarios del Transporte de Carga – FEDETRANSCARGA presentó solicitud de aclaración de la anterior providencia6, a partir de los siguientes argumentos: 4 De los 26 expedientes acumulados, en 24 procesos se solicitó suspensión provisional de la norma demandada (excepto en los radicados 30359 y 30652). 5 En el auto del 22 de agosto de 2025, confirmado el 8 de octubre de 2025. 6 Se advierte que la solicitud de aclaración recae únicamente sobre la decisión del auto del 2 de junio de 2026, que revocó la suspensión provisional de los artículos 2 al 8 del Decreto 572 de 2025.

Expediente: 11001-03-27-000-2025-00055-00 (30229) AC Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y otros 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) “Primera contradicción. El estándar de control cautelar: la “manifiesta infracción” declarada derogada y, sin embargo, exigida”, porque el auto sostiene que la medida tiene por finalidad evitar que actos administrativos, eventualmente ilegales, surtan efectos mientras se adopta la decisión final, lo que supone un estándar de “verosimilitud” y no de certeza, pero al resolverse el recurso de súplica se exige la vulneración manifiesta o palmaria como lo establecía el artículo 152 del CCA (derogado).

La providencia no determina con certeza el criterio que rige para decidir la medida cautelar (eventual ilegalidad o infracción manifiesta y palmaria), lo cual, ofrece verdadero motivo de duda. (ii) “Segunda contradicción. El examen de “suficiencia y adecuación” de la motivación: censurado y, a la vez, aplicado”, porque la providencia reprocha que en el auto suplicado se hubiera examinado la suficiencia y la adecuación de la motivación, pero a su vez, la revisa para concluir que el decreto sí está motivado.

Por esa razón, no es posible determinar con certeza si el análisis que se realizó es admisible o no en la etapa de la medida cautelar. (iii) “Tercera contradicción. Los antecedentes administrativos son insuficientes para hallar ilegalidad, pero idóneos para hallar legalidad”, ya que el proveído descarta que la suspensión se sustente en los antecedentes administrativos aportados por la entidad demandada, porque no corresponden a pruebas allegadas por el solicitante, pero concluye que el acto está motivado a partir de los mismos antecedentes administrativos.

Por tanto, si esas documentales son insuficientes para concluir que el decreto está indebidamente motivado, deberían serlo también para afirmar que si lo está. Puso de presente que la federación con la demanda aportó un peritaje económico en el que demostraba técnicamente la falsedad de la motivación que sustentó la expedición del Decreto 572 de 2025, por lo que no es cierto que los solicitantes no ejercieron la actividad probatoria; además, la acreditación de la vulneración manifiesta y palmaria puede valerse de las pruebas de las partes, no solo de los que piden la medida.

(iv) “Cuarta contradicción. El carácter “preliminar y no definitivo” proclamado y el pronunciamiento sustantivo emitido”, porque el auto sostiene que el control cautelar es preliminar y no compromete la decisión de fondo, pero condena el examen de la motivación solo que en sentido contrario a la providencia recurrida. En ese contexto, no es claro si el análisis es preliminar y reversible en la sentencia, o si comporta un juicio sustantivo o anticipado sobre la suficiencia de la motivación del acto.

CONSIDERACIONES 1. Sobre la aclaración de las providencias, el artículo 285 del CGP7 dispone que “la sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella”.

Según esa norma, “en las mismas circunstancias procederá la aclaración de auto”. Respecto del presupuesto sustancial previsto en el mencionado artículo, la Sección ha señalado que “[…] aquellos no son los que surgen de dudas de las partes acerca de las afirmaciones del juez, sino de los provenientes de una redacción ininteligible o de un concepto o de frases que ofrezcan verdadero motivo de duda […]”8. 2.

La Sala anticipa que negará la solicitud de aclaración presentada, en razón a que el auto del 2 de junio de 2026 no contiene conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, como pasa a explicarse: 7 Aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA. 8 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 9 de septiembre de 2024, (exp. 28582, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto).

Expediente: 11001-03-27-000-2025-00055-00 (30229) AC Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y otros 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - No se advierte una indeterminación del criterio aplicable, pues la Sala sostuvo que el régimen del CPACA prescindió de la exigencia histórica de la “manifiesta infracción” prevista en el artículo 152 del CCA.

Por el contrario, se explicó que la disposición legal vigente habilita al juez para realizar una confrontación normativa y valorar las pruebas allegadas con la solicitud, a partir de una aproximación preliminar. La referencia que se hace en la providencia en cuanto a que no se evidenciaba una vulneración “manifiesta o palmaria” del ordenamiento, no tuvo el propósito de reintroducir la norma derogada o exigir un requisito adicional de control, sino que se utilizó únicamente para indicar que, con los argumentos de las solicitudes y las pruebas obrantes en esta etapa inicial, no se lograba advertir de manera suficiente la posible contradicción entre el acto y las normas invocadas como vulneradas. - No se advierte la presunta ambigüedad en lo relativo al examen de la motivación del Decreto 572 de 2025, pues el auto del 2 de junio de 2026 no sostuvo que su motivación fuera inmune a todo control, ni que el juez de la medida estuviera impedido para constatar, siquiera de manera inicial, la existencia de razones jurídicas, técnicas o económicas expuestas en éste.

Lo que la Sala consideró improcedente fue que, bajo la formulación de suficiencia y adecuación de la motivación, se exigiera un nivel reforzado de demostración técnica, cuantificación y detalle macroeconómico que solo puede establecerse mediante una valoración probatoria integral propia de la sentencia definitiva. En ese sentido, la decisión distinguió dos asuntos (i) la constatación preliminar en cuanto a que el decreto cuente con motivación y con antecedentes administrativos que soportaron su expedición y (ii) la imposibilidad de resolver en sede cautelar si éstos son concluyentes, suficientes y técnicamente adecuados o no para desvirtuar su presunción de legalidad. - No se advierte un uso inadecuado de los antecedentes, por cuanto, a partir de la regla contendida en el artículo 231 del CPACA, no era admisible decretar la suspensión con fundamento principal en insumos documentales que no habían sido incorporados por quien pedía la medida cautelar.

Sin embargo, ello no significa que el juez cautelar deba abstraerse por completo del contenido de los antecedentes administrativos allegados al expediente, ni que le esté vedado constatar, de manera inicial, que el acto acusado se acompaña de determinados soportes explicativos. De hecho, ese fue el razonamiento realizado por la Sala. Sobre el dictamen pericial al que hace referencia el solicitante, la Sala precisa que éste fue allegado con el escrito de la demanda y no como soporte específico de la solicitud de medida cautelar, circunstancia relevante conforme al artículo 231 del CPACA, que, exige que la infracción normativa se evidencie a partir de las pruebas aportadas con la petición cautelar.

En todo caso, aun cuando obre en el expediente, no es posible su valoración en esta etapa procesal, pues el dictamen pericial -por su naturaleza, exige contradicción y un examen técnico detallado- lo cual desborda el ámbito sumario propio de la medida cautelar y desnaturaliza su finalidad preventiva e instrumental, tal como lo ha precisado la Sala al señalar que el análisis en esta etapa no puede implicar una evaluación técnica compleja ni un estudio integral del acervo probatorio, como se advirtió en el auto cuya aclaración se solicita. - No se advierte una contradicción normativa al afirmar el carácter preliminar del control cautelar y concluir que, tras un examen inicial, no se configura la infracción alegada.

Esa conclusión constituye precisamente el pronunciamiento provisional exigido en esta etapa, sin implicar un juicio anticipado de fondo. Conforme a lo anterior, la solicitud de aclaración no evidencia la presencia de conceptos ambiguos, oscuros o contradictorios en los términos del artículo 285 del CGP. Por el contrario, los planteamientos de la Federación reflejan una lectura fragmentada de la providencia, desconociendo el razonamiento jurídico en que se estructuró la decisión, Expediente: 11001-03-27-000-2025-00055-00 (30229) AC Demandante: Fundación para el Estado de Derecho y otros 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aspectos que exceden el ámbito de la aclaración. En esas condiciones, se negará la solicitud de aclaración. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Negar la solicitud de aclaración del auto del 2 de junio de 2026, presentada por la Federación de Empresarios del Transporte de Carga – FEDETRANSCARGA.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad de este documento puede comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador