CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá, D.C., primero (1°) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 20001-23-33-000-2025-00472-01 (74173) Demandante: Integrantes de la Unión Temporal Medición Eficaz Demandado: Empresa de Servicios Públicos de Aguachica E.S.P. (ESPA) Referencia: Controversias contractuales Temas: CADUCIDAD CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - cómputo del término de caducidad en los contratos estatales regidos por el derecho privado - los contratos que se rigen por las normas de derecho privado no requieren del trámite de liquidación, a menos de que las partes, en ejercicio de su autonomía de la voluntad, pacten la obligación de liquidarlo / REGLA APLICABLE - cuando las partes pactan la liquidación bilateral pero esta no se logra, aplica la regla de caducidad prevista en el artículo 164, numeral 2, literal j), apartado v), del CPACA.

La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por Macroservicios Especializados S.A.S. y ABM Comercializadora S.A.S. —integrantes de la Unión Temporal Medición Eficaz— contra el auto del 11 de diciembre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante el cual rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control de controversias contractuales.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. El 29 de septiembre de 20251, Macroservicios Especializados S.A.S. y ABM Comercializadora S.A.S. —integrantes de la Unión Temporal Medición Eficaz—, por conducto de apoderado judicial, presentaron demanda, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra de la Empresa de Servicios Públicos de Aguachica E.S.P. (en adelante, ESPA), con el objeto de obtener la declaratoria de incumplimiento del contrato de colaboración empresarial No. 071 de 2016, por parte del demandado, y la condena al pago de perjuicios.

Las pretensiones de condena se concentraron en los siguientes conceptos: (i) lucro cesante por 16.681 micromedidores no instalados como consecuencia del incumplimiento de la ESPA en el suministro de listados de usuarios, por valor de 6.070’775.883; (ii) intereses por financiación no percibida, por $2.311’891.769; (iii) recaudos efectivamente obtenidos por la ESPA pero no transferidos al contratista, por $108’537.418; y (iv) lucro cesante por cartera no gestionada ni recuperada por la ESPA, por e $430’653.642, para un total de $8.921’858.712. 1.2.

En síntesis, la parte demandante narró los siguientes hechos: 1 Primera instancia, Índice 3, SAMAI. Certificado C44144BDB58F0684 14EFFFB27BA3D7B1 ADC37BC7FD9A1404 2A5268484D1BE79E. Radicado: 20001-23-33-000-2025-00472-01 (74173) Demandante: Unión Temporal Medición Eficaz 2 1.2.1. El 31 de octubre de 2016, la ESPA y la Unión Temporal Medición Eficaz celebraron el contrato de colaboración empresarial No. 071 de 2016, cuyo objeto consistió en el suministro e instalación de micromedidores a los diferentes usuarios de la ESPA, con el fin de mejorar los niveles de micromedición, en la ciudad de Aguachica (Cesar). 1.2.2.

El 16 de diciembre de 2016 se suscribió el acta de inicio. El contrato fue objeto de tres modificaciones, que ampliaron el lapso para las instalaciones de los micromedidores y el plazo total del convenio ante los retrasos presentados en la ejecución de la siguiente manera: (i) el otrosí No. 1 del 25 de abril de 2017 amplió el plazo de instalación hasta el 31 de diciembre de 2017, y fijó el plazo total del convenio en 48 meses;

(ii) el otrosí No. 2 del 29 de diciembre de 2017 amplió el plazo de instalación hasta el 31 de diciembre de 2018, y estableció el plazo total en 60 meses; y (iii) el otrosí No. 3 del 14 de diciembre de 2018 amplió el plazo de instalación de los micromedidores hasta el 27 de diciembre de 2019, y fijó el plazo total del convenio en 72 meses contados desde el acta de inicio. 1.2.3.

El 27 de diciembre de 2019, vencido el plazo para la instalación de los micromedidores, el contratista había instalado 5.319 micromedidores de los 22.000 pactados. 1.2.4. Mediante oficio del 18 de marzo de 2020, la Unión Temporal Medición Eficaz solicitó a la ESPA la liquidación del contrato, pero la ESPA no respondió tal solicitud. 1.2.5.

En comunicación del 10 de junio de 2020, el contratista relacionó todos los asuntos pendientes a la culminación del contrato, advirtiendo que muchos de ellos fueron ocasionados por los incumplimientos de la ESPA. 1.2.6. El 27 de julio de 2020, la ESPA envió oficio invitando a efectuar una mesa de trabajo, a lo que el contratista respondió, el 30 de julio de ese año, que la invitación dejaba de lado temas trascendentales que permanecían inconclusos.

Se afirmó que el contrato, al momento de presentación de la demanda, no había sido liquidado. 2. Auto recurrido Mediante auto del 11 de diciembre de 20252, el Tribunal Administrativo del Cesar rechazó la demanda por caducidad. Señaló que, de conformidad con lo manifestado por la parte actora en el hecho 27 de la demanda y con los documentos allegados, el contrato finalizó el 27 de diciembre de 2019, sin que hubiera sido posible su liquidación, pese a la solicitud de la parte demandante el 18 de marzo de 2020.

Con fundamento en lo anterior, y por tratarse de un contrato que requería liquidación sin que esta se hubiera logrado por mutuo acuerdo ni practicado por la Administración unilateralmente, aplicó el artículo 164, numeral 2, literal j), numeral 2 Primera instancia, Índice 5, SAMAI. Certificado 3F92C5FA97D2157C 3AE0C9A119F273C9 96317F5BDEC511AA BDD38C8D6EA1B8F4.

Radicado: 20001-23-33-000-2025-00472-01 (74173) Demandante: Unión Temporal Medición Eficaz 3 v) del CPACA, teniendo como referente inicial para el cómputo de la caducidad el 28 de abril de 2020 —día siguiente al vencimiento de los cuatro (4) meses posteriores a la terminación del contrato—, de ahí que los dos (2) años de la caducidad fenecieron el 28 de abril de 2022.

Concluyó que tanto la solicitud de conciliación extrajudicial —25 de julio de 2025— como la demanda —29 de septiembre de ese año— fueron presentadas cuando el término ya había vencido. 3. Recurso de apelación 3.1. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición3 y, en subsidio, apelación4. 3.2.

Como sustento de la impugnación, la parte recurrente indicó que el Tribunal erró en el punto de partida para el conteo de la caducidad, teniendo en cuenta una fecha que asumió como terminación del contrato, sin advertir el momento en que el incumplimiento de las obligaciones se tornó objetivamente exigible y verificable, siendo este último el motivo de hecho y de derecho que dio origen al presente conflicto, resultando aplicable, entonces, la regla general de caducidad prevista en el artículo 164 del CPACA, numeral 2), literal j).

A su juicio, en los contratos de colaboración empresarial asociados a la instalación de micromedidores, el ciclo obligacional no se agota con la instalación física, sino que se proyecta hacia la facturación, el recaudo, la cobranza y la transferencia de los valores financiados por los usuarios, así como hacia la consolidación del ajuste final de cuentas en la liquidación del negocio jurídico.

Precisado esto, sostuvo que, aun si se aceptara que la fase de instalación culminó en diciembre de 2020, la regulación aplicable —Ley 142 de 1994 y su desarrollo reglamentario— permite diferir el cobro hasta por 36 meses para estratos 1, 2 y 3, de modo que el período de financiación y recaudo se extendería hasta, por lo menos, diciembre de 2023, fecha esta a partir de la cual resultaría exigible liquidación del contrato. 3.3.

Para la parte demandante, el Tribunal aplicó de manera estricta el artículo 164 del CPACA, en desconocimiento de que la presente controversia se funda en obligaciones posteriores y prolongadas en el tiempo. Al respecto, argumentó que dicho artículo establece las reglas para los contratos que requieren liquidación y esta no se logra, pero que, en todo caso, tal disposición exige identificar si la controversia encuentra fuente en una situación posterior al vencimiento del término de liquidación. Con base en esto indicó que, en el presente asunto, la fuente del litigio se encuentra ligada a obligaciones cuyo cumplimiento y verificación ocurren de forma posterior y prolongada —financiación, facturación, recaudo, gestión de cartera y transferencia de recursos—, por lo que no puede imponerse el cómputo de la caducidad a partir de los cuatro (4) meses posteriores a una fecha de 3 Mediante auto del 12 de febrero de 2026, el Tribunal rechazó, por improcedente, el recurso de reposición. A su vez, en esa misma providencia, concedió el recurso de apelación ante el Consejo de Estado (Primera instancia, Índice 13, SAMAI.

Certificado 7B71151F78A7C304 8E306911337F4CDE 6A9CA78DCE334262 AE6919C87EF4A7BD). 4 El 12 de diciembre de 2025, Índice 9, SAMAI. Certificado B659DDE1BCE51E42 189C3B575AF27C37 02D961B90E43C0D2 8D4114A61A205E4D. Radicado: 20001-23-33-000-2025-00472-01 (74173) Demandante: Unión Temporal Medición Eficaz 4 terminación formal, como si la obligación reclamada fuera exigible desde ese momento.

Para justificar lo anterior, la parte demandante trajo a colación un antecedente5, por medio del cual esta Corporación revocó un auto que había rechazado una demanda por caducidad. Dijo que en tal asunto la Sección Tercera sostuvo que las obligaciones de recaudo y transferencia subsistían más allá de la instalación, y que, de acuerdo con el material disponible en dicha oportunidad procesal, no era posible definir con certeza el hito de la exigibilidad de las obligaciones. 3.4.

Con fundamento en lo expuesto, afirmó que debía tenerse en cuenta el principio pro actione, ante la duda razonable sobre la caducidad en la etapa de la admisibilidad de la demanda, máxime porque el rechazo del libelo resulta procedente cuando la extemporaneidad es manifiesta e incontrovertible. II. CONSIDERACIONES La Sala adoptará el siguiente orden metodológico para resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandante: (1) marco normativo aplicable;

(2) competencia; (3) procedencia y la oportunidad del recurso; (4) problema jurídico; y (5) caso concreto. 1. Marco normativo aplicable Al presente asunto le son aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 1437 de 2011 (CPACA), así como las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, toda vez que, de conformidad con lo previsto en el artículo 866 ejusdem, esta normativa rige a partir de su publicación, esto es, desde el 25 de enero de 2021.

Asimismo, por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, en los aspectos no regulados en dicho estatuto resultan aplicables las disposiciones del Código General del Proceso (CGP). 2. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer el recurso de apelación presentado por la parte demandante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 El recurso de apelación hizo referencia al auto del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, 21 de julio de 2021, expediente No. 66.840. 6 «Artículo 86.

La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley […]. // De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011. // En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones».

Radicado: 20001-23-33-000-2025-00472-01 (74173) Demandante: Unión Temporal Medición Eficaz 5 150 del CPACA7, dado que se trata de la impugnación de un auto proferido por un tribunal administrativo. La adopción de la presente decisión corresponde a la Sala, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1258, numeral 2, literal g) de CPACA, por cuanto se trata del recurso de apelación contra un acuto a través del cual se rechazó la demanda. 3.

La procedencia y la oportunidad del recurso El artículo 243 del CPACA9, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, dispuso la procedencia del recurso de apelación contra autos proferidos en primera instancia que rechacen la demanda. La parte demandante interpuso el recurso de apelación oportunamente, por cuanto el auto recurrido fue notificado por estado electrónico el 12 de diciembre de 202510 y, en esa misma fecha, se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación11.

En consecuencia, la impugnación se formuló dentro de los tres (3) días siguientes. 4. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación, a la Sala le corresponde determinar si operó la caducidad del medio de control de controversias contractuales y, en consecuencia, si es procedente confirmar el rechazo de la demanda. Para el efecto, será necesario establecer: (i) la fecha de terminación del contrato No. 071 de 2016;

(ii) si las obligaciones cuyo incumplimiento se demanda eran exigibles al momento de dicha terminación; y (iii) si el antecedente jurisprudencial invocado y el principio pro actione resultan aplicables al presente caso. 5. Caso concreto Previo a resolver los reparos concretos del recurso de apelación, la Sala hará unas consideraciones generales sobre la institución de la caducidad, las reglas aplicables 7 «Artículo 150.

Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación [modificado por el artículo 25 de la Ley 2080 de 2021]. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. […]». 8 «Artículo 125.

De la expedición de providencias. Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias serán de sala: (…) g) Las enunciadas de los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas». 9 «Artículo 243.

Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma (…)». A su vez, el artículo 169 del CPACA dispuso: «Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad.». 10 Índice 8, SAMAI.

Certificado 25E0F43CF92AC0D8 540804C0FB11ED70 FB020DEC43BBFE6C F6F11CE5F821B166. 11 Índice 9, SAMAI. Certificado B659DDE1BCE51E42 189C3B575AF27C37 02D961B90E43C0D2 8D4114A61A205E4D. Radicado: 20001-23-33-000-2025-00472-01 (74173) Demandante: Unión Temporal Medición Eficaz 6 para el efecto cuando la demanda tiene origen en un negocio jurídico estatal y el régimen jurídico del contrato de colaboración empresarial No. 071 de 2016. 5.1.

Tal como reiteradamente lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corporación12, para garantizar el principio de la seguridad jurídica y evitar que las situaciones permanezcan judicialmente indefinidas en el tiempo, el legislador estableció el fenómeno de la caducidad, consagrando al efecto unos plazos razonables, perentorios e irrenunciables para que las personas acudan ante la jurisdicción con el fin de ejercer su derecho de acción y formular sus pretensiones.

En este orden, la caducidad es una institución jurídico procesal en virtud de la cual una persona pierde la facultad de accionar y hacer efectivos sus derechos, si no ha puesto en marcha el aparato judicial dentro del término legal fijado para ello. Se trata, entonces, de una sanción prevista por el ordenamiento jurídico en interés general, con el fin de otorgar certidumbre y materializar el ejercicio razonable y proporcional del derecho de acceso a la administración de justicia; además, por ser de orden público, el juez debe declararla de oficio siempre que constate su ocurrencia13. 5.2.

En lo que respecta al conteo de la caducidad, el CPACA, además de una directriz general, establece unas reglas especiales a las cuales debe acudirse para determinar el momento a partir del cual inicia el cómputo de la caducidad cuando la demanda tiene origen en un negocio jurídico estatal. Entre esas reglas especiales, existe una que hace relación a los contratos que requieren de liquidación, circunstancia que viene a ser el punto de referencia a efectos de computar el término para ejercer el derecho de acción, por la vía procesal del medio de control de controversias contractuales.

En lo que interesa al caso sub examine, ha de señalarse que cuando el negocio jurídico estatal requiere de liquidación y aquella no se realiza de manera bilateral entre los contratantes ni tampoco de forma unilateral por parte de la Administración, el término de caducidad de dos (2) años empieza a correr a partir del vencimiento del plazo con el que se contaba para liquidarlo.

Esta regla se encuentra prevista en el artículo 164 del CPACA, numeral 2, literal j, apartado v, cuyo tenor es el siguiente: «ARTÍCULO 164. La demanda deberá ser presentada (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad (…) j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento (…) v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga (…)». 12 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de mayo de 2012, exp. 21906 y sentencia del 5 de julio de 2018, exp. 43916, y Subsección C, sentencia del 23 de agosto de 2024, exp. 67969. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 13 de junio de 2013, exp. 25712.

Radicado: 20001-23-33-000-2025-00472-01 (74173) Demandante: Unión Temporal Medición Eficaz 7 5.3. Precisado lo anterior, resulta oportuno señalar que el contrato de colaboración empresarial No. 071 de 2016, suscrito por la Unión Temporal Medición Eficaz y la ESPA E.S.P., se rige por las reglas del derecho privado, de conformidad con lo previsto en el artículo 3214 de la Ley 142 de 1994.

De hecho, así lo estipuló el mismo negocio jurídico objeto de estudio, en cuya cláusula octava se plasmó lo siguiente: «El presente contrato se rige por el derecho Privado y demás disposiciones concordantes y los dispuesto en estatuto interno de Contratación de LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLlCOS DE AGUACHICA E.S.P.»15. Esto reviste cardinal importancia para el análisis del caso particular, dado que, de tiempo atrás, se ha señalado que los contratos estatales que se rigen por las normas del derecho privado no requieren del trámite de la liquidación, salvo que los sujetos negociales pacten la obligación de liquidarlo, en ejercicio de su autonomía de la voluntad.

Ahora bien, al trasladar tal planteamiento al asunto sub examine, ha de señalarse que, si bien el contrato en cuestión se gobierna por las reglas del derecho privado, lo cierto es que aquel acuerdo de voluntades requería de liquidación porque la Unión Temporal Medición Eficaz y la ESPA E.S.P. así lo pactaron en el parágrafo de la cláusula décima quinta16, el cual se analizará más adelante.

En ese orden de ideas, como el negocio jurídico en cuestión no fue liquidado —así, incluso, se afirmó en la demanda—17, se anticipa que, para efectos del conteo de la caducidad en este caso, resulta aplicable la regla especial consagrada en el artículo 164 del CPACA, numeral 2, literal j, apartado v, a la cual se aludió líneas atrás. 14 «ARTÍCULO 32.

Régimen de derecho privado para los actos de las empresas. Salvo en cuanto la Constitución Política o esta Ley dispongan expresamente lo contrario, la constitución, y los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en esta Ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado». 15 Primera instancia, Índice 3, SAMAI.

Certificado 91418F0B78BCDA4F 27E13435F297407E 2E6A8CFD4E13F1C3 FCACD8E95CE59057. 16 «CLAUSULA DECIMA QUINTA: DE LA MODIFICACION, TERMINACION E INTERPRETACION UNILATERAL- LA EMPRESA podrá interpretar, modificar, y terminar unilateral mente el presente contrato mediante resolución motivada en caso de incumplimiento por parte de la CONTRATISTA de la obligaciones que le impone el presente contrato.

LA CONTRATISTA renuncia perjuicios por indemnización por tal medida solo tendrá derecho a que se le reconozca el costo de cuanto se haya alcanzado a realizar según el objeto del contrato y los gastos correspondientes hasta la fecha que se tome tal determinación. El presente contrato se dará por terminado en los siguientes eventos: 1) Por cumplimiento del Objeto general y específicos del contrato o por extinción del plazo pactado para la ejecución; 2) por ejercicio de las facultades exorbitantes de la EMPRESA consagradas en la ley 142 de 1994 y demás normas concordantes. 3) por acuerdo bilateral. 4) por caso fortuito o fuerza mayor debidamente comprobados. 5) por incumplimiento parcial y total de las obligaciones derivadas de las actividades y productos inherentes al objeto contractual que genere detrimentos a la EMPRESA en los eventos numerados con 2, 3 Y 4 se deberá suscribir acta donde conste tal hecho.

PARÁGRAFO: Liquidación. Una vez terminado el contrato por cualquiera de las causas antes establecidas, se procederá a su liquidación dentro de dos (2) meses siguientes y Dos (02) meses prorrogables de conformidad con lo preceptuado por el manual interno de contratación de la EMPRESA y demás normas concordantes» (se destaca). 17 Ver apartado 1.2.6. de los antecedentes de este proveído.

Radicado: 20001-23-33-000-2025-00472-01 (74173) Demandante: Unión Temporal Medición Eficaz 8 5.4. El referente inicial para el cómputo de la caducidad y exigibilidad de las obligaciones 5.4.1. Para el Tribunal, el contrato terminó el 27 de diciembre de 2019 y los dos (2) años de la caducidad empezaron a correr el 28 de abril de 2020 —día siguiente al vencimiento de los cuatro (4) meses posteriores a la terminación del contrato—.

En contraste con lo anterior, la parte recurrente señaló que el a quo incurrió en un error, porque la fuente del litigio tiene relación con obligaciones cuyo cumplimiento y verificación ocurren de forma posterior y prolongada al 27 de diciembre de 2019, por lo que, a su juicio, para el cómputo de la caducidad no podía tenerse en cuenta los cuatro (4) meses posteriores a la supuesta fecha de terminación del negocio, como si la obligación reclamada fuera exigible desde ese momento Contextualizado lo anterior, y una vez revisado en su integridad el contrato de colaboración en cuestión, la Sala destaca que la fecha tomada por parte del Tribunal como terminación del negocio jurídico —27 de diciembre de 2019— corresponde al vencimiento del lapso para la instalación de los micromedidores, según lo previsto en el otrosí No. 3, mas no al vencimiento del plazo total del acuerdo de voluntades en cuestión. Lo contenido en el contrato y en sus modificaciones son prueba de ello.

En efecto, en la cláusula tercera se estipuló lo siguiente: «CLAUSULA TERCERA: PLAZO Y VIGENCIA.- El plazo del presente convenio de colaboración de es CUARENTA Y DOS (42) MESES, dentro de los cuales se incluyen los Seis meses (06) primeros meses que serán para la instalación de los 10.000 micromedidores, o también denominado plazo de ejecución y los TREINTA Y SEIS (36) MESES SUBSIGUIENTES para efectos de recaudo de los dineros e intereses de los micromedidores financiados contados a partir del perfeccionamiento del contrato y el acta de inicio» (subraya y negrilla fuera original del texto).

Si bien el contrato fue objeto de modificaciones, estas se limitaron a extender los plazos originalmente previstos, conservando su estructura. De este modo, subsistió un primer período para la instalación de los micromedidores y un segundo período, posterior, para el recaudo y la transferencia de los valores correspondientes al contratista.

En concreto, el plazo total del convenio pasó de los 42 meses originales a 48 meses mediante el otrosí No.1, y a 60 meses mediante el otrosí No.2. Por su parte, en el otrosí No. 3 se estipuló «3) MODIFICACIÓN DEL PLAZO: Modificar el plazo de ejecución del contrato hasta el 27 de Diciembre de 2019, lo cual también modifica el plazo de duración del convenio de 60 meses a 72 meses».

De lo anterior, resulta evidente que las partes acordaron dos plazos: (i) para la instalación de los medidores, cuya duración se extendía hasta al 27 de diciembre de 2019; y (ii) el plazo total del convenio, equivalente a 72 meses contados desde la suscripción del acta de inicio, en la que las partes acordaron expresamente «fijar el día 16 de Diciembre de 2016 como fecha de iniciación del contrato», lo que sitúa la terminación del contrato el 16 de diciembre de 2022.

Esto da cuenta de que el plazo entre la instalación de los medidores y la terminación del acuerdo de Radicado: 20001-23-33-000-2025-00472-01 (74173) Demandante: Unión Temporal Medición Eficaz 9 voluntades correspondía a aquel en el que se debían ejecutar las obligaciones de facturación y recaudo por parte de la ESPA. En consecuencia, el a quo incurrió en un error al identificar como fecha de terminación del contrato el vencimiento de la fase de instalaciones, que constituye apenas uno de los dos componentes del plazo convenido por las partes.

Lo cierto es que el negocio jurídico se extendió hasta el 16 de diciembre de 2022, fecha esta última en la que, en realidad, venció el lapso de los 72 meses acordados, que comprende tanto la fase de instalación de micromedidores como la fase de recaudo y transferencia de los recursos derivados de los micromedidores instalados. 5.4.2.

Pese a la imprecisión del a quo de tener en cuenta el 27 de diciembre de 2019 como fecha de terminación del contrato, esta Sala advierte que, aun bajo la consideración de que el negocio jurídico culminó el 16 de diciembre de 2022, habría que concluir igualmente que la demanda se interpuso extemporáneamente. Lo anterior, teniendo en cuenta que al momento de terminación del contrato ya le eran exigibles las obligaciones a cargo de la demandada, como se procede a señalar.

La cláusula décima primera del contrato objeto de estudio, en su numeral 5, estableció que la ESPA debía «transferir al Contratista los dineros recaudados e ingresados en caja de la ESPA por el suministro y la instalación, así como los intereses de financiación, que estos generen, dentro de los diez (10) primeros días del mes siguientes al recaudo».

Asimismo, los numerales 318, 619 y 720 de esa misma cláusula obligaban a la ESPA a realizar todas las actividades de recuperación de cartera, incluir el cobro en sus campañas publicitarias y gestionar activamente la mora de los usuarios. Además, en la cláusula segunda se pactó que el recaudo del costo del medidor, su instalación y los intereses de financiación «se hará a través de la facturación emitida por la Empresa de Servicios Públicos de Aguachica – ESPA, y que una vez se venza el ciclo de facturación se gire al Contratista los valores correspondientes al medidor, instalación e intereses de financiación efectivamente recaudados en el periodo o ciclo facturado, dentro de los cinco (5) días del mes siguientes a la expedición de la certificación expedida por la tesorería de la ESPA acerca de lo recaudado efectivamente» (se destaca).

Queda claro, entonces, que las obligaciones nacieron desde que cada micromedidor fue instalado y financiado, y eran exigibles mes a mes durante toda la vigencia del contrato. Estas prestaciones periódicas no configuraban relaciones jurídicas independientes entre sí, sino que hacían parte de una relación negocial única con un plazo integral, expresamente delimitado por las partes en el clausulado del contrato.

Por esa razón, la caducidad ha de computarse desde la terminación y 18 «Procesar oportunamente la información que entregue EL CONTRATISTA; de tal manera que se realice el cobro del micromedidor en la facturación inmediatamente siguiente y reportar los resultados de cada proceso.» 19 «Realizar todas las actividades propias de la recuperación de cartera por los servicios prestados por la ESPA.» 20 «Incluir dentro de sus campañas publicitarias la recuperación de cartera del Suministro e instalación de Micromedidores.» Radicado: 20001-23-33-000-2025-00472-01 (74173) Demandante: Unión Temporal Medición Eficaz 10 liquidación del vínculo contractual como un todo, que es el momento en que el conjunto de las obligaciones incumplidas se hace exigible por la vía judicial.

En efecto, como quedó acreditado, en el contrato se estableció un plazo entre la instalación de los micromedidores y la terminación del acuerdo de voluntades, destinado al recaudo, gestión de cartera y transferencia de los recursos por parte de la ESPA. Precisamente, la cláusula tercera del contrato dispuso que de los 42 meses totales los primeros 6 meses correspondían al plazo de instalación, y los siguientes 36 serían «para efectos de recaudo de los dineros e intereses de los micromedidores financiados».

Es decir que, desde el clausulado, las partes reconocieron que dentro del plazo total del convenio se incluía el lapso para que la ESPA ejecutara sus obligaciones de recaudo y transferencia. Como ya se indicó líneas atrás, las modificaciones al contrato, incluida la del otrosí No.3, conservaron esa estructura. De este modo, el segundo período previsto en el referido otrosí —comprendido entre el 27 de diciembre de 2019 y el 16 de diciembre de 2022— correspondía, en los términos de lo acordado en la cláusula tercera, a los 36 meses subsiguientes a la fase de instalación, destinados al recaudo de los dineros e intereses de los micromedidores financiados.

Es así que, contrario a lo sostenido por la parte recurrente, las obligaciones de recaudo, gestión de cartera y transferencia hacían parte integral del segundo período contractual expresamente pactado por las partes —del 27 de diciembre de 2019 al 16 de diciembre de 2022—, dentro del cual la ESPA estaba llamada a ejecutarlas. Por tanto, al vencerse el plazo total del negocio jurídico, la totalidad de las obligaciones a cargo de la entidad demandada habían alcanzado su momento de exigibilidad dentro del marco la relación contractual, sin que pueda predicarse la existencia de obligaciones contractuales exigibles con posterioridad a esa fecha.

Con fundamento en lo anterior, no resulta aplicable la regla alegada por el apelante, contenida en el literal j), numeral 2, del artículo 164 del CPACA, que remite al día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho. Por el contrario, al tratarse de un contrato que requería liquidación, la regla aplicable es la del numeral v) de esa misma disposición, que sitúa el inicio de la caducidad en el vencimiento del plazo convenido para liquidar bilateralmente.

Es desde ese momento, entonces, que debe contarse el término de dos (2) años de caducidad previsto en el CPACA. Conviene señalar, tal como en oportunidades anteriores lo ha hecho la jurisprudencia de la Sección Tercera21, que no es posible computar los dos (2) meses a los que se refiere el artículo 164 precitado —que debe contarse a partir del vencimiento del plazo convenido para liquidar el contrato bilateralmente—, porque ese lapso tiene relación con la oportunidad con la que cuentan las entidades para liquidar unilateralmente los contratos, facultad que no podía ejercer la ESPA, habida cuenta de que el contrato objeto de estudio se rige por las normas del derecho 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 30 de mayo de 2019, expediente No. 61.849.

Ver también auto del 31 de agosto de 2020, proferido por la Subsección A de la Sección Tercera, expediente No. 66013. Radicado: 20001-23-33-000-2025-00472-01 (74173) Demandante: Unión Temporal Medición Eficaz 11 privado y aquellas no prevén esa competencia. Además, hay que decirlo, las partes tampoco acordaron la posibilidad de la liquidación unilateral. 5.4.3.

Siendo ello así, el contrato terminó el 16 de diciembre de 2022 sin haber sido liquidado. La cláusula décima quinta del contrato estableció que la liquidación debía realizarse dentro de los dos (2) meses siguientes a la terminación, prorrogables por dos (2) meses más. En consecuencia, el plazo para la liquidación bilateral venció el 17 de febrero de 2023.

Si bien el clausulado preveía la posibilidad de prorrogar ese término por dos (2) meses adicionales, dicha prórroga no operaba automáticamente, pues, por su propia naturaleza, requería de un acuerdo expreso entre las partes que decidiera hacer efectiva esa posibilidad de prórroga. En el expediente no obra prueba de tal acuerdo, de modo que no es posible tenerlo en cuenta.

En virtud de lo anterior y en aplicación de lo previsto en el artículo 164, numeral 2, literal j), numeral v) del CPACA, el término de dos (2) años de caducidad comenzó a correr el 18 de febrero de 2023 y venció el 18 de febrero de 2025. Como la demanda se interpuso el 29 de septiembre de 2025, la Sala concluye que se presentó por fuera del plazo consagrado en la ley, lo que impone confirmar la providencia apelada que rechazó el libelo introductorio.

No está de más señalar que la solicitud de conciliación extrajudicial fue radicada el 25 de julio de 2025, por fuera de los dos (2) años de la caducidad, por lo que no tuvo la virtualidad de suspender término para ejercer el derecho de acción. 5.5. Sobre el antecedente jurisprudencial invocado por parte recurrente y la no aplicación del principio pro actione en el presente caso 5.5.1.

En cuanto al antecedente jurisprudencial22 indicado por la parte demandante en su recurso de apelación —en el que se revocó un auto que había rechazado por caducidad una demanda de controversias contractuales—, ha de señalarse que en aquel caso la controversia tuvo origen en un contrato de colaboración empresarial cuyo objeto consistía, al igual que en el presente caso, en el suministro e instalación de micromedidores a los usuarios del servicio de acueducto, con obligaciones de recaudo y transferencia a cargo de la empresa prestadora del servicio.

Dicho contrato, en ese caso, fue objeto de liquidación bilateral por los co-contratantes, en cuya acta las partes reconocieron expresamente que la fase de instalación de los micromedidores se encontraba cumplida, pero que las obligaciones de recaudo y transferencia de recursos a cargo de la entidad contratante subsistían, condicionando el paz y salvo entre las partes a la transferencia íntegra de las sumas adeudadas y dejando constancia de un saldo pendiente de recaudar23. 22 Auto del 21 de julio de 2021, proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, exp.

No. 66.840; caso de la Unión Temporal Medidores del Cesar contra EMDUPAR S.A. E.S.P. 23 Esto se dijo en el auto invocado por la parte recurrente: «En efecto, del contenido del acta suscrita el 20 de octubre de 2015, se desprende que las partes únicamente estipularon que daban por terminadas las obligaciones de la Unión Temporal Medidores del Cesar (contratista), plasmando la aclaración de que se declararían a paz y salvo una vez EMDUPAR S.A. E.S.P. (contratante) Radicado: 20001-23-33-000-2025-00472-01 (74173) Demandante: Unión Temporal Medición Eficaz 12 Bajo ese contexto fáctico, el Consejo de Estado en tal oportunidad, mediante auto del 21 de julio de 2021, concluyó que la terminación del contrato no podía identificarse con la finalización de la instalación, sino con el vencimiento del plazo que comprendía también la etapa de recaudo y transferencia. Así, teniendo en cuenta este último momento —recaudo y transferencia—, concluyó que en ese caso particular la demanda se presentó en tiempo, es decir, que no operó la caducidad24. transfiriera a la contratista la totalidad de las sumas adeudadas por los usuarios -por el suministro e instalación de los micromedidores- y recaudadas por aquélla.

En ese sentido, se indicó que, para el 30 de septiembre de 2015, los usuarios adeudaban $2.191’901.582, suma que, en los términos del numeral 4 de la cláusula décima del contrato 064 de 2013, debía ser transferida a la contratista en la medida en que se cancelara el valor del micromedidor adeudado, a través de la factura emitida por EMDUPAR S.A. E.S.P., quien reiteró su compromiso de realizar todas las gestiones necesarias y actividades propias para la recuperación de la cartera (numeral 7 de la cláusula décima).

Resulta claro, entonces, que el acta de liquidación del 20 de octubre de 2015 no constituyó un balance de cuentas definitivo del negocio jurídico con efectos extintivos, a través del cual se declararan las partes a paz y salvo en relación con el cumplimiento de sus obligaciones. Se trató de un corte de cuentas parcial, en el que se estipuló que EMDUPAR S.A. E.S.P. debía seguir cumpliendo, con posterioridad a dicha liquidación, las obligaciones que asumió en el contrato 064 de 2013, relacionadas con el cobro de la cartera correspondiente a la instalación, suministro y financiación de los micromedidores y el traslado de los recursos correspondientes a la contratista; de manera que la oportunidad para demandar el incumplimiento de tales obligaciones no puede ser determinada con base en la regla establecida en el numeral 2, literal j, apartado iii del artículo 164 del CPACA –dos años siguientes a la suscripción del acta de liquidación–, pues ello significaría que el plazo de caducidad habría empezado a correr incluso antes de que se diera cumplimiento a las obligaciones indicadas, esto es, que configuraran los supuestos que motivan la demanda». 24 Esto también lo sostuvo el auto invocado por la parte recurrente: «Así las cosas, si bien, con la información que hasta este momento obra en el expediente, no es posible determinar con certeza el alcance del acuerdo de “terminación” del contrato 064 de 2013 que las partes suscribieron el 30 de septiembre de 2015, lo que sí queda claro es que el tiempo para cumplir las obligaciones pactadas en los numerales 4 y 7 de la cláusula décima de ese negocio –por cuya inobservancia demanda la unión temporal– no finalizó en esa fecha, pues en la liquidación bilateral se previó que su cumplimiento se daría con posterioridad a ello; adicionalmente, queda claro que dicha liquidación no correspondió a un balance final de cuentas, sino apenas a uno parcial que no comprendió las obligaciones de EMDUPAR S.A. E.S.P., básicamente, porque aún no había finalizado el término para su ejecución (…) Ahora, lo que sugiere la información que obra en el expediente hasta este momento procesal es que, en verdad, el contrato 064 de 2013 no se terminó el 30 de septiembre de 2015, pues persistieron las obligaciones que en él se pactaron en cabeza de EMDUPAR S.A. E.S.P., cuyos términos y condiciones de cumplimiento no se modificaron en el acta de liquidación parcial, lo que conduce a concluir, al menos de manera provisional, que éstas debían desarrollarse en el plazo inicialmente convenido para la ejecución del contrato, esto es, entre el 25 de septiembre de 2013 y el 25 de septiembre de 2018, vencido el cual, de conformidad con lo pactado en la cláusula decimonovena, las partes procederían a la liquidación definitiva del vínculo negocial, para establecer el estado final de la ejecución contractual.

En el plenario no obra prueba de que las partes hubieren liquidado definitivamente el contrato. En esas condiciones, se concluye que, para efectos de determinar si la demanda fue presentada en tiempo, con la precisión que se hace adelante, el cómputo del término de caducidad debe realizarse de conformidad con lo previsto en el numeral 2, literal j, apartado v del artículo 164 del CPACA, que dispone que, cuando se trate de contratos que requieran de liquidación y ésta no se logre de mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, dicho término corre una vez cumplidos 2 meses a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, 4 meses siguientes a la terminación del contrato.

En este punto, se aclara que, a pesar de que al referido negocio celebrado por las partes no le aplican las disposiciones de la Ley 80 de 1993, lo cierto es que sí requería del trámite de liquidación, porque así lo pactaron los contratantes (…)Así las cosas, conforme a lo señalado en la cláusula sexta del contrato 064 de 2013, el plazo de ejecución del mismo iba hasta el 25 de septiembre de 2018; por consiguiente, incluso, sin considerar el plazo que tenían las partes para efectuar la liquidación definitiva del contrato y la suspensión del término de caducidad por la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, se encuentra que al momento de presentación de la demanda el medio de control no había caducado, pues el término para comparecer ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo vencía el 26 de septiembre de 2020 y la demanda se presentó el 17 de octubre de 2019».

Radicado: 20001-23-33-000-2025-00472-01 (74173) Demandante: Unión Temporal Medición Eficaz 13 De lo anterior se destaca que en el antecedente jurisprudencial invocado por la recurrente se acudió al mismo criterio que aplica en el presente auto, y es que la terminación del contrato no coincide con el vencimiento de la fase de instalación, sino con la culminación del plazo total del negocio jurídico, que incluye el período destinado al recaudo y la transferencia por parte de la entidad contratante.

Ese es el punto de convergencia entre ambos casos; sin embargo, las circunstancias que motivaron las decisiones son distintas por dos razones determinantes, a saber: (i) en el caso indicado por la parte demandante existía un acta de liquidación bilateral parcial, con texto expreso que reconocía obligaciones subsistentes, y condicionaba el paz y salvo a su cumplimiento —elemento que el sub examine está completamente ausente, pues el contrato nunca fue liquidado—; y (ii) en aquel caso la demanda contractual sí fue presentada antes del vencimiento del término de caducidad, contado desde la terminación del convenio —esto es, incluyendo el período de recaudo y transferencia—, mientras que en el sub lite, en cambio, el libelo introductorio se interpuso por fuera del plazo previsto en la ley.

En este orden ideas, la Subsección advierte que el criterio para el cómputo de caducidad en este caso es el mismo que se tuvo en cuenta en el antecedente jurisprudencial invocado por la parte recurrente, solo que en el caso sub examine la demanda se presentó de manera extemporánea, tal como ya quedó explicado. 5.5.2. Finalmente, la Sala destaca que en este caso no resulta aplicable el principio pro actione que en su beneficio sugiere la parte actora.

Esta Corporación25 ha reconocido el aludido principio como un criterio de interpretación favorable al acceso a la administración de justicia, exaltando la primacía de la realidad sobre las formas, cuya aplicación tiene como presupuesto indispensable la existencia de una duda razonable sobre la determinación del referente que debe tenerse en cuenta para el conteo de la caducidad.

En este caso, como quedó expuesto en el apartado 5.4. de las consideraciones de este proveído, no existe duda sobre la fecha de terminación del contrato, ni tampoco sobre el momento en que eran exigibles las obligaciones, lo que no pone entre dicho la regla aplicable ni desde cuándo debe computarse la caducidad, de ahí que en el asunto sub examine no se justifique la aplicación del principio pro actione. 25 «[E]sta Corporación, en todas sus secciones y en relación con buena parte de los medios de control, ha aplicado los principios pro actione, pro damato y pro homine como criterios ilustradores de la interpretación judicial más adecuada en el análisis de la presentación oportuna de la demanda.

Son estos los criterios para atemperar la aplicación inmediata de los términos de caducidad, sobre todo en etapas tempranas del proceso (v.gr. admisión de la demanda) […] El principio pro actione o pro proceso es un criterio de interpretación favorable al acceso a la administración de justicia y expresa el principio de primacía de la realidad sobre las formas.

Bajo esta fórmula, si en el caso concreto existe duda u oscuridad en la aplicación de normas adjetivas deberá prevalecer aquella que posibilite la discusión judicial del asunto» (Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 1 de agosto de 2019, Exp, 62009). Radicado: 20001-23-33-000-2025-00472-01 (74173) Demandante: Unión Temporal Medición Eficaz 14 5.6.

En las condiciones analizadas, la Sala confirmará el auto recurrido que rechazó la demanda, aunque por razones distintas a las señaladas por el a quo. En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 11 de diciembre de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, en firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen para que proceda a su archivo definitivo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada CT4