1 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601-350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 66001-23-33-000-2021-00041-01 (1397-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Demandada: Adela del Socorro Monroy de Zambrano Vinculada: UGPP Temas: Lesividad.

Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones.

ANTECEDENTES Colpensiones instauró demanda contra la señora Adela del Socorro Monroy de Zambrano y la UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la Resolución GNR 247228 del 3 de octubre de 2013, a través de la cual se ordenó el reconocimiento de una pensión vitalicia de vejez a favor de la señora Monroy de Zambrano, así como de las Resoluciones GNR 197387 del 5 de julio de 2016 y SUB 139755 del 25 de mayo de 2018 mediante las cuales se reliquidó la prestación. A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a la UGPP reintegrar las sumas canceladas por concepto del reconocimiento y pago de una pensión de vejez, retroactivos, mesadas pensionales, y aportes en salud a partir de la fecha de inclusión Radicación: 66001-23-33-000-2021-00041-01 (1397-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 en nómina de pensionados y las que se sigan causando, hasta que cese el pago o se declare la suspensión provisional, valorado en la suma de $61.721.372.

Pretende la nulidad de los actos administrativos pues considera fueron expedidos sin ser esa entidad la competente para el reconocimiento de la mesada pensional.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que mediante la Resolución GNR 247228 del 3 de octubre de 2013, Colpensiones reconoció una pensión de vejez a la actora, bajo los parámetros de la Ley 797 de 2003, la cual quedó condicionada al retiro definitivo del servicio oficial. Que por Resoluciones GNR 197387 del 5 de julio de 2016 y SUB139755 del 25 de mayo de 2018, Colpensiones reliquidó la pensión de vejez.

Que a través de Resolución APDIR 263 del 20 de noviembre de 2018, se solicitó a la señora Adela del Socorro Monroy de Zambrano, autorización para revocar la Resolución GNR 247228 del 3 de octubre de 2013 y al no obtenerlo procedió a presentar la demanda de la referencia. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó como vulnerados los artículos 12 del Decreto 758 de 1990, 33 y 36 de la Ley 100 de 1993, Ley 797 de 2003, Acto legislativo 01 de 2005.

Sostuvo que la competencia frente a los actos administrativos es considerada como un requisito de su validez, elemento que permite determinar si se ha proferido con las condiciones (competencia, sujeto, objeto, causa, fin y forma) que establece la ley, so pena de que posteriormente, con ocasión del control judicial, pueda llegar a ser declarado nulo.

Que la señora Adela del Socorro Monroy de Zambrano cumplió con el estatus jurídico de pensionada antes del 1 de julio de 2009 como cotizante activa en Cajanal hoy UGPP, por lo que Colpensiones no era la competente para conceder la pensión de vejez. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 18 de mayo de 2021 y notificada a los demandados.

La UGPP se opuso a las pretensiones indicando que no tuvo injerencia en la expedición de los actos, puesto que son derechos que no fueron reconocidos por ella ni fue Radicación: 66001-23-33-000-2021-00041-01 (1397-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 consultada al respecto, por tanto, no es la llamada a soportar las resultas de este proceso.

Que no le fue entregada por parte de Cajanal la historia laboral de la demandada y de acuerdo con la ley la competencia para asumir dicha pensión corresponde a Colpensiones, pues para el 2009 la señora Monroy de Zambrano no se había pensionado, ni había cumplido requisitos para obtener la prestación económica, la cual fue reconocida por la entidad demandante el 3 de octubre 2013.

La señora Adela del Socorro Monroy de Zambrano contestó la demanda y expuso que obró de buena fe, ya que su única actuación ante la administradora de pensiones ha sido efectuar las cotizaciones al sistema en calidad de trabajadora y posteriormente solicitarle el reconocimiento de la prestación de vejez y su posterior reliquidación, siendo la demandante quien ha emitido los respectivos actos administrativos, luego de hacer el estudio de los derechos que le asisten.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Risaralda, negó las pretensiones, considerando que el hecho de que Colpensiones no haya recibido directamente la mayoría de los aportes pensionales de la señora Monroy de Zambrano, no significa per se, que dicha entidad quede facultada legalmente para dejar sin prestación mensual a la hoy vinculada, sin realizar un trámite administrativo previo y con las garantías de un debido proceso según las reglas vigentes aplicables a este caso concreto.

Que desde el punto de vista de la sostenibilidad financiera del sistema, la mencionada prestación obedeció a los aportes efectivamente pagados antes y después de la Ley 100 de 1993, y por el tiempo efectivamente laborado como servidora pública, de acuerdo con el régimen legal aplicable. Que si Colpensiones consideraba que carecía de competencia para amparar la seguridad social en pensiones del cotizante, así debió manifestarlo, proponiendo el respectivo conflicto de competencia para que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado lo dirimiera, de conformidad con lo establecido en el artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, pues tal omisión no puede recaer sobre la señora Adela del Socorro Monroy de Zambrano en desmedro de su derecho pensional adquirido, como sujeto de especial protección constitucional.

Que debían negarse las súplicas de la demanda, garantizando los derechos de un sujeto de especial protección que en nada influyó para los desaciertos administrativos ocurridos al interior de Colpensiones, quedando esta administradora del orden estatal con todas las herramientas jurídicas y administrativas adecuadas para hacer las gestiones primarias y proponer, en caso de ser necesario, el conflicto de competencia a la UGPP.

Radicación: 66001-23-33-000-2021-00041-01 (1397-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Finalmente, que no es la solución más acorde a la justicia social, el dejar desprovista de pensión a una persona que cotizó al sistema de prima media durante toda su vida laboral, pues hizo su reclamación pensional a la última entidad a la que cotizó y esta no informó «no ser la competente» y tampoco remitió los documentos a la entidad que lo consideraba.

No propuso, ni debatió el pago de la prestación respectiva con la UGPP; y por el contrario, acudió -sin ejercer previamente todos los medios que el ordenamiento jurídico ha implementado para ello- a este medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para demandar sus propios actos. RECURSO DE APELACIÓN Colpensiones reiteró el argumento sobre la falta de competencia formulada en la demanda razón por la cual insistió en la nulidad de los actos administrativos por considerar son ilegales al haber sido expedidos sin ser esa entidad obligada a reconocer la mesada pensional a la parte demandada.

Que corresponde a la UGPP reintegrar las sumas canceladas a la señora Adela del Socorro de Zambrano por concepto del reconocimiento de la pensión de vejez. Que el reconocimiento realizado a la demandada quebranta a todas luces el sistema financiero, puesto que implica el pago de una prestación a favor de una persona que no acredita todos los requisitos para su reconocimiento lo que afecta gravemente su capacidad de otorgar y pagar las prestaciones a los afiliados que sí tienen derecho a su reconocimiento, vulnerando como consecuencia el principio de progresividad.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 24 de marzo de 2023 se admitió el recurso de apelación, las partes y el señor agente del ministerio público guardaron silencio. Se decidirá la controversia, previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA En uso de las facultades consagradas en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que ordena a los jueces declarar cualquier excepción que encuentre probada, incluso en segunda instancia (sin perjuicio de la reformatio in pejus), se analizará la posible existencia del fenómeno de la caducidad a la luz del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Marco normativo y jurisprudencial Caducidad de la acción contenciosa contra actos de reconocimiento pensional La caducidad está relacionada con el término que previó el legislador para presentar las acciones destinadas a obtener la protección de los derechos consagrados en el Radicación: 66001-23-33-000-2021-00041-01 (1397-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 ordenamiento jurídico.

Por lo tanto, el interesado debe acudir a la jurisdicción en el plazo señalado en la norma, so pena de que se configure el aludido fenómeno. Al respecto, la Corporación ha sostenido:1 La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.

El tiempo determinado para el ejercicio de las acciones depende del tipo de acción y del origen que la provoca. El artículo 164, numeral 1.° literal c, prevé que cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, se podrá demandar en cualquier tiempo. No obstante, y en relación con las pensiones reconocidas, la Ley 2381 de 2024 establece que las acciones administrativas y contencioso administrativas deben interponerse dentro de los 5 años contados a partir de la concesión de la prestación. Transcurrido este plazo, se aplicará la caducidad, salvo en los casos de actuaciones fraudulentas o con ocurrencia de algún delito en la obtención del derecho.

Artículo 86. Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.».

(Negrillas para resaltar) Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 20242 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1.° de julio de 2025.

Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende 1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 23 de septiembre de 2010. Expediente: 47001-23-31-000-2003-00376-01 (1201-2008).

Demandante: Marco Fidel Ramírez Yépez y otros 2 «por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones» Radicación: 66001-23-33-000-2021-00041-01 (1397-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.

Además, para la Subsección es evidente que, por la naturaleza de la norma a aplicar, tiene vigencia desde su publicación, aun en el evento de que se hubiera diferido esta (que no fue el caso) entre otras razones porque se logra el efecto útil querido por el legislador, veamos el siguiente supuesto: Si a la fecha de hoy y después de trascurridos 5 años del reconocimiento pensional, la administración presentara una demanda contra el pensionado, ¿estaría obligado el juez a admitirla con el argumento de que la norma no ha entrado en vigencia? Si la respuesta fuera positiva, el mismo juez, estaría obligado a declarar la caducidad cuando la norma “entre en vigencia”, lo cual no solo es absurdo, sino que no cumple con el propósito del legislador que es el de dar estabilidad a las situaciones jurídicas favorables a las personas pensionadas.

No tendría sentido entonces someter a los jueces a una espera prolongada (hasta el 1.° de julio de 2025), dado que, independientemente de si la caducidad se declara en este momento o con posterioridad, los efectos serían los mismos; pues la contabilización se debe realizar desde la concesión de la prestación. Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente.

Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 19973. Resolución del caso concreto Aclarado el aspecto de la vigencia, corresponde a la Subsección analizar el asunto en cumplimiento a lo estipulado en el artículo 86 de la ley, pues dicho precepto es claro al señalar que los efectos de la caducidad se calculan desde el reconocimiento del derecho.

Se precisa también que, conforme a los hechos y fundamentos de la demanda no estamos ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de algún delito; por lo tanto, no se aplica la excepción establecida en la disposición citada. En este caso, la prestación se otorgó por Resolución GNR 247228 del 3 de octubre de 2013, es decir la administración tenía hasta el 4 de octubre de 2018 para presentar la 3 “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Negrilla para resaltar. Radicación: 66001-23-33-000-2021-00041-01 (1397-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 demanda, y según índice 18 de SAMAI en actuaciones del tribunal, fue remitida por correo electrónico el 12 de agosto de 2020 por lo que se concluye que se inició con posterioridad a los 5 años de que trata la Ley 2381 de 2024.

En consecuencia, la Subsección revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de caducidad. Condena en costas: análisis en primera y segunda instancia. Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, en toda sentencia, el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, malintencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre que se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A de esta Sección, aclara que adoptará la postura en virtud de la cual, se deberá analizar la conducta desplegada por las partes en el proceso, conforme al inciso 2 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

De acuerdo con las anteriores reglas, y en atención a que el Consejo de Estado ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto, se procederá a estudiar dicha situación a la luz de la normativa vigente. En el presente caso, pese a que se está revocando la sentencia de primera instancia, la Sala en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CPG4 y observando los fundamentos planteados en la demanda y en el recurso, concluye que no hay lugar a la condena en costas en ninguna de las instancias, pues no se advierte carencia de fundamentación jurídica, por el contrario, la parte actora expuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 4 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.

Radicación: 66001-23-33-000-2021-00041-01 (1397-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 F A L L A Primero. Revocar la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Risaralda. En su lugar, se declara probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en ambas instancias.

Tercero. Se reconoce personería a la abogada Angélica Margoth Cohen Mendoza con tarjeta profesional 102.786 del CS de la J, representante legal de la empresa Paniagua & Cohen Abogados SAS, para que defienda los intereses de Colpensiones. Asimismo, se acepta la sustitución de poder hecha en la abogada Cindy Lorena Canchila Guevara con tarjeta profesional 237.918 del CS de la J.5 Cuarto. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente en comisión 5 Índice 13 de SAMAI.