13001233300020110048701 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 17 de octubre de 2025 Radicado: 13001-23-31-000-2011-00487-01 (68923) Demandante: Fenavip Demandados: Distrito de Cartagena de Indias y Corvivienda Referencia: Reparación directa Temas: reparación directa – enriquecimiento sin causa – caducidad de la acción. Síntesis del caso: la demandante solicitó la declaratoria del enriquecimiento sin causa por la falta de reconocimiento y pago de unas obras de urbanismo complementarias a la construcción de viviendas de interés social.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el 16 de noviembre de 2017, que negó las pretensiones de la demanda1. Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 12 de julio de 2011, la Federación Nacional de Vivienda Popular Colectivo Cartagena (Fenavip) presentó una demanda, en ejercicio de la acción reparación directa, en contra del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y del Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana Distrital de Cartagena (Corvivienda), con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “Que los accionados: DISTRITO TURÍSTICO Y CULTURAL DE CARTAGENA DE INDIAS Y FONDO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA DISTRITAL DE CARTAGENA "CORVIVIENDA", se enriquecieron injustamente por las obras de urbanismo que ejecutó FENAVIP - COLECTIVO CARTAGENA, en los proyectos de viviendas de interés social: HUELLAS ALBERTO URIBE y CIUDADELA PRIMERO DE AGOSTO DE PASACABALLOS, a cuyo fin entre 1 El Consejo de Estado es competente para conocer los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA).

Que como secuela de la declaración de enriquecimiento sin causa justo anterior, FENAVIP - CARTAGENA sufrió un correlativo empobrecimiento. Que se condene a los demandados solidariamente, a resarcir los perjuicios de todo orden que se señalaran en el respectivo acápite, y que resulten debidamente probados […]”. 2. En la demanda2, la parte actora fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: 3. 1) En mayo del 2004, Fenavip y Corvivienda celebraron 3 contratos para la construcción de viviendas de interés social, en lotes de propiedad del Distrito de Cartagena de Indias.

La construcción de las viviendas estaba a cargo Fenavip, quien debía utilizar los fondos provenientes de subsidios entregados por el Fondo Nacional de Vivienda. El Distrito de Cartagena de Indias, a través de Corvivienda, debía aportar los lotes para los proyectos de viviendas y debía sufragar los costos de las obras de urbanismo, que eran complementarias y necesarias para la construcción de las viviendas, dentro de las que se encontraban la instalación de tuberías para la prestación de servicios públicos y la adecuación de vías. 4. 2) Fenavip inició las obras de urbanismo, “confiando que los costos sufragados serían devueltos por Corvivienda y/o el Distrito de Cartagena”, y en el entendido de que no se podían construir las viviendas sin las referidas obras. 5. 3) Según la parte actora, “Fenavip invirtió parte de sus recursos económicos en unas obras que no estaban a su cargo, pero que fueron realizadas por la expectativa razonable, de que el valor invertido, sería cancelado posteriormente”.

Según agregó, “los contratos que hubieran podido llegar a constituirse en dicha causa no surgieron a la vida jurídica (contratos para realizar las obras de urbanismo), de donde también deriva la imposibilidad de Fenavip para ejercitar otro tipo de acción”. 6. 4) Aseveró que, en el curso de la ejecución de las obras, el 24 de octubre de 2007, el Fondo Nacional de Vivienda declaró el incumplimiento de las obligaciones a cargo de Fenavip, por no cumplir con el cronograma establecido.

Añadió que “el Distrito de Cartagena, a través de CORVIVIENDA, mantuvo una línea de conducta de incumplimiento frente a sus obligaciones ínsitas en los acuerdos”. 2 Samai, índice 2. Radicación: 13001-23-31-000-2011-00487-01 (68923) Demandante: Fenavip Demandado: Distrito de Cartagena de Indias y Corvivienda Referencia: reparación directa Decisión: revocar la decisión _________________________________________________________________________ 3 de 7 7. 5) Después de una reunión que tuvo lugar el 3 de junio de 2010, el 8 de junio de 2010 la demandante presentó una cuenta de cobro a Corvivienda para que se le pagaran las obras de urbanismo; sin embargo, “a la fecha de presentación de esta demanda, Corvivienda no se ha pronunciado sobre la cancelación o no de la anterior cuenta de cobro, con lo cual se entiende su decisión negativa de no cancelación, y surte esa fecha como punto de partida para la contabilización del término de la caducidad de la acción in rem verso”. 1.2.

Posición de la parte demandada 8. El Distrito de Cartagena de Indias contestó la demanda y se opuso a las pretensiones3. Como primera medida, señaló que, en el convenio celebrado entre Fenavip y Corvivienda, quedó establecido que “las obras de urbanismo estarían a cargo del propietario es decir el Distrito de Cartagena no del promotor FENAVIP”, por lo que la demandante había actuado “de manera unilateral”.

Agregó que, en todo caso, la parte actora “conocía perfectamente la necesidad de la suscripción de un contrato que le sirviera de soporte para su remuneración por los servicios prestados”. Formuló las excepciones de caducidad de la acción, inexistencia de la obligación soportada en contrato adicional, y falta de legitimación en la causa. 9.

Corvivienda contestó la demanda y se opuso, de igual manera, a las pretensiones. Formuló las excepciones de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y de caducidad de la acción, habida cuenta de que el conteo no se debía efectuar desde que la demandante tuvo conocimiento de que no le pagarían las obras de urbanismo, a partir del silencio de la administración, sino desde marzo de 2005 cuando la parte actora inició las obras o, “a partir de la terminación de las obras reclamadas como ejecutadas (Urbanismo) que asumimos pudo haber sido en abril de 2007 - tal y como lo expresa en la Demanda el apoderado-“, o por lo menos, desde el 24 de octubre de 2007, cuando se declaró el incumplimiento contractual. 1.3.

Sentencia recurrida 10. El 16 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Bolívar profirió la Sentencia de primera instancia4, en la que declaró la falta de legitimación en la causa del Distrito de Cartagena y negó las pretensiones de la demanda. 11. Como primera medida, el Tribunal concluyó que no estaba probada una fecha cierta a partir de la cual se debía iniciar el conteo de la caducidad de la acción. Al respecto indicó (se trascribe): “no se encuentren los suficientes 3 Samai, índice 2. 4 Samai, índice 2.

Radicación: 13001-23-31-000-2011-00487-01 (68923) Demandante: Fenavip Demandado: Distrito de Cartagena de Indias y Corvivienda Referencia: reparación directa Decisión: revocar la decisión _________________________________________________________________________ 4 de 7 elementos de juicio que lleven a concluir con certeza la caducidad de la acción, luego entonces, no sería procedente su declaratoria, toda vez que habrá de garantizarse el acceso a la administración de justicia, dicho en otras palabras, como no se tiene la certidumbre de la fecha en que se terminaron las obras urbanísticas, cuyo pago aquí se reclama, no se tienen los suficientes elementos probatorios, que puedan llevar al convencimiento que ha operado la caducidad y así deberá declararlo, pues si no tiene esa certidumbre de los hechos, debe conceder ante la duda la oportunidad de que se profiera una decisión de fondo, por lo tanto, esta excepción no está llamada a prosperar”. 12.

Sobre la falta de legitimación en la causa, el juez de primera instancia indicó (se trascribe): “el convenio de unión temporal suscrito entre FENAVIP y CORVIVIENDA, no tiene dentro de sus cláusulas que el ente Distrital hubiera contraído la obligación de realizar dichas obras, o por lo menos que sea responsable del pago de los costos de las obras urbanísticas”.

Agregó que Corvivienda tenía personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. 13. Según las conclusiones del Tribunal (se trascribe): “no está demostrada la responsabilidad administrativa de la entidad demandada CORVIVIENDA pues está probado que CORVIVIENDA no constriñó ni le impuso a FENAVIP la ejecución de los obras urbanísticas y, por el contrario, se encuentra acreditado, que la parte demandante por su cuenta y riesgo, y con pleno conocimiento de los implicaciones que su actuación tenía, inició y ejecutó unas obras urbanísticas que no contaban con el respaldo contractual y presupuestal, exigidos por nuestra la legislación”. 1.4.

Recurso de apelación 14. El 18 de marzo de 2015 la parte demandante presentó un recurso de apelación5 en el que se limitó a señalar que había existido una errónea valoración probatoria y a replicar los argumentos de los alegatos de conclusión de la primera instancia. 15. En la oportunidad para alegar de conclusión, las partes insistieron en los argumentos presentados a lo largo del proceso6. 2.

CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo – 2.2. Sobre la condena en costas 2.2. Análisis sustantivo 5 Samai, índice 2. 6 Samai, índice 17. Radicación: 13001-23-31-000-2011-00487-01 (68923) Demandante: Fenavip Demandado: Distrito de Cartagena de Indias y Corvivienda Referencia: reparación directa Decisión: revocar la decisión _________________________________________________________________________ 5 de 7 16.

La Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada la excepción de caducidad de la acción. 17. En el expediente obra copia de los “contratos de unión temporal” celebrados entre Corvivienda y Fenavip para la construcción de viviendas de interés social, y de las Resoluciones de 24 de octubre de 2007, a través de las cuales el Fondo Nacional de Vivienda declaró el incumplimiento de Fenavip e hizo efectivas las garantías7. 18.

Para el Tribunal, no había elementos suficientes para “concluir con certeza la caducidad de la acción”, toda vez que no se podía establecer la fecha en la que Fenavip hizo entrega de las obras. A pesar de esta aseveración, el propio Tribunal señaló que, de acuerdo con los hechos de la demanda, las obras fueron ejecutadas en abril de 2007.

Al respecto señaló (se trascribe): “[…] para el año 2007, la parte demandante sabía que los proyectos estaban suspendidos por incumplirse varias obligaciones, entre ellas, la terminación de las obras, la entrega de los mismas, escrituración, etc [según agregó] la contribución de FENAVIP en la producción del daño alegado fue determinante, pues la negativa de CORVIVIENDA al realizar el pago era conocida por la parte demandante y ante la falta de garantías contractuales y legales, la parte demandante debió negarse a ejecutar la parte del proyecto para el cual fue contratado, y si es del caso presentar la demanda de controversia contractual, para lograr la declaratoria del incumplimiento del mismo; pero, por el contrario se aventuró a ejecutar una obra urbanística que no le correspondían y ahora pretende que se las paguen [también indicó] Esta Judicatura no puede tener por cierto, lo manifestado por el demandante, cuando señala que solo hasta el año 2010 tuvo conocimiento que no le pagarían, cuando presentó la cuenta de cobro, pues en este caso, se transcribió una misiva del año 2007, donde CORVIVIENDA le informa a los señores FENAVIP, que no tenían los recursos necesarios para terminar las obras, luego entonces, no puede aceptarse que el daño solo lo conoció en el mes de junio de 2010, lo que nos lleva a concluir que la demandante a pesar de carecer de causa legal o soporte contractual, siguió adelante las obras urbanísticas”. 19.

Como primera medida, se debe poner de presente que el Tribunal se refirió indistintamente al empobrecimiento de la parte demandante y al daño sufrido, al punto que, a pesar de que las pretensiones estaban encaminadas a obtener la declaratoria del enriquecimiento sin causa, concluyó que no “estaba demostrada la responsabilidad administrativa”.

Al respecto, se debe recordar que el Consejo de Estado, en la Sentencia de 31 de julio de 2025, exp. 57464, “unificó su jurisprudencia en torno a la configuración y procedencia del enriquecimiento sin causa”. En la reciente SU, la Sala Plena de la Sección Tercera, además de concluir que no existía una “lista de hipótesis fácticas previa y taxativamente definida” para la procedencia excepcional del enriquecimiento sin causa, “rectificó la primera hipótesis consignada en la 7 Samai, índice 2.

Asimismo, en la SU de 31 de julio de 2025 se erigió, como garantía de acceso a la administración de justicia, el deber del juzgador de resolver de fondo las controversias, “aunque no se haya mencionado formalmente el medio de control correspondiente, en el marco del régimen jurídico aplicable”. 20. Para la resolución del caso sometido a consideración de la Sala se debe tener en cuenta que, con independencia de que lo pretendido se enmarque en un supuesto de responsabilidad extracontractual del Estado, o constituya un evento típico que dé lugar a la declaratoria del enriquecimiento sin causa, la oportunidad para presentar la demanda se rige por lo dispuesto en el artículo 136, numeral 8 del CCA (artículo 164, numeral 2, literal i, del CPACA). 21.

Según el juez de la primera instancia, para enfrentar la ausencia de elementos que permitieran determinar la caducidad y ante la aludida indeterminación, el inicio del conteo debía efectuarse desde que tuvo lugar la reunión de 3 de junio de 2010, en la que “las partes convi[nieron] que se present[arían] cuentas de cobro”. Esta Sala no comparte el cómputo de la caducidad hecho por el Tribunal, comoquiera que, en el expediente, se encuentra plenamente acreditado el momento en el que se produjo el empobrecimiento que alegó haber sufrido el demandante. 22.

Como lo ha puesto de presente esta Sala8, para establecer el tiempo a partir del cual inicia el término de la caducidad de la acción es imperativo determinar el momento en el que se produjo el enriquecimiento injustificado que se pretende y el correlativo empobrecimiento patrimonial. En lo que respecta al eventual enriquecimiento sin causa alegado por la parte actora, se advierte que este se habría producido por el no pago de las obras de urbanismo ejecutadas como complemento de la construcción de viviendas de interés social. 23.

En la demanda, la parte actora señaló que, para el 23 de abril de 2007 (fecha del informe técnico rendido por la Fiscalía Seccional 16 de Cartagena, quien indagaba por una eventual celebración de contratos sin el cumplimiento de requisitos legales), había adelantado la construcción de 195 y 55 viviendas. Respecto de las obras de urbanismo, señaló que “dichas obras [eran] requisito para la construcción de las viviendas”.

De tal manera que, de conformidad con lo afirmado por la propia parte actora, está acreditado que, para el 23 de abril de 2007 ya se había producido el empobrecimiento alegado, pues quedó establecido que las obras sobre las que el demandante 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 14 de septiembre de 2022 exps. 49140 y 53965.

Radicación: 13001-23-31-000-2011-00487-01 (68923) Demandante: Fenavip Demandado: Distrito de Cartagena de Indias y Corvivienda Referencia: reparación directa Decisión: revocar la decisión _________________________________________________________________________ 7 de 7 alega no haber recibido compensación alguna fueron ejecutadas para abril de 2007, antes de la edificación de las viviendas, pues era un requisito para su construcción. Ahora bien, si se toma la fecha en la que el Fondo Nacional de Vivienda declaró el incumplimiento de Fenavip y se hicieron efectivas las garantías, de igual manera habría operado la caducidad de la acción, comoquiera que, cuando se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial, el 26 de enero de 2011, se había superado, ampliamente, el término legal de dos años de que trata el artículo 136, numeral 8 del CCA. 2.2.

Sobre la condena en costas 24. La Sala se abstendrá de condenar en costas, pues no se configuran los supuestos del artículo 171 del CCA. 3. DECISIÓN 25. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar, de 16 de noviembre de 2017 y, en su lugar, declarar probada la caducidad de la acción.

SEGUNDO: SIN CONDENA en costas. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado Magistrado Aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado