1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: ZORANNY CASTILLO OTÁLORA Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-15-000-2026-02878-00 Demandante: MARÍA JESÚS RIAÑO DÍAZ Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Tema: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Cumplimiento de requisitos generales de procedibilidad / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES – Inexistencia de defectos atribuidos al fallo de segunda instancia. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala resuelve la demanda de tutela instaurada por María Jesús Riaño Díaz contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Doce Administrativo de Ibagué1.
I. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN 1. La solicitud de amparo será denegada. No se configuraron los defectos fáctico y sustantivo alegados, pues el fallador de segunda instancia sí valoró los medios probatorios mencionados en la demanda de tutela y consideró la posible afectación del mínimo vital de la demandante. II.
ANTECEDENTES Demanda 2. El 15 de abril de 20262, María Jesús Riaño Díaz instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Doce Administrativo de Ibagué, para obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vida, al mínimo vital, a la igualdad, a la salud y a la seguridad social, así como la garantía de la especial protección constitucional de la que son titulares los adultos mayores.
Hechos relevantes 3. De la solicitud de amparo y sus anexos, se extrae esto: 4. La señora Riaño Díaz presentó demanda de nulidad de restablecimiento del derecho contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur), para que se anulara (i) el oficio 707250 del 29 de septiembre de 2021, por el que esa entidad le negó el reconocimiento de una cuota parte de la mesada concedida a los descendientes de su 1 El expediente es electrónico y se encuentra almacenado en Samai. 2 Índice 2 del expediente, archivos «4ED_CorreoElectronico» y «5ED_Demanda».
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02878-00 Demandante: María Jesús Riaño Díaz 2 hijo fallecido, Martín Emilio Rodríguez Riaño, en calidad de sustitutos pensionales, así como (ii) el oficio 721609 del 3 de febrero de 2022, por el que se confirmó tal decisión. Dicha demanda originó el proceso 73001-33-33-012-2022-00203-01. 5. Por sentencia del 19 de diciembre de 2023, el Juzgado Doce Administrativo de Ibagué negó las pretensiones de la demandante, porque no se probó su dependencia económica de Martín Emilio Rodríguez Riaño. 6.
La señora Riaño Díaz apeló la anterior decisión, con sustento en que el juzgado efectuó una indebida valoración probatoria, pues ignoró la cancelación de la matrícula de un establecimiento de comercio y la transferencia de bienes inmuebles, que acreditaban su carencia de ingresos. Además, aportó medios de prueba adicionales sobre su dependencia económica de Martín Emilio Rodríguez Riaño. 7.
Por sentencia del 12 de marzo de 2026, el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la decisión apelada, con fundamento en que los hijos del señor Rodrígez Riaño gozaban de prevalencia en el reconocimiento de la sustitución pensional. Pretensiones 8. La accionante solicitó dejar sin efectos las sentencias aludidas y ordenar la expedición de nuevas decisiones, en las que se efectúe una valoración probatoria integral.
Fundamentos 9. La señora Riaño Díaz sostuvo esto: 10. Las autoridades judiciales demandadas incurrieron en un defecto fáctico, porque desconocieron medios de prueba determinantes: la cancelación de la matrícula de un establecimiento de comercio y la transferencia de bienes inmuebles, que acreditaban su carencia de ingresos. 11.
También incurrieron en un defecto sustantivo por interpretación restrictiva del Decreto 4433 de 2004. Con ello, además, obviaron la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas y la finalidad de la sustitución pensional: evitar el desamparo económico de los familiares del causante. 12. Aparte, debían considerar que gozaba de especial protección constitucional por hallarse en la tercera edad y que se le debía garantizar el mínimo vital por encontrarse en una situación de vulnerabilidad.
Trámite e intervenciones 13. Por auto del 16 de abril de 20263, el entonces magistrado sustanciador admitió la demanda y vinculó, como terceros con interés, a Casur y a Cristian Camilo Rodríguez Padilla, Juan David Rodríguez Padilla, Melany María Rodríguez Correa y Saida Lorena 3 Índice 4 del expediente. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02878-00 Demandante: María Jesús Riaño Díaz 3 Correa Grajales, quienes fueron vinculados al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 14.
El Juzgado Doce Administrativo de Ibagué4 solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo, con fundamento en que lo pretendido por la accionante es acceder a una instancia adicional y en que no se configuró ninguna causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 15. Casur5 también solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo, con sustento en que no vulneró los derechos fundamentales de la accionante, pues profirió los actos administrativos controlados con arreglo al artículo 11 del Decreto 4433 de 2004. 16.
El Tribunal Administrativo del Tolima, Cristian Camilo Rodríguez Padilla, Juan David Rodríguez Padilla, Melany María Rodríguez Correa y Saida Lorena Correa Grajales guardaron silencio, pese a que se les notificó el auto admisorio de la demanda de tutela6 III. CONSIDERACIONES Competencia 17. Conforme a los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, con los que concuerdan los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019, por el cual se expidió el Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para proferir sentencia de tutela en primera instancia. Problema jurídico 18.
La Sala determinará si se cumplen los requisitos generales7 de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Solo en caso afirmativo, también determinará si las autoridades judiciales demandadas incurrieron en los defectos o causales específicas de procedencia invocadas por la accionante y, con ello, vulneraron sus derechos fundamentales8. 4 Índice 15 del expediente, archivo «15_MemorialWeb_Respuesta-ContestacionTutela». 5 Índice 19 del expediente. 6 La notificación del tribunal consta en el índice 8 del expediente y, la de los terceros con interés aludidos, en el índice 18. 7 En la sentencia de unificación 215 de 2022, la Corte Constitucional indicó que tales requisitos son (i) legitimación en la causa;
(ii) inmediatez; (iii) subsidiariedad; (iv) relevancia constitucional del asunto; (v) identificación clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales invocados y que, si fue posible, debieron manifestarse en el proceso correspondiente; (vi) carácter determinante de la irregularidad procesal alegada, si es el caso, y (vii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela ni un fallo mediante el cual la Corte Constitucional o el Consejo de Estado hayan resuelto, respectivamente, una demanda de inconstitucionalidad o de nulidad por inconstitucionalidad.
Además, en la sentencia de unificación 388 de 2023, dicha corte estableció que, por vía de tutela, tampoco pueden controvertirse sentencias interpretativas de la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la JEP, expedidas «como consecuencia de una petición específica de algún órgano de dicha Jurisdicción y que detenten exclusivamente un carácter general, impersonal y abstracto». 8 En la misma sentencia de unificación 215 de 2022, reiterando lo dispuesto en las sentencias C-590 de 2005 y SU- 026 de 2021, la Corte Constitucional explicó que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está sometida al cumplimiento de los requisitos generales y de las causales específicas dispuestos para el efecto.
Además, señaló que los primeros son «presupuestos cuyo completo cumplimiento es una condición indispensable para que el juez de tutela pueda entrar a valorar de fondo el asunto (énfasis añadido)». Así, el incumplimiento de uno de ellos basta para declarar la improcedencia de la solicitud de amparo y, por ende, torna innecesario estudiar si se configuró alguna de esas causales específicas.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02878-00 Demandante: María Jesús Riaño Díaz 4 Análisis de la Sala 19. En primer lugar, frente a los reproches formulados contra la sentencia del Juzgado Doce Administrativo de Ibagué, conviene precisar que la actora agotó el recurso de apelación y, en esa medida, el análisis de la Sala deberá centrarse en la providencia que definió el proceso, esto es, el fallo proferido el 12 de marzo de 2026 por el Tribunal Administrativo del Tolima. 20.
Se cumple el requisito de legitimación en la causa, tanto por activa como por pasiva, pues la accionante es la titular de los derechos fundamentales cuya protección se reclama y el tribunal es el causante de su supuesta vulneración, por lo que, si se comprueba, es el llamado a responder. 21. También se satisface el requisito de inmediatez, porque la acción de tutela se ejerció en un término razonable, pues la demanda respectiva se presentó el pasado 15 de abril y el tribunal profirió la sentencia el 12 de marzo de 2026 y la notificó el 10 de abril siguiente. 22.
Igualmente, se cumple el requisito de subsidiariedad, ya que se agotó el mecanismo de defensa judicial ordinario procedente, es decir, la apelación, y los reproches de la demandante no corresponden a ninguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión. 23. Además, se satisface el requisito de relevancia constitucional del asunto9, pues, en principio, lo expuesto en la demanda de tutela involucra una eventual vulneración del derecho fundamental al mínimo vital de una mujer de 75 años10, quien, por ende, es una adulta mayor que goza de especial protección constitucional.
Así, no puede considerarse que lo pretendido sea simplemente acceder a una instancia adicional o formular discusiones netamente económicas o de legalidad. 24. Finalmente, se identificó claramente la causa de la lesión de derechos fundamentales alegada, no se planteó una irregularidad procesal y la sentencia en cuestión no fue proferida por la Corte Constitucional ni es de aquellas dictadas por la JEP y el Consejo de Estado, respecto de las cuales no procede la acción de tutela. 25.
En cuanto a los requisitos específicos de procedibilidad, y en especial frente al defecto fáctico, se tiene que, para confirmar la sentencia del Juzgado Doce Administrativo de Ibagué, por la que se negaron las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho de la aquí accionante, el Tribunal Administrativo del 9 Sobre dicho requisito, la Corte Constitucional (sentencias de unificación 128 de 2021, 103 de 2022 y 215 de 2022 y sentencia T-131 de 2021) ha explicado que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional de los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad o de índole patrimonial, o la apreciación propia de los jueces naturales.
Además, ha advertido que es inidónea si lo pretendido es que el juez constitucional se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de las especialidades de cada jurisdicción. En concordancia con ello, en sentencia del 5 de agosto de 2014 (proceso 11001-03-15-000-2012- 02201-01), la Sala Plena de esta corporación indicó que, para considerar acreditado el requisito de relevancia constitucional, se requiere que el actor cumpla una carga argumentativa mínima, es decir, que explique suficientemente la vulneración de derechos fundamentales alegada, y que la solicitud de amparo no se erija en una instancia adicional del proceso en el que se profiera la providencia cuestionada. 10 Información extraída del registro civil de nacimiento de la señora Riaño Díaz, contenido en la página 33 del archivo «6_ED_EXPEDIENTE_05PODERYANEXOSDELA», ubicado en el índice 23 del expediente 73001-33-33-012-2022- 00203-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02878-00 Demandante: María Jesús Riaño Díaz 5 Tolima11 explicó que el orden de sustitución pensional establecido en el artículo 11 del Decreto 4433 de 2004 es prevalente y excluyente y que a ello se ajustaron los actos administrativos cuestionados, pues estos se sustentaron en que los hijos de Martín Emilio Rodríguez Riaño gozaban de prevalencia frente a la señora Riaño Díaz.
Añadió que, por consiguiente, era irrelevante estudiar si había dependencia económica, salvo que se hubieran probado circunstancias excepcionales como «indigencia», «miseria» o una afectación grave del mínimo vital, lo que no se extraía de la transferencia de bienes inmuebles ni de la cancelación de la matrícula del establecimiento de comercio. 26.
De ese modo, es evidente que el tribunal sí valoró los medios de prueba mencionados en la demanda de tutela y, a partir de ello, concluyó que no se demostró una falta de ingresos —expresada como «indigencia», «miseria» o una afectación grave del mínimo vital—. Así, no se configuró un defecto fáctico, en los términos alegados por la accionante. 27.
Igualmente, es claro que el tribunal no aplicó inflexiblemente el Decreto 4433 de 2004 ni obvió la finalidad de la sustitución pensional, pues se detuvo en la posibilidad de afectación del mínimo vital de la señora Riaño Díaz. Empero, concluyó que ello no se demostró, lo que, por sí solo, no implica una decisión arbitraria o caprichosa.
En consecuencia, tampoco se materializó el defecto sustantivo alegado. 28. Por otro lado, en el recurso de apelación, la aquí accionante también reclamó la garantía de su derecho al mínimo vital y alegó tener 70 años12, aun cuando su registro civil de nacimiento evidenciaba que tenía 7413. Esto no le otorgaba la condición de persona de la tercera edad14, pero sí la convertía en adulto mayor y, consecuentemente, en sujeto de especial protección constitucional.
Sin embargo, ello no implicaba que el tribunal tuviera que inaplicar el orden de sustitución pensional establecido en el artículo 11 del Decreto 4433 de 2004 o prescindir del análisis de la prueba de la afectación al mínimo vital y, de ese modo, acceder a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho. 29. Con fundamento en lo explicado, se negará la solicitud de amparo constitucional solicitado por la señora María Jesús Riaño Díaz.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de amparo frente al cuestionamiento de la sentencia del 12 de marzo de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. 11 Ver páginas 16 a 18 de la sentencia del 12 de marzo de 2026, ubicada en el índice 10 del expediente 73001-33-33- 012-2022-00203-01, almacenado en Samai. 12 Ver páginas 16 y 17 del recurso, ubicado en el índice 41 del expediente 73001-33-33-012-2022-00203-00, almacenado en Samai. 13 Página 33 del archivo «6_ED_EXPEDIENTE_05PODERYANEXOSDELA», ubicado en el índice 23 del expediente 73001-33-33-012-2022-00203-00. 14 En la sentencia T-077 de 2024, la Corte Constitucional explicó que una persona de la tercera edad es quien supera la expectativa de vida certificada por el DANE.
Para el 2024, año en el que se interpuso el recurso de apelación, dicha expectativa fue de 77,5 años. Por consiguiente, en ese momento, la señora Riaño Díaz no se hallaba en la tercera edad. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02878-00 Demandante: María Jesús Riaño Díaz 6 SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: De no impugnarse esta decisión, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ZORANNY CASTILLO OTÁLORA Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento, a través del enlace señalado a continuación: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente, puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.