CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Expediente: 05001-23-33-000-2015-02453-01 (68.433) Demandante: Municipio de Medellín (ahora Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación1) Demandada: Denominación Misión Panamericana de Colombia Referencia: Controversia contractual SALVAMENTO DE VOTO Con el acostumbrado respeto por las providencias de la Sala, este Despacho no acompaña las decisiones adoptadas en la sentencia que puso fin a este proceso, por lo cual es necesario salvar el voto, al amparo del siguiente discernimiento.
No se comparte la confirmación de la declaratoria la caducidad de la acción, pues con ella se dejaron de aplicar las reglas que gobiernan casos como el presente. Valorando que el proceso versó sobre dos bienes fiscales, los cuales, por autorización constitucional y mandato legal son imprescriptibles (artículo 63 superior, artículo 407 del CPC y artículo 375 del CGP), punto que ha sido enfatizado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al señalar que “[l]a verdad, pues, es ésta: hoy día los bienes fiscales comunes o bienes estrictamente fiscales son imprescriptibles”2, debió darse aplicación al precepto del literal “b” del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, según el cual la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo cuando el objeto del litigio verse sobre bienes como los previamente descritos.
En concreto, dicho estatuto ordena: “La demanda deberá ser presentada: || 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) b) El objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables”3. En el presente caso, es claro que los inmuebles objeto de la controversia, dados en comodato por la entidad territorial demandante (identificados con folios de matrícula inmobiliaria 5257729 y 5257730), son bienes estatales imprescriptibles, por ser propiedad de un ente público.
A ese respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha reconocido que la precitada regla es aplicable a bienes de carácter 1 Conforme al Acto Legislativo 1 de 2021. 2 Sentencia C-530 de 1996. 3 Esta regla es idéntica a la que contenía el parágrafo 1 del artículo 136 del CCA (modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998): “Cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables la acción no caducará”.
Radicación: 05001-23-33-000-2015-02453-01 (68.433) Demandante: Municipio de Medellín (ahora Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación) Demandado: Denominación Misión Panamericana de Colombia Referencia: Controversia contractual 2 fiscal, de la siguiente forma: “La Sala encuentra pertinente reiterar y resaltar que en el caso concreto no se configuró, como no podría configurarse, el fenómeno procesal de la caducidad pues, por una parte, en cualquier caso, el bien objeto de la demanda, por su carácter de público –trátese de un bien de uso público o de un bien fiscal- tiene el carácter de imprescriptible desde antes de la interposición de la demanda que ahora se decide en segunda instancia, de manera que las acciones tendientes a su protección y/o recuperación no podrían entenderse caducadas…” (énfasis fuera del original)4 A la luz de estos criterios, como los bienes fiscales tienen la calidad de imprescriptibles, es improcedente adquirirlos por vías diferentes a la enajenación expresa por parte de su titular.
Al imponerse el régimen de la caducidad (no previsto en la ley), se permitiría la pérdida indirecta de los bienes involucrados en los litigios, dado que, ante la falta de juzgamiento de fondo, se impediría al Estado obtener su reintegro a través del cauce procesal ordinario instituido para tal fin. Lo anterior tendría como consecuencia la apropiación de facto de los activos estatales, ante su no restitución. Así las cosas, contrario a lo plasmado en la sentencia de la cual se aparta este Despacho, no era viable estudiar la oportunidad de la demanda a la luz de las reglas propias del medio de control de controversias contractuales (párrafo 35).
A pesar de que en la motivación del fallo se indicó que “la naturaleza de imprescriptible, inalienable e inembargable que caracteriza los bienes públicos” (párrafo 31), no se expresó por qué la regla de la ausencia de caducidad no era aplicable al presente caso. Aunque en la parte motiva se refutó que las normas contenidas en la Constitución Política y en el Código Civil “buscan impedir que aquellos bienes integrantes patrimonio del Estado (…) no puedan ser objeto de adquisición del dominio bajo ninguno de los modos que el ordenamiento jurídico prevé”, no se comparte la premisa según la cual esta circunstancia es “ajena al objeto y al ámbito de decisión en el presente proceso”.
Pese a que en el fallo se señale, acertadamente, que se trataba de una controversia de índole contractual (párrafo 32), este carácter no enervaba la adjudicación de la norma que permite acudir a la jurisdicción en cualquier tiempo “cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables”, pues en ésta no se realiza distinción alguna en torno al contexto específico de la controversia.
Así las cosas, si el legislador no 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de enero de 2016, expediente 28210, C.P. Hernán Andrade Rincón. Radicación: 05001-23-33-000-2015-02453-01 (68.433) Demandante: Municipio de Medellín (ahora Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación) Demandado: Denominación Misión Panamericana de Colombia Referencia: Controversia contractual 3 efectuó esa diferenciación, no le es dable al operador judicial hacerla, con lo cual, en este caso, no se podía dejar de tener en cuenta la regla de intemporalidad contenida en la ley procesal.
Se debe enfatizar en la necesidad de proteger este tipo de bienes como componente fundamental del patrimonio público, cuya salvaguarda ha sido consagrada, además, a partir de la configuración de un derecho colectivo5. Ante la importancia de estos activos para el cumplimiento de los fines del Estado, es imprescindible su tutela para evitar apropiaciones indebidas y posibles detrimentos, perjudiciales para los intereses generales.
De otro lado, tampoco se comparte la condena en costas impuesta en la sentencia. Conforme al artículo 188 del CPACA, “[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas”. Como en el presente proceso se buscó la recuperación de bienes de propiedad estatal (en este caso, de carácter fiscal), tal determinación no era procedente.
En los anteriores términos se dejan sentados los motivos por los cuales este Despacho se aparta de las definiciones mayoritarias de la Sala. Fecha ut supra, Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: Este documento fue suscrito en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. 5 Reconocido en el literal “e” del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 y desarrollado, entre otras, en sentencia de unificación del 1° de febrero de 2022, Rad. 73001-33-31-006-2008-00027-01, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.