CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-05980-00 Accionante: RENATO SOLANO OSORIO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE HUILA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela contra auto que impuso sanción de desacato y fue confirmado en grado jurisdiccional de consulta.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Antecedentes 1. El actor afirmó que es director encargado de la Cárcel y Penitenciaría de Mediana seguridad de Neiva. Promovió acción de tutela contra un auto que impuso sanción de desacato proferida por el Juzgado 4° Administrativo del Circuito de Neiva y confirmada en grado jurisdiccional de consulta por el Tribunal Administrativo del Huila dentro del radicado 41001333300420250016600. 2.
Precisó que, el 16 de julio de 2025, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Neiva (Huila) profirió sentencia de tutela dentro del expediente 2025-00166-00 en la cual ordenó a la dirección del centro carcelario: “Segundo: Ordenar a las accionadas ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO DE MEDIANA SEGURIDAD Y CARCELARIO DE NEIVA, PATRIMONIO AUTÓNOMO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD PPL 2024/2025 FIDUPREVISORA S.A. y LA UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS - USPEC que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes al recibo de la comunicación, procedan en el ámbito de sus competencias legales y constitucionales, a gestionar y materializar todos y cada uno de los servicios médicos ordenados a su favor en aras de atender y conjurar sus padecimientos de salud y, si es necesario se continúe de acuerdo con los protocolos médicos y de traslado a cargo del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Neiva, en garantía del tratamiento o procedimientos que requiera el accionante, aspecto que guarda consonancia con el derecho a un tratamiento a seguir o a una orden concreta que haya sido dispuesta por el médico tratante en aras de obtener un diagnóstico, que se reitera se desconoce por este despacho judicial, ante la omisión de la accionante Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Neiva, en aportar el historial médico del accionante.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05980-00 Accionante: Renato Solano Osorio Accionado: Tribunal Administrativo de Huila Referencia: Primera instancia acción de tutela Las accionadas Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Neiva, Patrimonio Autónomo Fondo de Atención en Salud PPL 2024/2025 Fiduprevisora S.A. y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC deberán informar a este despacho judicial el cumplimiento de la orden impartida” 3.
El 25 de agosto de 2025, el juzgado competente inició el incidente de desacato y el 11 de septiembre del mismo año, impuso la sanción de desacato a Renato Solano Osorio, en calidad de director del Establecimiento penitenciario de mediana seguridad de Neiva, de un salario mínimo legal mensual vigente. En providencia del 18 de septiembre de 2025, notificada el 22 del mismo mes y año, el Tribunal Administrativo del Huila confirmó la sanción. 4.
Esbozó que durante el desarrollo del incidente y en las providencias de sanción no se valoraron sus argumentos relacionados con los motivos que “impiden el cumplimiento inmediato, además, no se consideraron los límites estructurales del sistema penitenciario”1. Además, adujo que la USPEC (Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios) es la entidad directamente encargada de gestionar, ejecutar y solicitar el modelo de gestión en salud para la población privada de la libertad y no el INPEC.
A su vez, la Cárcel y Penitenciaría de Neiva adelantó las gestiones posibles dentro de sus competencias para dar cumplimiento al fallo de amparo. 5. Sostuvo que, si bien guardó silencio durante el desarrollo del incidente de desacato, no se puede derivar de ello consecuencias negativas en su contra. A su juicio, esa ausencia de pronunciamiento constituye un acto de defensa.
Añadió que, la aplicación de la sanción se impuso en desconocimiento que el cumplimiento material y efectivo de algunas órdenes judiciales depende de factores que exceden la voluntad y competencias del director del establecimiento carcelario, “lo que genera una afectación desproporcionada a mi dignidad humana, lo cual afecta mi nombre, imagen y reputación profesional”.
Concluyó que, en el grado jurisdiccional de consulta debieron verificar la trazabilidad de gestiones administrativas. Trámite de tutela 6. El despacho admitió la tutela contra el Tribunal Administrativo de Huila y el Juzgado Cuarto Administrativo de Neiva. Vinculó como terceros con interés a Miguel Ángel Fierro, Ludwing Joel Valeron Sáenz y Pablo Alexander Peñaloza Franco y a los demás intervinientes dentro del proceso de incidente de desacato con radicado número 41001-33-33-004-2025-00166-00/01. 7.
El Juzgado Cuarto Administrativo de Neiva2 argumentó que el tutelante fue debidamente vinculado al trámite incidental, notificado y requerido en varias oportunidades a través de autos de 5, 25 de agosto y 2 y 9 de septiembre de 2025. Se le advirtió expresamente sobre las consecuencias de no atender el requerimiento judicial, y pese a ello guardó silencio.
Ese despacho consideró que el actor omitió 1 Folio 2 del escrito de tutela. 2 Índice Samai 13. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05980-00 Accionante: Renato Solano Osorio Accionado: Tribunal Administrativo de Huila Referencia: Primera instancia acción de tutela aportar prueba sobre el cumplimiento del fallo o razones respecto a la imposibilidad de este.
Agregó que la sanción respetó el precedente fijado en la Sentencia SU-034 de 2018 y la sanción se debe a la conducta reticente del incidentado a anunciar razones del no acatamiento del fallo de tutela. Concluyó: “La sentencia de tutela del 16 de julio de 2025 asignó de manera clara y concreta al Director del EPMSC la obligación de garantizar la programación y traslado del interno Miguel Ángel Fierro González a los servicios médicos requeridos.
A diferencia de la USPEC y la Fiduprevisora, que acreditaron completamente sus gestiones en sus ámbitos competenciales, el EPMSC no probó la gestión suficiente en el entendido de “realizar los trámites respectivos en cuanto a la programación, cumplimiento y desplazamiento a las citas médicas que se programen”. La sanción, en consecuencia, se ajusta al artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 y al principio de responsabilidad subjetiva en materia de desacato”3. 8.
El apoderado de la USPEC4 solicitó que se declarara que no se satisface el requisito de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que, bajo ninguna circunstancia ha vulnerado los derechos fundamentales del actor, ni ha incumplido los deberes legales de las cuales es titular. La apoderada de la Fiduciaria la previsora S.A.5 vocera del patrimonio autónomo fondo de atención en salud PPL 2024, solicitó que se declare que carece de legitimación en la causa por pasiva respecto de las pretensiones del accionante en atención a que no le corresponde adoptar decisiones judiciales de imposición de sanciones de desacato.
El magistrado sustanciador de la decisión que confirmó la decisión de desacato y que fue proferida por el Tribunal Administrativo del Huila6 solicitó que se niegue el amparo pues no se encuentra acreditada la vulneración de los derechos fundamentales invocados. Indicó que la decisión de 18 de septiembre de 2025 en la que se confirmó la sanción de desacato se profirió examinando los elementos subjetivo y objetivo.
Se concluyó que no se había cumplido la orden de amparo y que, el incumplimiento era el resultado de la negligencia del servidor público. Recalcó que, antes de proferir la sanción, el juzgado de primera instancia requirió al disciplinado en tres ocasiones, y en todas hizo caso omiso. Agregó: “El accionante pretende que a través de la acción de tutela se inaplique la sanción impuesta; lo cual, debe tramitar ante el juez de primera instancia, y no acudiendo a un amparo constitucional.” CONSIDERACIONES Competencia 9.
Esta Subsección es competente para conocer de esta acción de tutela, en primera instancia, conforme el artículo 37 del decreto ley 2591 de 1991 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, reglamento del Consejo de Estado. 3 Folio 2 del índice samai 13. 4 Índice samai 14. 5 Índice Samai 16 6 Índice Samai 17. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05980-00 Accionante: Renato Solano Osorio Accionado: Tribunal Administrativo de Huila Referencia: Primera instancia acción de tutela Problema jurídico 10.
La Sala debe resolver dos problemas jurídicos. Por un lado, debe establecer si la acción de tutela es procedente formalmente, toda vez que se trata de un ataque constitucional contra un auto que impuso una sanción de desacato a una sentencia de amparo, confirmado en el grado jurisdiccional de consulta, y que, conforme las intervenciones procesales de las autoridades judiciales, la parte tutelante hizo caso omiso a los múltiples requerimientos judiciales dirigidos a conocer las razones del incumplimiento del fallo.
Con el fin de resolver el anterior problema jurídico, se reiterará el precedente judicial sobre la procedencia de la acción de tutela contra sanciones de desacato. 11. En el evento que se concluya que la acción de tutela es procedente se fijará el problema jurídico de fondo. Acción de tutela contra autos de desacato 12. La jurisprudencia constitucional7 ha señalado que resulta procedente promover acción de tutela contra providencias que imponen sanciones dentro del incidente de desacato con miras a garantizar el cumplimiento de los fallos de tutela.
Se ha precisado que, puesto que, una providencia que impone una sanción de desacato, es diferente a la sentencia de tutela, la misma es pasible de acción constitucional, siempre que satisfaga los mismos requisitos de una acción de tutela contra providencia judicial, salvo el de subsidiariedad, puesto que, el legislador no previó ningún medio judicial que permita controvertir un auto ejecutoriado en que se impuso una sanción dentro del incidente de desacato. 13.
Recientemente, la Sentencia T-170 de 2023 precisó que, para que sea procedente la acción de tutela contra un auto que pone fin a un incidente desacato se requiere que: “(i) la decisión que puso fin al trámite incidental se encuentre debidamente ejecutoriada, pues será improcedente aun si lo que resta es que se surta el grado de consulta;
(ii) sean acreditados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y sustentar la solicitud de amparo, al menos, en la configuración de una de las causales específicas (defectos); y (iii) haya consistencia entre los argumentos planteados en la demanda de tutela y los esgrimidos en el curso del incidente de desacato, evitando incluir nuevas alegaciones y solicitar pruebas nuevas o que de oficio el juez no debía practicar.” 14.
En este aspecto, la Sentencia SU-034 de 2018 resolvió una acción de tutela formulada por quien en su momento era la directora de la UARIV, puesto que, varios jueces de tutela habían impuesto sanciones dentro del trámite de desacato. En la providencia, la Corte aclaró que el incidente de desacato es un mecanismo dirigido a que el juez constitucional cuente con un instrumento para garantizar el cumplimiento del fallo.
En esa medida, se descarta que el incidente tenga como única y principal finalidad la imposición de la sanción. Se insistió que la finalidad 7 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-170 de 2023 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. En el mismo sentido SU-034 de 2018 M.P. Alberto Rojas Ríos. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05980-00 Accionante: Renato Solano Osorio Accionado: Tribunal Administrativo de Huila Referencia: Primera instancia acción de tutela principal del incidente de desacato es que, a través de la disuasión de la sanción, se cumpla la decisión de amparo. 15.
Por lo anterior, el incidente de desacato examina la responsabilidad subjetiva de un servidor público o persona renuente al cumplimiento de un fallo, y se excluye la responsabilidad objetiva. 16. En la providencia de unificación que se comenta, se protegió el derecho al debido proceso de la actora, pues se verificó que las autoridades judiciales impusieron sanciones de desacato, desconociendo la lógica de dicha institución procesal, es decir, el examen subjetivo del comportamiento de un servidor público, y cuya única finalidad es el cumplimiento de los fallos de tutela, no la imposición de la sanción en sí misma.
La Sala Plena de la Corte reprochó a las autoridades judiciales que no tuvieron en cuenta que, impusieron la sanción “respecto a órdenes complejas y se pasó por alto que el no pago inmediato de las medidas de reparación reconocidas a los solicitantes no era imputable a la negligencia de las funcionarias”. Indicó el fallo: “La Sala evidenció que las providencias acusadas incurrieron en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, en la medida en que hicieron caso omiso de que, a raíz de la complejidad que implicaba la ejecución inmediata de las órdenes de tutela –por estar inmersas en un estado de cosas inconstitucional–, era preciso atender la jurisprudencia conforme a la cual el juez está revestido de singulares atribuciones para modular las órdenes impartidas en sentencia –en este caso, las órdenes de pago de la indemnización administrativa–, considerando los elementos del contexto y los informes allegados por la entidad obligada.
Específicamente, se advirtió que en el marco de lo que esta Corte ha denominado órdenes complejas, el precedente habilitaba al juez para que modulara la orden de pago en uno de sus aspectos accidentales (tiempo, modo y lugar) con el propósito de hacer posible el cumplimiento, dado el allanamiento a los fallos por parte de la obligada, contrastado con la problemática estructural asociada al estado de cosas inconstitucional en materia de víctimas de desplazamiento forzado.
Asimismo, se constató que la pretermisión del estudio sobre la responsabilidad subjetiva conllevó un desconocimiento del precedente jurisprudencial sobre la finalidad del incidente de desacato. Se pasó por alto que el no pago inmediato de las medidas de reparación reconocidas a los solicitantes no era imputable a la negligencia de las funcionarias sino a la situación coyuntural ocasionada por la violación masiva de derechos en el marco del conflicto, y dicha omisión condujo a una desnaturalización de las sanciones de arresto y multa como mecanismos para propiciar la efectividad de la salvaguarda dispensada en los fallos de tutela.” 17.
El fallo que se comenta argumentó que el juez del desacato tiene el deber de verificar, más allá del cumplimiento objetivo de la decisión de amparo, si los servidores o particulares obligados actuaron de manera negligente, o si por el contrario, existe una imposibilidad jurídica o fáctica de cumplir el fallo. La Sala Plena de la Corte indicó que, el juez del desacato debe tener en cuenta, entre otras cosas, el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida; la presencia de un estado de cosas inconstitucional; la complejidad de las órdenes; la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo; y entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05980-00 Accionante: Renato Solano Osorio Accionado: Tribunal Administrativo de Huila Referencia: Primera instancia acción de tutela Procedencia en el caso concreto 18. La acción de tutela está dirigida contra una providencia que impuso una sanción de desacato de un salario mínimo mensual legal vigente, el pasado 11 de septiembre de 2025, y confirmada el 18 del mismo mes y año. En punto a la procedencia de la acción de tutela esta subsección concluye que, no se satisface el requisito conforme al cual, debe existir “consistencia entre los argumentos planteados en la demanda de tutela y los esgrimidos en el curso del incidente de desacato, evitando incluir nuevas alegaciones y solicitar pruebas nuevas o que de oficio el juez no debía practicar”, indicado por la jurisprudencia constitucional. 19.
En efecto, como lo señaló el magistrado del Tribunal Administrativo del Huila, el tutelante no atendió a ninguno de los requerimientos que realizó el Juez Cuarto Administrativo de Neiva antes de la imposición de la sanción de desacato, razón por la cual, se evidenció negligencia en la atención a los llamados judiciales. En el caso del tutelante, a juicio de esta Corporación, tenía la obligación de atender los múltiples llamados que realizó la autoridad judicial, especialmente para en aquel trámite ofreciera las razones relacionadas con las justificaciones respecto al cumplimiento del fallo.
En el caso concreto, conforme lo indica la Sentencia SU-034 de 2018, para acudir a la acción de tutela contra un auto que impuso sanción de desacato resulta fundamental que el tutelante haya presentado las pruebas en el incidente de desacato que pretende hacer valer en el trámite de tutela. En esa medida, en cumplimiento de la regla jurisprudencial mencionada, el actor debió dirigirse al Juez Cuarto Administrativo de Neiva con el fin de ofrecer razones jurídicas y probatorias respecto al cumplimiento del fallo o a la imposibilidad del mismo.
En efecto, el tutelante no cumplió dicha exigencia. 20. Concurre un segundo argumento para declarar la improcedencia de la petición de amparo. La misma sentencia de unificación que se reitera, señala que, la acción de tutela contra una providencia que impone una sanción de desacato exige que el tutelante ofrezca razones sobre la configuración de las causales genéricas y específicas de procedencia de la tutela.
Quiere decir esto que el tutelante estaba en la obligación de indicar en qué defecto específico incurrió la autoridad judicial accionada. No obstante, examinado el escrito de amparo, se concluye que el actor afirma que la decisión de imponerle la sanción de desacato afecta sus derechos a la dignidad humana, al buen nombre y a la imagen y al debido proceso, sin indicar en qué causal específica incurrió la decisión atacada.
Incluso, del escrito de tutela no se puede inferir o derivar que el señor Solano Osorio alegara alguna causal o defecto que pueda estudiar esta Subsección. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05980-00 Accionante: Renato Solano Osorio Accionado: Tribunal Administrativo de Huila Referencia: Primera instancia acción de tutela
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de la referencia conforme la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO: ORDENAR por secretaría informar a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: En caso de no ser impugnado, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF