CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez Demandados: Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juzgado Veintiuno Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá Tema: Acción de tutela contra providencia judicial – configuración de defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial en relación con los factores a incluir en la liquidación de la pensión de jubilación de los docentes regulados por un régimen exceptuado de la Ley 100 de 23 de diciembre de 19931.
Derechos Fundamentales Invocados: i) Igualdad, ii) seguridad social, iii) debido proceso y iv) mínimo vital Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el actor contra la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, porque, a su juicio, el Tribunal, al proferir la sentencia de 12 de mayo de 2022, y el Juzgado, al proferir la sentencia de 5 de noviembre de 2021, en el proceso, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el número único de radicación 110013335021202100197-01, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social.
La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 1 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones” 2 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, obrando mediante apoderado, presentó solicitud de tutela contra la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, porque, a su juicio, el Tribunal, al proferir la sentencia de 12 de mayo de 2022, y el Juzgado, al proferir la sentencia de 5 de noviembre de 2021, en el proceso, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el número único de radicación 110013335021202100197-01, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Señaló que nació el 28 de enero de 1963 y laboró como docente al servicio del Estado, cotizando al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desde el 19 de febrero de 1991. 4. Adujo que la Secretaría de Educación de Bogotá, a través de la Resolución núm. 3140 del 11 de abril de 2018, reliquidó su pensión de jubilación sin computarle todos los factores salariales devengados en el año anterior al cumplimiento del status pensional. 5.
Expresó que mediante escrito radicado en la Fiduciaria la Previsora S.A., solicitó la suspensión y reintegro de los dineros que le fueron descontados por concepto de salud sobre las mesadas pensionales adicionales, y el reconocimiento de la prima de mitad de año establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 29 de diciembre de 19892; sin embargo, tal petición fue negada a través del Oficio núm. 20190872550111 del 8 de noviembre de 2019. 2 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. 3 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez 6.
Adujo que presentó demanda contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Secretaría de Educación de Bogotá – Fiduciaria La Previsora S.A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restableciendo del derecho, en donde solicitó que se declarara la nulidad de la i) Resolución núm. 3140 del 11 de abril de 2019; del ii) Oficio núm. 20190872550111 del 8 de noviembre de 2019; del iii) Oficio núm S-2020-29480 del 19 de febrero de 2020; y iv) el acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo generado frente a la petición presentada en la Secretaría de educación de Bogotá, el día 11 de enero de 2019. 7.
El Juzgado Veintiuno Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá profirió sentencia de primera instancia el 5 de noviembre de 2021, negando las pretensiones de la demanda. 8. La Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de segunda instancia el 12 de mayo de 2022, resolviendo lo siguiente: “[…] Confírmase la sentencia proferida por el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá D.C., el 05 de noviembre de 2021, que negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Secretaría de Educación de Bogotá D.C. – Fiduciaria La Previsora S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído […]”. 9.
Consideró que: “[…] Ahora bien, en Sentencia de Unificación proferida por la Sección Segunda de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, el 25 de abril de 20194, dentro del expediente No. 68001-23-33-000-2015-00569-01 (0935-17), se fijó las reglas para reconocer y liquidar las pensiones de jubilación de los docentes, así: «61.
Ciertamente, la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de agosto de 2018 no guarda identidad fáctica con el caso que aquí se estudia. Tampoco se trata de problemas jurídicos similares, pues en aquella oportunidad se debatió el tema del ingreso base de liquidación en el régimen de transición de acuerdo con la interpretación adecuada del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Y, en este caso, se trata de la reliquidación de la mesada pensional de una docente nacionalizada, exceptuada del sistema general de pensiones, a quien le son aplicables las disposiciones previstas en la Ley 91 de 1989 y la Ley 33 de 1985. Sin embargo, en la sentencia del 28 de agosto de 2018 se fijó el criterio de interpretación sobre los factores que se deben tener en cuenta en la liquidación de las pensiones de jubilación de los servidores públicos a quienes se les aplica el régimen general previsto en la Ley 33 de 1985. 4 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez La Sala Plena sentó un parámetro de interpretación distinto al que había fijado la Sección Segunda en la sentencia del 4 de agosto de 2010. 62.
La Sección Segunda en su función unificadora, salvaguardando los principios constitucionales de igualdad y seguridad jurídica, acoge el criterio de interpretación sobre los factores salariales que se deben tener en cuenta para la liquidación de la mesada pensional en el régimen de la Ley 33 de 1985 que fijó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y sienta jurisprudencia frente a los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, fijando la siguiente regla: • En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo los factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo […]”. […] “[…] Siguiendo los lineamientos de la jurisprudencia arriba trascrita, la cual constituye precedente judicial de obligatorio acatamiento en esta Jurisdicción, se concluye que el actor tiene derecho únicamente a aquellos factores salariales sobre los cuales cotizó al sistema pensional y se enlistan en la Ley 62 de 1985.
Así las cosas, de conformidad con el Formato Único para Expedición de Certificado de Salarios que obra en el índice 2 de SAMAI, se observa que el demandante devengó los siguientes conceptos: sueldo, sobresueldo, prima especial, prima de servicios, bonificación decreto, prima de vacaciones y prima de navidad. Además, en la mencionada certificación, se hace la siguiente observación: “FACTORES DE APORTE: ***Factores sobre los cuales cotizan los Docentes de esta Secretaría para Seguridad Social”, y los factores que traen este (***) señalamiento son los de: sueldo, sobresueldo y prima de vacaciones.
A su vez, la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá, a través de la Resolución No. 3140 del 11 de abril de 20196 (acto acusado), resolvió ajustar la pensión de jubilación reconocida al docente Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez, con la inclusión de los siguientes factores a saber: “asignación básica, sobresueldo, horas extras, bonificación decreto y prima de vacaciones”.
No conforme con la reliquidación pensional, la parte demandante pretende ahora la inclusión de los factores salariales denominados prima especial, prima de servicios y prima de navidad, en el cálculo de la mesada pensional. No obstante, al acoger esta Corporación la postura de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, transcrita líneas atrás, y al no estar estos conceptos dentro de los factores enlistados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, no es dable ordenar su inclusión. Por estas razones, habrá de confirmarse en este aspecto la sentencia impugnada, en cuanto negó la reliquidación de la pensión del actor […]”. 5 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez […] “[…]2.1.
En este orden de ideas, se encuentra demostrado en el plenario que el derecho a la pensión de jubilación del señor Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez se consolidó el día 28 de enero de 2018 (fecha en que adquirió el status pensional por cumplir 55 años edad), siendo reconocida su pensión en una cuantía de $3.243.720, a partir del 29 de enero de 2018, tal y como se observa en la Resolución No. 5756 del 18 de junio de 2018, la cual fue ajustada mediante la Resolución No. 3140 del 11 de abril de 2019, elevando la mesada pensional a $3.281.482.
Dado entonces que el señor Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez consolidó su derecho pensional el 28 de enero de 2018, es decir, posterior a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005; y atendiendo que el salario mínimo para el año 2018 fue de $781.242 y la mesada pensional que le fue reconocida a través de la Resolución No. 5756 del 18 de junio de 2018, para ese año 2018, fue por valor de $3.243.720, es decir que supera el tope de 3 SMMLV establecido en el acto legislativo 01 de 2005, se concluye que el demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de la denominada mesada catorce (14).
Por consiguiente, habrá de confirmarse en este otro aspecto la sentencia impugnada […]”. La solicitud de tutela Pretensiones 10. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…]
PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCION SEGUNDA- SUBSECCION "D" de fecha 12 de Mayo del 2022, mediante la cual CONFIRMA la sentencia 05 de Noviembre del 2021 proferida por el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Segunda la cual NEGO LA RELIQUIDACION PENSIONAL.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “D” a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reliquidar la pensión de la señora (sic) HELBERT ALFONSO RUIZ RODRIGUEZ, incluyendo TODOS los factores salariales devengados en especial LA PRIMA DE NAVIDAD, PRIMA DE SERVICIOS Y PRIMA ESPECIAL.
TERCERO: Así mismo ordenar el pago de las cotizaciones al sistema de seguridad social de los factores salariales que se tengan en cuenta para liquidar el IBL, sobre las cuales no se efectuaron los respectivos aportes al sistema de seguridad social.
CUARTO: Que se condene en costas a las entidades demandadas de conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 6 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez QUINTO: Solicito cordialmente a su distinguida Sala si es el caso oficiar al Juzgado Veintiuno (21) Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Segunda para que allegue en su integralidad: 11001-33-35- 021-2021-00197-01, en dado caso de que el expediente administrativo haya sido devuelto al juzgado de origen […]”. 11.
El actor sostuvo que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto sustantivo por aplicación indebida de la Ley 812 de 26 de junio de 20033, y en un defecto sustantivo por falta de aplicación del precedente judicial fijado en las sentencias de 4 de agosto de 20104 y 9 de abril de 20145 proferidas por el Consejo de Estado. Actuación 12.
El Despacho sustanciador, mediante auto de 7 de septiembre de 2022; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juez Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y iii) vinculó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá y a la Fiduciaria La Previsora S.A., en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndole el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.
Intervenciones de la demandada y de los terceros con interés legítimo 13. El Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá solicitaron que se les desvinculara del presente trámite de tutela, por haberse configurado la falta de legitimación en la causa por pasiva. 14. La Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Juez Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y la 3 "Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario". 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicación número: único de radicación 25000 23 25 000 2006 07509 01. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, Sección Segunda, sentencia de 9 de abril de 2014, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicación número: único de radicación 25000-23- 25-000-2010-00014-01. 7 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez Fiduciaria la Previsora S.A. - Fiduprevisora S.A guardaron silencio en esta oportunidad procesal.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la sala 15.Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20216 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20187 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela 16.La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestión previa 17.La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 6 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 7 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” 8 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez 18.Así pues, debe aludirse a que la Corte Constitucional, mediante sentencia T- 1001 de 30 de noviembre de 20068, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[9]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 19.La Sala advierte que el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá solicitaron que se les desvinculara del presente trámite de tutela, por haberse configurado la falta de legitimación en la causa por pasiva. 8 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 9 “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencias: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. 9 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez 20.Al respecto, es preciso indicar que el actor presentó la solicitud de tutela de la referencia contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, teniendo en cuenta que, a su juicio, al proferir la sentencia de 12 de mayo de 2022, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 1001-33-35-021-2021-00197-01, vulneró sus derechos fundamentales, en el cual el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá fungían como parte demandada, es decir, que les asiste interés en la decisión de tutela que se profiera respecto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual eran parte. 21.En tal virtud, la Sala declarará no probada la falta de legitimación en la causa por pasiva alegadas.
Problemas jurídicos 22.En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela contra la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al proferir la sentencia de 12 de mayo de 2022; y de ser así, ii) determinar si, vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al debido proceso y al mínimo vital del actor por incurrir en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial establecido por el Consejo de Estado, específicamente, a la reliquidación de la pensión de jubilación de un docente con la inclusión de la totalidad de los factores que constituyen salario devengados en el último año de servicio; y en un defecto sustantivo por aplicación indebida de normas jurídicas. 23.
Para resolver el anterior problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto; iv) el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial; v) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso, vi) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; vii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al mínimo vital; viii) marco normativo y jurisprudencial del 10 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez derecho fundamental a la seguridad social; ix) régimen pensional de los docentes; x) análisis del caso concreto y finalmente las xi) conclusiones de la Sala.
Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales 24.Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello10, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción constitucional cuando se dirige contra decisiones judiciales 25. Esta Sección adoptó11 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 26.
Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. 11Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C,P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 11 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez 27.
Además de estas exigencias, la Corte en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”12. 28.
Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 29. De lo expuesto, la Sala advierte que cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”13 que encaje en dichos parámetros. 30.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 31.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201414. 12 Corte Constitucional. Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, M.P: Jorge Iván Palacio Palacio. 13 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P Mauricio González Cuervo. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 12 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 32.
En el caso bajo examen la Sala advierte que la acción de tutela cumple con los requisitos generales que exige la sentencia C-590 del 2005 para la procedencia contra providencia judicial, dado que: 33. Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales del actor a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y debido proceso. 33.1.La Sala debe hacer énfasis, en que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, i) toda vez que se trata de la posible afectación de los derechos fundamentales invocados supra, y además, ii) la actora cumplió con la carga argumentativa mínima en dar las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial demandada incurrió en un posible defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. 33.2.
Para la Sala exigirle al actor una carga argumentativa mínima se justifica, toda vez que si bien es cierto la acción de tutela goza de la característica principal de la informalidad que se fundamenta en el mandato constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales15, en el escenario del amparo contra providencias judiciales, cuando esta prospera se afecta el principio de la cosa juzgada, por lo que el juez constitucional solo puede remover dicha cosa juzgada de una sentencia o auto, cuando se evidencia a través de la argumentación jurídica del actor, que realmente el operador judicial profirió una providencia arbitraria e irrazonable, que implicó la vulneración de derechos fundamentales. 33.3.
Ahora bien, la Sala respecto al defecto sustantivo por aplicación indebida de normas jurídicas, considera que no se acreditó con el cumplimiento del requisito general de la relevancia constitucional, con fundamento en las siguientes razones: 15 “Artículo 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes.
Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” 13 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez 33.4.
El actor indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo aplicación indebida de normas jurídicas. En ese orden de ideas, expresó lo siguiente: “[…] Por lo tanto con la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a mi representada se le vulneraron sus derechos a la igualdad, debido proceso, favorabilidad y al mínimo vital, al incurrir en un defecto material o sustantivo, al aplicar incorrectamente para su caso particular lo establecido en la Ley 812 de 2003 […]”. 33.5.
Ahora bien, para la Sala, el actor no cumplió con la carga argumentativa mínima de indicar i) cuales fueron los artículos de la Ley 812 que la autoridad judicial accionada aplicó indebidamente al caso sub examine, y en ese orden de ideas, ii) argumentar que dicha aplicación indebida, trajo como consecuencia que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca adoptara una decisión judicial contraria al ordenamiento jurídico. 34.
Esta Sección debe reiterar que el principio de informalidad que gobierna a la acción de tutela no puede considerarse absoluto16, pues es necesario satisfacer ciertos presupuestos básicos que le permitan al Juez conocer con claridad aspectos como la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado y, de ser posible, el nombre de la autoridad pública o del órgano autor de la amenaza o del agravio17, el señalamiento de las causales especiales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales lo que implica cumplir con la carga argumentativa para demostrar su configuración en el caso concreto, entre otros aspectos. 35.Por último, la Sala analizará el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad: 35.1.
Cumplió con el principio de inmediatez, pues se interpuso antes de que transcurrieran (6) meses después de notificada la sentencia de 12 de mayo de 2022 proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 16 Sobre el principio de informalidad, ver Corte Constitucional, Auto A165 de 21 de julio 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio 17 Decreto 2591 de 1991, artículo 14. 14 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez 35.2.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales el actor pueda lograr la protección de los derechos invocados. 35.3. Por no invocar la acción de tutela un defecto procedimental no es necesario hacer un análisis de este requisito. 35.4. El actor identificó los hechos que dieron lugar a la presunta afectación de sus derechos y 35.5.
No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela. Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 36. La Sala considera que es necesario señalar que en nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. 37.
Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4.º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 189618 y el 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201119; así como su respaldo jurisprudencial las sentencias C-836 de 200120; C- 816 de 201121; C-179 de 201622; y T-102 de 201423. 18 “Sobre reformas judiciales”. (Doctrina probable). 19 “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. 20 Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 21 Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. 22 Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 23 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(Antecedente jurisprudencial). 15 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez 38. En relación con esta causal, la Corte Constitucional ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, definiéndolo así: “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […].”24 (Negrilla fuera de texto). 39.
Así las cosas, la aplicación del precedente judicial en un caso determinado, busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la Administración de Justicia. 40.
Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional25, según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal). 41.
En efecto, la Corte Constitucional en sentencia T-457 de 200826 indicó: “[…] En relación a la aplicación del precedente, esta Sala de Revisión en sentencia T-158 de 2006 señaló: “Por ello, la correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado 24 Corte Constitucional.
Sentencia T-482 de 13 de junio de 2011,M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 25 Sentencia T- 760A de 10 de octubre de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 26 Sentencia del 13 de mayo de 2008 con ponencia del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto. 16 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación […]”.
(Negrilla fuera de texto). 42. Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria27, la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta. 43.
Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala28, a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. 44.
En efecto, la Sala29 ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial30”, para lo cual 27 Ver Corte Constitucional, sentencias C-083 de 1 de marzo de 1995,M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-037 de 5 de febrero de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y SU-640 de 5 de noviembre de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02074-00. 29 Ibídem. 30 Corte Constitucional, Sentencias T-1625 de 23 de noviembre de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y T-161 de 8 de marzo de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 17 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez resulta obligatorio referirse a este –al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse. 45.
Por último, debe hacerse énfasis, en que la labor judicial que llevan a cabo los órganos de cierre como lo son: la i) Corte Constitucional, ii) el Consejo de Estado y iii) la Corte Suprema de Justicia, cuando establecen o fijan el alcance de una disposición normativa, crean reglas y sub reglas jurisprudenciales, que deben ser tenidas en cuenta por todos los jueces, al momento de resolver los casos concretos.
Frente al tema, ha dicho la Corte Constitucional31: “[…] La necesidad de otorgar esa fuerza obligatoria a los precedentes se explica a partir de varias razones. En primer lugar, el Derecho hace uso del lenguaje natural para expresarse, de modo que adquiere todas aquellas vicisitudes de ese código semántico, en especial la ambigüedad y la vaguedad, esto es, tanto la posibilidad que un mismo término guarde diversos significados, como la dificultad inherente a todo concepto para ser precisado en cada caso concreto.32 Así por ejemplo, solo dentro del lenguaje jurídico el término “prescripción” logra los significados más disímiles, lo que demuestra la ambigüedad o polisemia del mismo.
Igualmente, existen evidentes dificultades para definir el ámbito de aplicación de conceptos que si bien son indeterminados, tienen un uso extendido en las disposiciones jurídicas, tales como “eficiencia”, “razonabilidad” o “diligencia”. Estos debates, que están presentes en cualquier disposición de derecho, solo pueden solucionarse en cada escenario concreto mediante una decisión judicial que es, ante todo, un proceso interpretativo dirigido a la fijación de reglas, de origen jurisprudencial, para la solución de los casos que se someten a la jurisdicción. En últimas, el Derecho no es una aplicación mecánica de consecuencias jurídicas previstas en preceptos generales, como lo aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo XIX, marcada por el concepto del Código, sino una práctica argumentativa racional. 11.2.
Además, este último argumento permite hacer compatible la actividad creadora de derecho por parte de los jueces con el principio democrático. En efecto, en las sociedades contemporáneas, merced la complejidad de las relaciones entre sus agentes, es imposible que las asambleas representativas puedan configurar preceptos que solucionen, de manera específica, todos los casos posibles.
Por ende, es inevitable (y como se verá más adelante incluso necesario y valioso) que los jueces conserven la competencia para la definición concreta del derecho, a partir de reglas de 31 Corte Constitucional, Sentencia C-634 de 24 de agosto de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 32 Acerca de estas dificultades, agrupadas por la doctrina como el escepticismo ante las reglas jurídicas, Cfr HART H.L.A. (2004) El concepto de derecho.
Trad. Genaro Carrió. Abeledo Perrot. Buenos Aires. En especial, vid. Capítulo VII. 18 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez origen judicial, creadas a partir de las disposiciones aprobadas por el legislador […]”. […] “[…] Lo anterior conlleva necesariamente una adecuada interpretación del concepto “imperio de la ley” al que refiere el artículo 230 C.P. Para la Corte, la definición de las reglas de derecho que aplican las autoridades administrativas y judiciales pasa un proceso interpretativo previo, en el que armoniza el mandato legal particular con el plexo de derechos, principios y valores constitucionales relacionados con el caso, junto con los principios rectores que ordenan la materia correspondiente.
A su vez, cuando esta labor es adelantada por aquellas máximas instancias de justicia, que tienen la función constitucional de unificar jurisprudencia con carácter de autoridad, las subreglas resultantes son vinculantes, siendo el sustento de esa conclusión la naturaleza imperativa que la Carta confiere a la Constitución y a la ley. En términos simples, el deber de acatar los mandatos superiores y legales incorpora, de suyo, el mandato imperativo de asumir como reglas formales de derecho las decisiones que unifican jurisprudencia y/o hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, en tanto la ratio decidendi de esas sentencias contienen las subreglas que, mediante la armonización concreta de las distintas fuentes de derecho, dirimen los conflictos sometidos al conocimiento de las autoridades judiciales y administrativas.
Esta disciplina jurisprudencial, a su vez, garantiza la vigencia de principios nodales para el Estado Constitucional, como la seguridad jurídica y la igualdad de trato ante las autoridades […]”. (Resaltado por la Sala). 46. En ese orden de ideas, las reglas y sub reglas jurisprudenciales que crean los órganos de cierre, como lo es entre otros, el Consejo de Estado, tienen carácter vinculante para los demás jueces que hacen parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y deben ser aplicados, cuando se evidencie, i) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente y ii) que la ratio decidendi resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso, lo que trae como consecuencia, que dentro del marco de un Estado Social de Derecho, como el de Colombia, se garanticen principios constitucionales tan importantes como la igualdad, la seguridad jurídica y el principio de confianza legítima.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 47. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. 19 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 48.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional33 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 49.Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 50.Atendiendo a que la Corte Constitucional34 ha entendido que el derecho a la 33 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 34 Corte Constitucional, Sentencia C178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. 20 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;
(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al mínimo vital 51. Visto el artículo 94 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos […]”. 52.
En ese orden de ideas, la Corte Constitucional frente al derecho innominado al mínimo vital, ha dicho35: “[…] El derecho al mínimo vital ha sido definido por esta Corte como "la porción de los ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a la financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional". 99.
En ese sentido, el mínimo vital constituye un presupuesto básico para el efectivo goce y ejercicio de la totalidad de los derechos fundamentales, en tanto salvaguarda de las condiciones básicas de subsistencia del individuo. El reconocimiento del derecho al mínimo vital encuentra su fundamento en el concepto de dignidad humana, pues es claro que la carencia de las condiciones materiales mínimas necesarias para garantizar la subsistencia del individuo, comporta la negación de la dignidad que le es inherente.
Igualmente, este derecho se proyecta en otros derechos fundamentales como la vida (Art. 11 C.P.), la salud (Art. 49 C.P.), el trabajo (Art. 25 C.P.) y la seguridad social (Art. 48 35 Corte Constitucional, sentencia T-678 de 16 de noviembre de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. 21 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez C.P.).
De esta forma, la protección al mínimo vital se configura una de las garantías de mayor relevancia en el Estado Social de Derecho […]”. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social 53.Visto el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.
No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante […]”. 54.De igual manera, la Corte Constitucional frente al derecho fundamental a la seguridad social ha dicho lo siguiente:36 “[…] El artículo 48 de la Constitución Política consagra el derecho a la seguridad social bajo una doble connotación: i) como derecho fundamental; y ii) como un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado37.
Esta garantía fundamental “surge como un instrumento a través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal consecución de sus medios mínimos de subsistencia a 36 Corte Constitucional, sentencia T-281 de 23 de julio de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 37 Artículo 48.
“La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley”. 22 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez través del trabajo”38.
Su fundamentalidad se sustenta en el principio de dignidad humana en virtud del cual “resulta posible que las personas afronten con decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos”39 […]”.
Régimen especial de la pensión de los docentes 55. En primer lugar, es preciso tener en cuenta que, conforme a lo señalado en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, los docentes vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, no están sujetos a la Ley 100, excepto en lo que resulte procedente atendiendo al principio de favorabilidad laboral40. 56.
En efecto, el artículo 279 de la citada Ley, estableció lo siguiente: “[…] Artículo. 279. - Excepciones. El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquél que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas.
Así mismo, se exceptúa a los afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida […]”.
(Destacado de la Sala). 57. Al declarar exequible esta norma, la Corte Constitucional en la sentencia C-461 de 1995, resaltó que “[…] la intención del legislador al excluir a los afiliados del Fondo Nacional de Seguridad Social del Magisterio del régimen general de pensiones establecido en la Ley 100 de 1993, fue claramente la de proteger los derechos adquiridos de este sector de trabajadores en materia pensional […]”. 58.
En el mismo sentido, la mencionada Corte al hacer un control concreto de constitucionalidad en la sentencia SU-189 de 2012, reiteró que: “[…] Debe aclararse, en todo caso, que, al entrar en vigencia el nuevo sistema general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, a partir del 1 de abril de 1994, se unificó el régimen de pensiones de todos los servidores públicos derogando tácitamente la normatividad anterior.
Sin embargo, dicha Ley contiene algunas excepciones específicas que están previstas en su artículo 38 Sentencia T-173 de 2016. 39 Ibídem. 40 Artículos 48, 49 y 53 de la Constitución Política 23 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez 279 para las cuales no aplica su contenido normativo, y entre ellas se encuentra precisamente el Magisterio.
Lo anterior quiere decir que, para el mencionado régimen especial siguen vigentes las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, entre ellas el Decreto 3135 de 1968 y las demás disposiciones referentes a la pensión por edad de retiro, lo que quiere decir que las mismas son aplicables a este caso concreto […]41 (Destacado de la Sala). 59.
Sobre el mismo aspecto, el artículo 1.° del Acto Legislativo 01 de 2005, reafirmó que la Ley 100 de 1993 no es aplicable a los docentes, toda vez que conservan el régimen especial en materia pensional. En este sentido, el parágrafo transitorio 1, ibídem, establece lo siguiente: "[…] Parágrafo transitorio 1º. El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003 […]". 60. Ahora bien, el artículo 81 de la Ley 812, dispuso que el régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encontraban vinculados antes de la entrada en vigencia de dicha ley al servicio público educativo oficial, como es el caso del ahora accionante, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley, es decir, la Ley 91 de 1989 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. 61.
Esta ley estableció en el artículo 15 lo siguiente: “[…] A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1.- Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 41 Al respecto es importante hacer mención de la sentencia T-086 de 15 de febrero de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto en la que, de manera puntual se sostuvo la mencionada exégesis. 24 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley […]” (Resaltado de la Sala). 62.
Al respecto, el artículo 3.° del Decreto 2277 de 1979, dispone que los educadores que prestan sus servicios en entidades oficiales de orden nacional o territorial, son empleados oficiales de régimen especial; y, en cuanto al régimen pensional, los docentes vinculados antes de la Ley 812 de 2003, como es el caso del accionante, están sometidos a lo regulado en las Leyes 33 de 1985 y 91 de 1989. 63.
Por otra parte, el artículo 3.º de la Ley 33 de 1985, determinaba que los factores que deben servir para determinar la base de liquidación, eran todos aquellos que hubieren servido de base para calcular los aportes42. 64. Ahora bien, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 201043, al referirse a la determinación del ingreso base de liquidación de las pensiones de jubilación reguladas por el régimen de la Ley 33 de 1985, precisó que deben ser liquidadas con base en todos los factores salariales efectivamente devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado, dado que éstas no indican en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional. 65.
Dijo al respecto: “[…] En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios. […] 42 Artículo 3º de la Ley 33 de 1985.
"Artículo 3º. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes." 43 Proferida dentro del expediente Nro. 25000-23-25-000-2006-07509-01. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.
Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando […]” (Destacado de la Sala). 66. Este criterio jurisprudencial fue modificado por la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación dictada el 28 de agosto de 201844, en la cual, luego de precisar que los docentes no están sometidos a la regulación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, señaló, con efectos retrospectivos, una hermenéutica distinta en relación con el contenido del artículo 3.° de la Ley 33, la cual determina que en el ingreso base de liquidación de las pensiones solo se deben incluir los factores salariales por los cuales se hayan efectuado apostes o cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones.
Al respecto la Sala Plena del Consejo de Estado precisó lo siguiente: “[…] 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97.
Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho. 98. El artículo 48 constitucional define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”.
El legislador (artículo 2 de la Ley 100 de 1993) explica este principio como “[…] la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”. 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 44 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01. 26 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez 100.
De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.
A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. 102.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad (sic) debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. 103.
Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema […]” (resaltado fuera del texto). 67.
De lo anterior se colige que los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es decir, los vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 26 de junio de 2003, fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 y, en esa medida, no están cobijados por el régimen de transición, sino por el previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que remite a la Ley 33 de 1985. 68.
Es de mencionar que la Sala Plena de esta Corporación, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, excluyó la aplicación de la primera regla hermenéutica45 a los educadores oficiales vinculados al Fondo Nacional de 45 “[…] 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: 27 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez Prestaciones Sociales del Magisterio; sin embargo, ello no aconteció respecto de la segunda.
Siendo ello así, de manera pacífica, esta Sección ha venido reiterando que este segundo criterio tiene plena aplicación al régimen excepcional de los docentes46. 69. Precisamente, la segunda sub-regla se refiere a los alcances interpretativos del artículo 3º de la Ley 33 de 1985 que se aplica tanto a los docentes como a los beneficiarios del régimen de transición. Así, la citada sub-regla es del siguiente tenor: “[…] en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional […]”. 70.
Así mismo, en reciente sentencia de unificación jurisprudencial, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado47, se establecieron las siguientes reglas jurisprudenciales sobre el ingreso base de liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al señalarse que: “[…] De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […]”. 46 A modo de ejemplo se citan las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de diciembre de 2018, Ponente: Oswaldo Giraldo López (11001-03-15-000-2018-03110-01 AC) / sentencia de 20 de noviembre de 2018, Ponente: Hernando Sánchez Sánchez (11001-03-15-000-2018-03012-01 AC) / Sentencia de 19 de noviembre de 2018, Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 680012333000201500569-01. 28 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones […]”. 71. En ese orden de ideas, para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los docentes, solo pueden incluirse los factores salariales con fundamento en los cuales se realizaron aportes al sistema de seguridad social en pensiones. 72.
Finalmente, la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que la citada sentencia de unificación tiene efectos retrospectivos con características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio, señalando que las reglas jurisprudenciales que se fijaron se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial, lo cual garantiza la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social.
Análisis del caso en concreto 73. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 74. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por el actor en su respectivo escrito de tutela. 29 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez Acervo y análisis probatorios 75.
Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentran el siguiente documento: 75.1. Copia de la sentencia proferida el 12 de mayo de 2022 por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número único de radicación 110013335021202100197-01.
Solución del caso concreto Análisis del presunto defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 76. El señor Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez señaló que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y al debido proceso, al desconocer, mediante sentencia de 12 de mayo de 2022, el precedente establecido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación jurisprudencial del 4 de agosto de 2010 y en la sentencia de 9 de abril de 2014 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 77.
Para determinar si el Tribunal incurrió en los defectos alegados, resulta pertinente tener en cuenta los fundamentos de la sentencia objeto de controversia, que se concretan en los siguientes aspectos: 78. La Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, consideró que: “[…] Ahora bien, en Sentencia de Unificación proferida por la Sección Segunda de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, el 25 de abril de 2019, dentro del expediente No. 68001-23-33-000-2015-00569-01 (0935-17), se fijó las reglas para reconocer y liquidar las pensiones de jubilación de los docentes, así: «61.
Ciertamente, la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de agosto de 2018 no guarda identidad fáctica con el caso 30 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez que aquí se estudia. Tampoco se trata de problemas jurídicos similares, pues en aquella oportunidad se debatió el tema del ingreso base de liquidación en el régimen de transición de acuerdo con la interpretación adecuada del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Y, en este caso, se trata de la reliquidación de la mesada pensional de una docente nacionalizada, exceptuada del sistema general de pensiones, a quien le son aplicables las disposiciones previstas en la Ley 91 de 1989 y la Ley 33 de 1985. Sin embargo, en la sentencia del 28 de agosto de 2018 se fijó el criterio de interpretación sobre los factores que se deben tener en cuenta en la liquidación de las pensiones de jubilación de los servidores públicos a quienes se les aplica el régimen general previsto en la Ley 33 de 1985.
La Sala Plena sentó un parámetro de interpretación distinto al que había fijado la Sección Segunda en la sentencia del 4 de agosto de 2010. 62. La Sección Segunda en su función unificadora, salvaguardando los principios constitucionales de igualdad y seguridad jurídica, acoge el criterio de interpretación sobre los factores salariales que se deben tener en cuenta para la liquidación de la mesada pensional en el régimen de la Ley 33 de 1985 que fijó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y sienta jurisprudencia frente a los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, fijando la siguiente regla: • En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo los factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo […]”. […] “[…]Siguiendo los lineamientos de la jurisprudencia arriba trascrita, la cual constituye precedente judicial de obligatorio acatamiento en esta Jurisdicción, se concluye que el actor tiene derecho únicamente a aquellos factores salariales sobre los cuales cotizó al sistema pensional y se enlistan en la Ley 62 de 1985.
Así las cosas, de conformidad con el Formato Único para Expedición de Certificado de Salarios que obra en el índice 2 de SAMAI, se observa que el demandante devengó los siguientes conceptos: sueldo, sobresueldo, prima especial, prima de servicios, bonificación decreto, prima de vacaciones y prima de navidad. Además, en la mencionada certificación, se hace la siguiente observación: “FACTORES DE APORTE: ***Factores sobre los cuales cotizan los Docentes de esta Secretaría para Seguridad Social”, y los factores que traen este (***) señalamiento son los de: sueldo, sobresueldo y prima de vacaciones.
A su vez, la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá, a través de la Resolución No. 3140 del 11 de abril de 20196 (acto acusado), resolvió ajustar la pensión de jubilación reconocida al docente Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez, con la inclusión de los siguientes factores a saber: “asignación básica, sobresueldo, horas extras, bonificación decreto y prima de vacaciones”. 31 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez No conforme con la reliquidación pensional, la parte demandante pretende ahora la inclusión de los factores salariales denominados prima especial, prima de servicios y prima de navidad, en el cálculo de la mesada pensional.
No obstante, al acoger esta Corporación la postura de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, transcrita líneas atrás, y al no estar estos conceptos dentro de los factores enlistados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, no es dable ordenar su inclusión. Por estas razones, habrá de confirmarse en este aspecto la sentencia impugnada, en cuanto negó la reliquidación de la pensión del actor […]”. […] “[…] En este orden de ideas, se encuentra demostrado en el plenario que el derecho a la pensión de jubilación del señor Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez se consolidó el día 28 de enero de 2018 (fecha en que adquirió el status pensional por cumplir 55 años edad), siendo reconocida su pensión en una cuantía de $3.243.720, a partir del 29 de enero de 2018, tal y como se observa en la Resolución No. 5756 del 18 de junio de 2018, la cual fue ajustada mediante la Resolución No. 3140 del 11 de abril de 2019, elevando la mesada pensional a $3.281.482.
Dado entonces que el señor Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez consolidó su derecho pensional el 28 de enero de 2018, es decir, posterior a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005; y atendiendo que el salario mínimo para el año 2018 fue de $781.242 y la mesada pensional que le fue reconocida a través de la Resolución No. 5756 del 18 de junio de 2018, para ese año 2018, fue por valor de $3.243.720, es decir que supera el tope de 3 SMMLV establecido en el acto legislativo 01 de 2005, se concluye que el demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de la denominada mesada catorce (14).
Por consiguiente, habrá de confirmarse en este otro aspecto la sentencia impugnada […]”. 79. La autoridad judicial concluyó que, de conformidad con la sub-regla jurisprudencial de la providencia de 25 de abril de 2019, los factores salariales que se deben incluir en el ingreso base de liquidación para la pensión de los servidores públicos, son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 80.
La Sala precisa que de la lectura del escrito contentivo de la acción de tutela, es claro que el actor hace referencia a un defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado fijado en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, en relación con la determinación del IBL para las pensiones de los docentes sometidos a un régimen especial previsto en la Ley 33 de 1985 y el artículo 1.º de la Ley 62 de 1993, y excluidos de la aplicación de la Ley 100 de 1993. 81.
En este contexto, y poniendo de relieve que la Sala Plena del Consejo de 32 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez Estado, en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 y la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de abril de 2019, determinaron la interpretación que debe darse al artículo 3.° de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985, la Sala encuentra que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se ajusta a la hermenéutica fijada por ésta Corporación en las precitadas jurisprudencias, en tanto, para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación, solo pueden incluirse los factores salariales con fundamento en los cuales se realizaron aportes al sistema de seguridad social en pensiones. 82.
En este sentido, la interpretación y aplicación de la sentencia resulta conforme a las jurisprudencias vigentes, fijadas en las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2018 y 25 de abril de 2019. Por lo anterior, la Sala encuentra que el criterio jurisprudencial que se había establecido por esta Corporación en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, ya no puede ser el parámetro de control del acto administrativo que negó la reliquidación de la pensión del actor, como lo reclama en este y, en consecuencia, tampoco resulta procedente dejar sin efectos la sentencia de 12 de mayo de 2022 que se fundamentó en la interpretación vigente de la norma aplicable al caso concreto, esto es, la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985, conforme a la cual los factores salariales que se deben incluir en el ingreso base de liquidación para la pensión de jubilación son únicamente aquellos sobre los cuales se hayan efectuado aportes o cotizaciones al sistema de pensiones. 83.
En efecto, el artículo 3.º Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año establece que: “[…] Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión.’ ‘Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.’ 33 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez ‘En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes […]”. 84.
Nótese como la misma norma enlistó una serie de factores sobre los cuales se efectúa la liquidación de los aportes y, además, aclaró que la liquidación de la pensión debe realizarse con base en los emolumentos sobre los que se calcularon tales aportes. 85. Así las cosas, en el presente evento no se configura un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial, puesto que, el caso concreto se ajusta a lo previsto por el artículo 3.º de la Ley 33 de 1985, el artículo 48 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005, así como a los criterios contenidos en las sentencias de unificación, esto es, las proferidas el 28 de agosto de 2018 y el 25 de abril de 2019. 86.
Finalmente, es menester mencionar que la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de sus distintas Subsecciones48 y la Sección Quinta de esta Corporación judicial49, han negado solicitudes de amparo que comparten identidad de objeto y pretensiones con las del caso sub judice, al considerar que la negativa de las autoridades judiciales de incluir los factores salariales devengados tiene como fundamento lo previsto por el artículo 3.º de la Ley 33 de 1985, el cual se aplica tanto a los docentes como a los beneficiarios del régimen de transición. Conclusiones de la Sala 87.
En suma, la Sala procederá a negar el amparo solicitado por el actor en la presente acción de tutela, en razón a que no se observa que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respecto de la reliquidación de la pensión del actor, hubiere incurrido en defecto sustantivo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. 48 A modo de ejemplo se citan los siguientes pronunciamientos: Subsección B, CP.
César Palomino Cortés, sentencia de 4 de diciembre de 2018, núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2018-02774-01(AC) / Subsección A, CP. William Hernández Gómez, sentencia de 6 de diciembre de 2018, núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2018-03290-01(AC) 49 Consejo de Estado, Sección Quinta, CP. Carlos Enrique Moreno Rubio, 7 de febrero de 2019, núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2018-02894-01(AC) – CP.
Carlos Enrique Moreno Rubio, 7 de febrero de 2019, núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2018-02952-01(AC) – CP. Carlos Enrique Moreno Rubio, 7 de febrero de 2019, núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2018-02985-01(AC) 34 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Ministerio de Educación Nacional y por la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la acción de tutela respecto al defecto sustantivo por aplicación indebida de normas jurídicas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NEGAR las pretensiones del amparo frente al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
QUINTO: Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. 35 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04754-00 Actor: Helbert Alfonso Ruiz Rodríguez CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.